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Derecho Europeo. Información ambiental. Estados

Derecho Europeo. Información ambiental. Estados

TOMO II

II. DERECHO UNIONISTA EUROPEO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL DE LOS ESTADOS

 

II.1.CONSIDERACIONES PREVIAS

 

La gravedad de la problemática ambiental implica que se deba concienciar cada vez más al público sobre las cuestiones ambientales concretas y suministrarle sistemáticamente información general y específica sobre el ambiente, cuando quiera, como un derecho, y siempre activamente, por medio de la tecnología de telecomunicación informática y electrónica disponible. Y hay que hacer “esfuerzos razonables a la conservación de la información ambiental” en poder de las Administraciones “o en el de otras entidades en su nombre, en formas o formatos de fácil acceso y reproducción, a partir de las redes de telecomunicaciones informáticas”[1].

En este dominio del suministro activo de información, los Estados miembros han notificado varias iniciativas adoptadas, para facilitar información sobre asuntos ambientales al público en general o a sectores concretos de éste.

Los progresos en tecnología de la información brindan oportunidades cada vez mayores para una difusión más amplia de la información sobre el ambiente.

Los Estados miembros tendrán que trabajar más en cubrir la demanda de información y en utilizar los últimos instrumentos tecnológicos. Por eso, la Comisión considera que “parece deseable reforzar las disposiciones de la Directiva a este respecto”. Esta era ya la posición de la Comisión en el plano de sus recientes intenciones reformistas.

Quizás, las razones que han conducido a la creación de nuevas normas, de modificaciones a la Directiva de información ambiental, puedan sintetizarse, recogiendo la parte final de la exposición de motivos de la propuesta:

 

“La propuesta de la Comisión tiene por objeto corregir los defectos en la Directiva enumerados anteriormente y llevar así a una legislación más sólida en los Estados miembros. También aspira a adaptar la legislación comunitaria al Convenio de Aärhus, para que la Comunidad pueda ratificar dicho Convenio. La aplicación apropiada de cualquier nueva Directiva, así como su ejecución efectiva, serán primordiales para garantizar un mayor derecho a la información en toda la Unión Europea”.

 

¿Cómo conferir estas conclusiones y como analizar su aplicación efectiva, ante las deficiencias a corregir?

Hay que plantear una cuestión previa, habida cuenta de la vigencia en el derecho comunitario de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad (artículo 5 del Tratado): ¿Estos objetivos pueden ser realizados adecuadamente por los Estados miembros o sólo pueden o, por lo menos, pueden lograrse mejor a escala comunitaria?

Las resistencias de ciertos Estados han producido, en el inicio de la década de los ‘90, una ineficaz Directiva informativa, asiente en soluciones que incluso no pueden ser consideradas de un abordaje “de minimis”. Al iniciar un proceso de revisión, el objetivo de la Comisión era avanzar, sin perjuicio de limitar sus innovaciones también al mínimo requerido para lograr los objetivos de siempre, esto es, los ya viejos objetivos, integrando, según la Comisión, un contenido que “no excede de lo necesario a tal efecto”[2].

Al final, comentaremos las soluciones recientes, teniendo presentes los objetivos y necesidades inaplazables, en este final de un milenio anti-ambiental. Veamos y analicemos la metodología seguida por la Comisión, para llegar a la percepción de los aspectos más negativos de las actuales prácticas administrativas de prohibición o bloqueadoras del ejercicio del derecho de acceso.

La reflexión reformadora tendrá que asentarse en bases de hecho idóneas al objetivo marcado. Para medir las ineficiencias de la legislación actual, hay que empezar por seguir la metodología de la Comisión, basada esencialmente en los informes-encuestas hechas a los Estados[3] y las demandas de los particulares y las preguntas parlamentarias, orales u escritas de los diputados europeos[4].

La Comisión tiene además un objetivo bien preciso, que es la adaptación del derecho comunitario a la Convención Aärhus, más avanzada y cuya comparación nos ayudará a descubrir la deficiencia de las soluciones anteriores y a analizar la eventual importancia de las nuevas soluciones, impuestas por la lógica del derecho internacional público europeo.

Además, en relación incluso con el recorrido discursivo y analítico de la Comisión se tendrá que deducir sí ésta va hasta donde las críticas y problemas planteados le impondrían. Comentaremos, también ahí el raciocinio seguido. Esto es, nos proponemos analizar los datos recogidos por ella y las propias reflexiones que ella realizó, para, complementándolos con las posiciones de la doctrina comunitaria y nacional sobre las reglas comunitarias o de aplicación del derecho comunitario a los ordenamientos nacionales, así como la jurisprudencia ocasionada en los tribunales estatales, llegar a nuestras propias conclusiones. A nuestro pensar, la problemática aplicativa de las normas es más importante que todas las innovaciones normativas y eso pasa, en parte, por cambios a nivel de la organización de la Administración.

 

II.2.EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL EN EL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO

 

La Comunidad Europea solamente a partir de 1990, por influencia de la Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa (81), 19, de noviembre de 1978 y de la FOIA Americana, a través de una Directiva (de miminis), n. º 90/313/CEE, ha creado un régimen de acceso de aplicación general a la información en materia ambiental.

El Tratado, en su redacción inicial, no contenía ninguna referencia al derecho de acceso a la información en general, ni siquiera en el sector ambiental. Había un artículo, el apartado 1 del 223, letra a), actual artículo 296, del Tratado de la Comunidad Europea, que ya contenía una reserva a la aplicación del artículo 213, actual 284[5]. Se debe referir que el antiguo artículo 213 (después artículo 213 A y ahora artículo 285), trataba de los datos estadísticos y disponía igualmente sobre su secreto[6].

A pesar del desconocimiento del tema del acceso a la información, hay que decir que este artículo de reserva estatal de información es una excepción al espíritu del Tratado originario, en nombre de los intereses de la seguridad[7]. Para demostrarlo, aunque en perspectiva no referente a la transparencia documental (pues es, en primer lugar, un medio de garantizar a los interesados y al tribunal la cognoscibilidad de las razones de las medidas tomadas y su averiguación integradora de la aplicación del derecho comunitario), importa referir el sistema jurídico creado sobre la motivación y el control de las deliberaciones, para fiscalizar la aplicación correcta del Tratado[8], si bien, normalmente, no son las motivaciones escritas que dan lugar a las normas, sino las normas que originan la posterior redacción concreta de la exposición de motivos[9].

En 1983, entra en vigor la legislación sobre los archivos históricos de las Comunidades, con sede en Florencia[10], con la publicación del reglamento 354/83/CEE/EURATOM/CECA, del Consejo de 1.2.83 y 359/83/CECA, de la Comisión, de 8.2.83, cuyas normas son aplicables a los documentos de la Comunidades, y hoy en general de la Unión Europea, aunque estén residenciados bajo el control de los Estados miembros[11].

Estas normas no tienen, en principio, un interés para la protección del ambiente en la medida en que el apartado 1 del artículo 1, sin que hoy se comprenda las razones para su existencia, frente a la superveniente legislación del acceso, llena de precauciones secretistas.

En materia ambiental y en una perspectiva diacrónica, hay que referir que, en este ámbito del acceso de los ciudadanos a la información de naturaleza ambiental, esta Directiva había sido precedida de otros textos legales sectoriales para dominios ambientales de primordial importancia en términos del combate a la polución con implicaciones en la salud.

En 1984, con la Directiva 84/360/CEE, relativa al combate contra la contaminación del aire, derivada de establecimientos industriales, empiezan a imponerse las exigencias de transparencia administrativa. A los Estados es exigido que impongan medidas que aseguren la comunicación de información, solicitadas por las poblaciones afectadas en relación con los pedidos de autorización o licenciamientos y respectivos accesos.

Es en 1987 cuando se empieza a perspectiva la generalización de ideas del libre acceso a todas las materias ambientales, a propósito del IV Programa de Acción Comunitaria para el Medioambiente, lo que se explicita en la Resolución del Parlamento Europeo, de 15.6.87, y posición del Consejo, de 19.10.87, que llevó a la Propuesta de Directiva de 1988.

En 1989, el artículo 9 de la Directiva 89/369/CEE, de 8 de junio de 1989[12], y el artículo 8 de la 89/429/CEE, de 21 de junio de 1989[13], textos legales que se refieren a la prevención de la polución atmosférica de las instalaciones de incineración de residuos municipales, imponen la comunicación al público de toda información relacionada con las obligaciones impuestas a estas instalaciones y al resultado de los controles de las mediciones previstas por la Directiva, admitiendo sólo la excepción de secreto comercial.

Este debate propicia un primer planteamiento, a nivel institucional comunitario, sobre los límites de la libertad de información, como medio de acceso indirecto a datos suministrados a la Administración Pública, lo que pasa por la Propuesta del Parlamento Europeo para ir más lejos, complementando el acceso a la información con la verificación directa, por asociaciones ecologistas, sobre la aplicación in situ de la propia legislación europea, con la posibilidad de que éstas inspeccionen las instalaciones y hagan efectivos también los controles[14].

En cuestión está el hecho de que la información a la que se accede es la que está formada por los gestores del proceso, que puede estar viciada. La Administración Pública o el Estado solamente pueden suministrar o garantizar el suministro de información que poseen y que está elaborada, no la fidedignidad de la misma. Tanto puede ser acceso a la verdad como a la contra-información, que dirigida, instrumentalizada, por poderes públicos, puede ser comunicada y usada por ecologistas, para ablandar o distraer las opiniones públicas. De cualquier modo, al control por la Comisión del cumplimiento de las Directivas sectoriales, viene a juntarse ahora un control general de los ciudadanos, creando derechos accionables para estos.

El Quinto Programa de Acción Comunitaria Ambiental que ha regido de 1992 hasta 2000, basa su política informativa en tres ejes: la libertad de acceso a los datos ambientales, el derecho de intervención de los ciudadanos, la Evaluación del Impacto Ambiental de los grandes proyectos, especialmente el derecho de participación en el procedimiento condicionante de las autorizaciones de funcionamiento y en el control integrado de la polución y acceso a inventarios y emisiones, derrames, residuos, y  a las auditorías ambientales, para comprobación del comportamiento efectivo de las empresas, públicas y privadas.

En 1993, la cuestión del acceso a la información, en el ámbito del sistema comunitario de eco-gestión y auditoria ambientales, cobra relieve en el Reglamento 1836/93, de 29.6.93[15], faltando sólo legislación comunitaria en el sentido de las normas americanas Emergency Planning and Community Right to-Know Act, de 1986, obligando a la creación y accesibilidad general de un Inventario de emisiones tóxicas (Tonic Release Inventary) y Pollution Prevention Act, de 1990[16]. Como se constata, en general, se trata de normas “de minimis”, derivadas de concepciones laxistas en las excepciones, por lo tanto poco eficaces, insuficientes procedimentalmente y en términos garantizadoras, propiciando disparidades y expedientes retardadores o bloqueadores. Actualmente está en vigor el Sexto Programa ambiental y la Directiva ha sido modificada ante las exigencias de la Convención europea de Aärhus.

En general, las consideraciones que haremos, de análisis y doctrina concerniente a la Directiva 313/90, consideramos que siguen siendo en general pertinentes al respecto de la nueva Directiva 2003/4/CE, de 28 de enero de 2003[17] (que, en gran parte resulta de la firma por parte de la Comunidad Europea, el 25 de junio de 1998, del Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre acceso a la información, participación del público en la toma de decisiones y acceso a la justicia en materia de ambiente: Convenio de Aärhus), sin perjuicio de que se indicarán seguidamente y se analizarán las diferencias que han justificado este cambio reciente del derecho europeo en la materia.

 

II.3.TRANSPOSICIÓN DE LAS DIRECTIVAS

 

II.3.1.COMENTARIOS GENERALES

 

Si la transposición de una directiva comunitaria es una obligación que recae directamente sobre los Estados miembros, en virtud del artículo 10 del TUE[18], obligación que resulta más estricta en el ámbito del derecho ambiental, una vez que el propio Tratado de la CE ha empezado a señalar la especial importancia de la política ambiental y sobre todo el objetivo de alcanzarse en esta materia un grado elevado de protección[19]. Y, para eso, dada la naturaleza de las directivas de la Unión, lo más importante no es elaborarlas, sino transponerlas y aplicarlas.

Hay que destacar que, en muchos supuestos, su transposición ha sido “deficiente, a pesar de los plazos anuales que establecen en ellas”, para permitir una correcta elaboración de la legislación que las ejecutan y su entrada en vigor en todo el territorio europeo al mismo tiempo[20], teniendo presente los mismos objetivos de uniformización de las condiciones competenciales de los operadores económicos[21], por lo que las dificultades a veces invocadas no pueden aceptarse. Incluso, cuando el régimen de distribución del poder en un Estado complejo aumente esas dificultades.

La Comisión ha señalado que, en general, los retrasos no resultan de una intención de incumplimiento del derecho comunitario, sino que son debidos a problemas derivados de la estructura institucional interna de los Estados[22]. De cualquier modo, de las posiciones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea resulta que, en general, las entidades territoriales infra-estatales, en su conjunto, han hecho una aplicación del derecho Comunitario “altamente correcta y, por tanto, leal para con los compromisos comunitarios de sus Estados”[23].

En términos de doctrina de los medios de transposición, hay que recordar que, según la jurisprudencia del TJCE, la vigencia de principios generales de derecho constitucional y administrativo, que garanticen la aplicación completa, suficientemente clara[24] y de forma precisa de las Directivas, dispensa la creación de una norma específica elaborada para el efecto[25].

Pero, en materia ambiental esta doctrina no tiene aplicación automática, habiendo de conferir en concreto con especial exigencia el requisito de la precisión aplicativa de los objetivos de la Directiva, en que “el objeto ambiental que se protege exige una fidelidad especial”[26].

Hay situaciones en que “los Estados tienen el estatus de ‘administradores’[27], lo que lleva al “rechazo general de meras prácticas que puedan ser susceptibles de modificación discrecional por la Administración, y la exigencia de disposiciones internas de carácter imperativo[28].

 

II.3.2.EFECTO DIRECTO DE LAS DIRECTIVAS Y DIRECTIVA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL

 

Las directivas traducen un método de legislación en 2 etapas (como la técnica portuguesa de Ley-Cuadro (marco), completada por Decretos-Ley de aplicación)[29]. Son un instrumento de uniformización jurídica basado en la división de tareas y en la colaboración clara entre el nivel comunitario y el nivel nacional. Estas pueden no tener alcance general, obligando sólo a los Estados, pues pueden no estar dirigidas a todos los Estados. Pero, teniendo alcance general[30], deben ser ejecutadas y, por tanto, adquirir efecto normativo simultáneamente en el conjunto de las Comunidades[31]. En este caso, son uno proceso legislativo indirecto[32].

Los Estados tienen total libertad en la elección del acto jurídico de transposición (ley, decreto, despacho, circular, etc.), en la designación de las entidades competentes y en la elección de los medios a usar, conforme a la finalidad.

La cuestión de la intensidad normativa de las directivas depende de varios factores. La competencia dada a los Estados (forma y medios) depende del resultado pretendido por la Comisión o por el Consejo[33]. Ella no es, según la disposición del Tratado de la comunidad Europea, directamente aplicable, habiendo al final de su articulado un artículo que fija el plazo de transposición. Por tanto, no hay efectos obligatorios, por ella misma, efectos jurídicos inmediatos, directos, sino efectos indirectos, al obligar el Estado a adoptarla y al impedir, entre tanto, la adopción de actos que la contraríen, especialmente ante los particulares, en la medida en que o Estado no puede exigir su cumplimiento, mientras no sea obligatoriamente transcribidle ni haya, de hecho, sido transcripta. Pero, una norma de una directiva tiene efecto directo, según la jurisprudencia del TJCE, obligatoria en cuanto acervo comunitario a que los Estados se obligarán a acatar en el Tratado de la UE y en los Tratados de Adhesión, cuando, no transpuesta en el plazo, sea clara, precisa e incondicional, de modo que las autoridades de los Estados, Administraciones Públicas y desde luego, los órganos judiciales, a petición de los ciudadanos, puedan y, por lo tanto, deban aplicarla[34]. Esto es, lo es “Siempre que y en la medida en que sea, por sí misma, suficientemente operacional” pará permitir esa aplicación sin necesidad de otra intermediación normativa[35].

En estos casos, deben aplicarla, dejando sin aplicación la norma de fuente estatal o infra-estatal que la infrinja, aunque se trate de una Ley, siendo cierto que el derecho comunitario se integra en el ordenamiento de los Estados miembros, y está supra-ordenado, dada la vigencia del principio de la primacía de sus normas, como resulta implícitamente de los artículos 10 y 249 (ex-artículo 5 y 189) del Tratado de la CE y explícitamente de la construcción del Tribunal de Justicia de la CE[36].

Y además, la interpretación y aplicación del derecho de fuente nacional, que debe llevar al resultado pretendido por el derecho comunitario, tiene que hacerse de manera a conformarla con la letra y la teleología de la norma de la Directiva en que se basa[37]. Cuando una norma que crea un derecho tiene efecto directo, estamos frente a una disciplina que no admite que los Estados lo restrinjan.

En el caso de la Directiva 313, de 1990, el legislador comunitario ha escrito en el texto del apartado 1 del artículo 3, referente a los sujetos del derecho de acceso, la expresión “los Estados miembros harán lo necesario para que las autoridades públicas estén obligadas a poner la información relativa al ambiente a disposición de cualquier persona (...)”.

Añádase que el artículo ha empezado por decir “Con sujeción a lo dispuesto en el presente artículo”. Y además, no dice harán lo posible, sino “Con sujeción (...) harán lo necesario (...)”, para obligar a comunicar la información a “cualquier persona”.

Luego, esta no admite una limitación del ámbito de los sujetos titulares del derecho[38] Además, los particulares quedan con la posibilidad de alegar ante los jueces y tribunales nacionales, aun en general frente a la posibilidad de los Estados de hacer opciones entre diferentes medios con el fin de obtener el resultado previsto y querido por una norma de una Directiva, lo que entiendan pertinente para defensa de derechos cuyo contenido pueda concretarse con suficiente precisión, a través del texto de una Directiva[39].

Otra cuestión es la de saber cómo explicar este deber de las autoridades en general y no sólo de los jueces y tribunales de implicar la norma nacional, aplicando la norma europea dotada de aplicabilidad o efecto directo.

Creo que el anterior artículo 5 del Tratado de la CEE, actual artículo 10 del Tratado de la CE, es suficientemente claro para no dejar dudas.

Entre tanto, alguna doctrina, a nivel de los Estados, insistía únicamente en la versión de la aplicación del principio de la primacía por parte de los órganos jurisdiccionales, huyendo del problema de la posición a adoptar por las Administraciones Públicas o cuestionaban incluso ésta, por cuanto estas no están habilitadas, en caso de dudas sobre la aplicabilidad o interpretación del derecho Comunitario, para plantear el problema al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, a través de un incidente procedimental perjudicial, que aclare el tema, pudiéndolo hacerlo sólo aquellos [40].

Pero, la cuestión no se plantea frente a la economía de la solución del derecho originario contencioso comunitario, que se preocupa en hacer incidir la labor aclaratoria de la jurisprudencia del tribunal comunitario solamente cuando se está en un momento final de resolución de un asunto a nivel de Estado, aunque admitiendo que lo hagan otros órganos jurisdiccionales que no decidan en última instancia, porque se está ya en el proceso y se evita, al final, el dictamen o informe del TJCE.

El propio TJCE, en su sentencia de 1989, pronunciada en el asunto 103/88, Fratelli Costanzo contra Comuni di Milano[41], argumentando con la contradicción de permitir a los particulares invocar el efecto directo ante los tribunales y no ante las Administraciones, “incluso los (órganos administrativos) no integrados en la Administración central”, ha venido a decir que son las autoridades del Estado en general las que deben  “dejar “inaplicada la norma estatal que sea incompatible con la norma portadora de efecto directo”.

Regístrese que, en esta fecha, la cuestión aún era polémica o por lo menos no era pacífica, pues el propio abogado general LENZ entendía entonces que la Administración Pública no estaba obligada a eso[42].

La regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos, constante del apartado 2 del artículo 52 de la Ley española del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y considerada principio general del derecho administrativo portugués (resultante de la cláusula del Estado de Derecho y del principio de la isotonía[43]), es inaplicable por las Administraciones, en este caso, dado que se trata de aplicar el principio de la supremacía de la regla comunitaria[44]. Además, la jurisprudencia, en cuanto al tema, es clara en el sentido de que, más que la inaplicación, se impone la derogación expresa de la norma, igualmente de transposición, o tenida como de su aplicación, contraria a una norma de una Directiva, con efecto directo[45]. Pero, no pudiendo acceder directamente a la jurisdicción, importa considerar que nada impide a las Administraciones nacionales de consultar la Comisión Europea.

 

II.4.UNIÓN EUROPEA Y CONVENIO DE AÄRHUS

 

La Comunidad Europea y catorce Estados miembros han firmado el Convenio sobre acceso a la información, participación pública en el proceso de toma de decisiones y acceso a los procedimientos judiciales en cuestiones de ambiente, elaborado bajo los auspicios de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas, en una conferencia ministerial celebrada en Aärhus (Dinamarca) el 25 de junio de 1998 (Alemania firmó el convenio el 21 de diciembre de 1998). Se lo conoce normalmente por Convenio de Aärhus[46].

