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DERECHO A LA INFORMACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA

DERECHO A LA INFORMACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA

I.DERECHO DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS DE LAS INSTITUCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA Y A LAS INFORMACIONES ESTADUALES DE FUENTE UNIONISTA EUROPEA

 

I.1.EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA EUROPEA DE TRANSPARENCIA DOCUMENTAL

 

El principio de la publicidad funcionó, en términos semejantes a los que lo caracterizan en los parlamentos nacionales, desde el inicio del funcionamiento del Parlamento Europeo[1]. Sea como fuere, estos mecanismos parlamentarios no sólo eran insuficientes para garantizar al público el conocimiento de la actividad parlamentaria sino que, frente al sistema europeo, en el cual el poder legislativo estaba esencialmente localizado en el Consejo, no garantizaban la publicidad de la actividad legislativa, que es natural al principio democrático, en la lectura del Estado liberal[2].

Se puede afirmar que los ciudadanos europeos, en el momento del proceso de aprobación del Tratado de la Unión, al principio de la década de los noventa, no sólo estaban lejos de un conocimiento de las cuestiones europeas incluso adecuado a una cociente participación a los actos refrendarios a los que, en muchos países, fueron llamados, sino que también estaban enajenados, distantes del conocimiento del propio proceso de construcción europeo, como el Parlamento Europeo repetía reiteradamente[3].

A lo largo del tiempo, el Parlamento Europeo insistió en la «necesidad de conocer y garantizar el Derecho de los ciudadanos de conocer la información relativa a la Unión Europea»[4].

El punto de partida de esta tarea transformadora originaria del Parlamento Europeo, se produce antes de la adhesión de España y Portugal. En 24 de mayo de 1984, el Parlamento emite una Resolución sobre la Transparencia de la Gestión Comunitaria[5], en la que subraya, precisamente, su importancia y solicita a las instituciones comunitarias «la adopción de diversas medidas tendentes a garantizar la publicidad de la gestión de los asuntos comunitarios y la información a los ciudadanos sobre la misma»[6].

En el mismo sentido, sigue también la Resolución sobre el Cuarto Programa Ambiental[7] y la Resolución sobre la Publicidad de los Procedimientos Comunitarios, de 22 de enero de 1988[8]. El empeño del Parlamento en la transparencia de las Instituciones Comunitarias se refleja también, v.g., en la Resolución sobre la Democracia, la Transparencia y la Subsidiariedad, de 17 de noviembre de 1993[9], la Resolución sobre la Transparencia del Derecho Comunitario y la Necesidad de su Codificación, de 6 de mayo de 1994[10]. En 12 de mayo de 1998, aunque en una perspectiva distinta, motivada por la protección de la información con datos personales, aparece la Resolución sobre Derechos de Acceso[11]. El artículo 18 de la Declaración de los Derechos y Libertades Fundamentales dispone expresamente que «toda persona tiene Derecho de acceso y de rectificación en aquello que haga referencia a los documentos administrativos y a los datos que les afecten».

La transparencia en la Unión Europea y en su Tratado es, pues, un instituto recientemente afirmado. La institucionalización de la transparencia en el sistema de gobierno de la Unión empieza, precisamente, con el Tratado de la Unión Europea[12].

El Tratado, firmado el 7 de febrero de 1992, representa un salto significativo, aunque no vinculante, en esta materia, al incluir la declaración relativa al derecho de acceso[13]. Aquí se dispone que «la Conferencia estima que la transparencia del proceso de decisión refuerza el carácter democrático de las instituciones, así como la confianza del público en la Administración. La Conferencia recomienda, por consiguiente, que la Comisión presente al Consejo, «como muy tarde en 1993, un informe sobre medidas destinadas a mejorar el acceso del público a la información de la que disponen».

Cumpliendo la Declaración n.17, la Comisión elabora dos Comunicaciones, la Comunicación de 5 de mayo de 1993, sobre el Acceso del Público a los Documentos de las Instituciones[14].

En el Tratado de la Unión, la transparencia gana dignidad como «mecanismo para incrementar la democracia, la legitimación y la proximidad de las instituciones comunitarias a los ciudadanos»[15]. Hay que destacar que, en cuanto a los documentos de orientación y programación y los textos jurídicos vinculantes, es a partir del Tratado de 1992 que aparecen las grandes declaraciones públicas sobre el tema y los textos principales. Luego, en 1992, aunque siempre con insuficiencias subrayadas por el Parlamento Europeo[16], entre las Declaraciones del Consejo, hay que destacar las anexas a las Conclusiones de la Presidencia de los Consejos de Birmingham, de 16 de enero de 1992, de Edimburgo, de 12 de diciembre de 1992, de Copenhague, en 1993, de Madrid, en 1995 y de Florencia, de 22 de junio de 1996. La Comisión publica ya en 1993, textos importantes, entre los que se destaca en 1993, el deseo de «una mayor transparencia en el trabajo de la Comisión»[17] y las dos Comunicaciones ya citadas, la Comunicación «relativa al Derecho de Acceso de los Ciudadanos a los Documentos de las Instituciones»[18] y «Transparencia en la Comunidad»[19].

En el campo normativo, todo empieza con el nuevo reglamento interno del Consejo, adoptado a través de la Decisión 93/662/CE, de 6.12.93, anticipándose a la Comisión y al Parlamento[20]. Pero, sus deliberaciones se mantienen secretas, con aperturas transparentes excepcionales, v.g., la transmisión de ciertos debates o la publicidad de los resultados de las votaciones.

