DERECHO HUMANO A LA LIBRE INFORMACIÓN

DERECHO HUMANO A LA LIBRE INFORMACIÓN

VII-ENCUADRAMIENTO GENÉRICO DEL DERECHO HUMANO AL LIBRE ACCESO A LA INFORMACIÓN DE LOS DISTINTOS PODERES SOCIALES

 

Antes de presentar los regímenes concretos aplicables en las instituciones de la UE, España y Portugal, entendemos  ser oportuno presentar algunas consideraciones, que, incluso, si hechas en términos interrogantes, puedan permitir percibir mejor los regímenes de acceso vigentes.

Ellas intentan ayudar a reflexionar acerca de la amplitud de la problemática, también a ponderar teóricamente en orden a la crítica de los regímenes existentes, y a la defensa de la elaboración de un todo jurídicamente adecuado, coherente y eficaz, para la realización de los verdaderos objetivos de la idea de transparencia en el funcionamiento de los asuntos públicos.

Como constatamos, la defensa del ambiente pasa indefectiblemente, y cada vez más, por la intervención de los poderes públicos a todos los escalafones.

El desarrollo intenso de las políticas y del derecho del ambiente no tiene correspondencia en el plano de su efectiva aplicación.

La dimensión del problema ambiental y la historia de la actuación de las Administraciones Públicas exigen el control preventivo y correctivo por parte de los ciudadanos en esto dominio material.

No hay defensa ambiental sin transparencia de las Administraciones Públicas, a todos los niveles.

Los regímenes de la transparencia, hasta ahora existentes, se caracterizan por insuficiencia e incoherencia, poniendo en cuestión los dos objetivos mayores del derecho al acceso libre a la información, incluso ambiental.

El acceso no es un fin en sí, sólo para cumplir un derecho humano a la información o la realización de la ciudadanía en el ámbito nacional. Además, está, en ciertos aspectos, desde luego em materia ambiental, al servicio de la garantía de aplicación y exigencia de cumplimento del derecho comunitario, por parte de las distintas entidades nacionales e infranacionales en el interior de los Estados de la Unión Europea, en cuanto Administraciones indirectas de la Unión y su derecho.

Y, en general, a los servicios de los principios de la prevención y de la corrección de los daños ambientales, que las normas ambientales en general intentan realizar, todo a través del control público generalizado de la acción concreta de las Administraciones, que interactúan en el espacio jurídico europeo y peninsular.

 

La publicidad es dar información, dar a conocer, para poder dar eficacia al mando. Es condición para la aplicación de una imposición a su destinatario.

Esto sin perjuicio de la Administración poder también colocar, por su decisión, información en sustratos de acceso libre (internet, etc.).

La publicidad operativa, en una perspectiva preventiva o correctora, no puede depender sólo de la decisión de comunicar por parte de los poderes públicos (que también debe existir como un deber funcional y es importante, sobre todo en un mundo en que es fácil el acceso a las instituciones por medio de la internet), antes debe estar a la libre disposición de la capacidad activa de los ciudadanos de obtenerla.

Esta, resultante de un derecho de acceso a la información, tiene otros objetivos, que son, no sólo llamar a la colaboración en el asunto o a participar en un procedimiento de interés sigular o colectivo, sino también permitir el control de quien comunica. Y esto sin preocuparse con quien es el destinatario concreto de una decisión o tiene un interés individual en eso acceso.

Con el instituto del libre acceso a la información se pretende dar a los ciudadanos, que pagan la Administración Pública y sufren, en general, su acción, la capacidad de verificar el modo, correcto o no, de tratar todo el asunto de interés público.

En efecto, en el primer caso, el objetivo es cumplir una condición lógica de aplicación del acto administrativo (el comando concreto y individual sobre un tema), aunque pueda, sin que lo garantice, también servir, como ocurre en el segundo caso, para dar instrumentos de análisis para reaccionar para el “bien” de todos.

 

En efecto, ¿no es verdad que el derecho de acceso a los documentos administrativos busca crear un nuevo modo de relacionar los ciudadanos con las Administraciones Públicas? Y así, ¿facilitar, más que la mera participación en un expediente decisório, el control de las instituciones y de todas las formas de intervención y interacción pública en la sociedad, obrando en el sentido de la transparencia, de la publicidad y de la eficacia funcional de todos los poderes, al igual que, históricamente, con las  revoluciones liberales, ha pasado anteriormente con el legislativo y el jurisdicciónal?

En efecto, ¿el fundamento ideológico del principio de la transparencia, no  es más amplio que el de la publicidad?

 

¿El no nace de las ideas del control de la burocracia y del “gobierno” justo, como medio de garantizar las ideas de justicia, igualdad e imparcialidad de la Administración?

¿No es verdad que la actividad de los órganos públicos se refiere a todos los ciudadanos? Y, ¿entonces, porque es, que en democracia, ha tardado tanto a imponerse esta idea de que los poderes detentadores de informaciones referentes a los asuntos de amplio interés del público son obligados a informar, siempre y ampliamente, a los ciudadanos sobre lo que hacen o no hacen en sus actividades?

Esta idea de visibilidad de las actuaciones, ¿no debe implicar que el contenido de los documentos referidos a esas actividades esté abierto? Y, no sólo a los medios de comunicación social, sino también a cualquier ciudadano en general. ¿No es este quien paga esa actividad y por eso tiene derecho a saber como es gasto su dinero? Todo, en términos ue permiten el control permanente de la actuación de los organismos sociales, que, de cualquier modo, acaban por pagar?

Y esto no exige un derecho a poder seleccionarse libremente las informaciones que se pretendan, en los diferentes dominios, independientemente de las informaciones que las Leyes manden publicar o las entidades poseídoras dde las mismas entiendan decidan , según un criterio subjetivo y interesado, difundir?

¿Este principio de la libertad de acceso a estas informaciones, una vez debidamente aplicado y utilizado no podrá ser un elemento precioso para potenciar la eficacia de toda la Administración Pública?

Quien ouede seriamente desconocer la importancia en general de la ideología de la transparencia administrativa?

¿En acaptable que en el Estado de Derecho siga existiendo el viejo privilegio histórico de la opacidad de la Administración?

¿Cómo comprender que, en efecto, desde el inicio del siglo XIX, el secreto va desapareciendo en los dominios de la acción legislativa y judicial?

Y no del poder ejecutivo, mejor poder administrativo en general, en los diversos países, existe publicidad de las deliberaciones, informes comunicables y cobertura diaria por la prensa, de las sesiones plenarias de los Parlamentos.

Aunque constatemos rectrocesos (con explicaciones fundadas en la urgencia en crear legislaciones para rehacer el viejo ordinamiento jurídico ante el fenómeno de grandes cambios políticos, después de la segunda guerra mundial o dl derrube de dictaduras), algunas comisiones parlamentarias tengan recibido poderes de aprobación final de ciertos proyectos de ley en la especialidad y el acceso a su funcionamiento no suceda o, posteriormente, sólo tenga sido abiertas a algunos periodistas seleccionados entre los credenciados en las Cámaras.

¿Y esto, no exige que se imponga la interdicción, tanto en los parlamentos como en cualquer órgano legislativo, o sea, de todos los poderes legislativos, de funcionaren a la puerta cerrada, y yendo incluso más lejos, como en EUA, con las sunshine laws, obligando a permitir la asistencia del público a todos los órganos dotados de poderes reglamentarios e igual deliberativos de órganos colegiales.

Además, hay que preguntar: ¿hasta cuando la originalidad portuguesa, copiada del Ancien Régimen pre-liberal, y rehecha por la dictadura del “Estado Nuevo”, de atribución de poderes legislativos al gobierno (que así no sólo confisca poderes que en régimen democrático no le caberían, como funciona en colegio cerrado), a través d Decretos-Leyes, no delegados o autorizados, pero a título propio, concurrente con el parlamento, incluso pudiendo revocar leyes de este, lo que significa la existencia de dos poders legislativos normales, fuerav de algunas materias muy importantes, es general conectadas con derechos fundamentales, reservadas al parlamento?

En cuanto a los debates judiciales, ¿es admisible que no sean públicos, fuera de la fase de instrucción o igual en esta, si no hay razones para cerrarlo? Todo depende de las distintas leyes de los Estados. Y es verdad que aquí hay evoluciones recientes, en Europa y en la Península Ibérica, de tipo innovador, con obligaciones cuidadas de síntesis informativas oficiales de los procesos existentes que despiertan más interés social.

¿No es verdad que sólo el “tercer” poder del Estado, el Poder Ejecutivo (mejor, en general, el poder administrativo, que es más que meramente ejecutivo y además sobrepasa en mucho la Administración general del Estado, ante la multiplicación de entes territoriales, institucionales, fundacionales y asociativos públicos), que hoy con el gran poder del estado con relación a los ciudadanos, ha conseguido mantener la regla o la práctica secular del silencio, protegiendo al poder administrativo de “cualquier”“ control por parte de los ciudadanos?

¿Esto no significa (contrariamente al pensamiento de Max Wever), que en el plano de la Administración, el hombre todavía no ha sido promocionado a ciudadano?

Si la lógica de la representatividad indica que estamos frente a una función por cuenta de otros, del pueblo soberano, ¿no tiene, por eso, que existir un derecho al conocimiento en general del ejercicio de tales funciones?