Este tratado europeo viene en cumplimiento del principio n. º10 de la Declaración del Río sobre el Ambiente y el Desarrollo y su origen formal puede encontrarse en la Conferencia Ministerial de Sofía, realizada en 1995, subordinada al tema ‘El Ambiente en Europa’, en que se ha subrayado la necesidad de que los Estados actuaren en el sentido de un mayor participación del público en la política del ambiente.

En esto sentido, han sido ahí adoptadas ciertas orientaciones concernientes al acceso a la información sobre el ambiente y a la participación del público en el proceso de toma de decisiones[47], que precedieran las negociaciones que se han efectuado después debajo de la égida de la Comisión Económica para la Europa de las Naciones Unidas[48], en orden a crear el debido instrumento internacionalmente vinculante[49].

La propuesta de la Comisión[50], referida a la firma por parte de la Comunidad Europea de la Convención de la Comisión Económica para la Europa de las Naciones Unidas (CEE/NU) sobre el acceso a la información, participación del público y el acceso a la justicia en el dominio del ambiente, apunta como objetivo la sensibilización del público para las cuestiones ambientales, favoreciendo el acceso a la información y su participación en el proceso de toma de decisiones[51].

En la acepción del Convenio de Äarhus, las Instituciones comunitarias son definidas como una autoridad pública, a la semejanza de las autoridades nacionales y locales[52]. El objetivo del Convenio es contribuir para la protección del derecho de cada persona “vivir en un ambiente que preserve su salud y bienestar”.

Los dominios instrumentales de actuación previstos son tres: el desarrollo do acceso del público a la información en la posesión de las autoridades públicas, la promoción de su participación en los procedimientos decisorios con efectos sobre el ambiente, y la ampliación de las condiciones de acceso a la justicia[53].

Este tratado prevé derechos y obligaciones bien definidos en materia de acceso a la información, especialmente en lo concerniente a los plazos de transmisión de la misma y a los motivos pasibles de justificaren la denegación de acceso a determinados tipos de información[54]. En cuanto al plazo, hay la obligación de dar la información el más tardar  un mes después de la solicitud (apartado 2 del artículo 4). En cuanto a la denegación de la información, esta es admitida sólo en tres casos relacionados con la propia documentación y en situaciones materiales que justifiquen le sigilo. En cuanto a la documentación, los motivos de denegación son la autoridad pública solicitada a comunicar no posee la información, la solicitud es manifiestamente abusiva o formulada de manera demasiado general, el acceso concierne a documentos en fase de elaboración. En cuanto a los contenidos materiales de los documentos, a interpretar siempre de forma restricta, teniendo en cuenta el interés público de la divulgación de la información, los motivos son: la necesidad de sigilo de las deliberaciones de las autoridades públicas; o la necesidad de garantizar la defensa nacional y de seguridad pública; el bueno funcionamiento de la justicia; y la conformidad con el sigilo comercial e industrial, los derechos de propiedad intelectual o el carácter confidencial de los datos[55].

El Convenio se preocupa por la existencia de información fiable. Por eso, se impone que las autoridades públicas mantengan actualizadas las informaciones por si detentadas y elaboren listas, registros, archivos y ficheros accesibles al público, favoreciéndose la utilización de bases de datos electrónicas, incluyendo informes sobre el estado del ambiente, normas jurídicas, planes y políticas nacionales y convenios internacionales.

En cuanto a la participación del público, demanda garantizarse en procedimientos deliberativos administrativos, sin perjuicio de invitar a los Estados a favorecerla en el dominio de la elaboración de reglamentos de aplicación o de instrumentos jurídicos vinculantes de aplicación general, susceptibles de causar impacto significativo en el ambiente.

La participación del público en los procedimientos decisorios se hace a través del procedimiento de autorización de determinadas actividades específicas, principalmente de naturaleza industrial y otras que son enumeradas, de modo que la solución final tenga en cuenta el resultado de esta participación ciudadana.

Las reglas establecidas imponen que, desde el inicio de los procedimientos administrativos, el público sea informado del tema en análisis, la naturaleza de la decisión a tomar, la autoridad responsable y el procedimiento previsto, debiendo fijarse plazos razonables, procurando en todo el procedimiento permitir una participación efectiva del público[56]. Para la elaboración de planes, programas y políticas del ambiente ha sido previsto un procedimiento simplificado[57]. La recusación debe estar argumentada con motivos que la justifiquen e indicar las vías de recurso a disposición del interesado. Los motivos de recusación deben ser interpretados de modo restrictivo.

Las personas ofendidas en sus derechos en materia de acceso a la información (solicitud de información ignorado, denegado abusivamente o no totalmente satisfecho) deben tener acceso adecuado a la justicia, previsto en el ordenamiento contencioso de los Estados. También se garantiza la apreciación por los tribunales en las situaciones de violación del procedimiento de participación previsto por la Comunidad[58].

En general, el acceso a la justicia está previsto para la regulación de los litigios relacionados con todos los actos o omisiones, sea de particulares sea de autoridades públicas que no respeten las normas ambientales nacionales[59].

 

II.5.RÉGIMEN COMUNITARIO DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL EN LA PRIMERA DIRECTIVA DE 1990

 

II.5.1.SUJETOS RELACIONALES DEL ACCESO EN LA DIRECTIVA EUROPEA

 

II.5.1.1.Consideraciones generales

 

La previsión de los sujetos activos viene tratada en el artículo 3, el cual hace la trascripción de la Recomendación del Consejo de Europa (81)19.

La Directiva vigente de 1990 “regula con precisión los aspectos fundamentales del derecho de acceso”. Pero, “no regula los derechos de información en el seno de los procedimientos administrativos en curso, sino el derecho general de acceso a los documentos administrativos sobre ambiente”[60]. Igualmente lo hace la nueva Directiva recientemente aprobada.

Como refiere MORÓN, el derecho europeo de acceso, “no es incompatible con aquellos otros derechos –informaciones públicas, derecho de audiencia –regulados tanto por normas comunitarias (por ejemplo, sobre evaluación de impacto ambiental), como de derecho interno[61].

Se constata que, como SÁNCHEZ MORÓN dice, “son cada vez más numerosos los procedimientos relacionados con el ambiente en los que se establece un trámite de información público”. E importante es también “la legitimación de las organizaciones representativas de intereses sociales para intervenir como parte en los procedimientos en defensa de los intereses colectivos. Todo esto ha ampliado también el acceso a la información por esta vía”[62].

Como el derecho europeo no establece la regulación completa del ejercicio del derecho de acceso, en la parte en que la legislación específica de transposición no lo remedia, ha sido “menester, para integrar sus lagunas, acudir en lo dispuesto en la legislación general, que en nuestro derecho se contiene en el comentado artículo 37 de la LRJPAC”, en la medida en que no es incompatible con lo dispuesto en la Directiva de acceso y en la Ley de transposición.

En general, importa considerar que la Directiva 313/90, tal como la nueva que la revoca, “persigue garantizar la libertad de acceso y la difusión de la información, en poder de las autoridades públicas[63]. Para eso, se preocupa especialmente en establecer las “condiciones básicas en las que se pondrá a disposición dicha información”[64].

 

II.5.1.2.SUJETOS ACTIVOS

 

El titular del derecho a la información es toda persona singular o colectiva: “cualquier persona física o jurídica que lo solicite y sin que dicha persona esté obligada a probar un interés determinado”[65]. Por tanto, la libertad de acceso abarca bien a los ciudadanos de un Estado, bien a los extranjeros, bien a los individuos, bien a las empresas u otras entidades de naturaleza colectiva.

Y, sin embargo, no está pensada para regular el acceso informacional interadministrativo, no se ve que la exclusión de personas jurídicas públicas distintas de la poseedora de la información sea conciliable con el espíritu del derecho europeo, que intenta hiperbolizar el control de la aplicación de la legislación ambiental, por lo que, en este aspecto, las consideraciones de SÁNCHEZ MORÓN y MARTÍN MATEO[66] tienen que ser leídas con grano salis, pues es cierto que, en Portugal, esta redacción legal ha hecho viable el acceso de entidades y agentes públicos, en la medida en que el agente público no deja de ser ciudadano por este hecho y poder tener interés en invocar sólo esa situación y la entidad pública no deja de serlo y de tener intereses ambientales distintos de la otra, por el hecho de ser pública, en la medida en que siendo distinta en el plano jurídico y de las atribuciones y, por tanto, de los intereses de los que es portadora, puede servir al control de la aplicación de las reglas ambientales, sin exigencia de motivación de la petición, pues no tienen que tener ni invocar ningún tipo de interés en el conocimiento de la información.

Ha sido esta prohibición de exigencia de la indicación de la razón de la petición que ha llevado, en Italia, ante la Ley 241/90, a producir legislación específica, distinta del régimen general de acceso motivado[67].

El artículo 3 consagra un régimen que “supera, pues, las limitaciones que, en cuanto a la legitimación activa, establece la LRJPAC para acceder a ciertos tipos de documentos o expedientes[68].

Lo supera en cuanto a extensión del derecho a cualquier persona, “sin mayor calificación”, y no solamente a los ciudadanos, lo que “exige no excluir a ninguna persona de la titularidad del derecho en los Estados miembros por razón de su nacionalidad, de su residencia o de otras circunstancias personales o sociales, que no sean las relativas a su capacidad jurídica para actuar ante la Administración”[69].

No está sometido “al reconocimiento del derecho a condiciones de reciprocidad con otros Estados, aunque no pertenezcan a la Unión Europea”, pues la dimensión y repercusión internacional que las informaciones relativas al ambiente pueden tener exige que no se creen restricciones de esta índole e “invalida las que pudieran pretender introducir por vía aplicativa o interpretativa”[70]. La importancia a las personas jurídicas es destacada por SÁNCHEZ MORÓN, que refiere que “Como ocurre con otros derechos relacionados con el ambiente, de participación o reacciónales, lo normal es que sean las organizaciones sociales defensoras de intereses colectivos o las empresas las que ejerciten el derecho de acceso”, siendo cierto que “Tampoco en cuanto a ellas permite al derecho europeo establecer diferencias de trato por razón de sus características, salvo que se trate de asociaciones o entidades ilegales, de acuerdo con las normas de derecho interno”[71].

 

SÁNCHEZ MORÓN y MARTÍN MATEO defienden que “debe entenderse que la Directiva no se refiere a las personas colectivas públicas”[72], pero no se ve razón por qué distinguir entre entidades privadas y públicas.

 

II.5.1.3.SUJETOS PASIVOS

 

En lo concerniente a las entidades obligadas a enunciar la información ambiental, en cuestión está sólo la información administrativa “que está a disposición de las que se pueden considerar latu sensu autoridades administrativas o Administraciones Públicas”.

Ya así lo disponía la letra b) del artículo 2 de la Directiva de 1990, que define las “Autoridades públicas”, como “cualquier administración pública, a nivel nacional, regional o local, que tenga responsabilidades y posea información relativa al ambiente, con excepción de los organismos que actúen en el ejercicio de poderes judiciales o legislativos”. Esto es, las entidades obligadas son las Administraciones Públicas, que posean información de contenido ambiental, que ejercite atribuciones ambientales.

En el derecho español, es el artículo 2 de LRJPAC el que define lo que debe entenderse por Administraciones Públicas para efectos generales, el cual incluye las Administraciones territoriales, las personas jurídicas de derecho público dependientes de una Administración territorial, y las Entidades Administrativas Independientes, entre las cuales se halla el Consejo de Seguridad Nuclear[73]. Pero, de una manera más genérica, “inevitable en el derecho comunitario”, el acceso se impone a todos los “organismos con responsabilidades públicas en materia de ambiente y bajo el control de las autoridades públicas”, que deben divulgar “la información relativa al ambiente”, en su poder, “bien a través de la autoridad pública competente, o directamente por el propio organismo” (artículo 6)[74].

Esto es, la Directiva ha pretendido “incluir cualquier organismo, con personalidad pública o privada, siempre que ejerza y en la medida en que ejerza actividades que son materialmente públicas y lo haga bajo control de una Administración, incluso a título de socio mayoritario”. Pues, como recuerda MORÓN,

“En estos casos, como ocurre en otros sectores del derecho comunitario[75], la adopción de una forma privada de gestión de un servicio o actividad pública no excluye la observancia de las obligaciones impuestas al conjunto de las autoridades administrativas”[76].

 Esto es, cualquier entidad, independientemente de su naturaleza orgánica, con personalidad jurídica o no, pública o privada, está sujeta a su aplicación. En cuanto a las empresas privadas (concesionarias, etc.), que gestionen servicios públicos, “no parece que el artículo 6 de la Directiva se refiera a este supuesto”. Esto es, MORÓN entiende que los Estados no están obligados a imponerlo[77].

¿Qué entidades de derecho público y que entidades del derecho privado están exactamente aquí incluidas?

En un primera aproximación, no se puede dejar de empezar por tener presente que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad, a propósito de la verticalidad aplicativa de la teoría del efecto directo de las Directivas, a efectos de la invocabilidad de sus normas incondicionales y suficientemente precisas, el concepto de Estado integra cualquier organismo, independientemente de su forma jurídica constructiva, encargado de un servicio de interés público, bajo el control de la autoridad legalmente titular de las atribuciones[78], que dispone de poderes exorbitantes, o sea que van más allá,  con relación a las normas del ejercicio de la actividad entre particular.

Las cuestiones que se plantean son las siguientes: los organismos sujetos al derecho de acceso ¿tienen que tener responsabilidades ambientales de hecho o ex lege[79]?

La información ambiental en poder de órganos dependientes de los poderes legislativo y judicial, referida al ejercicio de funciones no jurisdiccionales ni legislativas, ¿está incluida o no? Y estos mismos organismos ¿son accesibles con relación a la documentación no relacionada con su actuación funcional legislativa o funcional? Esto es, estamos ante un privilegio orgánico o meramente funcional, como en el derecho francés con relación a la Asamblea nacional en que los documentos no ligados al ejercicio del poder legislativo son accesibles[80].

Y son, también, organismos con responsabilidades públicas ambientales ejercidas bajo el control de autoridades públicas, aunque en este caso, se admita  que la divulgación de la información se haga efectiva “a través de la autoridad pública competente o directamente por el propio organismo”[81], siguiendo el derecho francés.

Por tanto, los organismos de derecho privado que gestionan servicios públicos ambientales están sujetos a la Directiva, y directamente, excepto si el Estado prefiere un criterio de mediación. Hay, así, un derecho de acceso a ciertas entidades de derecho privado.

 

II.5.2.DOCUMENTOS ACCESIBLES

 

En cuanto al contenido del derecho de acceso, la letra a) del artículo 2 (“información sobre ambiente”), se refiere a

 

“cualquier información disponible, en forma escrita, visual, oral o en forma de base de datos sobre el estado de las aguas, el aire, el suelo, la fauna, la flora, las tierras y los espacios naturales, y sobre las actividades (incluidas las que ocasionan molestias como el ruido) o medidas que les afecten o puedan afectarles, y sobre las actividades y medidas destinadas a protegerlas, incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del ambiente”[82].

 

El objeto del derecho es, “por tanto, muy amplio y cubre toda la información relativa al ambiente natural o urbano que obre en poder de la Administración, en cualquier tipo de soporte material y por cualquier causa”[83].

No se requiere, e imponerlo “no es conforme al mandato de la Directiva”, que “los datos o documentos figuren en un expediente administrativo (en sentido técnico). Y, mucho menos, que “correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud”[84].

La Directiva permite la denegación de una solicitud cuando se trate de “documentos o datos inconclusos o de comunicaciones internas” (apartado 3 del artículo 3). En cuestión, puede estar un estudio no terminado, un informe no definitivo, un borrador o anteproyecto de norma, plan u otras medidas administrativas. Pero, como señala MORÓN,

“en procedimientos no acabados pueden figurar ya datos o documentos completos (por ejemplo, informes, dictámenes, actas de inspección, datos suministrados por particulares) que, en términos generales y salvo que medie otra de las causas justificadas previstas, no tiene por qué ser vedados al público”[85].

 

II.5.3.EXCLUSIONES DEL DERECHO DE ACCESO

 

¿Qué informaciones se pueden denegar? ¿Cuáles son las exclusiones que la legislación de los Estados debe concretar? ¿Y que puede reducir, pero no ampliar?

Cierta doctrina considera que, “muchas de ellas coinciden sustancialmente con las que ya establece con carácter general en nuestro derecho de la LRJPAC”[86].

En cuanto a la confidencialidad de las deliberaciones de las autoridades públicas, de las relaciones internacionales y de la defensa nacional, el supuesto contemplado es, como refiere MORÓN, “bastante extenso, aunque no se refiere a áreas materiales completas, como las relaciones exteriores o la defensa”, dado que “el criterio a tener en cuenta es el de la confidencialidad de las informaciones que se refieren a estas materias y también a las deliberaciones de las autoridades públicas en cualesquiera otras”. Hay que tener en cuenta las materias clasificadas en virtud de la Ley de Secretos Oficiales (abarcando las de carácter secreto y reservado, “pues el concepto de confidencialidad es en este contexto más amplio que el de secreto en sentido estricto”[87]).

Están excluidas las actas de las deliberaciones de los “órganos colegiados con carácter secreto, como son no sólo el Consejo de Ministros y los Consejos de Gobierno de las CA, sino también la Comisión de Gobierno de las Entidades locales y muchos otros órganos”. Pero, la exclusión se extiende “a las deliberaciones de tales órganos y no a los documentos que figuren en los expedientes que les correspondan resolver”[88].

SÁNCHEZ MORÓN, IRUJO EMBID, SANTAMARÍA, MESTRE DELGADO y ÁLVAREZ RICO admiten la exclusión de los documentos que contengan informaciones sobre “actos políticos”[89], posición no compartida por SILVA OCHOA[90]. Ahora, hay que tener presente la nueva LJCA, de marzo de 1998, que termina con esta categoría de actos, para efectos de insindicabilidad judicial[91].

En el dominio de la seguridad pública, su noción se obtiene a partir del apartado 2 del artículo 1 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. Ella justifica la incomunicabilidad de informaciones que puedan afectarla y que está protegida por la Ley de Secretos Oficiales, “que se basa en la protección de intereses públicos fundamentales”[92].

Los asuntos judiciales o sancionatorios están previstos en el apartado 2 del artículo 3, que establece que “Los Estados miembros podrán establecer disposiciones que les permitan denegar dicha información cuando ésta afecte a los asuntos que se encuentren sub judice o lo hayan sido en el pasado”, entonces que sean objeto de pesquisas (incluidas las investigaciones disciplinarias), o de investigación preliminar.

¿Se trata acaso de información de interés judicial en poder de los tribunales?

Si en cuestión están informaciones en poder de órganos administrativos referentes a asuntos que se encuentren sub judice o lo hayan sido en el pasado, estamos ante “asuntos tramitados por los órganos judiciales”, siendo usada una fórmula “más amplia” que la que se contiene en la letra c) del apartado 5 del artículo 37 de la LRJPAC, que se refiere solamente a investigaciones, en el momento o posibilidad de peligros para la protección de derechos y libertades de terceros.

En cuanto a la reserva referente a los procedimientos sancionadores (que, como refiere MORÓN, a todos hay que considerar abarcados en general por la Directiva, pese a la redacción referente a procedimientos disciplinarios, debida a deficiente traducción) es lógico que se mantenga “mientras se tramita el expediente, pues de lo contrario podrían peligrar derechos personales, como el derecho al honor o a la propia imagen y legítimos intereses comerciales”[93].

También los secretos comerciales e industriales, incluida la propiedad intelectual, están entre las excepciones previstas. Como dice MORÓN, “El objetivo de la exclusión es proteger las reglas de la libre competencia”, los intereses comerciales.

Hay documentos administrativos con este tipo de información. La Ley 11/1986, de 20 de marzo, se refiere a las patentes y patentes secretas, intentando impedir su publicidad, informaciones obtenidas en “procedimientos sancionadores, de contratación, concesión de ayudas, etc.”. Sin embargo, éste no es un “fin absoluto ni puede llevar a rodear toda la actividad de la empresa de un cerco de secreto, porque hay muchas actividades industriales que pueden ser lesivas para el ambiente”. La protección de este bien jurídico “puede exigir la información al público”. Es necesario, “en cada caso, sopesar unos y otros fines jurídicos, a la luz de las circunstancias, para facilitar o denegar la información solicitada”[94].

Otra excepción se refiere a la confidencialidad de datos y de expedientes personales. Los datos confidenciales son un concepto que permite excluir, “desde luego, los que afecten a la intimidad de las personas físicas y, si se prefiere, a una esfera más amplia de la intimidad en sentido estricto, que podríamos definir con el término anglosajón de privacy[95] Importa destacar que “algunas normas de derecho interno ayudan a delimitarla”[96]. Y “proporcionan elementos interpretativos para definirla también en otros supuestos”[97].

Por ejemplo, la LORTAD incluye como datos personales, especialmente protegidos, los relativos a la ideología, creencias, origen racial, salud, vida sexual y los relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas[98].

La Ley de Sanidad, en su apartado 3 del artículo 10, impone la confidencialidad “de toda la información relacionada con el proceso y estancia de las personas en instituciones sanitarias públicas o privadas que colaboren con el sistema público”. Se pueden citar, aun, v.g., los datos del censo electoral (apartado 2 del artículo 41 de la LOREG), las informaciones secretas según el Código Penal y la Ley General Tributaria (artículo 111, en relación con los datos obtenidos por la Administración), y los datos del Registro Central de Penados y Rebeldes (artículo 118)[99].También los datos proporcionados por un tercero, sin que éste esté obligado jurídicamente a facilitarlos, están exceptuados.