El Parlamento, en 25 de octubre de 1993, también apoya un documento de gran importancia, la Declaración de la Conferencia Interinstitucional sobre la Democracia, la Transparencia y la Subsidiariedad [21] y, a continuación, una Resolución, de 7 de noviembre 1993, en la que, frente a los retrocesos del Consejo, este órgano reclama la total transparencia del proceso legislativo. Esta Declaración reconstituye la historia de las realizaciones de las instituciones en este ámbito.

La política legislativa comunitaria, en materia de transparencia, empezó por concretarse en la elaboración, primero por la Comisión y, después, en 6 de diciembre de 1993, también por el Consejo, de un Código Común de Conducta relativo al Acceso del Público a los Documentos del Consejo y de la Comisión[22].

Se trata del Código de Conducta publicado con el n.º93/730/ CE[23]. Este texto es un acuerdo entre las dos Instituciones, que recuerda la especialidad del procedimiento vigente, aplicable al acceso a los dossiers, referentes directamente a personas que tengan un interés específico a defender, en vista de la decisión final, cuyos regímenes no están aquí en cuestión[24]. Un acuerdo sobre los principios a seguir en el campo del acceso a los documentos de estas instituciones, que necesita un desarrollo posterior, a través de normas reglamentarias especificas, que produzcan efectos jurídicos[25]. Es decir, es un texto, en si, sin valor vinculante, pero con importancia principiológica, que se destina a sufrir plasmación en las decisiones posteriores de las instituciones implicadas.

Este Código común consagra el principio del más amplio acceso a los documentos, no publicados, «detentados»por el Consejo y Comisión y la existencia de excepciones que se orientan a la preservación de intereses públicos o privados y, también, del buen funcionamiento de las dos instituciones[26]. Este fija las condiciones de procesamiento de las solicitudes, los plazos de respuesta razonables y posibilidades de previo recurso. Este Código fue complementado por parte de las dos instituciones. El Consejo, además de modificar en conformidad su reglamento interior, la Decisión 93/662/CE, de 6.12.93[27], elaboró la Decisión 93/731/CE. En efecto, las Decisiones siguientes, que parten del Código de 1993, son la Decisión 93/731/CE, de 20.12.93, relativa al Acceso del Público a los Documentos del Consejo[28], alterada parcialmente por la Decisión 96/705/CEE/EURATOM/CECA, de 6.12.96[29] y la Decisión 94/90/ CEE/CECA/EURATOM, relativa al Acceso del Público a los Documentos de la Comisión, también modificada por la Decisión 96/ 567/EURATOM/CECA/CE, de 19.9.96[30].

El Parlamento Europeo regula la materia por Decisión de 10.7.97, relativa al Acceso del Público a los Documentos del Parlamento Europeo[31]. Y, después, todos los otros órganos comunitarios pasaran a tener su normativa sobre la transparencia documental: la Decisión del Comité de las Regiones, de 17.9.97[32], la Decisión de la Agencia Europea del Ambiente, de 21.3.97[33], la Decisión 18/97 referente al Acceso a los Documentos de que dispone el Tribunal de Cuentas[34], Decisión del CES, de 27.5.97[35], Decisión del Consejo de Dirección de la Fundación Europea de Formación, de 27.10.97[36].

Ante esta evolución, se constata que ha pasado a existir un sistema normativo que, supuestamente, concreta el objetivo de la transparencia de la actividad de la Unión. Y, sin embargo, tanto en su encuadramiento, como ya previa MAURICE DUVERGER[37], como en la aplicación concreta de las propias normas creadas, el régimen instaurado va a revelase, a lo largo de la década final del siglo XX, como insuficiente, para garantizar el conocimiento y la eficacia, el control, en suma, la democraticidad de la construcción y del funcionamiento de la Unión y la aplicación del derecho comunitario en todo el territorio europeo. Analizando los asuntos presentes en la Declaración anexa al Tratado de la Unión Europea, de 1992, MAURICE DUVERGER establecía una clara relación de coherencia funcional entre la transparencia documental en cuestión, en ese debate parlamentario al que se remitía su ponencia, la transparencia decisoria de las instituciones comunitarias (del proceso de toma de decisiones) y la transparencia del sistema comunitario en sí mismo. ¿Por qué? Decía: «(...) La transparencia de todo el conjunto es indispensable para la transparencia de los diferentes elementos»[38].

En cuanto al proceso decisorio, y a la también necesaria política de información activa, el apartado 5 de la Resolución es bastante significativo de las insuficiencias y dificultades de la transparencia al nivel del Consejo:

 

«(...) los debates y votaciones de las autoridades legislativas deben ser públicos y, por lo tanto, deben constar en una publicación periódica y rápida, ya sea en relación al Consejo legislador como al Parlamento Europeo; el servicio del parlamento responsable por los registros de las intervenciones hechas en las sesiones debería; (...) Facilitar un análisis sustancial de las sesiones plenarias, inclusive, desde luego, el texto integral de las declaraciones de los representantes del Consejo y de la Comisión, así como de los presidentes de los grupos y de los ponentes de las comisiones parlamentarias; las actas de todo el proceso deben ser publicadas con la mayor brevedad posible, de modo a permitir que todos los ciudadanos de la UE sean inmediatamente informados sobre las posiciones defendidas en el plenario del Parlamento Europeo»[39].

 

La cuestión de mayor divergencia ha sido la transparencia del Consejo. Como una de las cámaras legislativas, en un sistema de modelo neofederal copiado de la Grundnorm alemana de 1946, no podría dejar, tal como el Bundesrat, de tener sesiones públicas, sus debates, y los votos de los miembros representantes de los gobiernos publicados, pues como también decía MAURICE DUVERGER «ninguna asamblea parlamentaria de un régimen democrático delibera con la puerta cerrada y sin publicar las votaciones»[40].