Estrañamiente, con excepción de Suecia, este movimiento político-cultural de apertura de la Administración a la sociedad es, en general, reciente, resultante de la crisis del Estado representativo occidental, Estado dicho de democracia representativa, lo que tiene obligado por toda la parte a ceptar le ineluctable evolución para una devolución de los poderes de control al pueblo.

Este sólo a partir de la segunda parte del siglo XX ha empezado a influir en los diferentes Estados del Sur de Europa y más recientemente en Íbero-América.

Independientemente de la recuperación reciente de la vivencia democrática, sólo muy posteriormente tal ha ocurrido, primero en Portugal, en el inicio dela década de novnta anterior, y ahora en España, donde este movimiento está aflorando a través d organizaciones que presionan el poder político.

Era de esperar que, a plazo, ocurriese el desmoronamiento, por todos los lados, del modelo relacional en el que se había basado la Administración Pública a lo largo de siglos, incluso en régimen democrático.

El Estado ha caído excesivamiente en las manos del partidismo, de lógica hegemonizadora y corruptora del régimen político.

Porque debe el ciudadano quedarse descansado con el simple plano legislativo, al que la Administración debería ejecución, si esto ocurre cada vez menos porque gran parte del ordenamiento jurídico es de su autoría y no de los representantes directos de los ciudadanos, así constatándose que los gobiernos y la Administración obedecen en gran parte a sí mismo, en un endogenismo anti-dmocrático si atentarnos emn el principio de la división de poderes), siendo cierto que la supervisión parlamentaria cada vez más más pierde visibilidad y eficacia con relación a la Administración.

¿Puede haber quien dude que esta vitoria de la apertura creciente de la Administración a la sociedad dificilmente ocurriera si no hubiese la conciencia del fenómeno de la generalización actual de una crisis de la representación política?

Se trata además de una crisis que es consecuente, resultado o, por lo menos, acompañada del crecimiento continúo de las tareas de la Administración Pública y de su importancia material, lo que dificulta el conocimiento y aumenta la deficiente fiscalización de los ejecutivos por parte de los parlamentarios.

Aunque esto es ebido a la vez a las concepciones sobre la representatividad, a la complejidad de las Administraciones modernas y a la pérdida de autonomía fundamental del diputado, que estubo en la base de la creación de los régimenes democráticos modernos.

En efecto, el parlamentario, en el Estado partitocrático actual, está sujeto a uno nuevo “mandato imperativo”.

Esto es, vivimos en una democracia dirigida por una nueva aristocracia, la de los directivos partidarios (no elegidos por el pueblo)[1].

 

La decisión política está, cada vez más, dominada por aparatos directivos partidarios, controladores de los titulares de todos los órganos del Estado.

Y esto retira todo el valor práctico a la doctrina liberal de la separación de los poderes.

Esto es, la evolución democrática reciente, aunque manteniendo al legislativo y el ejecutivo separados, les ha dejado una dirección única, en el caso de que los gobiernos se sostengan por mayorías parlamentarias basadas en los partidos constituyentes del gobierno.

Y estos, en principio, suelen estar las direcciones políticas, lo que se traduce en la sumisión de los parlamentarios y sus grupos, de ellas dependientes en el plano electoral y de las prácticas intrapartidarias, a las orientaciones del ejecutivo y al no cuestionamiento, por principio, de la actuación de la Administración.

 

Los partidos, muchas veces, en Estados con partidos de financiación privada, acaban propiedad de directivos constituídos por personas con mejor capacidad de agregar dinero, ligados al mundo de profesiones liberales y empresarial.

 

Estas personas, en el gobierno o en el parlamento, defienden intereses económicos independientemente de los de salud (el tabaco es un ejemplo) o ambientales o valores anti-corrupción.

Ellas intentan incluso crear normas inconstitucionales, siendo cierto que los preceptos ambientales, en general, contienen orientaciones demasiado generales, programas para aplicación paulatina.

Todos sabemos como no deja de ser problemático el control de las normas ambientales, sean de fuente nacionales[2], sean de fuente intergobernamental o igual las producidas en la Unión Europea (normas supranacionales), que a todas debemos sujeción, dado el principio de la supremacía de las normas unionistas europeas y, en el campo del ambiente, por lo menos en dominios conectados con la vida, en cuanto parte de un derecho humano a la cualidad de vida y a la salud, si no mismo derecho al ambiente[3].

Y, además, también de un nuevo papel político, más reducido, para los partidos y sus directivos, a desvalorar en el ámbito de la selección de los miembros de los gobiernos y de los candidatos a cargos del Estado o de la creación de leyes, y atribuyendo importancia creciente a los grupos parlamentarios encuanto tales, que deben actuar libres de los directivos partidarios y según orientaciones de sus miembros, controlados y  en conexión con sus electores.

 

Ante el fracaso de la lógica de la democracia representativa, ¿ no se constata que el poder del Estado está quedando únicamente en el dúo Partidos y Gobierno-Administración, articulado de modo a distribuir los poderes político y administrativo?

¿Qué poder queda para el ciudadano, si no votar periodicamente, además sin gran libertad de seleccionar quien desea, pues se trata sólo de optar entre listas?

 

¿El derecho a la información no tiene de ser una garantía más compleja?

¿No es obvio que sólo un derecho a la información en general, libre, intemporal, aprocedimiental, sin necesidad de motivación, puede dar una mayor consistencia de valor intrínseco al concepto de ciudadanía democrática?

Pierde la conexión al “soberano”, que la gobierna desde arriba y va estando capturada por el “soberano” con que convive funcionalmente cada vez más, a propósito de casi todo lo que se refiere a la vida en sociedad.

 

¿Será que una Administración donde no coexistan estos derechos podrá ser cualificada como una Administración abierta?

***

Después de estas líneas, proponiendo una reflexión previa a las soluciones adoptadas en la UE y en la Península Ibérica, y constantes del Tomo II de esta publicación, para permitir analizarlas de un modo más crítico, no dejaremos de resumir alguns aspectos de esos regímenes.

Importa empezar por referir, normalmente, que esta transparencia puede tener más o menos límites, resultantes de raones objetivamente va´lias o propiuas de ua cultura político-administrativa aún muy cerrada en esta fase histórica.

No integra el acceso a la información en cuanto tal, a no ser en situaciones excepcionales, para no perturbar lso servicios activos; sólo a los documentos y la información sobre la existencia de la documentación o, entonces, cuando mucho, abarca la transparencia documental y la información sobre la información documentada, esto es la explicación sobre el contenido del documento accesible.

Y, además, puede, como es común en las legisalciones, no integrar para la generalidad de los ciudadanos, en la fase pre-decisoria, la comunicación los documentos preparatorios y de los constantes de expedientes activos (de procedimientos en fases aún sin resolución), lo que en ciertos dominios, como los del ambiente, defensa del patrimonio, urbanismos o salud, donde hace falta la aplicación de principios preventivos y precautorios, debe merecer algunas normas especiales, para no comprometer la teleología y las virtualidades fiscalizadoras populares del nuevo instituto jurídico.

 

De cualquier modo, es importante desde luego constatar la amplitud del concepto de documento a efectos de la aplicación del principio de la transparencia administrativa.

Y, por eso, el derecho a la información, aún no densificado en toda su plenitud, y solamente, incipientemente, concebido como un derecho a la documentación, a la transparencia documental, alinea integrar esta, en los derechos ibéricos y de la Unión Europea, a efectos del derecho de acceso, todo y cualquier soporte de información, permite a los ciudadanos que, por lo menos en los dominios procedimentalizados, tengan un comportamiento de acuerdo con los conocimientos adquiridos.

Mejor, en los dominios que fueron procedimentalizados, y esto es una limitación genérica demasiado restrictiva.

En efecto, en los ordenamientos ibéricos las distinciones entre expedientes terminados y no terminados y la extensión de las causas de incomunicabilidad son innecesariamente bloqueantes del dispositivo de acceso.

Además, si bien, en los ordenamientos ibéricos, el criterio del acceso sea el de la pura posesión, en la Unión Europea, el criterio de comunicabilidad, que ya no depende de la autoría del documento en poder de la Institución objeto de solicitud de los ciudadanos, en lo tanto, su régimen actual, no deja de seguir con posibilidad de bloqueo al acceso a la documentación poseída.

 

En efecto, ¿no es verdad que, si un dado documento no es de la autoría de la UE y si de una entidad de un Estado, este puede impedir el acceso en los sevicios de la UE y si una información oriunda de la UE está en posesión de un Estado, ella puede imperdir el acceso, esto lleva a un sistema que hace huir del conocimiento de los ciudadanos europeos mucha información relacionada con los datos nacionales de Estados poco transparentes o siempre retrasa el acceso a la misma, para quien se haya dirigido a las instituciones europeas?

 

Como veremos, las encuestas efectuadas y sus análisis parecen mostrar que hay algo, en este sistema, que no funciona bien, exigiendo correciones menos ocultadoras de la información.

Sea en los Estados, sea en la Unión, hay un relativo desinterés, sin que esta libertad o derecho haya convencido de su utilidad y implicado una ciudadanía más interesada en la cosa pública, o sin permitir aun promover cambios culturales relacionales de los funcionarios.