Esta exclusión, que cede si el tercero lo autoriza, demuestra que “son objeto del derecho de acceso (...) los datos y documentos relativos al ambiente y su protección, que los terceros transmitan obligatoriamente a la Administración”[100].

En cuanto a los datos cuya divulgación pudiera perjudicar al ambiente al que se refieren, se trata de una cláusula de cierre que prevé una facultad, que no está en el arbitrio o libre valoración de la Administración, ni puede “utilizarse como excusa indeterminada para no facilitar información”[101].

Pero, no puede dejar de considerase que la parte final del apartado 2 del artículo 3 consagra los principios que podríamos llamar del acantonamiento (tapar una parte inicial o final del documento) y "sombreamiento" (ocultación de vocablos o frases). Éstos mandan que se facilite parcialmente la información, siempre que sea posible separar de la misma la información sobre aspectos relacionados con las materias en que se permite la exclusión de la comunicación de una dada información que ahí conste.

Así, se puede impedir la consulta directa al documento original, porque al estar completo, contiene información a ocultar, pero hay que suministrar copia de la parte que no contiene información no revelable o reproducir el documento cubriendo las expresiones no revelables.

Además, en cuanto a los documentos inconclusos, a los que contienen comunicaciones internas y solicitudes abusivas o formuladas de forma general, el apartado 3 del artículo 3 permite a las Administraciones denegarlas en ciertas circunstancias, en que sería excesivo imponer a la Administración la obligación de comunicación.

Esto es, se puede vedar el acceso, denegando “una solicitud de información cuando ésta implique el suministro de documentos o datos inconclusos o de comunicaciones internas o cuando la solicitud sea manifiestamente abusiva o esté formulada de forma demasiado general”. Pero, no admite la exigencia de la LRJPAC de una identificación de forma individualizada de los documentos a consulta o de que se pretenda copia.

 

II.5.4.PLAZO DE RESPUESTA Y COSTOS DEL SUMINISTRO DE LA INFORMACIÓN

 

La Directiva, aunque establezca el deber de responder “lo antes posible”, permite el plazo de 2 meses (apartado 4 del artículo 3) que es, en general, excesivo, muy distinto de la ley portuguesa, que lo fija en 10 días, aunque inferior al plazo para comunicar en la LRJPAC, que es de tres meses[102].

En cuanto al coste del acceso, el artículo 5 de la Directiva consagra el principio del “coste razonable”[103],  y por eso “poco añade a lo previsto por la LRJPAC, interpretada conforme a los principios generales de nuestro ordenamiento, en particular el de proporcionalidad”[104].

 

II.6.REFORMA DEL ACTUAL RÉGIMEN DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS AMBIENTALES EN PODER DE LAS AUTORIDADES DE LOS ESTADOS

 

II.6.1.RAZONES DE LA SUSTITUCIÓN DE LA DIRECTIVA 90/313

 

Hoy regula una nueva normativa comunitaria sobre la materia, la Directiva 2003/4/CE, de 28 de enero de 2003[105], que ha sido incorporada en el derecho interno de los Estados (la imponía hasta 14 de febrero de 2005).

Este proceso de reforma legislativa ha empezado a final de la década de los noventa[106]. Es importante destacar que la posición final del Parlamento Europeo, antes de la negociación conciliadora[107], tomada el 30.5.2002, había sido en el sentido de una mayor transparencia pero el Consejo cerró muchas de sus propuestas de apertura de las Administraciones [108]-[109].

El objetivo de la modificación de la Directiva sobre la libertad de acceso a la información sobre el ambiente ha sido garantizar, en todo el territorio de la Unión y en los Estados del Espacio Económico Europeo, no solo la transparencia y la difusión de estos datos en poder de las autoridades públicas, sino las condiciones básicas de su puesta a disposición del público.

En efecto, esta reforma reciente[110] deriva de la evaluación hecha por la Comisión, preparada hasta Noviembre de 1999, a través de su Informe al Consejo y al Parlamento Europeo, presentado el 29.6.2000[111], y que tenia, desde luego, como propósito cumplir lo dispuesto en el artículo 8 de la Directiva aun vigente, para dar cuenta de esa experiencia[112], ante el modo como los Estados miembros la han aplicado, después de recogidos los informes nacionales previstos en su artículo 1[113]. Con esta reforma, se ha tratado de crear una legislación europea de segunda generación, con el objetivo de servir mejor los objetivos del derecho de acceso[114]. La lógica de esta actual Directiva está ínsita en el texto de la propia Directiva 90/313/CEE, de 7.6.90, cuyo artículo 8 era una clara confesión de insuficiencia que las divisiones entre Estados no habían permitido superar. Los informes enviados por los Estados a la Comisión (anexo B[115]) indican que la aplicación de la Directiva 90/313 ha arrojado resultados positivos. Los particulares y las organizaciones se han servido de las normas nacionales derivadas de la Directiva para el acceso a la información sobre el ambiente. Pero, en muchos casos, se han encontrado problemas prácticos.

 

II.6.2.PROCESO DE REVISIÓN DE LA DIRECTIVA EUROPEA. CUESTIONARIO Y OTROS ELEMENTOS SOBRE LA APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA DE 1990

 

II.6.2.1.CUESTIONARIO

 

Con el fin de desarrollar el proceso de revisión, la Comisión ha procurado conocer las materias que deberían merecer mayor ponderación modificativa.

Y para eso elaboró un cuestionario[116], en el que “enumeraba los aspectos que los informes nacionales deberían abordar como mínimo”, referentes a cuestiones conceptuales[117], entidades nacionales sujetas al derecho de acceso[118], providencias tomadas para dar y limitar el ejercicio del acceso[119], problemas con el cumplimiento del plazo de dos meses para responder[120], medios de reacción contra las denegaciones de comunicación de los documentos ambientales[121], tarificación de las diferentes modalidades de acceso[122] y política estatal de suministro oficial de información ambiental[123].

 

II.6.2.2DEMANDAS DE INFORMACIÓN

 

En cuanto a las demandas[124], las peticiones y preguntas parlamentarias, que la Comisión considera que “desempeñan un papel vital a la hora de mantener a la Comisión informada sobre el grado de cumplimiento real de las obligaciones que las Directivas imponen a los Estados miembros”, hay que decir que los puntos más apreciados por los servicios comunitarios tienen que ver con algunos problemas fundamentales, tales como la densificación de ciertos conceptos imprecisos usados por la directiva vigente. Los problemas principales conceptuales son las definiciones básicas del artículo 2, esto es, de la “información sobre ambiente”[125] y de las “autoridades públicas”, con obligación de comunicar la información”[126].

En cuanto a la noción de información, han habido problemas en algunos Estados, v.g., el Reino Unido, que, en el ámbito de la elaboración de la Convención Aärhus, ha propuesto incluso, inicialmente, la inclusión de un elenco exhaustivo de los elementos ambientales a considerar bajo la expresión de información, propósito en que estaba sola, que abandonó en la sexta sesión de trabajo.

Según la Directiva, la expresión “información sobre el ambiente” significa “cualquier información disponible en forma escrita, visual, oral o en forma de base de datos sobre el estado de las aguas, el aire, el suelo, la fauna, la flora, las tierras y los espacios naturales” así como “sobre las actividades (incluidas las que ocasionan molestias como el ruido) o medidas que les afecten o puedan afectarles”, y aún sobre las “actividades y medidas destinadas a protegerlas, incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del ambiente”. Una interpretación restrictiva ha llevado a ciertos Estados a negarse a facilitar información considerada fuera del ámbito de la definición de la Directiva.

A pesar de la claridad material de las situaciones normalmente ponderadas, esta práctica implicó no solo el no-acceso a información ambiental relevante, sino también una aplicación no uniformizada del derecho comunitario[127].

La Comisión refiere aun situaciones de órganos de la administración pública que “no eran autoridades ambientales en el sentido estricto del término” y, por eso, aun teniendo en su poder la información sobre el ambiente requerida, han evitado la transmisión de esa información ambiental, aduciendo que “sus responsabilidades no se relacionan con el ambiente”[128]. La Directiva define autoridad pública como “cualquier administración pública, a nivel nacional, regional o local, con responsabilidades y con información referente al ambiente en su haber, con excepción de los organismos del poder judicial o legislativo”.

En cuanto al significado de autoridad, la cuestión vuelve en el artículo 6, con la interpretación de la expresión “organismos con responsabilidades públicas en materia de ambiente” La expresión se ha prestado a interpretaciones divergentes para evitar la comunicación de información, frente a las modificaciones en el derecho orgánico administrativo, aprovechándose el hecho de que muchas funciones desempeñadas tradicionalmente por el Estado se transfieren cada vez más a organismos privados o semipúblicos.

Como informa la Comisión, “el resultado final ha sido a menudo la denegación al público del acceso a la información sobre el ambiente por organismos que debían haber entrado en el ámbito de la Directiva”. Otros temas de demanda de los particulares, relatados por la Comisión, son en las materias siguientes: interpretación de las excepciones, en que muchas veces abundaran interpretaciones extensivas, que retiraran cualquier interés a la normativa sobre la administración ambiental abierta[129], contenido de la obligación de respuesta y falta de respuesta[130], plazos, recursos[131] y tarificación del procedimiento informativo.

E cuanto al coste de la información, el artículo 5 ha sido objeto de prácticas abusivas. Como ha constatado la Comisión, “En algunos casos se han exigido cantidades poco razonables”. En otros casos, “la información solicitada se ha denegado en virtud de las excepciones, pero se ha seguido cobrando una cantidad”. Y hay “demandas por la falta de información antes de cursar las solicitudes de información sobre las tasas cobradas”[132]. Naturalmente, que esto tenía que ser objeto de precisiones que no pongan en cuestión el ejercicio, en la práctica, del derecho.

 

II.6.2.3.PREGUNTAS PARLAMENTARIAS

 

Me he referido anteriormente a la cuestión planteada por la Diputada HEIDI HAUTALA. Creo ser importante precisar su sentido e importancia, que la propia Comisión destaca en sus trabajos. Ella se preocupa, sobre todo, de la reserva estatal de la información, frente a las nuevas posibilidades del artículo 255.

La Diputada HEIDI relataba que ante el tratado de Amsterdam, las Instituciones europeas debían adoptar un grado de transparencia muy superior a lo que existía, incluso en cuanto a la publicidad de los documentos. Por eso, interrogaba la Comisión, si ella iba o no presentar rápidamente une propuesta de Reglamento? Y, ¿si la publicidad se va extender a todos los documentos en posesión de las Instituciones, “qu'ils soient de nature législative, exécutive ou administrative ?”. Y, ¿si la publicité des documents concernera-t-elle toutes les institutions?”. Y “Quelles exceptions la Commission compte-t-elle proposer ?”

Y, para terminar, preguntaba aún ¿”Les états membres auront-ils le droit de s’opposer à la publicité des documents concernant leurs positions?”.

Hay que anotar, desde luego, la preocupación del Comisario MONTI de responder a la última cuestión, con una clara intención de hacer respetar las exigencias de ciertos Estados reticentes a terminar con la regla del autor: a declaración inserta en la “Acte final, laquelle permet à un État membre de demander à la Commission ou au Conseil de ne pas révéler, sans autorisation préalable, à des tiers un document provenant de ce même État membre - sera naturellement respectée”.

En cuanto a los restantes temas, la Comisión se compromete a respetar el tiempo expresado en el Tratado para elaborar la nueva legislación, que “soumis aux principes et aux limites que le Conseil doit déterminer, conformément à la procédure de codécision”, garantía que iba a entrar en vigor  “dans les deux ans à compter de l'entrée en vigueur du Traité”[133].

Otro tema tratado en el periodo de preguntas orales del Parlamento Europeo, se refiere al derecho interinstitucional. En la cuestión oral H-0839/98, en el periodo de sesión de octubre de 1998, convocada conforme al artículo 41 del reglamento, Jens-Peter Bonde preguntó a la Comisión si “entend-elle adopter des règles visant à assurer que tout document publié par la Commission puisse être accessible au Parlement européen, de même qu'à une commission ou une personne?”. A esta cuestión la Comisión trató de considerar que la nueva legislación se dirige “à tout citoyen de l'Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un Etat membre”, añadiendo que “Ces règles, qui ne s'appliqueront donc pas aux relations interinstitutionnelles entre la Commission et le Parlement européen, n'auront toutefois pas pour effet de rendre accessibles à des citoyens des documents que le Parlement européen ne pourrait obtenir de la Commission”[134].

Otra cuestión tiene relación con los fraudes, la obligación de discreción de los funcionarios, la transparencia y la necesidad de protección a los funcionarios informadores de las situaciones de fraude. La cuestión oral H-0903/98 fue abordada en la sesión de octubre de 1998. HANS LINDQVIST planteó la cuestión de la publicidad y protección de los informadores para acabar con los fraudes. En este momento, ciertos casos de fraude en los servicios de la Comisión empezaban progresivamente a ser conocidos.

Como refiere el Diputado europeo, “Des sommes de plusieurs millions en fait destinées à des victimes de la guerre en Bosnie ont fini dans les poches de sociétés de consultation malhonnêtes ainsi que de parents d'agents de la Commission”. Y, así, evitar “des fraudes ne se poursuivent, il est nécessaire d'assurer la protection des informateurs et la publicité des documents de la Commission”. Y ajoute : “Le système de l'UE où des fonctionnaires sont engagés à un jeune âge sans bénéficier de la protection susmentionnée crée une atmosphère favorable au développement de la corruption et des fraudes ”.Y, por eso,  es necesario, ha dicho, que “le personnel de la Commission bénéficie de la protection accordée aux informateurs de manière à ce qu'il puisse informer les médias à propos des manquements et des irrégularités observées sans pour autant faire l'objet d'une enquête et être menacés”. Y además, también que “tous les documents de l'UE soient accessibles au public de manière à ce que l'activité de la Commission puisse être examinée et débattue”.Terminando, interrogando la Comisión sobre si ella va tomar iniiativas para garantizar la protección de los informadores Y la publicidad dentro de su organización.

Con respecto a estos interrogantes, la Comisión observó que sus funcionarios tienen “l'obligation de communiquer les éléments de fait, laissant présumer l'existence d'irrégularités à connotation frauduleuse, de fraude, de corruption ou de toute autre activité financière illégale, soit à leur hiérarchie (laquelle doit elle-même informer la task force coordination de la lutte antifraude), soit directement à la task force s'ils l'estiment utile”[135].

Cuestión de primera importancia, ha sido la planteada por el Diputado BILL MILLER, en 1998[136], sobre la regla del autor, cuando éstas son de interés para las decisiones tomadas. Se preguntaba si “La Commission ne pense-t-elle pas qu'elle devrait sans aucun doute rendre publics, si la demande en est faite, les documents en sa possession qui n'ont pas été produits par ses services et auxquels il est fait référence pour adopter une décision?”.

Estábamos a 22 de abril de 1998 y la respuesta de la Comisión, dada por el propio presidente Santer, aún no había pasado de la pura afirmación de la posición  tradicional, constante del Código de Conducta: “la Commission ne donne accès qu'à ses propres documents, et renvoit le demandeur qui souhaite obtenir copie d'un document n'émanant pas de ses services, auprès de l'auteur du document”.

Y, respondiendo a otra cuestión del mismo diputado, que le preguntaba[137] si la Comisión había tomado nota de la sentencia de 6 de fevrero de 1998 del Tribunal de primera instancia[138], a respeto del acceso a los documntos, afirma que sí y que va respetarla. Concorda con el principio de que al publico debe ser facultado “le plus large accès possible aux documents détenus par la Commission et le Conseil”, entendiéndose aquí por “‘document', tout écrit, quelque soit le support, contenant des données existantes, détenu par la Commission ou le Conseil?”. El presidente de la Comisión limitó sus respuestas a observaciones generales, no sin referir que el Code de Conduite de 1993, “pose le principe que le public dispose du plus large accès possible aux documents internes de l'institution ”, acrecentando si n perjuicio de las excepciones de “ceux dont la divulgation pourrait porter atteinte aux intérêts publics ou privés, ou à la confidentialité de ses délibérations”. Y de que “son souci de transparence est confirmé par les données statistiques. Pour l'année 1997, à peine 10% des demandes ont fait l'objet d'un refus sur base d'une des exceptions prévues par le code de conduite”. 

Sobre este tema, aparece una pregunta hecha durante el año parlamentario de 1999, en la sesión de diciembre, que tiene interés mencionar, ya que habla de sus intenciones sobre la nueva reglamentación. Se trata de la cuestión oral E-0885/98, efectuada por OLLE SCHMIDT, que se remitía a la necesidad de mejora del tratamiento de la transparencia, tema muy debatido frente a la cuestión de los comportamientos fraudulentos en el seno de los servicios de la Comisión y de las investigaciones producidas. Decía la diputada, que en el otoño anterior, la Comisión ha insistido varias veces acerca de la necesidad de dar pruebas de una mayor transparencia en las relaciones tanto dentro de su institución como en relación a las otras instituciones, y así como ante los ciudadanos, pues eso es un elemento importante “dans la mesure où la liberté d'expression revêt une importance fondamentale pour une société véritablement libre”[139]-[140]-[141].

En cuestiones escritas E-2086/98, planteadas por KARIN RIS-JØRGENSEN, y E-2168/98, puesta por ASTRID THORS, ambas respondidas el 31 de julio de 1998, fueron tratadas cuestiones también importantes en el plano de la transparencia, en la primera, el problema de la calidad de redacción de la legislación (declaración n.º39.º, anexa del Tratado de Ámsterdam) y de las confusiones interpretativas aportadas por la práctica de la adjunción de declaraciones unilaterales anexas a los textos legales comunitarios y, en la otra, el problema de la dificultad de hacer una distinción entre documentos legislativos y no legislativos[142].

 

II.6.2.4.JURISPRUDENCIA COMUNITARIA

 

En su análisis sobre los problemas relativos a la Directiva 313/90, la Comisión menciona los procesos C-321/96[143] (interpretación de la letra a) del artículo 2 -concepto de medida administrativa de gestión del ambiente; concepto de información ambiental- y del apartado 2 del artículo 3 -integración o no del decurso de un procedimiento administrativo como motivo de excepción del acceso; concepto de investigación preliminar[144]), C-217/97 (interpuso por la Comisión, con arreglo al artículo 226 del Tratado CE, antiguo artículo 169) y los entonces pendientes C-189/99 (interpuesto por la Comisión, en 21 de mayo de 1999), C-402/99 y C-29/00. Se trata de dictámenes o informes en el ámbito de cuestiones perjudiciales (en virtud del artículo 234 del Tratado CE, antiguo artículo 177) o de acciones (acción por incumplimiento de la transposición incorrecta de la Directiva, por parte de Alemania, con sentencia proferida en 9.9.99). Uno de los asuntos (C- 296/ 97[145]) se archivó ulteriormente. Sobre el asunto C- 321/ 96, el Tribunal dictó sentencia el 17 de junio de 1998[146] .

En el asunto Wilhelm Mecklenburg contra Kreis Pinneberg-der Landrat, entendió que la letra a) del artículo 2 de la Directiva “debe interpretarse en el sentido de que se aplica a un informe emitido por la autoridad competente en materia de ordenación paisajística en el marco de su participación en un procedimiento de aprobación de un plan de construcción”, naturalmente “siempre que eso informe, en lo que atañe a los intereses de la protección del ambiente, pueda influir en la decisión de aprobación de dicho plan”.

Y la respuesta que el Tribunal da a la cuestión referente al concepto de investigación preliminar, en el dictamen o informe es de que el tercer guión del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva, “debe interpretarse en el sentido de que sólo comprende un procedimiento administrativo, como el contemplado en la legislación por la que se transpone la Directiva, que se limita a preparar una medida administrativa”; esto en el supuesto de que “preceda inmediatamente a un procedimiento judicial o casi judicial y obedezca a la necesidad de recabar pruebas o de instruir diligencias antes de que se inicie la fase procesal propiamente dicha”.

En el asunto C- 217/ 97, que opuso la Comisión de las Comunidades Europeas contra la República Federal de Alemania, se plantea cuatro problemas muy importantes en la economía de la Directiva: el del significado de la letra b) del artículo 2 de la Directiva, “debido a la exclusión general, en la definición de autoridades públicas en la legislación de transposición alemana de los órganos jurisdiccionales”, y también de las “autoridades policiales y disciplinarias, no sólo en el ejercicio de sus funciones judiciales sino también en el ejercicio de actividades administrativas”, el Tribunal no consideró que en Alemania los órganos jurisdiccionales y los demás organismos que normalmente actúan en el ejercicio de poderes judiciales disponían de información sobre el ambiente obtenida al margen de su actividad judicial.

También vuelve la cuestión del tercer guión del primer párrafo del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva, “debido a la exclusión del derecho de información durante un “procedimiento administrativo”, ya analizado en el asunto Mecklenburg, para que el Tribunal se remitió.

Otra cuestión se relaciona con el del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 3 de la Directiva, “en la medida en que la Umweltinformationsgesetz (UIG) no incluye ninguna disposición relativa al suministro parcial de información” y, finalmente, el del artículo 5 de la Directiva, “puesto que la normativa alemana, por una parte, permite la percepción de una tasa aun en el caso en que se deniegue una solicitud de información y, por otra parte, no prevé limitar la tasa a un importe razonable”.

Y aquí, el Tribunal consideró que la obligación de suministrar parcialmente información relativa al ambiente no se garantiza de manera suficientemente clara y precisa como para garantizar la seguridad jurídica y hacer que las personas que puedan presentar una solicitud de información conozcan la totalidad de sus derechos.