El Parlamento Europeo siempre exigió tal transparencia del Consejo, en su calidad de órgano legislativo, materia que ha sido tema de reflexión conjunta durante el año de 1993, aunque sin avances significativos. Pero, el proceso no ha parado. Y, rápidamente, va a ocurrir un evento de la mayor trascendencia: la juridificación «constitucional» del derecho de acceso, a través de la consagración, «por la primera vez en la historia de la Unión Europea»[41], de previsiones sobre transparencia y acceso a la documentación en poder de las instituciones, en el Tratado, en la versión de Ámsterdam, aprobada el 2 de octubre de 1997. Aquí se prevé un conjunto de principios relativos a la transparencia y al derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, Consejo y Comisión (apartado 3 del artículo 207 y el apartado 2 del artículo 255).

Entre tanto, aparece la Decisión de 6 de diciembre de 1999, vigente desde principios de 2000, Decisión del Consejo 2000/23/CE, sobre la Mejoría de la Información relativa a las Actividades Legislativas del Consejo y el Registro Público de Documentos del Consejo[42]. En esta Decisión, el Consejo, reafirmando que «la transparencia es vital para la democracia y la transparencia»[43], muestra que su intención es, más allá de lo dispuesto en la Decisión 93/731, de 20 de enero de 1993[44], «seguir esforzándose en mejorar» la difusión de información de naturaleza legislativa[45] . Este pretende, por lo menos, a partir de 1 de enero de 1999, «adoptar medidas para incrementar aún más las prestaciones del registro público de documentos (...) a través de Internet[46] y racionalizando más, con el combate a la burocracia, los procedimientos internos para el acceso del público a la información, con más uso de tecnologías de la información[47].

Las Comunidades Europeas nacen con disposiciones con interés para la configuración del sistema de conocimiento de la actividad de las instituciones comunitarias. En cuestión están los artículos 190, sobre la obligación de «motivar los actos jurídicos» y 191, de publicar y 18 del Tratado de Fusión, sobre el informe anual de las actividades de la Comunidad. Pero, la motivación y publicidad de los actos jurídicos, de las decisiones, es más una exigencia  instrumental de eficacia o control de esos actos por los propios destinatarios, que la concreción de la idea de transparencia. En la motivación, la Administración Pública no revela el actuar, sólo el porqué de su actuar, permitiendo un mejor control, sobre todo, en el ejercicio del poder discrecional. En la publicación de la decisión se garantiza el conocimiento y la posibilidad del cumplimiento de la decisión. Motivación y publicación con relación a los destinatarios no evita la corrupción ni la ineficacia o la ilegalidad, si la decisión es favorable a los destinatarios, o estos se mantienen pasivos. Deja en las manos de alguno o algunos, el control de un aparato que está al servicio de todos. Hablar de la transparencia de la Administración Pública, en el sentido moderno del vocablo, es hablar del conocimiento y posibilidad del control de esta por todos.

Hasta el Tratado de Ámsterdam, la importancia de los tratados estaba menos en la imposición de la transparencia, inexistente, que en la no-consagración de la opacidad, al no contener ninguna regla general sobre el secreto impuesto a la Administración. En efecto, los tratados, en este dominio, se limitaban, en los artículos 223 TCEE, 14  TCEE, 47 TEA y 194 TCEEA, a prever la posibilidad de que los Estados no revelasen ciertas informaciones relacionadas con la seguridad  (v.g. Decisión de la Comisión, de 7 de julio de 1986[48]) o información vinculada a secretos profesionales (confidencialidad estadística: Reglamento del Consejo, de 11 de junio de  1990)[49]. No hay, en general, en todos estos textos, con relación al público, un derecho de acceso, a no ser el caso de los documentos en archivos históricos y el derecho de acceso del propio al proceso personal de los funcionarios. Lo que hay es un poder discrecional de comunicar documentos fuera de las materias de comunicación interdicta.

En cuanto al secreto, afirmase un principio general endoprocedimiental elaborado por el Tribunal de Justicia de la CE, en el asunto ALZO CHEMIE contra Comisión, de 24 de junio de 1986, a partir del artículo 214, en conjugación con los artículos 85 y 86 del Tratado de la Comunidad Europea, en cuanto a los secretos comerciales. El artículo 26 del Estatuto de los Funcionarios de las Comunidades, declarando el carácter confidencial, con relación a terceros al proceso, consagra el derecho de cualquier funcionario, durante o después de la finalización del expediente, a tener acceso a los documentos que constan del proceso individual. El proceso puede ser consultado en los servicios dónde se encuentra. De cualquier modo, en los términos del artículo 43 de este Estatuto, existe el derecho de efectuar las observaciones pertinentes frente a la obligación de comunicar cualquier tipo de informaciones anexas al proceso o el objeto de anotaciones en el proceso, o de ejercer el contradictorio en el proceso disciplinario, frente a la información que consta de la asistencia y cuestionamiento, la adquisición de prueba testimonial (artículo 6 del anexo IX) y en el proceso sancionatorio por competencia ilegal.

 

En cuanto a los archivos históricos de la Unión Europea, en 1983 empieza a aplicarse un régimen surgido del Reglamento (CEE, Euratom) n° 354/83, del Consejo, de 1 febrero de 1983, que abre al público el conocimiento de estos documentos 30 años después de su elaboración[50], independientemente de que hubiesen estado sujetos al secreto profesional o empresarial[51], aunque con la obligación de previa comunicación, por parte de la Comisión, en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, a las personas, empresas o sucesores legales afectados por la difusión del secreto.

Por el Reglamento 1049/2001, la Comisión ha quedado con la responsabilidad de examinar este texto «con el fin de garantizar la conservación y el archivo de los documentos en las mejores condiciones posibles» (plazo de seis meses, a partir de la entrada en vigor del Reglamento: artículo 18, 2).