Hay que señalar que, ni los temores de ciertos publicistas y políticos, ni las espectaculares expectativas de otros sobre la reforma y modernización de las administraciones por fuerza de la transparencia administrativa y del ejercicio del derecho de acceso a la información se han revelado.

Y esto, ni porque el concepto de documento administrativo, con lo que se opera, amplio, sea incorrecto, aunque falte también  el acceso a informaciones referentes a los debates de los órganos colegiales (a la manera de las sunshine law americanas), ni porque el concepto de información ambiental, aunque no siempre adecuado, tengan responsabilidades en eso. Si no, quizás porque las experiencias individuales de contacto con las Administraciones son normalmente decepcionantes y no contagiantes.

 

¿Por qué tanto desconocimiento de las normas sobre el acceso a la información?

En el caso Portugués, la encuesta de la CADA demuestra en gran parte este desconocimiento de su existencia.

¿Y las tasas excesivas de la reproducción documental, inhibidoras del acceso y, por ende, impidiendo el ejercicio del derecho fundamental a la información?

De cualquier modo, la existencia y la experiencia en Portugal de una Comisión encargada de velar precontenciosamente por la aplicación del sistema legal de acceso debe considerarse como importante, aunque no suficiente, haciendo falta algunas alteraciones de su régimen de fiscaliación del acceso en sentido menos restrictivo.  Desde luego, en el campo de las limitaciones y de los plazos de respuesta, que deben ser acortados.

Y debe procederse a una ampliación de los poderes de las Entidades Públicas Independientes, de naturaleza colectiva, compuestas por personalidades conocedoras de los distintos departamentos administrativos, encargadas de velar por la aplicación y eficacia del dispositivo de la transparencia. Además, sería útil crear una EAI también en España y en la Unión.

Del criterio de comunicación dependiente de la autoría del documento debe ser eliminado cualquier excepción, incluso relacionada con la actividad de los Estados en la UE. O sea, en general aplicandose siempre el de la posesión de la información por el servicio donde es soliciado, cualquiera que sea su origen.

Pero importa considerar que, en gran parte, esto se revela inconsecuente al considerarse lso varios todos los régimes aplicables.

 

¿Es aceptable interdicciones con relación a los documentos en poder de instituciones europeas, por mera voluntad de los Estados sin base material justificativa, ni en el derecho comunitario, la permisión que los Estados no comuniquen información entregue por los ciudadanos voluntariamente, si ha sido decisiva para actuaciones públicas a su favor o puedan implicar negativamente el ambiente?

 

A título transitorio, es aceptable un sistema con un modelo de Entidad Administrativa Independiente para la información, con poderes consultivos, sin perjuicio de posteriores poderes resolutorios, en caso de reapreciación de la decisión original de la Administración poseedora del documento.

En cuestión, sobre todo el profundizar del sistema garantizador del derecho de acceso en la Península Ibérica, siguiendo el modelo de la State of Connecticut Freedom Information Comisión, creada en 1975, en el Estado americano del Connecticut (inspiradora de las Comisiones de Acceso a la Documentación Administrativa francesa y portuguesa), que tiene ya una vigencia con larga y eficaz experiencia de ejercicio de amplios poderes de aplicación de las normas del acceso a los documentos y de la Sunshine Act.

Ella tiene poderes de investigación y de control, para  oír testigos, examinar cualquier documento, actuar e insertarse en un sistema global de transparencia, en que el recurso para ella, previo, gratuito y participado por los órganos administrativos, es obligatorio. En efecto es impuesto como condición de cualquiera demanda judicial, como ocurre en Francia y ha ocurrido en los años de la década de noventa en Portugal.

 

¿Ante todo esto, qué decir del futuro del sistema de acceso a la información ambiental en la península ibérica?

En términos de principios rectores de la transparencia ambiental, en España, en general, con algunas modificaciones, rigen hoy, incluso ante la nueva Directiva, los principios minimalistas aplicables en el derecho comunitario.

La Ley es trascripción muy próxima de esta Directiva y del Convenio de Aärhus, lo que implica que este Convenio ambiental, que ha obligado a la alteración de la Directiva Europea, tengan impuesto alteraciones en la legislación española, que ha seguido un camino también minimalista de la legisalción europea y ni siquiera ha aprovechado la oportunidad para abrir esa legislación al campo del acceso general.

 

Señalando algo más, a modo de conclusión sobre la Ley española, no puede dejar de repetirse también con relación a la actual Ley, las consideraciones, hechas, en términos generales, por SÁNCHEZ MORÓN, en 1995, sobre el texto del proyecto de la futura Ley n.º38/1995, según las cuales éste era “bastante escueto, se ciñe en términos generales al texto de la Directiva europea, cuyo tenor literal reitera en buena parte de su articulado”[4].

En cuanto al contenido, como decía AGUSTÍN GARCÍA URETA, ya sobre ella y en parte con actualidad:

 

“La Ley 38/1995 de acceso a la información ambiental, a pesar de ajustarse de manera más adecuada a la Directiva 90/313, sigue incurriendo en el error de restringir el número de sujetos activos del derecho, al añadir tres circunstancias, la nacionalidad de uno de los Estados de Espacio Económico Europeo, o tener domicilio en los mismos, o, en su caso, el criterio de la reciprocidad, que no se citan en la norma comunitaria. Asimismo, el legislador no ha introducido posibles mecanismos para dilucidar, en vía administrativa, si un rechazo de acceso a la información está justificado. El recurso directo ante los tribunales de lo contencioso, en ese caso, es escasamente útil”[5].

 

Pronunciándose, aun con gran interés actual, sobre eso proyecto, aprobado por el Gobierno, decía SÁNCHEZ MORÓN que él traduce “una ampliación muy sustancial del restringido (y poco utilizado) marco del derecho de acceso a la información contemplado en nuestro ordenamiento”. Sin embargo adolece de algunos defectos ‘técnicos’[6] y podía haber realizado el esfuerzo de clarificar algunos de los términos de la directiva europea, que derivan de una traducción poco acorde con nuestro lenguaje jurídico tradicional, lo que puede generar problemas de interpretación[7]. También, se podía haber aprovechado la ocasión para introducir precisiones en relación con la forma de ejercicio del derecho de acceso, mejorando la regulación de la LRJPAC. Pero, con relación al derecho a la información en materia ambiental que pretende regular, como señala MORÓN, sobre todo en cuanto al establecimiento de las garantías efectivas para el cumplimiento del derecho, “sobre el que nada añade la Directiva europea y el Proyecto de Ley”, sigue un “problema por resolver”, pues, como él cree y muy bien:

 

“sería necesario con este fin prever un recurso administrativo ante algún órgano o comisión independiente, de aquellos a los que se refiere el apartado 2 del artículo 107 de la LRJPAC, que pueda enjuiciar las denegaciones de información de manera imparcial, rápida y poco costosa. En su defecto, habrá que tener también en cuenta la reforma del proceso contencioso-administrativo (...), en particular por lo que se refiere a la posible introducción de un recurso contra la inactividad administrativo y de medidas cautelares positivas”[8].

 

En el caso del ordenamiento jurídico portugués, se consagra el principio de la amplitud de todo tipo de gestión, o sea, la actividad de la Administración desarrollada bajo la égida del derecho privado, sea el civil, el laboral o el comercial, etc., dado que la Administración puede no tener necesidad de utilizar sus prerrogativas características del poder administrativo[9].

Además, la Ley de Acceso a los Documentos Administrativos consagra no solamente un derecho a la comunicación de documentos sino, en general, un derecho de acceso a la información administrativa, en la línea del derecho a la información procedimiental (artículo 61 y 64). En efecto, la Ley comienza estableciendo que “o acesso dos cidadãos aos documentos administrativos é assegurado pela Administración Pública” (artículo 1) que “a presente Lei regula o acesso a documentos relativos a actividades desenvolvidas pelas entidades” estipuladas en el artículo 3, para, al final, en el artículo 7 afirmar que “todos tem derecho à información, mediante o acesso a documentos administrativos de carácter no nominativo”[10]. Esto es, la principal regla legal traduce la consagración expresa del principio del acceso a la propia documentación y a la información sobre su contenido, o sea, a cualquier substrato y contenido informativo constante de un soporte dado. Además de eso, según el apartado 3 del artículo 7 de la Ley, el derecho de acceso comprende no solamente el derecho de obtener su reproducción sino también el derecho de ser informado sobre su existencia y contenido concreto, lo que se traduce en un desarrollo de la definición de derecho de acceso dado en el apartado 1 del mismo artículo, cuando habla de “derecho à información mediante o acesso a documentos”. Así, podemos concluir que la ley portuguesa consagra un derecho general de acceso a los documentos de carácter general (o sea, no nominativos).

El principio del acceso general a todos los documentos no nominativos ni secretos de la Administración abarca, incluso, los regidos por la legislación de los documentos archivados, cuando el régimen general de acceso sea más favorable como acontece actualmente.

 

En cuanto al principio del más amplio acceso a los documentos nominativos bien por parte de la persona interesada, éste está sujeto a las reglas de la protección de los secretos de terceros y del Estado, bien por parte de cualquier ciudadano, aunque con exigencias diferentes, en la medida en que los terceros tienen que cumplir ciertos requisitos.