El Tribunal consideró que el simple hecho de mencionar el suministro parcial de información, con objeto de percibir determinadas tasas, no constituye un medio adecuado para que los solicitantes puedan conocer la totalidad de sus derechos y, en su caso, puedan invocarlos ante los órganos jurisdiccionales nacionales. 

Por fin, la cuarta imputación hecha por la Comisión se refería “a la ausencia en la legislación alemana de disposiciones que limitaran a un importe razonable la tasa percibida por el suministro de información en materia de ambiente”. El Tribunal, contrariamente a la interpretación defendida por la Comisión, no aceptó que “sólo en casos excepcionales podía percibirse una tasa razonable”, “cuando la búsqueda, recopilación, valoración y clasificación de información no accesible requiriera mucho tiempo”.

Para el Tribunal el concepto de “importe razonable” del artículo 5,  interpretable a la luz del objetivo de la Directiva, según se contempla en el artículo 1 y el apartado 1 del artículo 3, “no autoriza a un Estado miembro a repercutir en la persona que haya presentado una solicitud de información la totalidad de los gastos, en particular los indirectos, efectivamente ocasionados al erario público por la búsqueda de información”.

Pero, cuando la legislación alemana permite cobrar una tasa aun en caso de denegación de una solicitud de información, ahí se ofende la Directiva, dado que según el Tribunal “no puede calificarse de razonable una tasa percibida en caso de denegación de una solicitud de información, dado que, en dicho supuesto, no se ha producido ningún suministro de información en el sentido del artículo 5 de la Directiva”.

El recurso C- 189/99 tenía por objeto que se declarara que el Reino de España había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de la Directiva[147], dado que, a pesar de la elaboración, en 1995, ya por presión de la Comisión, de la Ley n.º 38/1995, de 12.12, sobre el derecho de acceso a la información en materia de ambiente[148], la Comisión defiende aun que la legislación española de transposición incumple algunas disposiciones comunitarias: la derivada del tercer guión del apartado 2 del artículo 3 y de los artículos 4 y 5 de la Directiva y que España ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 5 de la Directiva por autorizar el cobro de unas altas tasas contempladas en otra legislación por el suministro de información en virtud de la legislación de transposición de la Directiva. Sobre esto se espera sentencia del Tribunal.

Además, la Comisión, el 19 de octubre de 1999, Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia un recurso (C-402/99) contra Bélgica[149], por falta de transposición de los apartados 2 y 4 del artículo 3 de la Directiva. Y el 1 de febrero de 2000, interpuso otro recurso (C-29/00) contra Alemania dado que determinadas autoridades entienden que cumplen la obligación de respuesta del apartado 4 del artículo 3, a una solicitud de información dentro del plazo previsto, con una simples información provisional sobre la solicitud, sin suministrar la información solicitada dentro del referido plazo máximo previsto en la Directiva[150].

 

II.6.2.5.POSICIONES DE LAS ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES

 

En un informe de la “European Union Network for Implementation and Enforcement of Environmental Law” (IMPEL) se formulan recomendaciones importantes de revisión de la Directiva[151]. Estas recomendaciones resultan de un amplio debate, que ha empezado sobre todo el 26 de enero de 1998, fecha en que se organizó un “seminario sobre la aplicación y la ejecución de la Directiva en el que participaron representantes de IMPEL, de la Comisión, de las ONG y autoridades públicas interesadas por el ambiente en los Estados miembros y en los Estados candidatos a la adhesión a la Comunidad”, en que se intercambió conocimientos sobre la experiencia adquirida en la vigencia de la Directiva. En mayo de 1998 se publicó un informe sobre el seminario[152], después de la publicación de otro informe conteniendo los debates en el seminario, así como sobre la labor llevada a cabo por la IMPEL durante cinco años en colaboración con expertos de los Estados miembros[153].

 

II.6.7.RÉGIMEN ACTUAL EN LA DIRECTIVA 2003/4/CE

 

La Directiva 2003/4/CE, de 28.1.200 procura recoger soluciones que derivan, sea de la experiencia adquirida, gracias al control efectuado en su misión de veladora de la aplicación de la Directiva, con el apoyo de los particulares y las Organizaciones No Gubernamentales, que fue ayudando a determinar ciertas dificultades concretas, sea de observaciones y sugestiones que, en sus informes, los Estados miembros hacen sobre el alcance y la interpretación de la Directiva. Además, también el estudio del derecho comparado de los Estados miembros[154], que a veces, v. g., en relación con la definición de las autoridades obligadas a suministrar la información, a los plazos límite y a las excepciones, crearan una legislación más propicia al acceso de la prevista en las disposiciones estrictas de la Directiva.

Los problemas encontrados por la Comisión como principales, se encuentran en los ámbitos que están considerados en las disposiciones del Convenio de Aärhus, y que vienen a mejorar las soluciones del derecho europeo, con la nueva Directiva.

En efecto, si la Directiva original inició la apertura necesaria en materia de acceso del público a la información ambiental, ahora con apoyo en el debate relacionado con la elaboración y aprobación del derecho internacional europeo, se avanza en su perfeccionamiento.

El Convenio de Aärhus ha impuesto el ajuste del derecho de la UE para permitir su ratificación por la Comunidad y consecuente vigencia en todos sus Estados miembros.

En cuanto a disposiciones prácticas, orientadas a que la información se haga efectivamente disponible, la Comisión considera que “no deberían disponerse en detalle en una Directiva y que conviene dejarlas a la discreción de los Estados miembros”. La directiva ha sido concebida, aunque como conjunto de orientaciones “de minimis” para que los Estados la integren en su derecho interno[155]. Además de la necesidad de transcribir el Derecho Internacional Público, también había discrepancias en las normas de trascripción vigentes en los Estados de la UE, sobre el derecho de acceso a la información ambiental, con interferencia en las propias condiciones de la competencia económica, desde luego, el sentido del concepto de “información ambiental”, no integrando datos sobre el estado del ambiente, a menos que esa previsión informativa conste de normativas específicas, implicaba “amplias márgenes de ineficacia en el control del funcionamiento y actuaciones irregulares, tanto de las Administraciones como de los particulares, desreguladoras del ambiente y de la calidad de vida”.

Los informes nacionales han mostrado que los Estados miembros pueden aprender unos de otros, respecto a los mejores procedimientos para facilitar el acceso a la información.

Algunas de las mejores prácticas adoptadas por algunos Estados miembros, que la Comisión ahora ha ponderado, son las siguientes: registros que contienen datos sobre la existencia, los tipos y la cantidad de información ambiental que pueden obtenerse de las diversas autoridades y organismos dentro del ámbito de la Directiva; autorización a las personas que buscan información de solicitar que se les suministre en un soporte específico; existencia de funcionarios o servicios de contacto especiales responsables de la gestión de las solicitudes de información; accesibilidad de la información mediante bases de datos informáticas o Internet; imposición de la obligación jurídica a las autoridades y organismos pertinentes de asistir y asesorar a quienes se interesen por el acceso a la información; publicación de circulares o de otros documentos de orientación dirigidos a las autoridades y a los organismos sujetos a las obligaciones contempladas en la Directiva, por lo que se refiere a las modalidades prácticas; y excepciones a la obligación de informar[156].

En términos de los principales problemas y propuestas de alteración de la Directiva 313/90, en la Exposición de Motivos, se afirma que, además de la necesidad de mejorar el régimen del derecho, hay disparidades en las normas de trascripción ya vigentes en los distintos Estados miembros de la Unión, sobre el derecho de acceso a la información ambiental, que tienen interferencia en las propias condiciones de la competencia económica.

Desde luego, el sentido restringido que ahora es atribuido, muchas veces, al concepto de “información ambiental”, conectado con el concepto de ambiente, no integrando datos sobre el estado del ambiente, a menos que esa previsión informativa conste de normativas específicas, “implica amplias márgenes de ineficacia en el control del funcionamiento y actuaciones irregulares, tanto de las Administraciones como de los particulares, desreguladoras del ambiente y de la calidad de vida”. 

Como referimos en el capítulo sobre la problemática ambiental, al admitirse un sentido restringido de ambiente se restringe siempre la información pertinente a acceder, y por eso hay que hacer un esfuerzo conjunto de definición de los dos conceptos, para precisar este derecho[157].

Hoy, como se ha referido antes, y citando ahora la Exposición de Motivos de la Directiva que nos rige, no puede dejar de entenderse abarcada por la Directiva la más amplia densificación de las materias implicando el ambiente, como las culturales y sanitarias, desde “los factores, medidas o actividades que afecten o puedan afectar al ambiente y sobre los destinados a protegerlo, sobre emisiones, vertidos u otro tipo de liberaciones en el ambiente, sobre los análisis de la relación coste beneficio y otros análisis económicos, utilizados en el marco de dichas medidas y actividades y sobre el estado de la salud y la seguridad humanas, sobre las condiciones de la vida humana, los emplazamientos culturales y las construcciones en la medida en que se vean o puedan verse afectados por cualquiera de dichos factores”[158].

También hubo una preocupación con la calidad de la información ambiental, disponiéndose que los “Estados miembros velarán por que, en la medida en que esté en su poder, toda información recogida por ellos o en su nombre esté actualizada y sea precisa y susceptible de comparación” (apartado 1 del artículo 8). Y el procedimiento empleado en la recogida de datos debe darse a conocer, a petición del interesado, ya que constituye un factor importante a la hora de evaluar la calidad de la información facilitada. Además, cabe a los Estados “fijar las modalidades prácticas de puesta a disposición efectiva de la información”, de modo a garantizar un “acceso fácil y efectivoa la información y su progresiva puesta a disposición del público mediante redes públicas de telecomunicaciones, incluyendo listas públicamente accesibles de las autoridades públicas y registros o listas de información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre”[159]. Ahora se intenta garantizar que las administraciones estatales e infra-estatales, existentes en el territorio de la Unión, “difundan y pongan a disposición del público la información ambiental, de forma sistemática y especialmente por medio de la tecnología informática de telecomunicación y/o electrónica disponible”.

Otra norma muy importante prevé que se exija todos los esfuerzos razonables a la Administración y otras entidades obligadas a informar para conservar los soportes de información ambiental que posean por sí o por otra entidad, en su nombre, en las formas o formatos que puedan ser “fácilmente reproducibles y accesibles por medios electrónicos”.

En una perspectiva material-orgánica, se constataba que los requisitos de protección del ambiente no estaban integrados totalmente en la definición y la aplicación de las políticas y las actividades nacionales y comunitarias y, por eso, la definición de autoridades públicas debía ampliarse, para incluir al gobierno y a las demás Administraciones públicas centrales, regionales y locales, aunque no tengan responsabilidades concretas en materia de ambiente, así como otras personas o entidades que ejerzan funciones o presten servicios relacionados, igualmente e indirectamente, con el ambiente, desde que actúen bajo el control del Gobierno o la Administración pública.

Los servicios de interés general que, tradicionalmente, eran realizados por Administraciones públicas, tienden frecuentemente a ser prestados por entidades de derecho privado, aun cuando algunas sigan como propiedad de entidades públicas. Normalmente, estas entidades poseen información ambiental importante para los objetivos de la legislación comunitaria, y, por eso, el público debe tener acceso a ella. Y se ha constatado que de no adoptar la Unión disposiciones concretas impositivas, los ciudadanos europeos en algunos Estados miembros no gozaban del derecho de acceso a la información ambiental en poder de dichas entidades.

Y, sea desde el punto de vista de la protección del ambiente, sea de atribución de derechos iguales a todos los ciudadanos europeos en cualquier Estado, no es deseable que se produzcan estas incoherencias entre Estados miembros o dentro de los mismos, debido únicamente a la organización administrativa de la prestación de tales servicios. Consiguientemente, el alcance de la reforma de la Directiva de 1990 tenía que intentar incluir a las personas jurídicas encargadas por ley o mediante acuerdos con otros poderes públicos de la prestación de servicios de interés económico general que pudieran afectar o afecten al ambiente. Dadas las formas de almacenamiento físico de la información ambiental, la información que posean en nombre de las autoridades públicas otras entidades en virtud de disposiciones acordadas entre ambas partes, también deberá incluirse en el ámbito de aplicación de la Directiva.

Así, el nuevo texto viene a garantizar que cualquier persona pueda acceder a la información ambiental en poder de las autoridades públicas y de otras entidades que obran en su nombre[160].

En efecto, para que las exigencias de la protección del ambiente se integren en la definición y la realización de las políticas y actividades de la Comunidad[161], la definición de autoridades públicas es ampliada incluyendo al gobierno y a las demás administraciones públicas nacionales, regionales y locales, que igualmente no tengan responsabilidades concretas en materia de ambiente. Basta que posean información ambiental. El ámbito de los sujetos pasivos es clarificado en orden a  incluir a cualesquiera personas o entidades que realicen funciones públicas administrativas en relación con el ambiente, con arreglo al derecho nacional, o que actúen bajo su control y ejerzan responsabilidades o funciones públicas en relación con el ambiente. Mejor, cualquier entidad, pública o privada, que, en nombre de autoridades públicas, posee físicamente sustratos de información ambiental, queda sometida a la obligación de facilitar información ambiental.

En lo concerniente a plazos de cumplimiento de la obligación de comunicar la información, el plazo anteriormente permitido era demasiado largo, haciendo perder muchas veces utilidad a la información. Ahora, se impone que la Administración cumpla la obligación de comunicar en el plazo más corto posible (“cuanto antes y en un plazo razonable”[162].

Además, las autoridades públicas quedan también obligadas a dar la información ambiental en la forma o formato indicado por el solicitante. Esta regla sólo no es de aplicación si la información está accesible al público en otra forma o formato o si es “razonable hacer que sea accesible en otra forma o formato”.

Hay maneras encubiertas de obligar a declarar ciertos intereses. No es necesario indicar los motivos del pedido de acceso. Pero, en caso de que un solicitante indique voluntariamente el propósito concreto de su solicitud de información, las autoridades deberán dedicar esfuerzos razonables para permitir que el solicitante realice su propósito.

En cuanto a las tasas, del Informes de la Comisión se deduce que la mayoría de los Estados miembros, en la ley o la práctica, no cobran ninguna tasa por responder a las simples solicitudes o por permitir la consulta de la información en los locales de las autoridades correspondientes. A menudo, sólo se cobra el coste de fotocopias. Pero, se constata que también hay Estados que han fijado tasas que no son razonables. En este aspecto, la Comisión refiere que ha recibido demandas por su alto importe. La Comisión defiende que se deben cobrar cantidades en algunos casos, especialmente cuando la complejidad de la solicitud y la cantidad del material así lo justifiquen, pero “cree que la fijación de las tasas debería dejarse a la discreción de Estados miembros, como es el caso actualmente”, con la simple reserva de que las personas que solicitan información reciban “información adecuada sobre la política de tasas aplicable a su caso antes o en el momento de presentar la solicitud”[163]. La Comisión, sobre este tema, consideró entonces que  “las autoridades públicas deben poder cobrar por el suministro de información ambiental, pero la cantidad cobrada no debe superar una cuantía razonable. En este sentido deberá publicarse y poner a disposición de los solicitantes una lista de tarifas. No podrán exigirse pagos por anticipado”[164].

Como regla general, e inspirándose en la legislación francesa y portuguesa, impone que la cantidad cobrada no debe exceder los costes reales de la producción del material solicitado. Cuando se pueda exigir el pago de un adelanto, este debe ser limitado. Sólo en los casos “en que las autoridades públicas divulguen información ambiental a título comercial”, con la condición que tal sea “necesario para asegurar la continuidad de los trabajos de recopilación y publicación de dicha información”, se acepta como razonable la aplicación de una contraprestación económica conforme a los precios de mercado. Y, en tales supuestos puede exigirse el pago de un adelanto. Sobre todo, es importante destacar que en nombre de la transparencia y del principio de la igualdad, se impone, también, la publicación y la colocación a disposición de una lista con contraprestaciones económicas, junto con información sobre las circunstancias en que pueda exigirse o dispensarse el pago.

En cuanto a los procedimientos de recurso contra las decisiones de denegación de la información, los solicitantes pueden interponer un recurso administrativo o judicial contra los actos u omisiones de una autoridad pública en relación con su solicitud. Los informes nacionales muestran que se han adoptado planteamientos diversos en las legislaciones estatales. En efecto, hay algunos que sólo prevén un procedimiento judicial y otros, un procedimiento administrativo de oposición, con la posibilidad ulterior de un recurso judicial.

Además, varios Estados miembros combinan estos procedimientos con el acceso a una entidad administrativa independiente, sea una comisión específica, sea el defensor del pueblo. La Comisión entiende que “un procedimiento de recurso debe ser tanto rápido como barato, si se quiere ayudar a los que buscan información ambiental”, reconociendo que “el recurso a los tribunales es deseable en algunos casos, pero no está persuadida de que el recurso judicial sea por sí sola la mejor opción”.

Y, considerando que los procedimientos administrativos que permiten la reconsideración de las decisiones sin demasiados trámites puedan ser “más rápidos y menos costosos que los procedimientos judiciales”, defiende que éstos deberían estar disponibles en todos los casos. Hay que añadir la importancia, a tomar en cuenta, de la jurisprudencia interpretativa resultante de los procesos judiciales sobre la aplicación de la Directiva 313 y los debates e informes de Organizaciones No Gubernamentales Ambientales[165].

En cuanto a las excepciones al acceso y como señalaba el 11. º Informe Anual sobre la verificación de la aplicación del derecho comunitario, “there have been complaints about the application of the Directive, which have revealed cases both of non-conformity and of incorrect application”. Y acrecentaba: “Many complaints have come from Germany, Belgium, Spain, Greece, Ireland and the United Kingdom. Most cases of incorrect application concern the definition of environmental information “or the very extensive exceptions which, pursuant to the Directive, justify refusing information”“[166].

Las lecciones de la experiencia muestran que las excepciones a las solicitudes de información tienen que ser “formulated more precisely and less broadly”, pues, “Without such limits, the provision for exceptions would cause particular problems in the Community and might even reduce the disclosure of information in comparison with current practice (for example on grounds of commercial and industrial confidentiality and in the case of internal communications).”

Las autoridades públicas deben poder denegar una solicitud de información ambiental en casos concretos claramente definidos[167]. Los motivos de denegación deben interpretarse de manera restrictiva.El interés público atendido por la divulgación debe ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación, permitiendo el acceso a la información solicitada, si el interés público atendido por la revelación prevalece sobre el interés concreto protegido por la no-revelación[168]-[169].

Las razones de la denegación deberán comunicarse al solicitante en un plazo razonable. Y las autoridades públicas deberán permitir el acceso a partes de la información ambiental cuando sea posible separar datos incluidos en las excepciones del resto de la información solicitada.

Finalmente, se detecta que un gran retroceso en los objetivos de la Comisión ha sido el bloqueo del Consejo a la consagración expresa de una norma constante de la propuesta y aprobada por el Parlamento, según la cual la “información sobre emisiones, vertidos y otras liberaciones en el ambiente sujeta a las disposiciones del derecho comunitario no podrá retenerse amparándose en la protección de la información comercial o industrial”. Hay que buscar, así, una interpretación sistemática, actual, coherente del ordenamiento ambiental, en orden a obligar a los Estados a facilitar el acceso a estas materias.

En cuanto a este derecho general de acceso a la documentación ambiental en la UE y en los Estados peninsulares y su naturaleza, importa acrecentar que la regulación de acceso  al información ambiental detentada por las Administraciones de los Estados, a que ahora se aplica la nueva Directiva n.º2003/4/CE, del PE y del Consejo, de 28.1.2003[170], relativa al acceso del público a la información ambiental, la misma ha sido transcrita en España por la Ley n.º27/2006 y, en Portugal, por la Ley n.º19/2006, a que nos reportaremos más abajo.

En el ámbito de la información ambiental, hay que considerar que los documentos, sean los redactados por entidades europeas, sean los confeccionados por organismos nacionales, portugueses o españoles, y entregues a las autoridades comunitarias europeas, una vez en posesión por estas, pueden ser accesibles a los ciudadanos de toda la Unión, en las condiciones del Tratado de Ámsterdam y, en el ámbito de la información ambiental, del Convenio Europeo de Aärhus. Para este efecto, en lo que se refiere a las instituciones de la Unión Europea y, principalmente, su actividad de Administración, conviene tener en cuenta la disciplina de la materia, que consta de las distintas normas aplicables y, desde luego, del Reglamento n.º1094/2001, concerniente al acceso del público a los documentos de la UE[171].

Hay, en general, que tener aún en cuenta el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a la información pública, de 18.6.2009, que abarca toda la información y, por lo tanto, también es de aplicación en materia ambiental.

En general, importa saber si la normativa del acceso a la información consagra las soluciones adecuadas a este objetivo de favorecer el conocimiento y la defensa del ambiente.

De cualquier modo, hay que señalar que las cuestiones ambientales tienen, en términos de motivación del derecho de libre acceso, y  de preparación de las opiniones públicas de este siglo en Europa, para la exigencia de transparencia de los expedientes de los poderes instalados, una responsabilidad muy grande en las conquistas que el principio de la Administración abierta ha realizado a poco y poco en varios Estados. En algunos, ha sido durante mucho tiempo y aún es, en este dominio en que este actúa, o actúa con más fuerza, en cuanto que en la Unión Europea asistimos que el acceso a la información ambiental es el área temática que ha merecido diplomas propios, cuyas orientaciones se imponen al respeto de sus Estados.