Se debe referir, por fin, que también con relación a países terceros, la UE va creando y imponiendo, como condición de continuación de recibimiento de los subsidios, normas sobre transparencia, v.g., la Decisión (sui generis) 2001/503/CE, de la Comisión, de 22 de Junio de 2001, relativa a las medidas de información y publicidad a ejecutar por los países beneficiarios de la asistencia del instrumento estructural de preadhesión (ISPA)[52], que viene a dar ejecución al n.º1 del artículo 13.º del Reglamento (CE) n.º 1267/1999, que prevé que las países beneficiarios de asistencia financiera al abrigo del ISPA aseguren que las medidas sean objeto da publicidad adecuada. Pero, también aquí, la información activa impuesta es instrumental de los fines de difusión del conocimiento de la existencia del propio instrumento y de la afirmación de la «existencia» de la propia Comunidad. La finalidad de estas medidas es «sensibilizar la opinión pública en cuanto al papel desempeñado por la Comunidad en relación con esas medidas, y los potenciales beneficiarios y las organizaciones profesionales en cuanto a las posibilidades que esas medidas ofrecen[53].

 

I.1.               SISTEMA DE OPEN FILE ACTUAL EN LAS INSTITUCIONES DE LA UE

 

I.1.1.               REORIENTACIÓN LEGISLATIVA DE 2001

 

El nuevo artículo 255 del Tratado de la Comunidad Europea, introducido por el Tratado de Ámsterdam, ha pasado a incluir, entre los principios generales de la Unión, la idea de que las decisiones han de adoptarse de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible, y ha conferido a los ciudadanos de la Unión y a las personas que en ella residan, el derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Según dispone naturalmente, ha correspondido a la Comisión preparar la propuesta legislativa relativa a los «principios generales y los límites» que han de regular el derecho de acceso a los documentos de las tres instituciones. La aprobación de la propuesta de la Comisión ha seguido el procedimiento de codecisión y, presentada en el impuesto plazo de los dos años siguientes a la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam (obligatoriamente hasta 1 de mayo de 2001), es hoy el Reglamento (CE) n.°1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001[54], relativo al Acceso del Público a los Documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión[55], que define los principios generales, las condiciones y los límites que, en los términos del apartado 1 del artículo 255 del Tratado, rigen el derecho de acceso a los documentos [artículo 1.1.letra a), parte inicial], estableciendo normas para garantizar el ejercicio más fácil posible de este derecho (letra b) y promover buenas prácticas administrativas para tal efecto (letra c).

Así, actualmente, ante el apartado 2 del artículo 255 del Tratado de la Comunidad Europea[56], en el seguimiento del espíritu del apartado 3 del artículo 207[57], es aplicable nueva legislación a todas las Comunidades[58] (esto es, también es aplicable a los documentos referentes a todas las actividades de la UE (antes ya a las materias carbón, acero y energía atómica, teniendo presente la jurisprudencia del Tribunal de Justicia[59], la cual además también debe ser extendida a todas las otras entidades europeas[60]), que consagra en términos más abiertos el acceso a la información de todas las instituciones.

El texto del Reglamento resulta de una reflexión donde se destacan influencias varias, desde fuentes materiales legislativas de Estados con legislación en la materia y la «experiencia positiva adquirida en los últimos cinco años, mediante la aplicación del sistema introducido, de manera voluntaria, por el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo, que se plasma en los informes del Consejo y de la Comisión sobre la aplicación de su código de conducta», hasta documentos internacionales y otros informes internos a la Unión.

En general, es recogida la experiencia en esta materia de los Estados miembros[61] y, «más concretamente, las prácticas correctas vigentes en los países nórdicos, que cuentan con una larga tradición de apertura de sus documentos al público»[62] y la legislación francesa y portuguesa ha dado también un aporte muy importante[63]. Pero, no puede desconocerse que hay principios que ya habían marcado la posición de la Unión en la Convención de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales, firmado en Aärhus en junio de 1998.

Además, importa destacar la contribución del Informe Lööw de la Comisión de Asuntos Institucionales del Parlamento Europeo sobre la transparencia en la Unión Europea, aprobado por el Parlamento Europeo en el pleno de 12 de enero de 1999 y del Informe especial del Defensor del Pueblo Europeo elaborado tras la investigación de oficio sobre las normas de acceso del público a los documentos de las instituciones y órganos comunitarios[64], del debate sobre el Libro Verde sobre la información del sector público en la sociedad de la información[65].

En virtud del apartado 3 del artículo 255 del Tratado CE, debiendo cada institución elaborar en su Reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos[66], se ha procedido a la modificación de la Decisión 93/731/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del público a los documentos del Consejo[67], la Decisión 94/90/CECA, CE, Euratom de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión[68], la Decisión 97/632/CE, CECA, Euratom del Parlamento Europeo, de 10 de julio de 1997, relativa al Acceso del Público a los Documentos del Parlamento Europeo[69] y las normas de confidencialidad de los documentos de Schengen. Y, en concordancia con esto, en orden a hacer las debidas adaptaciones, las instituciones reglamentarán su ejecución, a través de la Decisión 2001/840/CE, del Consejo, de 29 de noviembre de 2001[70], por la que se modifica el Reglamento interno del Consejo[71]; Decisión C(2001) 3714, de la Comisión, de 5 de diciembre de 2001, por la que se modifica su Reglamento interno[72]; y Decisión 2001/C 374/01 de la Mesa del Parlamento Europeo, relativa al Acceso del Público a los Documentos del Parlamento Europeo[73].

Este nuevo régimen, resultante de los citados diplomas, el Reglamento (CE) n°1049/2001, y las Decisiones de 2001 de las distintas Instituciones, que intenta aumentar la transparencia del proceso de toma de decisiones, será el objeto central de nuestro análisis, en el dominio de las novedades producidas.