En efecto, el principio del acceso diferenciado de los ciudadanos en general cuando son terceros en relación a documentos nominativos, conforme se trate de acceso en fase de procedimiento administrativo (interés legítimo), del que aquí no nos ocupamos, o tras el procedimiento (libre comunicación de los datos despersonalizados, autorización, defensa de interés legítimo de persona imposibilitada de dar autorización o un interés “directo y personal”).

 

El principio de la exclusión a los ciudadanos en general del acceso a los documentos de carácter personal informatizados, significa que los datos automatizados sobre una persona son solamente accesibles a la persona implicada.

La amplitud del derecho de acceso que, según los términos legales solamente está regido por el principio general procedimental de la univocidad de la petición, lo que no impide que su prestación implique grandes cantidades de documentación, y la propia fijación de plazo de satisfacción de la petición, plantea ciertos aspectos relacionados con la organización material de la comunicación, que fueron dejados al encuadre del intérprete y que dentro del respeto a la legalidad implican soluciones para las cuales solamente los principios proclamados por la ley, junto al principio de la transparencia, permiten dar una respuesta.

 

¿Cómo encuadrar el derecho de acceso frente a expedientes o solicitudes de un número de documentos muy voluminoso?

¿Cómo evitar que una sola persona monopolice las disponibilidades humanas de comunicación de un servicio?

¿Los servicios están obligados a mantener una componente funcional de la comunicación en permanente actividad paralela a su funcionamiento ligado a la solución de los casos para los que existen?

¿Cuál es la política de costes en el campo del procedimiento del acceso?

Y, ¿cuando la petición se efectúa originariamente no para el examen sino para la reproducción, ¿cómo puede gestionar la Administración sus necesidades de ingresos anticipados a fin de tener preparadas grandes cantidades de fotocopias cuando dio curso a la petición y se queda esperando que el interesado venga a buscarlas?

Nada en la Ley pretende poner en causa la capacidad de la Administración de organizar los períodos de acceso o crear lugares aparte para un acceso permanente, no conflictivo, con el funcionamiento normal de los servicios, siempre que en ciertos organismos se imponga una organización especial de la Administración, que justamente podríamos pasar a considerar que constituye una Administración del acceso o de la comunicación. Sin embargo, esta Administración, especial en función de los servicios, o solamente de los medios humanos afectados dentro de un servicio dado o por los horarios más restringidos fijados para el acceso, no puede ser exclusiva. Si fuese hasta el punto de fijar ciertas horas o ciertos días o ciertas partes del día para el servicio del acceso documental, tendría siempre que admitir excepciones para quien demuestre que el horario le impide ejercer su derecho, o permitiéndole el acceso en el horario normal del servicio como si no existiese una especial Administración del acceso o acordar con el interesado, el momento del acceso, siendo cierto que aquí la Administración queda más sujeta, dentro de su horario normal de trabajo, a la voluntad del ciudadano que éste a la de la Administración. Es que, en el fondo y en situación de litigio, probado por el administrado la efectuación del requerimiento, es a la Administración a la que le va competir la prueba de que satisfizo esa petición. Y en cuanto a la cuestión de las peticiones que se traduzcan en prestaciones voluminosas, que ni el principio de la univocidad de la petición, consagrado en general en el procedimiento administrativo, aun interpretado, en estas situaciones, de manera restrictiva, consiga resolver, o de situaciones de peticiones muy repetidas, será difícil la aplicación de la jurisprudencia francesa del abuso del derecho para encuadrar la incapacidad de la Administración de satisfacerlas.

 

La Administración, frente a una ley que crea ciertos derechos tiene que prepararse para cumplir con sus responsabilidades.

De cualquier modo, siempre que esté en cuestión un bloqueo a la satisfacción de otras pretensiones, poniendo en causa el principio de la igualdad, nada parece impedir a la Administración de, independientemente de facultar el examen documental, encuadrar la reproducción de modo, si es posible, dialogado, con el fin de permitir ir entregando las fotocopias por fases, a menos que el solicitante opte por hacer una selección de la petición de reproducción entre la masa de documentación consultada previamente.

La Administración debe cumplir prontamente la obligación de comunicar el documento y a través de los plazos dar efectividad a este derecho. Pero un mes, como el Convenio y va a permitir la Directiva es excesivo, ante los retos, muchas veces y preferentemente preventivos, del derecho a la información. La importancia de la cuestión de los plazos en la concretización de este derecho ya ha dado origen a alteraciones de la ley con el fin de acortarlos. La ley portuguesa procuró regular pormenorizadamente la cuestión de los plazos máximos de respuesta, articulándolos con los plazos de consulta de la Comisión creada con el fin de fiscalizar la aplicación de la ley y de apreciación de reclamaciones pre-contenciosas, en un sistema global que hace que el ejercicio del derecho sea muy rápido, conciliando las exigencias de una mediación no contenciosa con un no-aplazamiento del ejercicio del derecho. Este derecho de acceso termina en los campos de excepción marcados por la ley, que creó varias cláusulas de secreto, lo que no significa que los documentos en estas áreas estén cerrados. El ciudadano tiene el derecho de pedir la comunicación.

Solamente en el campo de los documentos nominativos, su ejercicio está condicionado o limitado. Y, en el campo del secreto de Estado, no hay un poder vinculado de la Administración a su no-comunicación.

Los documentos quedan sujetos a prohibición según la Ley del Secreto de Estado, en cuyos términos la Administración tiene un poder de discrecional para no comunicar informaciones en áreas especificadas, cuando su difusión pueda causar perjuicios al Estado.

La norma, hoy aún en vigor, dice textualmente que “as entidades com competência para atribuir uma classificación de segurança devem, perante vários casos concretos, verificar se se justifica a sua atribuição”.

La Administración no está obligada a prestar el documento ni la información tal como no está obligada a clasificarlo y, por tanto, a impedir su comunicación.

Las excepciones previstas funcionan como una protección contra la comunicación forzada de la información, sin obligar, en general,  a las entidades públicas a retener la información.

La Administración tiene un margen de libertad de apreciación sobre la oportunidad de comunicar. El poder discrecional como una forma de modelar la actividad de la Administración, dado que el acto discrecional ocurre cuando la Ley no regula todos los aspectos de la actuación de la Administración (sea entendido como dejándole libertad de elección, mayor o menor, entre las decisiones posibles[11], apenas determinada por el fin legal, sea como transmisión del poder de, en concreto, decidir, sin libertad de elección, la mejor y, por eso, la única solución posible[12]), deja siempre, por tanto, cierta libertad de actuación (por lo menos en cuanto se mueve fuera de la previsión legal), dentro del ámbito de esa margen normativa de conformación no determinada, que, en el caso del régimen de la materia legalmente no revelable, dispensa la Administración de explicar las razones de sus opciones clasificatorias.

Destáquese además el principio de la reserva mínima de la intimidad administrativa, en contraposición al principio tradicional del secreto máximo de la actividad administrativa, dado que fuera del procedimiento administrativo y de la actividad del Ejecutivo que no releve de la función administrativa, solamente están excluidos los textos que contengan notas personales, esbozos, apuntes y otros registros de naturaleza semejante.

Y el principio de la no prohibición originaria de documentos  clasificables, pues no hay una prohibición legal de acceso a documentos referentes a materias ligadas a las áreas de la seguridad nacional. Hay solamente la atribución a la Administración de un poder de discernir, clasificatorio de documentos con secretos de Estado[13].

Los principios de la publicidad, difusión activa, que obliga a la Administración Pública a comunicar la necesidad de solicitudes, ciertos documentos y a señalar otros, para permitir el conocimiento sobre su existencia e identificación, para permitir la solicitud de los mismos, en general de la transparencia, a respetar en el acceso a los documentos, completados con los principios disciplinadores del secreto de Estado y que son los de la excepcionalidad, necesidad, proporcionalidad, ocultamiento, parcelamiento documental (acantonamiento)[14] y tempestividad[15].  

Los principios de la igualdad, de la imparcialidad y de la justicia aparecen en ambos textos.

El de la motivación del acto administrativo de comunicación o prohibición solamente está afirmado vestibularmente en la ley del secreto, pero la ley del acceso obliga igualmente en el encuadre propio de la respuesta de la Administración en el ámbito del ejercicio del derecho a la fundamentación de la denegación. El principio de la prohibición de los documentos en contravención con los principios de la excepcionalidad, de la necesidad, de la subsidiariedad y de la proporcionalidad. El principio de la libre opción del medio de acceso, en especial del acceso directo a la información, a través del propio documento, en consulta y examen, o de copia del original.

 

El ciudadano puede optar por el medio de consulta o de reproducción, como prefiera, incluso en especial a una fotocopia reproducida oficiosamente, excepto si hubiese peligro de daño, sin perjuicio, en ese caso, de la copia por iniciativa del interesado o de una fotocopia a hacer de otra hecha por los servicios para permitir su reproducción normal, con conferimiento del original por el requiriente[16].