De aquí, el interés especial de las normas que, como tal, se dirigen al acceso a la información ambiental (sin perjudico de la importancia de las otras normas de carácter general, pues los interesados en los expedientes referentes, por ejemplo, a la ordenación del territorio y urbanismo o los defensores del ambiente siempre pueden socorrer-se de ellas, cuando les sean útiles, incluso si los Estados tienen normas específicas, como ocurre en Portugal y España (aunque en este país se trate de normas generales sin interés en cuanto el Estado no crea una legislación de acceso general orientada por el principio de la transparencia, y las normas ambientales, así como las que implican la salud, siempre deben ser más abiertas a la comunicación, igual en las fases endoprocedimentales).

En el caso de una formulación general muy abierta, como es el caso portugués, con la Ley de Acceso a los Documentos Administrativos, ella puede completar o mejorar en ciertos aspectos la aplicación de la normativa ambiental (v.g., documentos no sólo en general sino también, igual que integrantes de los expedientes sin decisión final, desde que con más de un año de elaboración, son comunicables), así como sirve a la interpretación, no sólo en general de las normas de acceso de terceros, como de las normas ambientales especiales de acceso de los ciudadanos, referentes a la defensa de intereses difusos y de las ONGA, en las fases endoprocedimentales, durante la tramitación de los expedientes. Y, por eso, con especial importancia en la fiscalización pública de la Administración ambiental.

En conclusión, si hay un dominio en que la transparencia se impone cada vez más, es en el de las Administraciones ambientales, que se crearan y se desarrollaran en las décadas finales del siglo XX, al mismo tiempo que la extiende, aunque no siempre coherente y, en general, en una dispersa normativa y que, así, implicadas en ejercicios de intervención de tipificación muy diversa, desde la sancionadora, a la programadora, planificadora e incitadora o promocional, detengan informaciones esenciales a la defensa del ambiente y a la análisis de los peligros y daños, verificados o eventuales, y de las oportunas providencias preventivas y correctivas impuestas. La defensa del ambiente, como de la economía, los mercados y sectores más importantes para la colectividad, pasa indefectiblemente y cada vez más por la intervención de los poderes públicos en todos los niveles. El desarrollo intenso de las políticas y del derecho del ambiente no tiene correspondencia en el plan de su efectiva aplicación. La dimensión del problema ambiental y la historia de la actuación de las Administraciones Públicas exigen el control preventivo y correctivo por parte de los ciudadanos en este dominio material. No hay defensa ambiental sin transparencia de las Administraciones Públicas a todos los niveles.

 

II.8.IMPORTANCIA Y DEFICIENCIAS DEL CONTROL DE LA APLICACIÓN DEL DERECHO AMBIENTAL E INFORMACIÓN A LOS CIUDADANOS

 

La protección del ambiente implica retos específicos que la hacen en muchas formas distintas de otros temas de política y legislación, y que esto debería tomarse en consideración al redactar, aplicar y hacer cumplir el derecho en materia de ambiente[172].

Desde luego, como normación de objetivos, y ya refería la Declaración de la reunión del Consejo Europeo, celebrada en Dublín, los días 25 y 26 de junio de 1990, el objetivo de defensa del ambiente, traducido en la legislación comunitaria, “únicamente será eficaz si los Estados miembros aplican y hacen cumplir plenamente dicha legislación” y, para eso, no basta la elaboración de una legislación más accesible a los ciudadanos[173], ni la incorporación, en la íntegra y fielmente, a los derechos nacionales de las Directivas comunitarias, dentro de los plazos dispuestos por las mismas[174]. Tal como no basta desarrollar nueva legislación para tratar los principales problemas de ambiente, para tener en cuenta las “tendencias, prácticas y actitudes actuales”, pues “necesita centrarse paralelamente en el fortalecimiento y consolidación de la aplicación del ‘acervo comunitario’ existente[175].

Papel relevante viene ya desempeñando la Red europea para la aplicación y el cumplimiento de la legislación en materia de ambiente[176], centrada en todo lo que concierne a la contaminación industrial y cuya utilidad está, en parte, conectada con su informalidad.

En la búsqueda de mayor eficiencia es necesaria la elaboración, aplicación y el cumplimiento del derecho de ambiente, a través de la responsabilidad compartida y de la aplicación del principio de subsidiariedad, o igualmente, según el Tratado, la redacción de la legislación teniendo debidamente en cuenta, sea la diversidad de situaciones y las condiciones del ambiente en las distintas regiones de la Comunidad, sea las especificidades de los distintos ordenamientos, prácticas jurídicas y administrativas, instituciones y otras condiciones específicas de los Estados, pero esto, en sí, no garantiza su efectividad.

En el ámbito de la redacción de la específica legislación comunitaria sobre ambiente, es de destacar la invitación hecha por el Consejo a la Comisión y a los Estados, para que consulten a los principales agentes interesados, “incluidos aquellos que puedan intervenir, en el ámbito nacional y en el de la Comisión, en la incorporación y aplicación práctica, en las primeras fases de las propuestas concretas de proyectos legislativos, para facilitar las negociaciones subsiguientes y hacer que la legislación sea más fácil de aplicar y de cumplir” y a celebrar asimismo consultas con los principales agentes interesados en las fases legislativa, de incorporación y de ejecución[177].

Además debe mejorarse, también, por otros medios, la transparencia en el desarrollo de la actuación y la redacción de propuestas, manteniéndose a las demás instituciones y a los Estados miembros periódica y adecuadamente informados sobre el trabajo preparatorio de la Comisión y a facilitar todos los estudios disponibles y la documentación pertinente[178], como es el caso proporcionando, en las Exposiciones de Motivos de las propuestas,

 “más información detallada sobre:- su ámbito de aplicación,- la elección del tipo de instrumento,- la base jurídica y otros aspectos jurídicos,- el plazo máximo propuesto para la entrada en vigor,- los aspectos prácticos y otros aspectos de la aplicación y del cumplimiento en los Estados miembros,- los beneficios potenciales y el coste de la acción o de la falta de acción,- la coherencia de las medidas propuestas en relación con la legislación comunitaria existente,- una estrategia global que dé a conocer claramente el problema ambiental que debe resolverse,- la aplicación de los principios expuestos en el artículo 3 B del Tratado”[179].

Por muchos que sean los esfuerzos que se realicen “para conseguir que los textos resultantes de las diferentes fases del proceso legislativo comunitario no sean innecesariamente ambiguos o complicados”, ante la necesidad de procurar reducir los problemas de transposición y de aplicación práctica para permitir una aplicación completa e igual en toda la Comunidad, y sin desvalorizar también la búsqueda creciente de “coherencia de todo el sistema de legislación comunitaria sobre ambiente”, entre sí y con los instrumentos internacionales, desde luego por medio de directivas marco, codificación y consolidación de la legislación, y, en particular, garantizando la compatibilidad de las normas nacionales con la legislación comunitaria[180], la verdad es que esto es insuficiente.

En materia de transposición y aplicación práctica de las directivas ambientales[181], es importante abordar “más sistemáticamente los problemas concretos con respecto a la incorporación y ejecución de la legislación comunitaria, con recurso al intercambio de experiencias entre Estados sobre problemas comunes, habiendo, en esto ámbito, de destacar el sistema de informes armonizados”[182]. Pero, por mucho que, al aplicar la legislación comunitaria sobre ambiente, los Estados estipulen sanciones “transparentes, disuasorias, proporcionadas”, apropiadas para garantizar un cumplimiento más uniforme del derecho comunitario en materia de ambiente”[183], es sabido que, en general, siempre se está lejos de que sean “realmente aplicadas”.

Hay que realzar la importancia de la aplicación “más amplia de la gestión ambiental voluntaria y de esquemas de inspección en consonancia con el sistema comunitario de gestión y auditoría ambiental”, que podría ser de utilidad para mejorar la aplicación práctica del derecho unionista europeo en materia de ambiente, fortaleciendo el autocontrol y el seguimiento propio[184], así como de “criterios mínimos o directrices para las tareas de inspección que se realizan a escala de los Estados miembros, así como los distintos modos en que los Estados miembros podrían supervisar su aplicación concreta, con objetivo de conseguir en la práctica una ejecución y cumplimiento uniformes de la legislación en materia de ambiente[185], y de “la cooperación entre Estados miembros y en el interior de los mismos en la lucha contra las prácticas ilegales de carácter transfronterizo en materia de ambiente”[186].

En general, como resalta el apartado 15 de la Resolución del Consejo, de 7 de octubre de 1997, se impone la inspección como “un requisito previo esencial para alcanzar el objetivo de una ejecución y cumplimiento uniformes de la legislación en materia de ambiente en todos los Estados miembros”, pero son distintos los sistemas y prácticas seguidos en cada uno, no se ha intentando su sustitución por un sistema de inspección a nivel comunitario. 

Se imponen todas las iniciativas para mejorar la conciencia, el conocimiento y la aplicación del derecho ambiental por parte de los principales agentes que intervienen en los procesos de ejecución y cumplimiento en los Estados miembros[187], así como para la resolución, de la manera más eficaz, desde luego más rápidamente y con menor costo, con mayores facilidades para los ciudadanos y para las autoridades nacionales, de los litigios en materia de ambiente, creando los Estados los mecanismos adecuados, en los niveles apropiados, para tratar las denuncias de los ciudadanos y de las ONG con respecto al incumplimiento de la legislación en materia de ambiente, e informando sobre los procedimientos impugnatorios[188], pudiendo la Comisión elaborar “criterios mínimos o directrices con respecto:- al trámite de las reclamaciones, tanto a escala nacional como comunitaria, y- a un mejor acceso a los tribunales, incluido el administrativo, a la luz del principio de subsidiariedad” y teniendo en cuenta los ordenamientos jurídicos de los distintos Estados[189].

Como subraya el apartado 4 de la Resolución de 7 de octubre de 1997, las características y circunstancias, ligadas al derecho de defensa del ambiente, “a pesar de que no son enteramente exclusivas de la protección del ambiente”, permiten en parte explicar por qué la “aplicación y el cumplimiento del derecho ambiental, y en particular del derecho unionista europeo sobre ambiente, son tan complejos y no siempre satisfactorios”, requiriendo particular empeño de todos los agentes implicados en los objetivos de la legislación ambiental.

Por más que exhorte la Comisión a velar por que los objetivos ambientales de la Comunidad y los requisitos del derecho comunitario en materia de ambiente se integren plenamente en los mecanismos existentes de asistencia financiera de la Comunidad y en el control de los proyectos financiados por la Comunidad y a recordar que “todos los proyectos, independientemente de que requieran o no financiación nacional o comunitaria, deben ajustarse entre otras cosas a la legislación comunitaria en materia de ambiente”[190], esto sólo en parte puede incentivar al cumplimiento de las normas.

En efecto, la verificación del cumplimiento de las normas ambientales, sea al nivel comunitario sea al nivel internacional[191], siempre quedará comprometida con “falta de información fiable”[192].

El artículo 213 del Tratado de la Comunidad Europea faculta a la Comisión a recabar en general informaciones y hacer comprobaciones “dentro de los límites y en las condiciones fijadas por el Consejo”, pero falta la reglamentación concreta y pormenorizada, como la existente en el dominio de la competencia comunitaria[193], y el propio sistema organizativo de la Administración europea, basado administrativamente sobre todo en el aparato de los Estados, es letra muerta.

En el plano de la investigación institucional sobre el cumplimiento del derecho ambiental, no existe normativa adecuada y organización comunitaria que haga operacional las posibilidades, abiertas por el Tratado, de que la Comisión lleve a cabo inspecciones locales[194], aunque la materia sea sentida como importante[195]. Por eso, en la práctica, el control es deficiente, y a veces no existe de hecho.

La Directiva 91/692, sobre normalización y racionalización de los informes relativos a la aplicación de determinadas directivas referentes al ambiente[196], tenía como objetivo mejorar la recepción de información ambiental por parte de la Comisión, pero son las demandas, a pesar de su deficiente procesamiento[197], y los debates parlamentarios, sobre todo a través del periodo de preguntas orales y del instituto de las cuestiones escritas, las fuentes más significativas de conocimiento de los problemas de aplicación de la legislación ambiental por los Estados. Hay que recordar que, en el fondo, el secreto en el procedimiento pre-contencioso previsto, en el artículo 169[198], quita transparencia. Y esta solución es cubierta por el Tribunal de Primera Instancia, con recurso a la cláusula del interés público, pilar de exclusión del acceso por razón de existencia de procedimientos y procesos judiciales. Con esto, los ciudadanos pueden quedarse sin conocer los conflictos de la Comisión con los Estados por incumplimiento del derecho ambiental, al abrigo de la Directiva 313 de 1990, que oculta una fuente importante de información, sea para conocer si la infracción está superada, sea para, a partir de ahí, poder hacer investigación sobre posibles agresiones ambientales en las áreas de incumplimiento[199].

Como señala la Resolución del Consejo de 7 de octubre de 1997, sin perjuicio de los necesarios esfuerzos de todas las partes que actúan en las distintas fases del proceso normativo para mejorar la redacción, aplicación y cumplimiento del derecho comunitario en materia de ambiente, la apertura y el acceso a la información constituyen un medio importante para garantizar la participación de los ciudadanos, organizaciones no gubernamentales (ONG) y otras partes interesadas en la defensa del ambiente[200].

 




[1] Exposición de Motivos de la Propuesta de Directiva de la Comisión de sustitución de la directiva 90/313.

[2] Apartados 2 a 25 del Preámbulo a la Propuesta de nueva Directiva

[3] La Comisión junta un resumen de todos, en el anexo B de su Informe, p.24-44.

[4] Aunque, en buen verdad, estas preguntas, tienen interés sobre todo en cuanto a la cuestión de la regla del autor y muy poco con relación a otros temas. Me refiero a la cuestión oral de la Señora HEIDI HAUTALA, a propósito de la necesidad del futuro reglamento (H-0006/98, sesión de febrero de 1998) y la cuestión escrita de BILL MILLER, preguntando, en Abril de 1998, a la comisión qué pensaba  del criterio de solicitar la información al autor y no a las instituciones comunitarias que únicamente la detentan (E-0886/98).

[5] El artículo 284 (antiguo artículo 213) dispone que, “Para la realización de las funciones que le son atribuidas, la Comisión podrá recabar todo tipo de informaciones y proceder a todas las comprobaciones necesarias, dentro de los limites y en las condiciones fijados por el Consejo, de conformidad con las disposiciones del presente Tratado”. Y, frente a esta obligación, el artículo 296 (antiguo artículo 223) prevé que “1.Las disposiciones del presente Tratado no obstarán a las normas siguientes: a) ningún Estado miembro estará obligado a facilitar información cuya divulgación considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad; b) todo Estado miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra; estas medidas no deberán alterar las condiciones de competencia en el mercado común respecto de los productos que no están destinados a fines específicamente militares. 2. El Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá introducir modificaciones en la lista, que estableció el 15 de abril de 1958, de los productos sujetos a las disposiciones de la letra b) del apartado 1”.

[6] El actual artículo 285. 1 y 2 prevén que “1.Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 5 del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, adoptar‘medidas para la elaboración de estadísticas cuando sean necesarias para la realización de las actividades de la Comunidad. 2. La elaboración de estadísticas comunitarias se ajustaría la imparcialidad, fiabilidad, objetividad, independencia científica, rentabilidad y al secreto estadístico, y no ocasionar‘ cargas excesivas a los operadores económicos”. Y, actualmente, ha otra disposición, de tenor nuevo, en materia que, entre tanto, ha ganado importancia, la protección de datos personales con tratamiento automatizado, en que el tratado, en el artículo 286 (anterior artículo 213 B), que prevé que “1.A partir del 1 de enero de 1999, los actos comunitarios relativos a la protección de las personas respecto del tratamiento de datos personales y a la libre circulación de dichos datos serán de aplicación a las instituciones y organismos establecidos por el presente Tratado o sobre la base del mismo. 2. Con anterioridad a la fecha indicada en el apartado 1, el Consejo establecerá, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, un organismo de vigilancia independiente, responsable de controlar la aplicación de dichos actos comunitarios a las instituciones y organismos de la Comunidad y adoptará, en su caso, cualesquiera otras disposiciones pertinentes.

[7] Asunto 294/83, Parti Ecologiste Les Verts contra Parlamento Europeo, 1986, Rec.1339, §23.

[8] V.g., asuntos 45/86, Comisión contra Consejo, Rec.1493, 1987, §5 y 24/62, Alemania contra Comisión, Rec.63,  1963, p.69.

[9] HERN, C. -”La Motivation des Actes des Institutions Communnautaires”. Cahiers de Droit Européen, Nº13, 1977, p.54 y 90; HARTLEY, T.C. –The Foundations of European Community Law. 2.ª Ed., Oxford: Clarendon Law Series, p.125. Apud García Ureta, A. –oc, p.124, nota 21.

[10] En el Instituto Universitario de Florencia (XXVI Informe General sobre las Actividades de las Comunidades Europeas. 1992, p.393, punto 1162, nota 2).

[11] Hoy, hay que integrar, en este dominio del acceso al acervo histórico, la Decisión del Consejo 94/271/CE (EURATOM, de 24 de marzo de 1994, relativa a la consulta y a la comunicación de los documentos de archivo relativos a las negociaciones de los tratados de Roma, a las negociaciones de la Comunidad política europea y al Comité provisional para el Mercado Común y EURATOM, publicada en el DOCE  L, Nº117, de7.5.1994, p.29.

[12] Artículo 9 :”Sous réserve des dispositions applicables en matière de secret commercial, les informations requises par l'article 9 de la directive 84/360/CEE sont mises à la disposition du public ainsi que, selon les procédures appropriées et les modalités fixées par les autorités compétentes, les résultats des contrôles prévus aux articles 5 et 6”(JOCE L 163/32 du 14/06/1989; wallex.wallonie.be/env/00109-1000.htm).

[13] Artículo 8 : “Sous réserve des dispositions applicables en matière de secret commercial, les informations sur les obligations imposées aux installations d'incinération existantes aux termes de la présente directive et sur les résultats des contrôles prévus aux articles 5 et 6 doivent être mises à la disposition du public, selon les procédures appropriées et les modalités fixées par les autorités compétentes”(JOCE L 203/50 du 15/07/1989; wallex.wallonie.be/env/00111-1000.htm).

[14] Acta: JO C 69, de 20.3.89, p.215.

[15] DO L 168, de 10.7.93, p.1.

[16] FERNANDÉZ RAMOS, S. –oc, p.235, n.46. En cuanto a la Directiva 90/313, se efectúa una descripción que sitúa el contenido de su articulado normativo, en los términos del resumen presentado en COM (2000)400 Final: “El apartado 1 del artículo 3 de la Directiva establece que los Estados miembros harán lo necesario para que las autoridades públicas estén obligadas a poner la información sobre el ambiente a disposición de cualquier persona física o jurídica que lo solicite y sin que dicha persona esté obligada a probar un interés determinado. La ‘información sobre ambiente’ y las ‘autoridades públicas’ se definen en el artículo 2 de la Directiva. Los apartados 2 y 3 del artículo 3 prevén que los Estados miembros pueden denegar una solicitud de información por razones específicas. El artículo 4 contempla los recursos judiciales o administrativos contra las decisiones de las autoridades públicas. El artículo 5 autoriza cobrar una cantidad por el suministro de la información, pero dicha cantidad no deberá superar un costo razonable. En virtud de su artículo 6, la Directiva cubre también la información relativa al ambiente en poder de organismos con responsabilidades públicas en materia de ambiente y bajo el control de las autoridades públicas. El objetivo de esta disposición es garantizar que el acceso público a la información no resulte afectado, por ejemplo, por la delegación de responsabilidades de una autoridad pública a otro organismo. El artículo 7 dispone que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para facilitar al público información de carácter general sobre el estado del ambiente”.

[17] Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información ambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo: Diario Oficial de la Unión Europea (ES) L 41/26, de 14.2.2003, elaborada con base en el apartado 1 de su artículo 175. 

[18] Véase, sobre el tema, v.g., ALONSO GARCÍA, E. –El derecho ambiental de la Comunidad Europea. Vol I, Madrid: Fundación Universidad Empresa, 1993, p.149 e ss.; MARTÍNEZ –ARAGÓN, J. -”Aplicación del Derecho Ambiental en España: El papel de Vigilancia y Control de las Comunidades Europeas”.Gaceta Jurídica de la CE, D-20, 1993, p.193 e ss. Específicamente, sobre el artículo 5, TEMPLE KANG, J. -”Community Constitutional Law: Article 5 EEC Treaty”. CMLRev., n. º27, 1990, p.645.

[19] GARCÍA URETA, Agustín y ARROSPIDE ERKOREKA, Itziar -”Sobre la transposición de tres directivas ambientales comunitarias en el derecho estatal: Directivas 90/313 (acceso a la información), 92/43 (hábitats y especies de flora y fauna) y 2271/91 (tratamiento de aguas residuales urbanas)”.RVAP, Nº46, septiembre-diciembre 1996, p.41.

[20] Sobre los atrasos de transposición y, en general, los problemas de incorporación y de aplicación de las normas ambientales puede verse el autor y obra anteriormente citados, parte final de la p.41-46.

[21] Razones que han justificado la creación de la política y del derecho comunitario del ambiente, aún antes de su consagración en el Tratado, por vía de la primera grande revisión del AUE, de 1986.Véase preámbulo del primero programa comunitario del ambiente, de 1972 y de las normas ambientales hasta entonces. Véase KRÄMER, L. –EEC Treaty and Environmental Law.2. ª Ed., London: Sweet & Maxwell, 1995, p.89 y ss.; GARCÍA URETA, Agustín -”En Busca de la Línea Divisoria entre los artículos 100 A y 130 S del Tratado CE: Reflexiones a la Luz de los Asuntos C-300/89, C-155/91 y C-187/93”.RVAP, Nº41, p.607.