 

Desde ya, a título perfunctorio, se hacen algunas consideraciones genéricas y se apuntan los principios esenciales del nuevo sistema normativo. El Tratado de la Unión Europea, al introducir el concepto de apertura en el párrafo segundo de su artículo 1, implica, como refiere el prólogo del Reglamento 1049/2001, una «nueva etapa en el proceso creador de una Unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa», en la medida en que las «decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible».

El concepto de apertura se conecta con la garantía de una posibilidad de «mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones», y una «mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración para con los ciudadanos», que el Reglamento conecta expresamente con el sistema democrático[74], por contribuir a «reforzar los principios de democracia y respeto de los derechos fundamentales, contemplados en el artículo 6 del Tratado UE y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea».

En continuación de las posiciones debatidas en las cumbres de los Consejos Europeos de Birmingham, de Edimburgo y de Copenhague, en que se había subrayado la necesidad de garantizar esa mayor transparencia en el funcionamiento de las instituciones de la Unión. En general, el Reglamento contiene alteraciones para garantizar, «de la manera más completa posible, el derecho de acceso del público a los documentos y para determinar los principios generales y los límites que han de regularlo».

 

Los principios generales del nuevo sistema normativo de la transparencia del funcionamiento institucional de la UE son:

a)- El principio de la mayor transparencia posible con relación al funcionamiento de la Unión[75]. En cuestión, una transparencia que se impone, simultáneamente, en términos de prestación activa de información y de libre acceso a los documentos normativos, según el criterio de la posesión de los documentos. En principio, todos los documentos de las instituciones deben ser accesibles al público. Desde luego, debe darse acceso en los casos en que las instituciones actúen en su capacidad legislativa, por competencia propia o por delegación de poderes. En general, se debe dar acceso directo a dichos documentos en la mayor medida posible. Así, debe ser permitido el acceso sea a los documentos elaborados por las instituciones, sea también a los documentos por ellas recibidos. Aunque la Declaración n°35, aneja al Acta final del Tratado de Ámsterdam, contenga una previsión según la cual un Estado miembro «podrá solicitar a la Comisión o al Consejo que no comunique a terceros un documento originario de dicho Estado sin su consentimiento previo». Además, las instituciones, que deben formar a su personal para asistir a los ciudadanos en el ejercicio de los derechos de acceso, no sólo deben adoptar las medidas necesarias para informar permanentemente al público sobre las reglas vigentes en esta materia, sino que deben permitir el acceso a sus registros documentales. Estas reglas son de aplicación siempre, sin perjuicio del derecho de acceso a los documentos de que gozan los Estados miembros, las autoridades judiciales o los órganos de investigación. Y los Estados miembros deben velar por no obstaculizar la correcta aplicación de las reglas de acceso a los documentos de la Unión y deben respetar las normas de seguridad de las instituciones. Naturalmente, que estas reglas no son aplicables a los Estados pues esta legislación «no tiene por objeto ni como efecto modificar las legislaciones nacionales en materia de acceso a los documentos» por si detentados, pero sí su respecto y  su colaboración es exigible ante el principio de cooperación leal, expreso en el Tratado, que debe presidir las relaciones entre las instituciones.

b)- El principio de la preservación de la eficacia del procedimiento de toma de decisiones y de la confidencialidad justificable. Se considera conveniente que, cuando sea necesario, las instituciones puedan proteger sus consultas y deliberaciones internas, con el fin de salvaguardar su capacidad para ejercer sus funciones.

c)- El principio de la confidencialidad de ciertas materias, debido a la necesidad de protección de determinados intereses públicos y privados, a través de excepciones al acceso. Desde luego, en cuanto a los intereses públicos, se admite y se impone el respeto de normas de seguridad con relación a los documentos referentes a la política exterior y de seguridad común y a la cooperación policial y judicial en materia penal. Se trata de documentos de «contenido altamente sensible», en que se admite un tratamiento especial, sin perjuicio del acceso del Parlamento Europeo a esas informaciones en condiciones a establecerse por acuerdo interinstitucional. Pero, el derecho de acceso es también de aplicación a estas materias (apartado 1 del artículo 28 y con el apartado 1 del artículo 41 del Tratado UE). En este ámbito se respetaron los principios vigentes en la legislación comunitaria relativos a la protección de los datos personales, en todos los ámbitos de actividad de la Unión.

d)- El principio de la plena aplicación del régimen establecido a todas las actividades y organismos de la Unión. Este derecho y principios rectores informantes no se aplican sólo a las instituciones, sino también a todas las agencias europeas, a las cuales debe ser extendida la legislación sobre derecho de acceso aplicable en las Instituciones.

e)- El establecimiento de la regla de un procedimiento administrativo de acceso en dos fases, procedimiento original y, si necesario, derivado, de “reclamación” (confirmación). Con esta solución, se intenta garantizar el pleno respeto del derecho de acceso, en orden a ofrecer la posibilidad adicional de presentar recurso judicial o reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo.



[1] VALL, Francesco Pau -«Una reflexión sobre el estado del Parlamento y su potenciación». In Parlamento y opinión pública. Pau Vall (Coord.). Madrid: Tecnos, Asociación Española de Letrados de Parlamentos, 1995.