 

¿Qué pensar de las soluciones portuguesas frente a las experiencias llevadas a cabo por otros ordenamientos legislativos? En los Estados Unidos, la petición debe hacer “una descripción razonable”, ello es suficiente, del documento pretendido. Las anteriores exigencias legales de identificación del documento originaron retenciones administrativas del documento solicitado, que ahora el legislador portugués ha pretendido evitar yendo incluso más allá del texto actual de la ley americana, esclareciendo que solamente son exigibles los elementos esenciales a su identificación por parte de los servicios públicos. Además, en cuanto a los documentos abarcados por la comunicabilidad, la ley americana se limita a referir los documentos en poder de las Agency Records, sin esclarecer directamente si también se refiere a los documentos de tratamiento automatizado, y, por tanto, los documentos en general de la Administración, lo que obligó a un esclarecimiento de la parte de la jurisprudencia. Un organismo de la Administración no puede dejar de dar cumplimiento a la obligación de comunicar, por no considerarse en ese momento la poseedora de documentos producidos o publicados por otros servicios, pero que ella tiene en un archivo central suyo.

Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la información contenida en el documento a través de consulta gratuita. Y tienen derecho a un documento que reproduzca esa información, a través de fotocopia o por cualquier otro medio técnico, en especial visual o sonoro.

Esta copia está sujeta a pago, por la persona que la solicite, de un valor pecuniario correspondiente al gasto financiero estrictamente correspondiente al coste de los materiales usados y del servicio prestado por los servicios, que, dado tratarse del ejecicio de un derecho fundamental, debería, como imponía la primitiva redacción de la LADA, de 1993, ser fijado por Decreto-Ley, si se trata de documentos de la Administración Central y Local, o Decreto Legislativo Regional, en el caso de los documentos administrativos en poder de la Administración de las Regiones. El gobiernos, inconstitucionalmente, ha legislado, degradando el nivel legisaltivo, además formal, para un nivel reglamentario y posteriormente una alteración de la LADA ha también conestado en una solución anacástica.

En cuanto a los costes de las reproducciones, éstos deben ser calculados por el gobierno nacional y de las regiones autónomas, con base al coste que implican para la Administración[17], en términos que claramente aproximaban el sistema portugués al francés y lo alejano del norteamericano. Ocurre qu, en la línea del reglamiento del gobierno, el actual dispositivo legal ha acrecentado que “sin que, de cualquier modo, supere el valor medio practicado en el mercado, por servicio correspondiente”, lo que es lo que el gobierno tiene fijado y sobrepasa en mucho el mero coste real, que caberái estrictamente al ejercicio de un dercho real, si no incluso la gartuitidad, como ocurre en EUA y en la UE dentro de un cierto número de copias,,para no apartar el acceso por razones financiera.

De hecho, en ese coste. ni puede entrar ninguna valoración de los costes administrativos de la búsqueda del documento, por significativos que sean, ni cualquier componente de interés financiero para la Administración, a no ser en situaciones de acceso para fines comerciales o ut singuli, pero nunca ut cives.

En cuanto al primero aspecto, además de todo, por un lado, importa considerar que es a la Administración que compete la labor de organizarse documentalmente para dar accesibilidad rápida a los documentos que precisa, sea para satisfacer las necesidades de la administración del acceso, sean para satisfacer sus necesidades de consulta normal.

Y, por otro, si así no fuese, se habría encontrado uno de los mejores recursos, como lo demostró el sistema de los EUA, para disuadir del acceso en ciertos campos a través de la presentación de costes incontrolables. Y los ciudadanos tienen, además, el derecho a la reproducción.

En efecto, la Ley prevé dar un certificado cuando eso sea solicitado. Y tiene el derecho de acceso a los documentos informatizados, a través de la pantalla o a través de su transmisión en registro impreso en papel, en términos inteligibles para cualquier persona y rigurosamente correspondientes al del contenido del registro. Según las normas legales, el interesado tiene aun el derecho a un substrato informático correspondiente al mantenido por los servicios.

 

Cuando la reproducción en cuestión, en especial por fotocopia, pudiese causar  daños al documento pretendido, el  interesado tiene derecho, a expensas y bajo la dirección del servicio poseedor, de promover directamente o por tercero cualificado, la copia manual o la reproducción por cualquier otro medio que no perjudique su conservación.

En el plano de la apreciación de la petición, hay la posibilidad de un informe independiente sobre su petición en el caso de no satisfacción por parte de la administración.

Está en vigor, pues, el principio de la doble posibilidad de apreciación orgánica de la petición, ligado al principio de la triple instancia de apreciación. En la segunda instancia, se crea una entidad pública independiente, y, en aplicación del principio de la decisión definitiva por un órgano jurisdiccional, que funciona como última instancia de apreciación, se permite siempre el acceso al tribunal. Aunque, en gran parte inaplicado, se ha de destacar también el principio del criterio uniforme del acceso, obtenido bien a través de la creación en cada departamento o organismo, de un responsable. En esto camino se destaca aun, bien la creación de una entidad de informe para la Administración, aunque facultativo, a escala nacional (que, en principio, debería, en los términos legales – no cumplido hasta esta fecha -funcionar con la presencia de un representante de las entidades, que denegaran la información), bien la pertenencia, a esta entidad precontenciosa, como presidente, de un juez, oriundo del Supremo Tribunal Administrativo. Y, en términos de principios rectores de la transparencia ambiental, podremos concluir que, en Portugal, rigen principios que no se pautaron por la Directiva y la superan, por lo que parecería que, ante las nuevas normas supranacionales, no habría necesidad de modificaciones legales. Desde luego, el principio de la libertad de acceso (para todas las personas, a todos los documentos de carácter general y relación con todas las entidades públicas con funciones administrativas) y el principio de la amplitud de la transparencia documental de toda la Administración Pública (entidades no empresariales, excepto cuando estas, más que propiedades de la Administración Pública, desarrollen una tarea de la función administrativa pública, esto es, actúen con poderes públicos, como ocurre en los casos de contratos de concesión de servicio público). Visto esto, en el caso portugués, como analizamos en capítulo anterior, hoy el problema parece ser menos de falta de legislación substantiva y más de falta de su aplicación, de ineficacia en la práctica, de la vigencia del sistema de transparencia, creado desde arriba por el legislador, sin una aculturación de la administración y sin una educación y fomento del espíritu participativo de los ciudadanos en la cosa pública. Pero, también aquí, aunque exista una Comisión de acceso a los Documentos administrativos, hay un sistema orgánico deficiente e incumplido, en las entidades públicas y en el ámbito de la concepción de la Comisión misma.

Así, de ser cierta la problemática planteada, hoy existe no sólo un régimen insuficiente regulador del acceso a la información ambiental en posesión de las Administraciones estatales e infra-estatales, encuadrado por un texto de fuente comunitaria, creado al abrigo de las atribuciones ambientales de la Unión, como Directiva, conteniendo normas creadoras de un derecho de acceso a la información ambiental de las instituciones europeas, de las cuales se deriva un régimen, en proceso reciente de mejora, aunquedeficiente, dado que no es siempre conforme con sus objetivos precautivos-preventivos, y no ha implicado la coherencia del régimen aploicabel a las Instituciones europeas, en los propios principios que lo enforman, o sea, en aspectos esenciales hay incoherenia entre los dos régimenes, el vigente en el Reglamiento de los órganos europeos y en la Directiva ambiental y leyes de los Estados.

La incoherencia, presuponiendo la posibilidad de sistemas de transparencia ambiental distintos, frente a la alteridad de los sistemas de Administración de la Unión Europea y de los Estados-miembros, frustra los objetivos, dados los poderes de normativa concurrentes y el hecho de que los Estados funcionen, en este dominio, como Administraciones indirectas de la Unión, lo que hace que los documentos inaccesibles en una institución, en el ámbito del Estado o de la Unión, puedan ser legalmente comunicados en otra, respectivamente de la Unión o del Estado.Para esto, no basta con unificar las normas institucionales aplicables a las instituciones de la UE, como ha ocurrido con el Reglamento (CE) N°1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001. No basta con conseguir superar las resistencias, insertas en el juego minimalista del Consejo de Ministros Europeo, que ha producido la anterior Directiva, a través del juego paneuropeo, motorizado con algún éxito, por la Comisión Europea, creador de un derecho internacional europeo de la transparencia que va más allá del régimen muy restrictivo del aun vigente derecho comunitario.

Es necesario un régimen único, con un Reglamento aplicable a las instituciones europeas, con base en el artículo 225 del Tratado, y una Directiva informadora de los derechos estatales más avanzada, y ambas articuladas en términos de coherencia a fin de configurar una funcionalidad global del sistema de transparencia, a nivel de los varios escalafones de poder dentro de la Europa y específicamente en la Península Ibérica.

Y, frente a la regla de la política ambiental comunitaria, según la cual hay que actuar preferentemente en términos preventivos más que correctivos, el régimen de acceso tampoco es compatible con regímenes de acceso informacional distintos en la fase endoprodecimiental y post-procedimiental, en materia de ambiente.

Sólo excepcionalmente se podría admitir la consagración de soluciones más restrictivas en el régimen de formación del procedimiento, pre-decisional, debidamente controlado por la jurisdicción.