[22] V.g. COM (96)600 final: DOCE C, 303/1, 1996, p.48.

[23] MANGAS MARTÍN, in Comunidades Autónomas y Comunidad Europea. VVAA. Valladolid: Ed. Cortes de Castilla y León, 1991, p.198, apud GARCÍA URETA, Agustín y ARROSPIDE ERKOREKA, Itziar –oc, p.42, nota 7.

[24] Muchas veces, las propias normas comunitarias, tal como las del DIP, contienen redacciones poco claras, debido políticamente a mayor facilidad de aprobación por el Consejo de textos imprecisos y técnicamente a la existencia de diferentes versiones lingüísticas y sobre todo a la deficiencia de las traducciones. El “sentido real” de las normas ambientales resulta de la labor del TJCE, que lo va precisando al longo de los años. Como señala A. GARCÍA URETA y ARROSPIDE ERKOREKA, en el caso de la Directiva aves (79/409), tal ha demorado 14 años (o.c., p.44 y su nota 15 a 17).

[25] Doctrina pacífica del TJCE: sentencia de 1985, en el asunto 29/84, Comisión contra Alemania, Rec.1661, p.23; sentencia de 1987, en el asunto 247/85, Comisión contra Reino de Bélgica, Rec.3029, p.9.

[26] GARCÍA URETA, Agustín y ARROSPIDE ERKOREKA, Itziar -”Sobre la transposición de tres directivas ambientales comunitarias en el derecho estatal: Directivas 90/313 (acceso a la información), 92/43 (hábitats y especies de flora y fauna) y 2271/91 (tratamiento de aguas residuales urbanas)”.RVAP, n. º46, septiembre-diciembre 1996, p.39-94.

[27] Sentencia de 1981, en el asunto 804/79, Comisión contra Reino unido, Rec.1045, §.30; sentencia de 1988, en el asunto 252/85, Comisión contra República Francesa, Rec.2243.

[28] Sentencia de 991, en el Asunto C-368/188, Comisión contra Alemania: Rec.I-2567.

[29] Artículo 249, antiguo 189. En general, sobre la nomocracía comunitaria, CONDESSO, F. –Lecciones de Derecho Comunitario General. Policopiadas, año lectivo 1994-1995, UML; -”A nomología comunitária”. In Direito do Ambiente. Coimbra: almedina, 2001, p.283-296

[30] Artículo 93:”El Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, adoptará las disposiciones referentes a la armonización de las legislaciones relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y otros impuestos indirectos, en la medida en que dicha armonización sea necesaria para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior en el plazo previsto en el artículo 14”. Artículo 94:”El Consejo adoptará por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, directivas para la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado común.”

[31] Artículos 99 y 100 CE.

[32] Como refiere la sentencia de 22.2.84, en el asunto  Kloppenburg.

[33] V. g. VIª Directiva IVA, de 17.5.77, muy detallada porque el objetivo es uniformizar el impuesto (STJCE., de 23.11.77, en el asunto Enka).

[34]Cuanto a la autoridad de los Tratados, que también tienen efectos directos en muchas de  sus  normas,  hay  que  referir en general su preeminencia. El derecho originario está en la cumbre de la jerarquía del orden jurídico comunitario, prevaleciendo sobre cualquier otra norma de derecho comunitario sin excepción, siendo el fundamento, el cuadro y los límites del derecho derivado, de los tratados salidos de las relaciones exteriores. En el caso de los Acuerdos internacionales concluidos por la Comunidad hay fiscalización preventiva por parte del TC de los textos a aprobar,  con exigencia de revisión formal del tratado en caso de parecer negativo (artº 228º, Parecer n. º1/76 de 26.4.77). El derecho originario prevalece sobre otros Tratados entre los Estados miembros, incluso anteriores, los cuales sólo mantienen valor cuando son compatibles. Prevalece sobre Tratados concluidos entre Estados miembros con terceros Estados posteriormente a la entrada en vigor. De acuerdo con el DIP, el derecho originario sólo cede ante Tratados concluidos anteriormente por Estados miembros (234 CE/105 CECA) en la medida en que los Estados no pueden invocar el Derecho Comunitario para dejar de cumplir las obligaciones internacionales anteriores. Pero los Estados miembros deben alejarse de esos acuerdos contrarios. Y no pueden disfrutar contra la Comunidad de los derechos disfrutables por mor de Convenciones anteriores (Ac de 27.2.62, Com. contra Italia).

[35] Consideraciones del Abogado General VAN GERVEN, en asunto H.J.Banks  Co, Ltd contra Breitish Coal Corp, 1994, Rec.I-1209, p.1237. Y añadía: “La claridad, precisión, carácter incondicional y completo o perfección de la norma y su independencia de medidas de ejecución discrecionales, son a este respecto, meros aspectos de una única y misma característica que debe revelar dicha  norma, a saber, de poder ser aplicada por un órgano jurisdiccional a un caso concreto”. Véase, también, en general, sobre estos conceptos, la sentencia de 1994, en el asunto C-236/92, 1994, Comisión di Coordinamiento per la difesa della cava contra Regione Lombardia, Rec.I-463,  9-10.

[36] Sentencia Costa Enel  de 15.7.64, asunto 6/64, Rec.1964, p.1141 y ss;  Sentencias San Michele, Walt Wilhelm, International Handlsgesellschaft, Leonesio, Comisión contra Italia 8AS.48/719), Politi y Simmenthal. De 9.3.78. Rec.1978, p.629 y ss; la Comisión en la COM (95)500 final: Duodécimo Informe anual sobre el control de la aplicación del derecho Comunitario, referente a  1994, p.73.

[37] V.g., MOTA CAMPOS, A. –As Relações da Ordem Jurídica portuguesa com o Direito Internacional e o Direito Comunitário à luz da revisão constitucional de 1982. Dissertação. Lisboa, 1985, 305 y ss; PEREIRA, André Gonçalves y QUADROS, Fausto -Direito Internacional Público. 3.ª Ed., Coimbra: Almedina, 1993, p.124 y ss.. En la literatura jurídica francesa, ISAAC, Guy –Droit Communnautaire Géneral. 2.ª Ed., Paris, 1989, p.167 y ss. ; PESCATORE, Pierre –Droit communnutaire et droit national selon la jurisprudence de la Cour de Justice des Commmunnautés européennes. Recueil Delloz Sirey, chr., 1969, p.183 ; En la literatura inglesa, BURGA, G. de –”Giving Effect to European Community Directive”. MLR, Nº55, 1992, p.215; CRAIG, P. y BURGA, G.de –EC Law Text, Cases and Materials. Oxford: Clarendon Press, 1995, p.189 y ss.

[38] GARCÍA URETA y ARROSPIDE argumentan que la expresión “harán lo necesario”“se puede categorizar como un requisito de exhaustividad para que la transposición y aplicación de la Directiva sea efectiva” (oc, p. 64, nota  88, final).

[39] Sentencia de 1991, en los asunto 6/90 y 9/90, Frankovich y  Bonifaci contra República Italiana, Rec. I –5357, &17.

[40] Véase, v.g. ALONSO GARCÍA, R. –”La ejecución normativa del derecho comunitario europeo en el ordenamiento español”. RAP, Nº121, 1990, p.332-333.

[41] Recueil Nº1839, §31.

[42] GARCÍA URETA y ARROSPIDE, resumiendo la posición global del abogado, destaca su argumentación básica, que va en el sentido referido en el texto, pues él refiere tal poder discrecional  “ya que, a tal efecto, el Tratado no pone a su disposición un nivel adecuado de protección jurídica”, y por eso, sostenía que “cuando la Administración aplica disposiciones de una Directiva directamente aplicables sin reparar en el derecho interno contrario, la Administración actúa por su cuenta y riesgo, sin poder solicitar el amparo del Tribunal de justicia. (...) La Administración Pública puede hacerlo, no está obligada a ello” (oc, p.65, nota 93, parte final).

[43] Sobre este principio, en el derecho brasilero, v.g., SILVA, José Afonso da –Curso de Direito Constitucional Positivo. 9.ª ed. ver., 4.ª tiragem, São Paulo: Malheiros editores, 1994, p.193-208.

[44] Así, también, v.g., ALONSO GARCÍA –oc, p.333, o GARCÍA URETA y otro –oc, p.65, nota 94.

[45] Sentencia de 1974, en el Asunto 167/73, Comisión contra República Francesa, Rec. 359, §41. En la doctrina española, v.g., MANGAS MARTÍN, A -”La obligación de derogar o modificar el derecho interno incompatible con el derecho comunitario: evolución jurisprudencial”.RIE, 1987, p.311.

[46] En general, CONDESSO, Fernando -”A Convenção de Äarhus sobre o direito à informação ambiental”.In Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, p.657-659.

[47] Habiendo la Conferencia, como destaca la propuesta de adhesión de la Comisión al Convenio, considerado que “El desarrollo de la legislación ambiental y el refuerzo de su eficacia, en conjunto con la repartición de las responsabilidades por varios agentes envueltos, implican una mayor sensibilización del público con relación a los problemas ambientales” (apartado uno de la justificación: COM (98) 344 final).

[48] Las negociaciones empezaran en junio de 1996 y fueran concluidas en marzo de 1998.

[49] Apartado 2 y 3 de la justificación de la aprobación del tratado, constante de la COM (98) 344 final.

[50] COM (98) 344 final.

[51] Justificación: ibidem.

[52] Como destaca el apartado 5 de la justificación, en COM (98) 344 final.

[53] Apartado 4 de la justificación de la Comisión en la COM (98) 344 final.

[54] CONDESSO, F –o.c., p.658.

[55] MERCADIÉ, Alexandre -”Application of the Äarhus Convention in the integrated coastal zone management (ICZM) process”.

Http://www.unece.org/env/europe/ppconven.htm.Dunkerque, France:Université du Littoral, September 1999, p.6 y ss.

[56] Apartados 12 y 13 de la justificación de la Comisión en su COM (98) 344 final.

[57] MERCADIÉ, Alexandre -”Application of the Äarhus Convention in the integrated coastalzone management (ICZM) process”. http://www.unece.org/env/europe/ppconven. htm. Dunkerque, France:Université du Littoral, September 1999, p.8 y ss.,

[58] Apartado 1 del artículo 9.

[59] MERCADIÉ, Alexandre -”Application of the Äarhus Convention in the integrated coastal zone management (ICZM) process”. http://www.unece.org/env/europe/ppconven.htm.Dunkerque, France:Université du Littoral, September 1999, p.16 y ss..

[60] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel -”El derecho de acceso a la información en materia de ambiente”. Revista de Administración Pública, Nº137, mayo-agosto, Año 1995, p.43:

[61] MARTÍN MATEO, R. –Nuevos instrumentos para la tutela ambiental. Madrid: Trivium, 1994, p.189.

[62] SÁNCHEZ MORÓN –oc, p.44.

[63] Artículo 1.

[64] SÁNCHEZ MORÓN –oc, p.43:

[65] “Todas las personas, físicas o jurídicas, nacionales de uno de los Estados que integran el Espacio Económico Europeo o que tengan su domicilio en uno de ellos, tienen derecho a acceder a la información ambiental que esté en poder de las Administraciones públicas competentes, sin obligación de acreditar un interés determinado y con garantía, en todo caso, de confidencialidad sobre su identidad. El mismo derecho se reconoce a las personas no comprendidas en el párrafo anterior, siempre que sean nacionales de Estados que, a su vez, otorguen a los españoles derecho a acceder a la información ambiental que posean “[Artículo 1 (Derecho de acceso a la información sobre el ambiente) de la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre derecho de acceso a la información en materia de ambiente (BOE n. º297, de 13.12.1995)].

[66] MARTÍN MATEO –o.c., n.º49, p.236.

[67] Vidé, en general, sobre el régimen italiano, con problemas que se han repetido en Grecia y Suiza (EEE), CONDESSO, F. –Direito à Informação Administrativa. Lisboa: PF, 1995, p.92-112.

[68] EMBID IRUJO, A –El ciudadano y la Administración. Madrid: INAP, 1994, p.101.

[69] MARTÍN MATEO, R –o.c., p.195.

[70] SÁNCHEZ MORÓN –o.c., p.45:

[71] A.y o.c., p.45.

[72] Sanchez Morón y Martín Mateo, R.-o.c., p.195.

[73] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel –o.c., p.45:

[74] A. y o.c., p.46:

[75] V. g., artículo 2.1 de la Directiva 93/38, de 14.6: SÁNCHEZ MORÓN, Miguel -”El derecho de acceso a la información en materia de ambiente”. Revista de Administración Pública, Nº137, mayo-agosto, Año 1995,  p. 46, nota 25.

[76] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel –o.c., p.46.

[77] Ibidem.

[78] Sentencia  Foster, de 12.7.90, expediente C-188/89, apartado 20

[79] GARCÍA URETA -oc, p.147.

[80] FR, S. –oc, p.237, nota 51.

[81] Artículo 6.

[82] Ibidem.

[83] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel –o.c., p.46.

[84] A.y o.c., p.47:

[85] A.y o.c., p.45:

[86] Ibidem.

[87] Ibidem.

[88] Ibidem.

[89] SÁNCHEZ MORÓN, M. -oc, p.48; EMBID –oc, p.119; SANTAMARÍA -oc, p.142; MESTRE DELGADO -oc, p.144; ÁLVAREZ RICO, M. y ISABEL -oc, p.490.

[90] SILVA OCHOA -oc, p.337.

[91] CONDESSO, F. –La Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo. Trabajo para el Curso de Doctorado del Programa de Derecho Público 1997/1999 de la UNEX. Policopiado. Beja: 2000.

[92] SÁNCHEZ MORÓN –oc, p.48.

[93] SÁNCHEZ MORÓN –o.c., p.48.

[94] SÁNCHEZ MORÓN –oc, p.49.

[95] Posición también compartida por SANCHO CUESTA, FJ –o.c., p.81.

[96] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel –o.c., p.49.

[97] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel –o.c., p.50.

[98] Artículo 7. Véase HEREDERO HIGUERAS, M –La Ley Orgánica 5/1992, de Regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal: Comentario y Textos. Madrid: Techos, 1996; BERMEJO VERA, José -”Premisas jurídicas de la intimidad personal y de la protección de los datos en derecho español. In Libro Homenaje al Profesor José Luis Villar Palasí. Madrid: Civitas, 1989, p.143-161; TRUYOL, A y Villanueva, R. -”derecho a la intimidad e informática”. Información Jurídica, Nº318, julio-septiembre 1973; MIGUEL CASTRANO, Adoración de -”Derecho a la intimidad frente al derecho a la información. El ordenador y las leyes de protección de datos”. Revista General de Legislación y Jurisprudencia, 2. ª Época, LXXXVI/4, abril 1983; ÁLVAREZ-CIENFUEGOS SUÁREZ, José María -”El derecho a la intimidad personal, la libre difusión de la información y el control del Estado sobre los bancos de datos”. Actualidad Administrativa, Nº37, 13 octubre 1991, p.457 y ss.; MURILLO DE LA CUEVA, P. Lucas -”La protección de los datos personales ante el uso de la informática en el derecho español”. In Estudios de Jurisprudencia, Nº3 y 4, 1992-1993; Madrid Castaño, Fulgencio –Derecho a la intimidad, informática y Estado de Derecho. Valencia: Universidad de Valencia, 1984; JIMÉNEZ ESCOBAR, Raúl -”Informática y derecho a la intimidad”. Novática, n. º33, mayo-junio 1980.

[99] SÁNCHEZ MORÓN –oc, , p.49

[100] Ibidem.

[101] Ibidem.

[102] Apartado 2 del artículo 42.

[103] Además se trata de una cláusula fijada en términos muy genéricos: “suministro de la información”. Artículo 5: “Los Estados miembros podrán cobrar una cantidad por el suministro de la información, pero dicha cantidad no deberá exceder un coste razonable.”

[104] SÁNCHEZ MORÓN oc, p.51:

[105] Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información ambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo: Diario Oficial de la Unión Europea (ES) L 41/26, de 14.2.2003, elaborada con base en el apartado 1 de su artículo 175; propuesta de la Comisión (DO C 337 E de 28.11.2000, p.156 y DO C 240 E de 28.8.2001, p.289); dictamen del Comité Económico y Social Europeo (DO C 116, de 20.4.2001, p.43); dictamen del Comité de las Regiones (DO C 148, de 18.5.2001, p.9); procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado (Dictamen del Parlamento Europeo, de 14 de marzo de 2001: DO C 343 de 5.12.2001,p.165; Posición Común del Consejo, de 28 de enero de 2002 -DO C 113 E, de 14.5.2002, p.1; y Decisión del Parlamento Europeo, de 30 de mayo de 2002; Decisión del Consejo, de 16 de diciembre de 2002 y Decisión del Parlamento Europeo, de 18 de diciembre de 2002). 

[106] Sobre las fases evolutivas de este proceso legislativo complejo, y el debate interinstitucional para la reforma de esta normativa comunitaria, puede consultarse: DO C 337 E, de 28.11.2000, p.156: Propuesta de la Comisión [COM (2000) 4029887/01 COM (2001) 303DG I - ENV 29.6.2000 (2000/0169 COD 29/06/2000 10004/00)]. Esta ha sido objeto de primera lectura en el Parlamento Europeo, y aprobada con algunas enmiendas el 14.3.2001 (doc.0000/01), habiendo sido ponentes de la Comisión parlamentar de ambiente, salude pública y consumidores (ponencia principal) EIJA-RITTA ANNELI KORHOLA (PPE-DE/FIN), de la Comisión de derechos y libertad de los ciudades y justicia SARAH LUDFORD (ELDR) y de la Comisión de industria, comercio externo e investigación BERND LANGE        (PSE). El 6 de junio de 2001 la Comisión adoptó una propuesta modificada que integra parte de dichas enmiendas [Diario Oficial C 240, de 28.08.2001]. El 31 de octubre de 2001 el Consejo adoptó una posición común. La segunda lectura del PE (Pc 11878/1/01), anunciada en sesión plenaria a 6.2.2002, ha tenido lugar con votación el 30.5.2002 (doc.9445/02), siendo aprobado el texto con 47 enmiendas. Pero, el Consejo no ha aceptado todas las enmiendas, por lo que se ha pasado al proceso de conciliación, con reunión trilateral de las instituciones en 3.9.2002, habiendo seguido después el texto conjunto aprobado por el Comité de Conciliación, el 8 de noviembre de 2002, para aprobación como acto legislativo, en el Consejo y  voto final del PE.

[107] Hay que recordar las tradicionales posiciones de apertura y defensa de régimen más transparente en esta material del PE. Ya, en su Resolución de 13 de abril de 1989 (JO C 120/234, de 16.5.1989), el Parlamiento aprobó el texto de la futura Directiva 313, “calling only for the exceptions to  the right of access to information to be formulated more clearly and for  interests to be weighed up”. Y en la Resolución de 19 enero de 1993 (JO C 42/40, de 15.2.1993), ha solicitado a la Comisión “to recommend new measures to extend the principle that members of the public have a right to information and a right of appeal, as laid down in the environmental impact assessment Directive (85/337/EEC) and called for the European Environment Agency to collect and make available data on the environment throughout the Community”:

[108] “L’Observatoire législative: fiches de procédure, COD/2000/0169”. wwwdb.Europe.eu.int/oeil. Ya en su votación en primera lectura, el 14.3.2001, el PE había adoptado la ponencia de EIJA-RITTA ANNELI KORHOLA(EPP/ED, FIN), con 502 votos a favor, ningún contra y apenas dos abstenciones. Como se puede leer en el resúmen inicial del texto de “L’Observatoire législative: fiches de procédure”, anteriormente citado:”The aim is to adapt existing legislation to reflect developments in information technologies such as the internet and to pave the way towards ratification of the UN/ECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters. (…). More specifically, the 30 amendments that were adopted seek to broaden the definition of public authorities to include natural persons performing administrative functions under national law. With regard to the dissemination of information, Parliament wants the Internet to be explicity mentioned and adds that account should also be taken of the future development of information and communication technologies, points which are not mentioned by the Commission. It wants Member States to create publicly accessible databases where environmental documents would be held. Search aids should be provided to make it easy for the public to locate information. In addition, quality criteria are laid down regarding the information, to be provided, which must be up-to-date, comprehensible and scientifically sound.”.

[109] El Parlamento Europeo ha votado, en segunda lectura, su documento, datado de 23.4.2, en que hacia muchas enmiendas a la posición común del Consejo, y en que intenta especialmente imponer algunos puntos de vista que merecen destaque. Desde luego, refiere el PE que “public authorities may be permitted to refuse a request for environmental information only in exceptional cases”, acrecentando que “The public interest served by disclosure should be weighed against the interest served by the refusal to disclose, and access to the information requested should be granted if the public interest served by disclosure outweighs the specific interest protected by non-disclosure. Information on emissions, discharges and other releases into the environment should not be withheld by virtue of the protection of commercial, industrial or other interests”. Además, el Parlamento “wants free access to the information requested”, explicitando que “Examination in situ of the information requested is also to be free of charge”, sin perjuicio que “Public authorities may (…) make a charge for supplying information, so long as the charge does not exceed the actual cost of reproducing the material requested”, intentando que se esclarezca que “It should not include the cost of staf time spent on searches”. Y el PE “went on to emphasise the importance of improving the quality of information made available upon request, in the interest of making that information comprehensible, accurate and comparable. The method used in compiling the information should be disclosed, as this is an important factor in assessing the quality of the information supplied and determining whether it is misleading”. Importante es también su defensa de que la Directiva sea reevaluada “every four years after submission of the relevant reports by the Member States”.