[2] Vidé sobre la importancia de la publicidad en régimen parlamentario, v.g., SCHMITT, Karl –Sobre el parlamentarismo. Madrid, 1990; KANT, Emmanuel –La Paz Perpetua. Madrid, 1985, traducción de Joaquín Abellán, p.61 y ss.; BENTHAM, Jeremy –Tácticas Parlamentarias. Madrid: Publicaciones del Congreso de los Deputados, 1991 (Textos Parlamentarios clásicos), p.71; Vega García, Pedro –«l principio de publicidad parlamentaria y su proyección constitucional». Revista de Estudios Políticos, n.º43 (1985), p. 49; BOBBIO, Norberto –El futuro de la democracia. Barcelona: Plaza Janes, 1985, p.108 y ss.; CERRILLO MARTÍNEZ, Agustí -«Publicidad y transparencia en el Parlamento Europeo». In Revista de las Cortes Generales, Nº45, Tercer Cuatrimestre, 1998, p.8-12.

[3] CERRILLO MARTÍNEZ, Agustí -«Publicidad y transparencia en el Parlamento Europeo». In Revista de las Cortes Generales, Nº45, Tercer Cuatrimestre, 1998, p.18.

[4] CERRILLO MARTÍNEZ, Agustí –o.c., p.18; -Transparencia administrativa: Unión Europea y ambiente. Valencia: Tirant lo Blanch, 1998.

[5] DOCE C, Nº172,de 2.7.1984, p.176.

[6] CERRILLO MARTÍNEZ, Agustí –o.c., p.19.

[7] Resolución de 3.5.86:DOCE C, n.º63,p.1.

[8] DOCE C, Nº49, de 22.2.88, p.175 y ss.

[9] DOCE C, Nº329, de 6.12.93, p.132.

[10] DOCE C, Nº205, de 25.7, p.514.

[11] DOCE C, Nº120, de 16.5.89, p.51.

[12] ALONSO GARCÍA, Ricardo –Tratado de la Unión Europea. 3.ª Ed., Madrid: Civitas, 1994, p. XXXVI.

[13] CONSTANTINESCO, Vlad; KOVAR, Robert; SIMON, Denis –Traité sur l’Union Européenne: Commentaire article par article. Paris: Economica, 1995, p.261.

[14] DOCE C, 156, de 8.6.93 ; Rev. Europe, aôut-sept. 1993, comm.319.

[15] CERRILLO MARTÍNEZ, Agustí –o.c., p.20.

[16] V. g., las publicadas en DOCE C, n.º305, de 23.11.92, p.57; n.º198, de 8.7.96.

[17] SEC (92)2274:DOCE C, Nº63, de 5.3.93.

[18] COM (93)191:DOCE C, Nº156, de 8.6.93.

[19] COM (93)258:DOCE C, Nº166, de 17.6.93.

[20] Rev. Europe, nov.1993, comm. 433 y dec. 1993, comm. 463, obs. Y.G. y A.R.

[21] Acta de la Sesión del PE de 17.11.93, p.I, p.5; D.O. 10, 1993, p.120.

[22] El 2 de Octubre de 1995, el Consejo adoptó un Código de Conducta sobre la Publicidad de los Relatos y Declaraciones proferidas a las Actas del Consejo en cuanto legislador (Code de l’Unión européenne, p.500-502). Esta normativa ha eliminado la presunción de confidencialidad de las actas y declaraciones (LAFAY, F .oc, p.44). Estos documentos son accesibles al público si no existe oposición de una delegación que solicite una votación sobre el carácter secreto. El texto del 2 de Octubre de 1995 fue complementado por una decisión de 27.2.1996, que dispuso que «cuando se trate de actos de carácter legislativo, los votos contrarios o las abstenciones sean indicados (CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, secretariado General, Comunicado a la Prensa, 1903.ª Sesión, Bruxelles, 26-27.2.96, documento Nº4270/96, Presse 33).

[23] DOCE L, Nº340, de 31.12.93. Ver Rev.Europe, fev.1994, comm.41.

[24] LAFAY, Fréderique –o.c., p.43, nota 30.

[25] Como recuerda la sentencia del TJCE de 30.4.96, relativa al asunto Reino de los Países Bajos contra Consejo de la Unión Europea (C-58/94, Rec.1, p.2169, en los apartados 25 a 27, refiriendo v.g. que el Código «constituye  la expresión de una mera coordinación voluntaria», que «no está en sí mismo destinado a producir efectos jurídicos».

[26] LAFAY, F. – oc, p. 43.

[27] Vidé «Conclusiones del Consejo, de 29.5.95», Boletín UE 5/1995, punto.1.95.

[28] DOCE L, Nº340, de 1.12.93.

[29] DOCE L, Nº325, de 24.12.96, p.19.

[30] DOCE L, Nº247, de 28.9.96, p.45.

[31] DOCE L, Nº263, de 25.9.97, p.27.

[32] DOCE L, Nº351, de 23.9.97, p.70.

[33] DOCE C, 282, de 18.9.97, p.5.

[34] DOCE C, Nº259, de 23.9.98, p.1.

[35] DECE L, Nº339, de 6.12.97, p.10.

[36] DOCE L, Nº369, de 6.12.97, p.10.

[37] En la ponencia de 23.3.94, sobre los documentos referentes a la instauración de l transparencia en la Unión, presentado pr la Comisión: SEC(92)2274, COM(93)191 y COM(93)258, constante del documento del E A3-153/84.

[38] Parte final del punto 3 de las indicaciones estructurantes del documento constantes de la exposición de motivos, p.6.

[39] En esta Resolución, el Parlamento defenderá que el relato de la sesión, que se publica  al día siguiente en la lengua del orador, debería sufrir también traducción al francés e ingles, pudiendo llegar a los particulares mediante contrato.

[40] A3-153/94, p.9.

[41] CERRILLO MARTÍNEZ, Agustí –oc, p.24.

[42] DOCE L,  Nº9, de 13.1.2000, p.22-23.

[43] DOCE L, Nº9, de 13.1.2000, p.22-23.