Y, en general, hay que desbloquear el impedimento al uso generalizado del sistema de acceso, desde luego, consagrando el principio de la gratuidad, con soluciones de simples pagos de los costes, en el acceso y soluciones garantizadoras prejurisdiccionales, con recurso o de demanda administrativa, dirigida a una Comisión independiente de la Administración activa, compuesta por especialistas, con miembros dotados de un estatuto semejante a los jueces, tipo CADA francesa, sea en el ámbito de la UE (no pareciendo suficiente aquí el esbozo orgánico, que ahora se intenta ensayar, de la creación de organismos sin algún poder), sea de los Estados Ibéricos, para garantizar la gratuidad y rapidez, sin la cual habrá sólo un derecho formal y no real. Caminos gratuitos y expeditivos que puedan evitar inercias e incumplimientos de las Administraciones Públicas y dispendios y morosidades jurisdiccionales en este campo, que desarman la razón de ser del derecho de acceso a la información ambiental.

En esto ámbito, es criticable la solución portuguesa de finalizar con el precontencioso obligatorio, como ocurre en Francia.

Y más, el poder de decisión debería caber a la CADA, impugnando las Administraciones Públicas sus deliberaciones, cuando las entienda no conformes con la Ley, en términos semejantes al que ocurre con la Comisión de Protección de Datos Personales.

Ante la dimensión material de la degradación permanente y la unidad del bien a proteger, el ambiente, en que, desde luego, se destacan los elementos naturales, que no conocen fronteras, los poderes públicos, los ciudadanos por si o a través de organizaciones no gubernamentales, son llamados en conjunto, a participar en las tareas ecófilas del día a día, intentando:

a)- prevenir y corregir contaminaciones de esos componentes, agua, aire, suelo;

b)- impedir la destrucción de flora, fauna, hábitats y paisaje;

c)- evitar el ruido;

d)- defender el ambiente urbano;

e)- en general, proteger el patrimonio natural y cultural.

Ante uno reto de tanta importancia, en que todo está, muchas veces, involucrado y en que los poderes y las Administraciones públicas, hasta las llamadas ambientales, no siempre defienden los intereses ambientales, es importante hacer referencia a que el acceso a las informaciones que poseen es condicio sine qua non para habilitar a los particulares a ejercer conductas de sensibilización y contrapoder.

De ahí, la relevancia de una construcción, en todos los ámbitos y dominios, de la atribución a los ciudadanos de adecuado derecho de acceso a la información.

Frente a esto, hay interrogantes obligatorias. E hipótesis a plantear. El objetivo de este estudio es constatar que los regímenes del acceso en cuanto a los ordenamientos jurídicos peninsulares y de las normas de la Unión, sea las referentes al acceso a las informaciones de las propias instituciones comunitarias, sea para el acceso a las Administraciones nacionales e infranacionales, aunque la Directiva comunitaria fuera bien transpuesta, son insuficientes, incoherentes y ineficaces, formando un sistema global de transparencia que no funciona adecuadamente para la realización de la finalidad que lo impone:

a)-Insuficientes, porque no son lo bastante abiertas, para permitir con transparencia obtener los datos necesarios en las varias situaciones, para evitar o regenerar prontamente el ambiente.

b)-Incoherentes, porque permite que haya normas estatales de transparencia muy desigual, conformando regímenes de acceso muy diferentes de Estado para Estado, y además, como si hubiera varios ambientes, la Unión con uno y los Estados con otro, hay principios distintos, que dificultan o atrasan el acceso a documentos que todas las instituciones poseen e implican sus actividades, y desde luego el principio de la posesión del documento aplicable en los Estados y el de la autoría del documentos a las instituciones europeas.

c)-Ineficaces, porque el sistema sancionatorio y garantizador es incipiente, contradictorio, dispendioso y demorado.

Ante esto, la conclusión es que importa cambiar las normas actuales, aún imperfgectas y creadoras de zonas de opacidad, adecuándolas al objetivo marcado, articuladas según principios uniformes, y creando mecanismos e instituciones que los hagan más eficaces.

La adecuación de las normas exige una reforma para dar el más amplio acceso posible a toda la información, según un criterio que atribuya la primacía a una perspectivación teleológica del sistema de la transparencia, reconformado en un triple sentido: acceso a más informaciones, a todas las que sean necesarias para defender los intereses ambientales, lo que obliga a reducir e interpretar muy restrictivamente los campos no revelables de la acción de la Administración, que, en otras materias se justificará, por ocuparse sólo de dar transparencia como medio general de control de las Administración.

La suficiencia exige que el legislador haga una ponderación de valores en conflicto, en que el peso de la defensa del ambiente, sea mayor, lo que implica, orgánica y materialmente:

a)-más acceso en términos de todas las Administraciones que -tengan expedientes con implicaciones en materias ambientales;

b)-más acceso a documentos en poder de todas las Administraciones, independientemente de su autoría y sean de creación pública o privada; y

c)-más acceso en información sobre documentos o incluso independientemente de la existencia de documentos, pues muchas veces el lenguaje del documento no es accesible al ciudadano.

La uniformidad exige la integración de los mismos principios caracterizadores del sistema, en las distintas normas, las de reglamentación para aplicación en la Unión o las constantes de la Directiva para aplicación por los Estados, para no permitir dar a los Estados más opacos la última palabra sobre el acceso a la información, porque no sólo la cierra sino que, ante el principio de la autoría, garantiza a escala europea la no-comunicación de esa información, sin perjuicio de poder obtener información sobre el mismo tema, en el Estado vecino con legislación de acceso más abierta. Se afirma la unidad y la interterritorialidad del bien a proteger y de ahí la necesidad de uniformización de los principios esenciales de las normativas que atribuyen derechos de acceso a los ciudadanos, independientemente de las instituciones, supranacionales o nacionales, que posean la información. E, incluso, con regímenes distintos, cuando las legislaciones o prácticas nacionales sean restrictivas, nada justifica que la Unión cierre documentos sobre materia ambiental, que posea en el ejercicio de sus funciones, con el argumento de que han sido producidos por los Estado no dados a la transparencia.

La eficacia exige plazos cortos para el acceso y mecanismos que ayuden a garantizar el sistema del acceso, con la creación en la Unión y en los Estados de entidades administrativas, independientes de los poderes públicos, con funciones de sensibilización e información sobre el sistema, para los ciudadanos, pedagógica para los funcionarios, saliendo de una cultura de Administración opaca y viviendo con recelo de sanciones por indiscreción o por responsabilización civil extracontractual, por comunicar informaciones. Una institución de naturaleza consultiva para la Administración y los particulares, que ayude a convencerla de una interpretación no restrictiva de las normas, entidad de precontencioso, gratuita, de funcionamiento expeditivo, recogiendo la experiencia de ciertos ordenamientos jurídicos.

Parece ser de gran utilidad la creación, también a escala de la Unión Europea, y, donde exista el refuerzo de las funciones, de entidades administrativa independientes que velen, apoyen y impongan, sin las demoras y los costos de la jurisdicción, a la que se apela sólo en último recurso, el sistema de la transparencia informativa.

Terminamos este trabajo, compartiendo la conclusión de FRANÇOIS RANGEON, en su estudio sobre el acceso en Picardie, al afirmar que “Enjeu des relations de pouvoir entre l’administration et les usagers, le droit à l’information, loin d’être un droit acquis, reste aujourd’hui un droit à conquérir”[18].

En cuanto SAINT EXUPÉRY escribía en Le Petit Prince[19], que los geógrafos consideraban las geografías los libros más preciosos de todos, porque “Elles ne se démodent jamais. Il est très rare qu’un océan se vide de son eau. Nous écrivons des choses éternelles”, refiriéndose a la ciencia del derecho administrativo, entonces naciente, LOUIS-MARIE DE LA HAYE, Vizconte de CORMENIN (juntamente con JOSEPH MARIE GÉRANDO, Baron de RATHSAMHAUSEN y LOUIS-ANTOINE MACAREL, uno de los tres célebres publicistas de la “École de Paris” y padres fundadores del derecho administrativo[20]), ha escrito, en su manual de Droit Administratif, de 1840: “Tout passe, toute œuvre de l’homme, comme l’homme lui-même, ne vit que son temps et ce temps est court”[21]. Esto es verdad y no puede olvidarse que el derecho es obra del hombre y progresa continuamente, si sus soluciones superan movimientos coyunturales, pero es importante aceptar que la fuerte aspiración de la transparencia administrativa es más que una moda, algo que ha venido para quedarse, pues encierra un valor social relacional, que podrá bien, en el futuro, ser pacíficamente consagrado como algo que toca los derechos del hombre. Pero si es así, ha que luchar para que ella venza deprisa, porque no debe dejarse pasar el tiempo de las cosas y hay mucho ya que ello es indispensable para defender los intereses de los ciudadanos ante todos los poderes y también de todos los peligros que resultan del desprecio por el planeta en donde vive.

JEAN LAVEISSIERE, en su estudio, después de referir e inculpar “les imperfections, les lacunes, les silences d’une loi pas toujours elle-même transparente”, esperando que la CADA y el juez van aportando las precisiones indispensables, y lamentado la prudencia del Consejo de Estado francés en esta materia, concluye que, “certains comportements ont évolué, même si l’objective de transparence est loin d’avoir été atteint”[22]. Desmarcándose del “prisme déformant” que constituye el abordaje únicamente contencioso, valoriza la “recherche de terrain”, que da “une dimensión spatiale à l’application de la loi”, al permitir “juger de l’impact réel”, “resituer celli-ci dans son contexte géographique”, esto es, la efectuación de encuestas para “faire une idée plus précise et plus concrète” de la manera en que la ley del acceso es aplicada, dado que estas permiten “mieux capter les conditions d’exercice du droit à communication”.