[110] El intento inicial de la Comisión era aprobación de una nueva Directiva, de sustitución de la Directiva 90/313/CEE, en vez de modificarla, en orden a que “las partes interesadas dispongan de un texto legislativo único, claro y coherente”, y también por esta vía haya transparencia. Pero, no ha sido esta la visión que ha triunfado al final.

[111] COM( 2000) 400 final.

[112] Como destaca “L’Observatoire legislative: fiche de procedure”, COD/2000/0169, “The experience gained since 1 January 1993, the latest day of the transposition of Directive 90/313/EEC by Member States, shows that this Directive initiated a process of openness as regards public access to environmental information.  It was a catalyst for change in the way that public authorities approach the process of openness and transparency. Individuals and organisations throughout the Community have made use of the possibilities.  Improved access by the public to environmental information has contributed to an increase in public awareness of environmental matters. The objective of the proposal is two-fold.  On the one hand, it aims at ensuring a right of access to environmental information held by or for public authorities and to set out the basic terms and conditions of its exercise.  On the other hand, it also aims at ensuring that, as a matter of course, environmental information is made available and disseminated to the public, in particular, by means of available computer telecommunications and/or electronic technology. In contrast with Directive 90/313/EEC, which only ensured freedom of access to environmental information, it was felt more appropriate to establish a right of access to environmental information.  The establishment of such right will enable Community legislation to be aligned with the Äarhus Convention.”En otro punto, acrecienta, con interés, este texto el siguiente: “It also takes into account reports made by non-governmental organisations (NGOs) active in the environmental sphere and developments in Community and international law. The national reports indicated that Member States themselves raised questions about the scope and interpretation of the Directive and made suggestions for improvement. In some cases, such as the definition of authorities required to supply information, time-limits and exceptions, some Member States had adopted legislation which marked an advance on the strict provisions of the Directive. The national reports showed that the implementation of the Directive brought positive results. In many cases, few problems were encountered. Nonetheless, experience gained in the application of the Directive has enabled the identification of a number of concrete difficulties identified by Member States, NGOs and those requesting access to environmental information.”:wwwdb.Europe.eu.int/oeil.

[113] Y, también, procura aprovechar informes de organizaciones no gubernamentales ambientales y revela alguna atención a las lecciones del derecho comparado y novedades en el derecho comunitario e internacional. Cuánto a la colaboración de los Estados miembros, las cosas fueran complicadas. Con efecto, “el 25 de julio de 1996, la Comisión envió una carta a los 15 Estados miembros recordándoles la obligación prevista en el artículo 8 de la Directiva de proporcionar informes sobre su experiencia a más tardar el 31 de diciembre de 1996. Para que la Comisión pudiera elaborar su propio informe de conformidad con este artículo 8. º. A finales de 1996, un solo Estado había enviado su informe a la Comisión. Por eso, “Se envió un recordatorio a principios de 1997 a los Estados miembros correspondientes, exhortándoles a enviar los informes cuanto antes. Durante 1997, la Comisión decidió poner en marcha varios procedimientos de infracción con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (ahora artículo 226)” (punto 2 del Informe de la Comisión: COM (2000)400 final, p.3).

[114] El punto de partida de la Directiva es que las cuestiones ambientales se gestionan mejor si participan todos los ciudadanos interesados al nivel pertinente. La concienciación y la participación públicas dependen sobre todo del acceso público a la información. Al facilitar un mejor acceso a la información sobre el ambiente, la Directiva contribuye a un conocimiento cada vez amplio de los asuntos ambientales y por tanto a una mayor protección del ambiente.

[115] Las informaciones de los Estados sobre la aplicación de la Directiva 33/90, constan, en resumen, del Anexo B (resumen de los informes de los estados miembros sobre la experiencia adquirida gracias a la aplicación de la Directiva (COM (2000)  400 f, p.24-44).

[116] Además, la Comisión ha solicitado toda la información estadística disponible, aunque La mayoría de los informes enviados no contengan datos estadísticos (o sólo en pequeña medida). Y la Comisión aun “sugirió a los Estados miembros que se dejara participar al público y se consultara a las partes interesadas al elaborar sus informes” (Informe cit., p.3).

[117] “Si las definiciones del artículo 2 habían planteado problemas concretos de aplicación”.

[118] “Una descripción de los organismos con responsabilidades públicas en materia de ambiente y bajo el control de las autoridades públicas cubiertos por el artículo 6 de la Directiva”.

[119] “Si existía alguna directiva administrativa, por ejemplo circulares o directrices, que rigieran la aplicación de las excepciones previstas en el artículo 3”.

[120] “Si los plazos fijados en el apartado 4 del artículo 3 habían planteado problemas concretos”.

[121] “Si el mecanismo creado de conformidad con el artículo 4 consistía en un recurso administrativo o en un recurso judicial y cómo funcionaba en la práctica, incluidos los plazos dentro de los cuales debían actuar las instancias competentes”.

[122] “Cómo se calculaban en la práctica las cantidades cobradas a los solicitantes de información”.

[123] “Las medidas adoptadas en aplicación del artículo 7 sobre el suministro activo de información sobre el ambiente”.

[124] Regístrese que, según los datos suministrados por l Comisión (COM (2000)4000F), hasta noviembre de 1999, la Comisión había recibido “156 demandas presentadas por particulares y organizaciones en virtud de la Directiva, lo que representa alrededor del 6% de las demandas totales recibidas en este período (2588) por la Dirección General encargada del ambiente”.

[125] Letra a) del artículo 2.

[126] Letra b) del artículo 2 y artículo 6.

[127] Como ejemplos conocidos por la Comisión, tenemos la exclusión de la información sobre los efectos en la salud pública, del estado del ambiente, sobre la radiación o la energía nuclear y sobre análisis financieros o de necesidades en apoyo de proyectos que podrían afectar al ambiente.

[128] COM (2000) 4000 F, apartado 3, p.4.

[129] En cuanto a los apartados 2 y 3 del artículo 3, la Comisión refiere que la interpretación de las excepciones ha llevado a denegaciones “aunque su revelación no habría afectado a la protección de intereses legítimos cubiertos por las excepciones” contempladas en esos dos apartados.

[130] La interpretación del término “responder” (apartado 4 del artículo 3), ha permitido la interpretación de que “responder “sólo imponía la obligación de “indicar si la información se suministraría o no, sin precisar cuándo se facilitaría realmente”. Sobre esta interpretación versó la sentencia del TJCE, en el asunto Comisión contra Alemania, a que haremos referencia. También, el apartado 4 del artículo 3, falta de respuesta, ha creado polémica, pues al transponer la Directiva a la legislación nacional, algunos Estados miembros, como Portugal, dentro de su sistema de negligencia garantiza, de tradición francesa, adoptaron la solución según la cual “la falta de respuesta a una solicitud de información ambiental equivalía a una denegación, lo que se opone al requisito del apartado 4 del artículo 3 que exige específicamente que se den las razones del rechazo. Cuestión que está ligada al problema del incumplimiento del plazo. El apartado 4 del artículo 3, impone un plazo máximo de dos meses. Y la Comisión refiere que, en algunos casos, “la información solicitada sólo se ha facilitado después de transcurrido el plazo de dos meses. En otros casos, no se ha dado ninguna respuesta en absoluto al solicitante”

[131] En cuanto a los medios de impugnación de las denegaciones, la Comisión se hace porta voz de que varias demandas se refieren “a los altos costes y a los grandes retrasos asociados a los procedimientos de recurso (artículo 4).

[132] Este asunto tiene una importancia mayor en el ejercicio del derecho, como históricamente, la experiencia americana lo ha comprobado. En Portugal, una reciente investigación realizada por la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos, sobre el tema de la aplicación de la ley del acceso, realizado en 1999, que propuso, en cuyo equipo participe y que acompañe de cerca, técnicamente, en atención a este trabajo, da cuenta de arbitrariedades que a su tiempo relataré

[133] Y sobre las restantes cuestiones : Sur la base de ces principes généraux et communs aux trois Institutions, chacun devrait, ensuite, élaborer dans son propre règlement interne les dispositions spécifiques concernant l'application. La Commission présentera donc une proposition de législation, selon l'entrée en vigueur du Traité. Jusqu'à présent, aucune décision n'a été prise concernant les exceptions sur le droit d'accès que la Commission devrait proposer. La Commission considère, indubitablement, que le développement de la politique de transparence et d'accès à ses documents est indispensable, mais la future législation en la matière dépend des négociations interinstitutionnelles. Comme cadre général à cette réponse complémentaire, je dois dire, Madame Hautala, que les secrétaires généraux des trois Institutions intéressées ont déjà organisé des rencontres spécifiques pour parler de ce point et ils ont formé un groupe de travail interinstitutionnel, sous la direction de la Commission, lequel a été chargé d'effectuer une étude préliminaire du problème. Les travaux du groupe sont déjà en cours et actuellement ce groupe est en train de réfléchir sur les questions à aborder dans la proposition d'une future législation. Vous demandez, Madame HAUTALA, si on l'appliquera aux trois Institutions. Comme je l'ai déjà dit, selon les dispositions de l'article 255, il s'agit d'accès aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission et il y aura des principes généraux et communs aux trois Institutions, sur la base desquels chacune des trois Institutions élaborera ensuite son propre règlement interne d'application spécifique.

[134] Diario de la sesión de Octubre de 1998.

[135] Acrecentando: “La décision du 14 juillet 1998 concernant les enquêtes effectuées par la task force antifraude rappelle en dernier lieu cette obligation en en précisant la portée. L'article 8 de cette même décision établit clairement la protection des informateurs, en ce sens qu'ils ne doivent subir aucun traitement discriminatoire ou inéquitable. En outre, la Commission souligne que, sur la base de l'article 21 du statut, le fonctionnaire qui reçoit un ordre qui lui paraîtrait entaché d'irrégularité, ou s'il estime que son exécution peut entraîner des inconvénients graves, doit exprimer par écrit son opinion à son supérieur et exécuter l'ordre si celui-ci le confirme par écrit, sauf si cet ordre est contraire à la loi pénale ou aux normes de sécurité. En matière de transparence, la Commission rappelle que des règles ont été définies afin de permettre l'accès le plus large aux documents de la Commission et les obligations de son personnel y relatives (décision du 8 février 1994). Il n'en demeure pas moins vrai que si le principe est celui de la transmission, il est assorti d'exceptions, notamment afin de protéger certains intérêts publics et privés. Ces exceptions, et en particulier la protection des activités d'inspection et d'enquête, s'appliquent aussi aux activités antifraude de la Commission. La décision du 14 juillet 1998 prévoit d'ailleurs explicitement que les enquêtes de la task force antifraude sont confidentielles. En revanche, pour ce qui a trait à l'information des médias, il existe au sein de la Commission un service spécialement chargé des relations avec les médias, le service du porte-parole, placé sous la responsabilité directe du Président. Par ailleurs, conformément à certaines dispositions du statut (article 17), les fonctionnaires et autres agents de la Commission sont tenus de respecter une obligation de discrétion. À toutes fins utiles, la Commission attire encore l'attention de l'honorable parlementaire sur l'existence d'un téléphone vert mis en place en 1994 en vue de l'obtention d'informations en matière de fraude. Ce téléphone est utilisé par toute personne qui le souhaite. La sécurité des informateurs, qui peuvent vouloir conserver l'anonymat, est pleinement garantie”“.

[136] Cuestión escrita E-0886/98.

[137] También cuestión escrita E-0885/98.

[138] Asunto T-124/96.

[139]  Y ha acrecentado: “Parallèlement, la façon dont la Commission a géré l'affaire VAN BUITENEN lorsque ce dernier a publié son livre au cours de l'automne fait naître une préoccupation que l'interview donnée par M. NEIL KINNOCK à la télévision suédoise, le 28 octobre, est encore venue renforcer. À cette occasion, il est apparu que la conception suédoise de la publicité et de la transparence peut difficilement être appliquée dans une organisation internationale telle que l'Union européenne. À la lumière de ce qui précède, la Commission voudrait-elle indiquer comment elle compte appliquer le principe de publicité en son sein et si elle entend apporter des restrictions à cette forme de liberté d'expression. Quelles mesures concrètes la Commission envisage-t-elle pour remédier à la situation actuelle et faire en sorte que les institutions de l'UE, en particulier la Commission, fassent preuve d'une transparence et d'une ouverture accrues ”.

[140] La Comisión, aprovechando para hacer su declaración de apego a la transparencia (“la Commission attache la plus haute importance à la transparence de ses travaux”), añade que “En effet, elle considère que la transparence permet d'assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi que de garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l'administration à l'égard des citoyens. Dans ce contexte, l'une des mesures-clés prises par la Commission concerne l'accès du public à ses documents. C'est pourquoi la Commission a adopté en février 1994 un code de conduite commun avec le Conseil sur l'accès à leurs documents. Ce code pose le principe que le public devrait avoir le plus large accès possible aux documents internes des institutions, sous réserve d'exceptions visant à préserver les intérêts publics ou privés, et le secret de leurs délibérations”.

[141] Luego concluye, hablando de los trabajos de la reforma de estas reglas: “En vertu de l'article 255 du traité CE, il revient à la Commission de présenter une proposition législative relative aux principes généraux et limites régissant l'exercice du droit d'accès des citoyens aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Cette nouvelle législation qui sera commune aux trois Institutions, se substituera aux règles antérieures et visera à optimaliser l'accès aux documents dans le plus grand respect du principe d'ouverture. La Commission a déjà mené d'importants travaux préparatoires en vue de la présentation à la Commission de cette proposition législative, prévue pour le début de l'année prochaine. The right of citizens of the Union of access to Parliament, Council and Commission documents enshrined in Article 255 of the Amsterdam Treaty implies at the same time that officials can provide information which falls within the public domain. The limitations to the general principle of access based on recognised public or private interests, which must be protected, are the embodiment of the obligation of discretion laid down in the Staff Regulations for Community officials. As regards the freedom of expression the Staff Regulations effectively impose on the official a duty of loyalty to his employer and contain restrictions on disclosure insofar as the official must act with discretion with regard to information he receives in the exercise of his duties and which is not in the public domain. This does not constitute an obligation of absolute secrecy but a justified restriction in cases where non-disclosure is essential for the functioning of the Institutions or the safeguard of rights of third persons for example. Similarly there is an obligation for all staff to ask for prior authorisation for publications, but the authorisation can only be refused if the publication is liable to prejudice the interests of the Communities. All these restrictions are subject to control by the Tribunal and the Court of Justice”.

[142] El  texto de la pregunta es éste: “La résolution du Parlement sur le programme législatif pour 1999 demande que soient prises des mesures importantes notamment en matière de libre accès du public à l'information, avant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Conformément à ce qui a été annoncé en plénière et indiqué en commission, un groupe de travail interinstitutionnel examine le problème. Le groupe de travail a-t-il pu déterminer comment les institutions concernées comptent établir la liste de leurs documents, en particulier la Commission ? Comment la Commission envisage-t-elle d'établir la distinction entre les documents législatifs et autres ? “

[143] Asunto C- 321/ 96, caso Wilhelm Mecklenburg contra Kreis Pinneberg-der Landrat: Esta “solicitud de decisión prejudicial fue cursada por el Schleswig- Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Tribunal administrativo supremo de Schleswig- Holstein), que remitió las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia: (1) El informe de una autoridad inferior competente en materia de ordenación paisajística emitido en el marco de su participación, como representante de los intereses públicos, en un procedimiento de aprobación de un plan, ¿constituye una medida administrativa de gestión del ambiente, en el sentido de la letra a) del artículo 2 de la Directiva? (2) Un procedimiento administrativo, en el sentido de la Umweltinformationsgesetz (Ley sobre Información en materia de ambiente), ¿constituye una investigación preliminar a efectos del tercer guión del apartado 2 del artículo 3 de la citada Directiva?”[del Informe COM (2000) 400 Final, p.6].

[144] Referida en el tercer guión del apartado: “matters (...) which are the subject of preliminary investigation proceedings”.

[145] DO C 20 de 23.1.1999, p. 29.

[146] DO C 258 de 15. 8. 1999, p. 11.

[147] DO C 226 de 7.8. 99, p. 16.

[148] Boletín Oficial del Estado, número 297, de 13.12.1995, Pág. 35708 (marginal 26838).

[149] DO C 6 de 8. 1. 2000, p. 17.

[150] Apartado 4. º del artículo 3. º:”La autoridad pública debe responder  la solicitud de información tan pronto cuanto sea posible y lo más tardar en dos meses. (...).

[151] Que la COM (2000) 400 final de la Comisión resume en el anexo C, p. 45 a 48 de su informe. ANEXO C (Recomendaciones de examen y revisión de la Directiva 90/313/CEE): El informe publicado por la organización holandesa STICHTING NATUUR EN MILIEU, basado en las conclusiones del seminario IMPEL de enero y en otras fuentes varias formula las siguientes recomendaciones: (1) La Directiva debería declarar expresamente que el acceso a la información sobre el ambiente es un derecho, por lo que las limitaciones a su ejercicio deben aplicarse de manera restrictiva y en casos específicos. (2)El artículo 1 hace referencia a la información “en poder de “las autoridades públicas pero la información está cada vez más en poder de otros organismos sujetos al control de una autoridad pública. La Directiva debería especificar que una autoridad pública “posee” la información si dispone de ella pero está físicamente en poder de una entidad privada sujeta a regulación por la autoridad pública. (3) La definición de la Directiva de “información sobre el ambiente” debería modificarse para dejar claro que cubre la información sobre la salud, la radiación y la energía nuclear, así como la información (incluida la información financiera o económica) sobre las actividades o las propuestas que pueden afectar al ambiente. (4) La Directiva se aplica actualmente a las autoridades públicas con “responsabilidades [...] en materia de ambiente”, pero la Directiva debería aplicarse también a la información sobre el ambiente en poder de cualquier administración pública con independencia de si tienen responsabilidades en materia de ambiente. Podría ser útil la publicación de listas orientativas (aunque no exhaustivas) de organismos cubiertos por la Directiva. (5)La Directiva excluye de la definición de autoridades públicas a los organismos que actúen en el ejercicio de poderes judiciales o legislativos. Se ha interpretado en algunos casos que esta excepción significa que un organismo que actúe a veces en el ejercicio de poderes judiciales o legislativos siempre queda fuera del ámbito de la Directiva. Así pues, la Directiva debería aclarar que la exclusión de un organismo es de aplicación únicamente cuando actúa en el ejercicio de poderes judiciales o legislativos. (6)Las funciones desempeñadas tradicionalmente por las autoridades administrativas se están transfiriendo cada vez más a organismos semipúblicos o privados. El artículo 6 los incluye en el ámbito de la Directiva pero se limita a los que están “bajo el control de las autoridades públicas”, por lo que el artículo 6 ha de precisarse y ampliarse para cubrir los organismos controlados, dirigidos, influidos o creados total o parcialmente por el Gobierno con el fin de ejercer un servicio público o una función administrativa. El requisito actual de que tengan “responsabilidades públicas en materia de ambiente” debe suprimirse.(7)El apartado 1 del artículo 3 de la Directiva dispone que las autoridades públicas deben poner a la disposición la información, pero no está claro si están obligadas a hacerlo para su examen o copia. La Directiva debe contemplar que la persona que busque la información pueda decidir cómo desea disponer de la información. (8)El apartado 1 del artículo 3 declara actualmente que cualquier persona puede presentar una solicitud sin tener que “probar un interés determinado”. La Directiva debería dejar claro que una persona puede solicitar información sin tener que dar explicaciones a la autoridad pública. (9)La Directiva prevé únicamente que los Estados miembros determinen las disposiciones con arreglo a las cuales se facilitará de forma efectiva la información, sin contemplar disposiciones más concretas. La Directiva debería abordar por lo menos los siguientes aspectos:-Designación de las unidades o funcionarios de información de cada autoridad pública pertinente. Tenencia de registros de la información poseída. Tomar disposiciones para el envío de las solicitudes de información a las autoridades apropiadas.-Creación de instalaciones de consulta en emplazamientos y con horarios razonables.-Publicación de fichas de costes.  Organización de programas de formación para funcionarios. (10)El apartado 2 del artículo 3 prevé una larga lista de excepciones formuladas de manera lata que pueden oponerse al objeto declarado de la Directiva. Deberían limitarse cuidadosamente a las excepciones estrictamente necesarias para proteger intereses públicos y privados legítimos y aplicarse solamente si puede demostrarse que la divulgación de la información afectaría desfavorablemente al interés protegido y que el perjuicio provocado por esa divulgación superaría el beneficio público de dar acceso a la información. Deben darse razones claras y precisas de la denegación de acceso. (11)Además de la disposición recomendada en el apartado (10): La alusión a la “confidencialidad de las deliberaciones de las autoridades públicas” debería limitarse a clases más precisas de “deliberaciones “y a la “confidencialidad” establecidas por la ley o normas comparables. La excepción demasiado amplia relacionada con los “los asuntos que se encuentren sub judice o lo hayan sido en el pasado, o sean objeto de pesquisas (incluidas las investigaciones disciplinarias), o de investigación preliminar” debería limitarse a los asuntos actualmente sub judice y a lo que resulte necesario para prevenir la divulgación de información que afectaría desfavorablemente al derecho de un juicio justo o al curso de la justicia. La protección de “investigación preliminar” debería limitarse claramente a las investigaciones que pueden resultar en cargos penales.-La excepción relacionada con los “los secretos comerciales e industriales” debería limitarse a la información comercial sensible (tales como secretos comerciales) designada como confidencial por la empresa correspondiente y cuya divulgación perjudicaría apreciablemente sus intereses comerciales y ayudaría a un competidor. Una persona que invoque la protección de la confidencialidad comercial debería tener que justificar su petición. La Directiva debería especificar que los datos relativos a liberaciones en el ambiente (emisiones, residuos, etc.) no pueden ser confidenciales.  La excepción relativa a los “datos proporcionados por un tercero” puede ser difícil de aplicar en la práctica por no estar claro si la información se ha suministrado para cumplir una obligación legal o no. Además, mucha de la información en poder de las autoridades públicas a efectos de la protección del ambiente se suministra voluntariamente. La necesidad de un tratamiento confidencial de la información debería basarse en su contenido y no en la manera en que una autoridad pública la haya obtenido y por ello no debería haber ninguna excepción aplicable a la información suministrada voluntariamente.(12)Respecto al apartado 3 del artículo 3:  Los “documentos [...] inconclusos” no deberían poder retenerse si una autoridad pública los ha tenido en cuenta para tomar una decisión.-Los “datos inconclusos” deberían dejar de ser una razón de denegación porque es difícil de defender la idea de que los datos pueden retenerse hasta que finalice su tratamiento. La Directiva debería precisar cuándo las comunicaciones entre diversas autoridades públicas pueden considerarse “comunicaciones internas”.  Debería revisarse la razón de denegación que hace referencia a una solicitud “formulada de forma demasiado general”. Puede hacer falta formular una solicitud de forma general si la autoridad pública no guarda las listas o los registros de la información en su poder que ayudarían a una persona a hacer una solicitud más específica. (13)El apartado 4 del artículo 3 debería modificarse de manera que una respuesta deba darse cuanto antes y suministrarse la información dentro de un plazo preciso. El plazo actual de dos meses debería reducirse drásticamente porque a menudo el tiempo afecta a las solicitudes de información y los datos se guardan cada vez más en ficheros informáticos que pueden consultarse y transmitirse rápidamente.(14)En lo que respecta al artículo 4, la Directiva debería contemplar expresamente la posibilidad de un recurso administrativo en relación con los asuntos cubiertos actualmente y con los que estén relacionados (por ejemplo, el cobro de tasas demasiado altas), al tiempo que se mantiene la posibilidad de recurrir en última instancia a la vía de recurso judicial contra la decisión administrativa, lo que debería contribuir a reducir los altos costes o los grandes retrasos asociados actualmente con los procedimientos de recurso cuando forman parte del sistema judicial nacional vigente en el Estado miembro de que se trate. Además, la Directiva debería establecer que, de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional pertinente, el procedimiento de recurso debería caracterizarse por unos costes bajos y por una toma de decisiones transparente, vinculante, independiente y rápida.  (15) Respecto al artículo 5, la Directiva debería: Prever la fijación y la publicación de una ficha de costos máximos; Declarar explícitamente que la consulta es gratuita; Disponer que no se cobre tasa alguna por una cantidad inicial fija de tiempo de búsqueda; Y Contemplar la posibilidad de una reducción o eliminación de las tasas en el caso de las solicitudes sin fines comerciales.(16)La Directiva debería fijar sanciones contra las autoridades públicas que retengan indebidamente la información.(17)El artículo 7 debería reforzarse para satisfacer el interés público por la información ambiental, además de actualizarse teniendo en cuenta el progreso de tecnología de la información.(18) Puesto que todos los Estados miembros ya han transpuesto la Directiva, debería preverse un plazo relativamente corto (por ejemplo, 12 meses) para transponer cualquier modificación que pueda resultar de la revisión del artículo 8. Se debería contemplar una vez más una evaluación y examen, especificándose con más claridad la fecha límite de presentación de los informes de los Estados miembros.