[44] DOCE L 340, de 31.12.93, p.43, con las alteraciones  de la decisión 96/705/CE, CECA, EURATOM, publicadas en DOCE L 325, de 14.12.96, p.19

[45] Definida por el artículo 6.º del reglamento interno.

[46] http://eu.eu.int/

[47] Artículo 1: «La Secretaría General del Consejo hará accesible al público una lista de los puntos de los órdenes del día provisionales de las sesiones del Consejo y de las reuniones de sus órganos preparatorios relativos a aquellos casos en los que el Consejo actúa en su capacidad legislativa, tal como se define en el artículo 6 de su Reglamento interno. Dicha lista, que incluirá referencias a los documentos considerados en relación con tales puntos, se facilitará con antelación a la sesión respectiva y se actualizará en caso de que se produzcan cambios»; Artículo 2: «El registro público de documentos del Consejo incluirá asimismo referencias a la signatura y al objeto de documentos clasificados.  No se hará referencia alguna al objeto en caso de que la divulgación de esta información pudiera menoscabar: la protección del interés público (seguridad pública, relaciones internacionales, estabilidad monetaria, procedimientos judiciales, actividades de inspección e investigación), la protección del individuo y de la intimidad,  la protección del secreto en materia comercial e industrial, la protección de los intereses financieros de la Comunidad, la protección de la confidencialidad solicitada por la persona física o jurídica que haya proporcionado alguno de los datos contenidos en ese documento o exigida por la legislación del Estado miembro que haya facilitado alguno de los datos».  Artículo 3: «En cuanto se hayan efectuado los preparativos técnicos necesarios y, a más tardar, el 1 de Julio de 2000, se indicarán en el registro los documentos que ya hayan sido facilitados al público, y se publicará en Internet el contenido de los mismos».

[48] Sec. (86)132 final.

[49] DOCE L, Nº157, de 15.6.90, p.1. Sobre el tema, vidé POURVOYEUR, R. -«La politique d’information de la Communnauté européenne». Revue du marché Commun, 1981, p.192-204 ; RIDEAU, Joël -«La transparence administrative dans la CEE». Annuaire Européen d’Administration Publique. Vol XI, 1989, p.243.

[50] DOCE l, Nº43, de 15.2.83, p.1.

[51] FORREST, Alan -«naissance des archives historiques des Communnautés européennes». RMC, 1983, p.466-473.

[52] Decisión 2001/503/CE:  Jornal Oficial n.ºL 182, de 5.7.2001, p.58-61.

[53] Punto tres de la Decisión (directrizes en materia de acciones de información y publicidad): «Independientemente das normas pormenorizadas establecidas en el apartado 4, los princípios siguientes son aplicables a todas las medidas de información y publicidad: 3.1.El organismo responsable debe informar los média del modo más adecuado sobre las acciones co-financiadas por el ISPA. La participación de la Comunidad Europea debe ser correctamente asinalada en esa información. Para ese efecto, el lanzamiento formal de proyectos y de fases importantes de su ejecución debe ser alvo de medidas de información, especialmente en lo que concierne a los média regionales (prensa, rádio y televisión). Debe ser asegurada una colaboración adecuada con las delegaciones de la Comisión en los países beneficiarios cubiertos.3.2.Los organizadores de campañas de información, tales como conferencias, seminarios, feiras y exposiciones relacionadas con la ejecución de proyectos en parte financiados por el ISPA deben destacar la participación de la Comunidad Europea. En estas ocasiones, es conveniente exibir la bandera de la Comunidad Europea en las salas de reunión, debiendo el símbolo de la Comisión Europea figurar en todos los documentos. Las delegaciones de la Comisión en los países beneficiarios deben participar, caso necesario, en la preparación y ejecución de las referidas manifestaciones.3.3.Cuando el símbolo nacional, regional o local es exibido en la página de título de las publicaciones (folletos, desdobrables, etc.) consagradas a los proyectos y acciones semejantes, o símbolo de la Comunidad Europea debe constar también de esas páginas en lugar visible. Cuando una publicación incluir un prefácio, este debe ser asinado por la persona responsable en el país beneficiario y, en lo que concierne a la Comisión, por el miembro responsable de la Comisión o por su representante oficial, de modo a que la participación de la Comunidad Europea quede claramente explicitada. Esas publicaciones deben designar el organismo encargado de la información de las partes interesadas. Los princípios ariba mencionados deben aplicarse igualmente a los medios audiovisuales e informáticos», etc..

[54] El Reglamento entró en vigor a los tres días de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, siendo aplicable a partir del 3 de diciembre de 2001 (artículo 19).

[55] DOCE L 145, de 31.5.2001, p.43-48. Una vez que el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica no contienen normas en materia de acceso a los documentos, la Declaración n.° 41 aneja al Acta final del Tratado de Ámsterdam, ha dado la orientación de que debería inspirarse en el presente Reglamento en lo relacionado con los documentos relativos a las actividades a que se refieren estos Tratados.

[56] Artículo 207 (antigüo artículo 151): «3. El Consejo establecerá su reglamento interno. A efectos de la aplicación del apartado 3 del artículo 255, el Consejo fijará en dicho reglamento las condiciones en las que el público tendrá acceso a los documentos del Consejo. A efectos del presente apartado, el Consejo definirá los casos en los que deba considerarse que actúa en su capacidad legislativa, a fin de permitir un mayor acceso a los documentos en esos casos, sin menoscabo de la eficacia de su proceso de toma de decisiones. En cualquier caso, cuando el Consejo actúe en su capacidad legislativa, se harán públicos los resultados de las votaciones y las explicaciones de voto, así como las declaraciones en el acta».