Comparando los datos recogidos en Picardie et Limousine, LAVEISSIERE considera que las investigaciones confirman lo siguiente:

 “(…) la loi du 17 juillet 1978 est loin d’avoir atteint l’objectif ambitieux qui lui était assigné. Les demandes de communications de documents restent, en effet, globalement, peu nombreuses ; Qu’il s’agisse des petites communes rurales, de grandes villes, des départements, des régions ou des services extérieurs de l’État, de n’est que de manière assez occasionnelle que le public revendique son droit à l’information. Celui-ci n’est pas encore devenu une démarche courante de la vie administrative. Il reste perçu (…) comme une procédure quelque peu exceptionnelle, (…) dans le cas extrêmes. Nous sommes donc loin de l’espèce de “banalisation” constaté dans d’autres pays qui, eux aussi, possèdent une législation similaire. De plus, les associations, les syndicats, la presse[23], les partis politiques sont pour l’instant restés à l’écart de ce texte”. (…). “Il n’y a pas mauvais vouloir systématique de la part des divers organismes administratifs. (…). Sans doute retrouve-t-on, au travers des réponses et des entretiens, les obstacles sociologiques et psychologiques (…). En vérité, plus que la mauvaise volonté de l’administration, c’est la méconnaissance du texte qui est le plus souvent responsable de la trop rare application de la loi de 1978. Ce n’est pas un hasard si la grande majorité des utilisateurs est constituée e fonctionnaires et plus généralement d’individus qui, du fait de leur profession ou de leur origine sociale, ont nécessairement connaissance de cette législation. Cela étant, les administrations et les organismes détenteurs e documents ne sont pas mieux informés que le public lui-même”[24].

 

Como BOURDIEU y RANGEON, compartimos que la idea de que la efectividad de un derecho resulta de la conciencia da su importancia.

O, como señala FRANÇOIS RANGEON, “L’effectivité d’un droit, c’est-à-dire selon les cas, l’extension ou la restriction de la porté d’une loi, reflète avant tout le degré de conscience de l’importance de la règle, l’opinio juris”[25].

En el caso del acceso a la información ambiental, podría decirse que la conciencia de los problemas del ambiente y del deber de todos de contribuir a su defensa aun es incipiente. En parte, la consideración tiene razón de ser, referida a los ciudadanos en general, aunque mucha de su falta de efectividad resulte de su desconocimiento, inadecuación, complejidad e incumplimiento de la Administración.

La verdad es que, como refiere SÁNCHEZ MORÓN, “el derecho ambiental constituye un sector puntero en lo que se refiere a la difusión y el acceso a la información”, y “el carácter avanzado de esta rama del ordenamiento, que se manifiesta en numerosísimas normas, no se le corresponde con el grado de aplicación efectiva de las  mismas”[26].



[1] Vide, en general, Direito dos Eleitores: Seminário Internacional 1998, Universidade moderna : Centro de Estudios Jurídicos.Lisboa: UM, 1998, como es el caso, FERNANDO CONDESSO, p.15-19 e 259-266.

[2] En efecto, esto tema levanta muchas interrogantes, que dividen la doctrina. Cuanto al régimen general de las inconstitucionalidades, creo ser de defender que la incorformidad de la norma interna con la Constitución ocasiona la invalidad, en la forma de nulidad de régimen mixto, atípico, dado que sigue los elementos caracterizadores de la anulabilidad (las autoridades y los ciudadanos deben obedecer a la norma en cuanto esta no sea declarada nula) y de la nulidad (efectos ex tunc- ab inicio invalida, pues la declaración de inc del Tribunal Constitucional retroage al momento de su producción: nulidad radical, de derecho; excepto si el TC decidir diferentemente y con posibles efectos putativos -por razones de confianza y de buena fé (como es normal, transcursos por lo menos 10 años en el pensamiento de MARCELO CAETANO, en derecho administrativo) –pero en derecho constitucional una ley determinar expectativas razonables y con base en ellas conductas públicas o particulares a respectar (apartado 4 del artículo 282), implica un desvío que revela una nulidad no radical).

En lo que concierne a la aplicación de la Constitución por la Administración Pública, en general (y mismo en caso de normas de aplicabilidad directa o de ejecuibilidad de per se, si ocurre que hay normas de desarrollo desconformes), la tesis de la no atribución constitucional de poderes de inaplicación de normas a los órganos administrativos, por fuerza de una lectura restritiva del principio de la legalidad, cuando estas sean inconstitucionales, ante el artículo 204, el cual sólo manda hacerlo a los tribunales, es cuestionable, pues la CRP manda a todas las autoridades respectar la Constitución y hay un afloramiento de un principio que debe reputarse general en los apartados 6 y 7 del artículo 19 (no-respecto de los límites de los poderes materiales y orgánicos en situación de ‘estado de sitio’).

Así, parece ser el contrario que se impone, desde que los actos de los distintos poderes puedan ser controlados por los tribunales, lo que solo no ocurre en la actividad gobernativa –actos políticos, constitucionales o de gobierno del Ejecutivo. ¿Ni, por lo menos, cuando haya derecho de resistencia, en el caso de derechos fundamentales? Somos de perecer que, no por principio, pero en casos límite (y sin perjuicio de tal solo deber caber a los órganos máximos de la Administración Pública suscitada la cuestión por los subalternos y de la sindicabilidad jurisdiccional de todos los actos) de inconstitucionalidad manifiesta o cuando la doctrina o la jurisprudencia ya se vengan pronunciando en eso sentido, esto es, desde luego cuando los tribunales o el TC, mismo sin declaración obligatoria, se han pronunciado ya en eso sentido, la Administración Pública puede decidir los casos en apreciación con inaplicación de la norma considerada inconstitucional, notificando siempre del fundamento de sus decisiones concretas los destinatarios, para efecto de impugnación.

[3] Cuanto a las relaciones del derecho intergubernamental y supranacional con las normas de fuente interna, incluso la Constitución (o sea, tanto las internacionales comolas unionistas europeas, cuestión importante en un sistema de control constitucional mixto (con un TC pronunciándose concentradamente y, en términos difusos, los otros tribunales, que están integrados en el sistema comunitario y, por ende, desde luego, obligados a inaplicar normas que contradigan el derecho originario o derivado de la UE, pero dotados de poderes de conferir la inconstitucionalidad de todas las normas que apliquen), quid juris si una norma de DIP o de DUE no respeta una norma constitucional? En esto campo hay divergencias entre constitucionalistas y los defensores de la teoría realista de las fuentes, más supranacionalistas, divergencias que, en Portugal, aparecía claramente ante la interpretación del artículo 8 de la CRP y la aplicación de las normas pobre la fiscalización por los tribunales de la constitucionalidad de las normas de fuente no nacional. Hoy, la Constitución ha mandado dar primazía al derecho unionista europea, pero se mantiene la problema´tica sobre lso límitesde la declaración de inconstitucionalidad.

posición es de que sólo hay un control relativo de las normas supranacionales. Es de aplicación incondicionada y sin, de cualquier modo, control por los órganos jurisdiccionales nacionales las normas de derecho internacional consuetudinarias (de derecho general o común), ni las convencionales resultantes de la trascripción de las normas costumeras practicadas, en términos de adquisición de vinculatividad anterior o posteriormente, por efecto de su redacción y práctica (Tratados no aprobados o mismo Declaraciones y Resoluciones generales de fuente parlamentaria de la ONU (desde luego, las conectadas con los derechos humanos, pero véase igualmente el caso de ciertas normas del Convenio de Montego Bay sobre el Derecho del Mar o del de Viena sobre el Derecho de los Tratados), según la opinio iuris, o las normas de jus cogens, imperativas en el sentido del DIP y inmodificables en los términos del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados (apartado 1 del artículo 8.º). Cuanto a las restantes, aunque aplicables sin necesidad de trascripción en derecho interno, por fuerza también de una cláusula de recepción plena, pero ahora condicionada a la exigencia de promulgación, de reciprocidad y de error ... «manifiesto” (apartado 2 del artículo 8.º), importa, independientemente de la interpretación a dar al uso del vocablo «promulgación” y error ... manifiesto, empezar por saber si los tratados de la UE caben aquí o siempre y sólo en el apartado 3, donde podría pretenderse excluir la aplicabilidad directa de sus normas pormenorizadas, precisas y incondicionadas (teoría del efecto directo). Y, por fin, hay que saber si solamente las normas de los Reglamentos de la Unión Europea tienen aplicabilidad directa, como parece querer el apartado 3, pero contra lo que dispone la jurisprudencia comunitaria (cuanto a las Directivas y Decisiones  para los Estados inaplicas en el plazo previsto desde que pormenorizadas y cuanto a las Recomendaciones y informe con carácter decisorio, aunque tal no esté previsto en los tratados, pero ocurre en la práctica de la Comisión). ¿Y las decisiones del Consejo de Seguridad, que obligan los Estados y no son normas y así excluidas del texto del apartado 3? Cuanto al ámbito del control y a la eficacia de la norma constitucional, considero que debe considerar-se entenderse: a)-Posible el control preventivo en general de los Tratados, pero no del derecho comunitario, según el régimen general; b)- limitado control sucesivo a la inconstitucionalidad material o orgánico-formal que afecte disposición constitucional fundamental sobre competencia o forma (incompetencia absoluta o relativa; inexistencia jurídica de deliberación del Parlamento, por falta de quorum de aprobación), en relación con DIP, pero no en el campo del Derecho Comunitario, dado el principio del primado de esto, sobre todo el derecho interno de los Estados (jurisprudencia unánime del TJCE, obligatoria para los Estados en los términos de los Tratados constitutivos). La excepción de fundamentalidad debe entenderse, por intentar transcrever la solución del artículo 46 del TVDT, de 1969, que tiene de ser densificado de acuerdo con la debida interpretación compatibilizadora de esta (interpretación extensiva aplicable a todos los Tratados: derecho internacional convencional, no sujeta a control por el apartado 1 del artículo 8).Y así los preceptos constitucionales en el ámbito de la fiscalización sucesiva, concreta y abstracta (apartado 2 del artículo 277; 1 del 278; 4 del 279; 3 del 280). La exigencia de promulgación debe reportarse apenas a los casos de Tratados, en forma solemne, pero por mayoría es de aplicar la solución de la disposición en el caso de acuerdos en forma simplificada (interpretación extensiva). El control para que apuntan los textos constitucionales no es