[152] Access to Environmental Information: The Review and Further Development of Directive 90/ 313/ EEC. Actas del seminario, publicadas en mayo de 1998 por STICHTING NATUUR EN MILIEU, Donkerstraat 17, NL3511KB Utrecht, Países Bajos.

[153] Recommendations for the Review and Revision of Directive 90/ 313/ EEC on the Freedom of Access to Information on the Environment, publicadas en marzo de 1998 por STICHTING NATUUR EN MILIEU (dirección indicada en la nota anterior).

[154] La lista de medidas de transposición nacionales de la Directiva 90/313/CEE y de otras normas pertinentes del derecho de acceso, comunicadas por los Estados miembros a la Comisión, consta del anexo A al COM (2000) final (p. 14-23).

[155] Como considera la Comisión, en un Informe al Consejo y al Parlamento, de 29.6.2000. Véase, también, en “L’Obervatoire:fiche de procedure”, COD/2000/0169, “The main problems were to be found in the following areas (where provisions of the Aarhus Convention improve on the provisions of the Directive):-the definitions of the information required to be disclosed and of the public authorities and other bodies required to disclose it.-the practical arrangements for ensuring that information is effectively made available;-the exceptions from the duty to provide access.-the duty to "respond";-the time-limits for fulfilling the duty.;-the duty to give reasons for a refusal;-procedure for review of decisions to refuse access to information;-charges;-active supply of information. The Commission considers it desirable to replace the Directive with a new directive on freedom of access to environmental information. A proposal for such a new directive accompanies this report. The proposal aims to remedy the shortcomings in the Directive and to align Community legislation with the Aarhus Convention so as to enable the Community to ratify the Convention.”: wwwdb.europa.eu.int/oeil.

[156] Como considera la Comisión, en un Informe al Consejo y al Parlamento, de 29.6.2000. Véase, también, en “L’Obervatoire:fiche de procedure”, COD/2000/0169, “The main problems were to be found in the following areas (where provisions of the Aärhus Convention improve on the provisions of the Directive):-the definitions of the information required to be disclosed and of the public authorities and other bodies required to disclose it.-the practical arrangements for ensuring that information is effectively made available;-the exceptions from the duty to provide access.-the duty to "respond";-the time-limits for fulfilling the duty.;-the duty to give reasons for a refusal;-procedure for review of decisions to refuse access to information;-charges;-active supply of information. The Commission considers it desirable to replace the Directive with a new directive on freedom of access to environmental information. A proposal for such a new directive accompanies this report. The proposal aims to remedy the shortcomings in the Directive and to align Community legislation with the Aärhus Convention so as to enable the Community to ratify the Convention.”: wwwdb.europa.eu.int/oeil.

[157] Como refiere la anotación de la Comisión, citada anteriormente, “(…), there have been complaints about the application of the Directive, which have revealed cases both of non-conformity and of incorrect application. Many complaints have come from Germany, Belgium, Spain, Greece, Ireland and the United Kingdom. Most cases of incorrect application concern the definition of ‘environmental information’ or the very extensive exceptions which, pursuant to the Directive, justify refusing  information”.

[158] Considerando 10 de la exposición de motivos da nova Directiva. Esto es, el concepto de información ambientales aclarado “para incluir datos, en cualquier forma, sobre el estado del ambiente, sobre los factores, medidas o actividades que afecten o puedan afectar al ambiente o destinados a protegerlo, sobre análisis de la relación coste-beneficio y otros análisis económicos utilizados en el marco de dichas medidas y actividades y también información sobre el estado de la salud y la seguridad humanas, incluida la contaminación de la cadena alimentaria, sobre las condiciones de la vida humana, los emplazamientos culturales y las construccionesen la medida en que se vean o puedan verse afectados por cualquiera de los mencionados extremos”.

[159] Cons. 15 de la Exposición de Motivos.

[160] En cuanto a la definición de “información”, cuya comunicación se solicita, y la definición de “autoridades públicas” y otros organismos a quienes se solicita dicha comunicación, la Comisión considera que deben aclararse para ampliar cada una de las categorías sujetas al acceso (Informe de 29.6.2000, p.10).

[161] Principio de la horizontalidad, según el artículo 6 del Tratado de la CE.

[162] En el ámbito de la obligación de ‘responder’, teniendo en cuenta los objetivos declarados de la Directiva, una interpretación excesivamente estricta de esta obligación parece estar fuera de lugar. En opinión de la Comisión, debería darse una “respuesta completa y dentro de los plazos a la persona que busque información. Tal respuesta consistiría en la puesta a disposición de la información solicitada, total o parcialmente, o en una denegación razonada de la solicitud, total o parcialmente”. A respecto de los plazos de cumplimiento de la obligación, la Comisión defiende que “las personas que soliciten información tienen derecho a una respuesta completa tan rápidamente como sea razonablemente factible, aunque se reconoce que una minoría de solicitudes puede causar dificultades, por ejemplo por haberse formulado inadecuadamente una solicitud al principio o debido a la cantidad de información solicitada”. Y añade que “De los informes nacionales no se deduce que los Estados miembros cuya legislación de transposición fija un plazo más breve del autorizado por la Directiva hayan experimentado en la práctica mayores problemas que los Estados miembros que han adoptado la disposición de un plazo completo de 2 meses. Un período inicial más breve para responder a las solicitudes parece deseable con la posibilidad de ampliarlo por razones precisas que deben notificarse a la persona que presente la solicitud”. (COM (2000) 400 final, p.11).

[163] Informe de Junio de 2000, p.12.

[164] Exposición de Motivos de la propuesta y de la Directiva aprobada.

[165] La Comisión publica, en el anexo C, p.45-48, algunos apuntes referentes a las posiciones de ONG sobre el tema.

[166] Eleventh Annual Report on Monitoring the Application of Community Law, 1993, COM (94)0500 final, 29.3.1994. p.72.

[167] El apartado 4 del artículo 3 de la Directiva, en los casos en que la respuesta a una solicitud de la disposición de la información sea una denegación, requiere que las autoridades den las razones a la persona que presente la solicitud. Hay varios Estados miembros que no integraron en la legislación la obligación de justificar la denegación. Esos Estados han dispuesto en su legislación de transposición que la ausencia de respuesta dentro de los plazos traduce un acto tácito de denegación, esto es, equivale a una denegación, como técnica general, propia del derecho administrativo continental, para viabilizar un recurso de anulación. Se trata de un medio tenido como adecuado, en ciertos ordenamientos jurídicos nacionales, de “tener una "decisión", aun ficticia, para que la persona pueda interponer un recurso después del vencimiento del plazo”. La Comisión no acepta que tal técnica de utilización de una ficción jurídica pueda ser aprovechada, en modo alguno, para eximir a las autoridades públicas y a otros organismos de su obligación de justificar una denegación dentro del plazo especificado en la Directiva. Por consiguiente, pretende que se aclare este punto.

[168] La Comisión reconoce la existencia de un conflicto potencial entre la libertad del acceso libre a la información y la protección de intereses legítimos con arreglo a excepciones definidas en términos amplios. Aprovechando la experiencia de algunos Estados miembros, ella considera que “parece deseable “formular excepciones más estrictas y proceder a la obtención de un equilibrio apropiado entre los intereses en conflicto.

[169] En este marco, los Estados miembros deberán velar por el respeto de los requisitos de la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a libre circulación de estos datos: DO C L 281, 23. 11. 1995, p. 31

[170] COM (2000) 400 final, de 29.6.2000. Nesta Comunicação da Comissão Europeia, destaca-se o seguinte: “(...) As questões ambientais gerem-se melhor se todos os cidadãos interessados ao nível pertinente participam. A consciencialização e a participação públicas dependem, sobretudo, do acesso público à informação. Ao facilitar um melhor acesso à informação sobre o ambiente, a Directiva contribui para um conhecimento cada vez mais amplo dos assuntos ambientais e, portanto, para uma maior protecção do ambiente”.

[171] Y que anteriormente ya constaba de la Decisión de la Comisión n. º94/90/CECA, CE, EURATOM, de 8 de febrero de 1994, relativa al acceso del público a sus documentos (Diario Oficial n. º L46, de 18.2.1994, p.58-61). Y, en lo que se refiere al Consejo, la Decisión n. º93/731/CE, de 20 de diciembre de 1993 (Diario Oficial n. º L 340, de 31.12.1993, p.43-44).

[172] § uno del tema “Especificidad de la protección del medioambiente y su incidencia en el derecho en materia de ambiente”, apartado 2 de la Resolución del Consejo de 7 de octubre de 1997, sobre la redacción, aplicación y cumplimiento del derecho comunitario en materia de ambiente: DOCE n.° C 321, de 22.10.1997, p.1-5.

[173] Como, en general, prevé la Resolución del Consejo, de 8 de junio de 1993, relativa a la calidad de la redacción de la legislación comunitaria; Comunicación de la Comisión sobre la aplicación del derecho comunitario en materia de ambiente, de 5 de noviembre de 1996 y Resolución del Parlamento Europeo, de 14 de mayo de 1997, relativa a la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación del derecho comunitario en materia de ambiente, de 14 de mayo de 1997.

[174] Conferencia de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, en su Declaración n.°19 al Tratado de la Unión Europea, relativa a la aplicación del derecho comunitario, que “estimó, además, que, para el buen funcionamiento de la Comunidad, era necesario que las medidas adoptadas en los distintos Estados miembros llevasen a una aplicación del derecho comunitario con la misma eficacia y rigor que la de sus respectivos derechos nacionales Resolución del Consejo de 7 de octubre de 1997, sobre la redacción, aplicación y cumplimiento del derecho comunitario en materia de ambiente”(97/C 321/01, Diario Oficial n.° C 321, de 22.10.1997, p.1-5).

[175] Considerando primero, in fine, de la Resolución del Consejo, de 7 de octubre de 1997, sobre la redacción, aplicación y cumplimiento del derecho comunitario en materia de ambiente, anteriormente citada.

[176] La IMPEL, que intenta la mejora de la aplicación, la inspección y el cumplimiento del derecho comunitario en materia de ambiente (resultante del dispuesto en el capítulo 9 del Quinto Programa marco de actuación en materia de ambiente). IMPEL. Sobre el tema, citase algunos apartado de la Resolución del Consejo, de 7.10.1997: “20.CONSIDERA que la red IMPEL también debería desempeñar en el futuro un importante papel en las diversas fases del proceso normativo y que por lo tanto podría asesorar, previa petición o por iniciativa propia, sobre cuestiones de carácter general relativas a la aplicación y cumplimiento, así como sobre las propuestas de nuevos textos de legislación comunitaria, en particular cuando sea necesaria la aportación de experiencia práctica. 21. CONSIDERA también que IMPEL podría desarrollarse más, por ejemplo pidiéndole que analice si debería ampliar el alcance de su mandato y el enfoque de su labor actual. La estructura de IMPEL debería reflejar sus principales cometidos sobre normativa jurídica, cuestiones de aplicación y de cumplimiento y cuestiones técnicas, ejecución, inspecciones y gestión del ambiente, a la vez que mantiene su naturaleza informal. 22. INVITA a los Estados miembros a que fomenten la creación de redes de coordinación nacional que abarquen a las autoridades pertinentes en los diferentes niveles de la administración pública. 23. CONSIDERA además que, para poder llevar a cabo las funciones anteriormente mencionadas, la red IMPEL necesitará medios financieros y una secretaría;

[177]Apartado 5.

[178] Apartado 6.

[179] Apartado 7 de la Resolución.

[180] apartado 8 a 10 de la Resolución.

[181] Apartado 11.

[182] Directiva 91/692/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1991, sobre la normalización y la racionalización de los informes relativos a la aplicación de determinadas Directivas referentes al ambiente: DO L 377 de 31. 12. 1994, p. 48.

[183] Véase la Resolución del Consejo, de 29 de junio de 1995, sobre la aplicación uniforme y eficaz del derecho comunitario y sobre las sanciones aplicables por incumplimiento de sus disposiciones relativas al mercado interior: DO C 188 de 22. 7. 1995, p. 1.

[184] Apartado 16, in fine.

[185] Apartado 17.

[186] Apartado 18.

[187] Apartado 24.

[188] Apartado 25.

[189] Apartado 26. El Consejo en 1997, ha invitado a la Comisión “a que, además de su informe anual sobre control y aplicación de la legislación comunitaria, presente al Consejo un estudio anual sobre el ambiente que contenga, entre otras cosas, información detallada sobre la transposición y la ejecución por los Estados miembros de la legislación comunitaria en materia de ambiente y también sobre las principales actividades y resultados concretos de la red IMPEL, incluido su programa de trabajo actual y futuro, basándose en un informe de IMPEL”.27 y se ha comprometido a “estudiar periódicamente, sobre esa base, la situación de la aplicación y cumplimiento de la legislación comunitaria en materia de ambiente”: apartado 28 de la Resolución.

[190] Apartado 14 de la Resolución del Consejo.

[191] SACHARIEW, K. -”Promoting Compliance with International Environmental Legal Standards: Reflections on Monitoring and Reporting Mechanism”. YIEL, Nº2, 1991, p.31.

[192] SÁNCHEZ MORÓN. M. -oc, p.44.

[193] Reglamento Nº17, in DOCE  L, n. º204, de 1962,  p. 62.

[194] De forma diferente sucede en cuanto a la fiscalización en el ámbito de la energía nuclear (artículo 81, 86 y 197 del Tratado EURATOM; Respuesta a la pregunta escrita E-3065/95: DOCE C, Nº109, p.20) y del Fondo de Cohesión (artículo G del anexo I del Reglamento 1164/94: inspecciones in situ sin previo aviso, aunque sujetas a los acuerdos celebrados de conformidad con las disposiciones de este reglamento financiero).

[195] Esta materia sigue en debate al nivel de las instituciones. En 13.12.1999, en la Sesión n. º2235 del Consejo Ambiente, se aprobó una Recomendación sobre los criterios mínimos de las inspecciones ambientales en los estados miembros. Este texto resulta de lo dispuesto en la Resolución del Consejo, el 19 de junio de 1997, sobre la redacción, aplicación y cumplimiento del derecho comunitario en materia de ambiente. En esa Resolución, el Consejo solicitó a la Comisión la preparación de una propuesta de “criterios mínimos o directrices para las tareas de inspección que se realizan a escala de los Estados miembros, así como los distintos modos en que los Estados miembros podrían supervisar su aplicación concreta, con objeto de conseguir en la práctica una ejecución y cumplimiento uniformes de la legislación en materia de ambiente”. Por eso, se ha ahora llegado a un acuerdo para adoptar una posición común. El objetivo es “facilitar la aplicación y el cumplimiento más coherentes del derecho comunitario de ambiente en todos los Estados miembros”. Se establece los criterios a aplicar “a la organización, ejecución, seguimiento y notificación de los resultados de las inspecciones ambientales, previstas para “todas las instalaciones industriales y empresas, cuyas emisiones a la atmósfera y vertidos en el ambiente estén sujetos a condiciones de autorización o permiso en virtud del derecho comunitario”. Están previstas visitas in locu a las instalaciones, la verificación de las actividades de autocontrol practicadas por entidades explotadoras de esas instalaciones y el control de los locales y equipos, la idoneidad de la gestión ambiental de las instalaciones y los registros en poder de las entidades explotadoras. Los dos tipos concretos de inspecciones a efectuar son las rutinarias (programadas) y las no rutinarias (frente a una demanda, en relación con la expedición, renovación o modificación de una autorización o permiso, o con fin de investigar accidentes, incidentes o casos de incumplimiento). Cabe a los Estados la elaboración del programa de las inspecciones ambientales, que cubran todo su territorio y todas sus instalaciones, los cuales deben ser puestos a disposición del público, en los términos previstos en la Directiva sobre libertad de acceso a la información en materia de ambiente (Directiva 90/313/CEE). Los programas deberán, por lo menos, integrar estos elementos: el área geográfica cubierta, el período de vigencia, las disposiciones específicas sobre su revisión, los emplazamientos o tipos de instalaciones concretos que abarca, la especificación de los programas de inspecciones ambientales rutinarias, la presentación de un resumen de los procedimientos de las inspecciones ambientales no rutinarias y encuadrar la coordinación entre las distintas autoridades de inspección. Después de las inspecciones a las instalaciones deberá elaborarse un informe con las constataciones y posibles conclusiones.

[196] DOCE L, Nº377, 1991.

[197] El DOCE c, Nº26, 1989, p.6, publica el respectivo formulario de presentación.

[198] Cuanto a este otro problema, que es la ejecución de las sentencias del tribunal de las CE, lo que da origen a posterior condenación, desencadenando la aplicación del artículo 171, véase DIEZ-HOCHLEITNER, J.-”La respuesta del TUE al incumplimiento de las sentencias del Tribunal de Justicia por los Estados miembros”. RIE, n. º20, 1993, p.837.

[199] GARCÍA URETA, Agustín y ARROSPIDE ERKOREKA, Itziar -”Sobre la transposición de tres directivas ambientales comunitarias en el derecho estatal: Directivas 90/313 (acceso a la información), 92/43 (hábitats y especies de flora y fauna) y 2271/91 (tratamiento de aguas residuales urbanas)”. RVAP, Nº46, septiembre-diciembre 1996, p.39-94.

[200] Último considerando de la Resolución del Consejo de 7 de octubre de 1997, sobre la redacción, aplicación y cumplimiento del derecho comunitario en materia de ambiente (97/C 321/01, Diario Oficial n.° C 321, de 22.10.1997, p.1-5). Esto permite fomentar y mejorar la aplicación y cumplimiento efectivos y uniformes del derecho en materia de ambiente en toda la Comunidad.