[57] Artículo 255 (antiguo artículo 191 A): «1 Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3. 2. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, determinará los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam.3.Cada una de las instituciones mencionadas elaborará en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos».

[58] Normas aplicables a todas las Comunidades. Vide el Fundamento 5 de la Exposición de Motivos del Reglamento: «Habida cuenta de que el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica no contienen disposiciones en materia de acceso a los documentos, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, de conformidad con la Declaración n° 41 aneja al Acta final del Tratado de Ámsterdam, deben inspirarse en el presente Reglamento en lo relacionado con los documentos relativos a las actividades a que se refieren ambos Tratados». Además, el Reglamento es «obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro» (artículo 19, última parte).

[59] Sentencia de 15.12.1987, Deutsche Babcock, 328/85, Recopilación 1987, p. 5119.

[60] El Fd 8 de la Exposición de Motivos del Reglamento refiere que«Con objeto de garantizar la plena aplicación del presente Reglamento a todas las actividades de la Unión, las agencias creadas por las instituciones deben aplicar los principios establecidos en el presente Reglamento». Declaración conjunta relativa al Reglamento (CE) n.° 1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al Acceso del Público a los Documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO n° L 145 de 31.5.2001, p. 43): «1. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión acuerdan que las agencias y organismos similares, creados por el legislador, establecerán normas relativas al acceso a sus documentos conformes a las normas contempladas en el presente Reglamento. A estos efectos, el Parlamento Europeo y el Consejo se congratulan de la intención de la Comisión de proponer en breve modificaciones de los actos constitutivos de las agencias y organismos existentes, y de incluir las disposiciones en las futuras propuestas de constitución de dichas agencias y organismos. Se comprometen a adoptar rápidamente los actos necesarios; 2. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión piden a las instituciones y organismos no contemplados en el apartado 1 que adopten normas internas relativas al acceso del público a los documentos que tengan en cuenta los principios y límites del presente Reglamento» (Diario Oficial n° L 173, de 27.6.2001, p. 5)

[61] CONDESSO, F. –«O Direito de Acesso Geral». In Direito à Informação Administrativa. Lisboa: PF, 1995, p. 175-273.

[62] Nota justificativa d la Propuesta de la Comisión: in site eu.europa.int

[63] Vidé el Informe comparativo de la CADA portuguesa sobre la Propuesta.

[64] DO C 44, de 10.2.1998, pp. 9-13

[65] COM(1998) 585.

[66] En efecto, el Reglamento ha mandado que cada institución adapte su propio Reglamento interno a las disposiciones de este texto legal, en orden a surtir efecto el 3 de diciembre de 2001.Y, además, la Comisión quedó también obligada a examinar la conformidad de las normas vigentes sobre el acceso a los documentos con el Reglamento. (en un plazo de seis meses, a partir de su entrada en vigor, artículo 18, 1 y 3: medidas de aplicación)

[67] DO L 340 de 31.12.1993, p. 43. Decisión cuya última modificación la constituye la Decisión 2000/527/CE (DO L 212 de 23.8.2000, p. 9.

[68] DO L 46 de 18.2.1994, p. 58. Decisión modificada por la Decisión 96/567/CE, CECA, Euratom (DO L 247 de 28.9.1996, p. 45).

[69] DO L 263 de 25.9.1997, p. 27.

[70] Como refiere el preámbulo de la Decisión, sobre la base de su Reglamento interno (Decisión 2000/396/CE, CECA, EURATOM), el Consejo había adoptado un conjunto de actos relativos sobre el acceso a sus documentos, que también convenía refundir en un texto único, que no sólo dispusera, en un anexo a su Reglamento interno, las normas que no han sufrido cambios, las modificaciones de fondo y las nuevas disposiciones que tendría que crear de conformidad con el artículo 18 del Reglamento (CE) n° 1049/2001 (ANEXO I al Reglamento interno del Consejo, según la alteración introducida por la Decisión 2001/840/CE, del Consejo, de 29 de noviembre de 2001: Disposiciones específicas relativas al acceso del público a los documentos del Consejo).

[71] Texto único, en anexo al Reglamento interno, establecido de conformidad con el artículo 18 del Reglamento (CE) n.° 1049/200: DOCE n° L 313 de 30/11/2001 p. 40-43

[72] Reglamento interno de la Comisión n.º2001/937/CE, CECA, Euratom.

[73] DOCE  n.° C 374, de 29.12.2001, p.1-6. Según el artículo 27 de la Decisión de la Mesa del PE, la entrada en vigor de este texto legal se opera «a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas», en cuanto El registro de referencias, ahora creado «tendrá entrará en vigor a partir del 3 de junio de 2002». Las disposiciones de esta Decisión e la Mesa del PE, que será objeto de nuevo examen dos años después de su entrada en vigor, bajo previo informe del Secretario General del Parlamento Europeo (artículo 26), es aplicable, naturalmente, en el respeto y sin perjuicio de las disposiciones del Reglamento (CE) n° 1049/2001, pero no agota el régimen, contrariamente al texto sobre el asunto de las otras Instituciones, pues manad que sea aplicada también sin perjuicio del Reglamento interno del Parlamento, en los términos expresos en el artículo 25 de la Decisión.

[74] Declaración relativa al derecho de acceso a la información en anexo al Tratado de la Unión Europea - (DO n° C 191, de 29.7.1992, p.101): «La Conferencia estima que la transparencia del proceso de decisión refuerza el carácter democrático de las Instituciones, así como la confianza del público en la Administración. La Conferencia recomienda, por consiguiente, que la Comisión presente al Consejo, a más tardar en 1993, un informe sobre medidas destinadas a mejorar el acceso del público a la información de que disponen las Instituciones».

[75] «El acceso más amplio posible a los documentos» (art 1.1.a) in fine).