factible, por comprometer la confianza de las relaciones interestatales y con las organizaciones internacionales y comunitarias la posibilidad de los Estados se descomprometeren libremente invocando libremente sus normas constitucionales, no las alterando o creándolas en casos concretos, así manejando normas que sólo dependen de estos. Así es de tal modo que, pese a los textos portugueses, después de 1988 y mismo en el caso entonces abordado sólo ha sido apreciada una invocada inconstitucionalidad formal, tal control no funciona, pudiendo por el mínimo entenderse que tales normas han sido revocadas por un costumbre constitucional contra constitucionem cuanto al control de inconstitucionalidad material. Pero en verdad hay en general, que entender aplicable la teoría de la suspensión de las normas constitucionales desconformes con las de DIP universal y europeo con naturaleza de ius cogens y con el derecho comuniatario en general, desde que apruebado en los términos de los tratados de la UE. Según el acerbo comunitario a que los Estados están obligados, las normas (de los Reglamentos, pero también de las Decisiones), los actos administrativos (Decisiones, Recomendaciones y informes) y sentencias emanados de las Instituciones de la UE (legislativas –PE, CE y Comisión - y ejecutivas – Ce y Comisión- y jurisdiccionales – el Tribunal de 1.ª Instancia y el TJCE), según las reglas del sistema decisorio instituido por los Estados miembros en el Tratado-Constitución de la UE, tienen que ser aplicados y su inaplicación es apreciada por el TJCE, que puede condenar el Estado a cumplirla, en acción de incumplimiento, después de un procedimiento administrativo precontencioso que tramita la Comisión. El primado del DC sobre todo el derecho interno es exigible en términos de principios basilares a cualquier Estado que pertenezca a la Unión, porque razón ontológica de la integración, porque condición misma de su existencia y funcionamiento. JORGE MIRANDA defiende que se aplique al tema la solución que el apartado 2 del artículo 277.º en una interpretación restrictiva del campo del control, apenas aplicando el control en todo su rigor a los derechos fundamentales, en la línea de una conocida sentencia del Tribunal de Karlrhue. Pero, hoy la UE ya tiene resuelto el problema del encuadramiento de los derechos fundamentales, por lo que esta resalva es sin utilidad práctica y incluso jurídica. La solución debe ser la misma para todo el confronto del derecho comunitario con la Constitución, la que es consecuencia del principio del primado de la Comunidad sobre el Estado, dada la transferencia del ejercicio de ciertos poderes soberanos para aquella, por su libre voluntad y en cuanto esta se mantenga.

[4] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel -«El derecho de acceso a la información en materia de AMBIENTE”. Revista de Administración Pública, Nº137, mayo-agosto, Año 1995, p. 55.

[5] GARCÍA URETA, Agustín Y ARROSPIDE, Itziar –o.c., . RVAP, Nº46, 1996, p.93.

[6] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel -«El derecho de acceso a la información en materia de AMBIENTE”. Revista de Administración Pública, Nº137, mayo-agosto, Año 1995, p.52-54.

[7] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel -«El derecho de acceso a la información en materia de AMBIENTE”. Revista de Administración Pública, Nº137, mayo-agosto, Año 1995, p.54-55:

[8] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel -«El derecho de acceso a la información en materia de AMBIENTE”. Revista de Administración Pública, Nº137, mayo-agosto, Año 1995, p.55:

[9] Parece criticable la posición de la Sentencia del STA de 6.5.1997 (proceso 41131; CADIJA, C.A.F. –o.c.., p.425), según la cual tratándose de actos de gestión privada de la Administración (esto es, con recurso al derecho privado y no al derecho administrativo, lo que hace que los conflictos sobre la cuestión material, que la documentación consigna, se diriman en la jurisdicción común), la denegación a lo documentos para efectos de recursos aquellos medios no es pasible de utilización del artículo 82 de la LEPTA. Una cosa es la cuestión de derecho privado a ser apreciada por la jurisdicción común y otra la cuestión, igualmente instrumental, de la ilegalidad administrativa, en términos de denegación de documentación, que siendo de derecho administrativo, no atribuida expresamente a otra jurisdicción, pertenece a los tribunales administrativos, que son la jurisdicción común de la actividad sujeta a la aplicación del derecho administrativo, cuestión distinta de la sujeción  de la materia constante del documento  a otra jurisdicción.

[10] Y, por tanto, la obligación de comunicación tanto incide sobre el propio documento como sobre su contenido. Este derecho es atribuido a cualquier persona, independientemente de cualquier interés previo o directo a la comunicación e independientemente de su nacionalidad, en plena igualdad de derecho, por lo que todas las personas se encuentran en la misma posición.

[11] V. G., QUEIRÓ, Afonso V. –Os limites do poder discricionário das autoridades administrativas. Coimbra, 1966, p.8.

[12] Sobre el tema, v.g., AMARAL, Diogo Freitas do –Direito Administrativo. Vol I, Coimbra: Almedina, 2001, p.80-81. P. 80: «A discricionariedade não dispensa, pois, o agente de procurar uma só solução par o caso: aquela que considere, fundadamente, a melhor do ponto de vista do interesse público”, «aquela que, ponderados todos os factos e circunstâncias, que apenas in concreto podem ser descobertos, e observados os imperativos que decorrem dos princípios da proporcionalidade, da igualdade, da boa fé e da imparcialidade, o órgão administrativo tiver por ajustada”. Vide, aún, ENGISCH, Karl –Introdução ao Pensamento Jurídico. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, p.220; SOARES, Rogério –Direito administrativo. Lições policopiadas. Coimbra, p.64; VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos –O Ordenamento Jurídico Administrativo, o.c., p.46-47.

[13] Solamente en el caso de la entidad competente decidir, en el respeto por la ley, aponer una clasificación en el ámbito del régimen establecido para el secreto de Estado, es que la Administración queda interdicta de comunicar el documento o parte del documento

[14] El principio de la apertura máxima del documento con materia reservada, por la consagración del principio del ”acantonamento” do secreto oficial ydel “sombreamiento” del secreto privado.

[15] El principio de la tempestividad, desde luego desarrollado, por la marcación de plazos cortos de acceso, incluso litigioso.

[16] El principio general del acceso directo a la información, con una única excepción que marca la especificidad del acceso a los dosisers médicos, com relación a los cuales el acceso é esndirecto, o seja por medo de un médico personal.

[17] Artigo 12.º actual (Encargos de reprodução): 1-A reprodução prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior faz-se num exemplar, sujeito a pagamento, pela pessoa que a solicitar, da taxa fixada, que deve corresponder à soma dos encargos proporcionais com a utilização de máquinas e ferramentas e dos custos dos materiais usados e do serviço prestado, sem que, porém, ultrapasse o valor médio praticado no mercado por serviço correspondente.

[18] RANGEON, F. –o.c., p.109.

[19] Saint Exupéry -Le Petit Prince. Paris, 1943.

[20] GUGLIELMI, Gilles J. -«Vu par ses Pères Fondateurs, Le Droit Administratif”.In Le droit Administratif en mutation. Paris :PUF, p.41-49.

[21] CORMENIN, J.-MARIE de –Droit Administratif. Paris: Pagnerre-Thorel, 1840, Vol I, p.XLIV.

[22] LAVEISSIERE, J. -«Réflexions sur la pratique Administrative”, o.c. , p.164.

[23] Sobre la comunicación social, hay que decir que normalmente la información deseada y los canales privilegiados que ya tenia explican su desinterese, como refiere el autor, que además se remite al análisis de BODIGUEL, J.-L.-«Information administrative et presse écrite”. Revue politique et parlementaire, 1968, p.67. La prensa necesita de información inmediata, desconocida, naciente, «en amont du ‘document communicable’” en los términos de la ley del acceso público.

[24] LAVEISSIERE, J. -«Réflexions sur la pratique Administrative”. O.c. , p.164-166.

[25] RANGEON, F. –o-c., p.85.

[26] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel -«El derecho de acceso a la información en materia de AMBIENTE”. Revista de Administración Pública, Nº137, mayo-agosto, Año 1995, p.41.

 

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