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FUNDAMENTOS CONCETUAIS: AMBIENTE OT URB ECONOMIA

FUNDAMENTOS CONCETUAIS: AMBIENTE OT URB ECONOMIA

 

FUNDAMENTOS CONCETUAIS RELACIONADOS COM O AMBIENTE, O ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, A ECONOMIA, O PLANEAMENTO E O URBANISMO

 

FERNANDO DOS REIS CONDESSO

Sumário: 2.1.Diferentes abordagens ambientais. Macroconceitos envolventes da temática ambiental. Considerações gerais. Medicina do ambiente. Processo de juridificação da ecologia. Conceito de ambiente e de ecologia.Conceito de ecologia.Conceito de ambiente.Conceito de política ambiental.- 2.2.Planeamento económico-territorial. Desenvolvimento sustentável e teorias do desenvolvimento local. Teorias da economia espacialmente situada. Evolução da consideração do território na análise económica.- 2.3.Ambiente e economia. Economia sustentável e desenvolvimento situado e resiliente. Economia ambientalmente compatível.-2.4.Políticas de desenvolvimento ordenado e sustentável dos territórios infraestaduais. Falhanço das políticas de coesão da União Europeia, perdida nas lógicas guerreiras da competitividade sem solidariedade interestadual.-2.5.Políticas públicas ambientais, ordenamento do território e urbanismo. Conceito de ordenamento do território. Relações entre ambiente, urbanismo e planeamento. Macrotipologia planificadora territorial em sentido amplo.-2.6.Ambiente urbano, suas implicações e conceitos. Urbanismo e setores económicos. 

  

2.1.Diferentes abordagens ambientais. Macroconceitos envolventes da temática ambiental

 A problemática ambiental pode ser focada segundo diferentes abordagens. No que se refere ao campo concetual, resultante das diferentes análises do fenómeno ambiental (cada uma com o seu papel e utilidade específicos, passível de contribuir para o melhor conhecimento e enquadramento da realidade em causa, quando não acontece que certas abordagens aparecem como fundamentais para a perceção e enquadramento de outras), há que distinguir, desde logo, entre, por um lado, a ecologia e o ambiente, e, por outro, entre a política do ambiente e o direito do ambiente. São tudo análises e construções à volta do fenómeno da “natureza” em sentido amplo, procurando representar o seu conhecimento e perspetivar a preservação e a correção de agressões, com abordagem segundo prismas, e, até, eventualmente, com campos de abrangência diferentes.

Vejamos, desde já, sucintamente, estas abordagens fundamentais referidas. O estudo científico, técnico, dos seres vivos, da natureza, em geral, e dos meios ao serviço da sua preservação é a ecologia. Disciplina de síntese, ciência do habitat, ela procura impor uma visão integrada e dinâmica das relações entre as espécies e o ambiente, e, por isso, vive de muitos saberes, como veremos, desde a zoologia e a botânica, a física e a química, até à geologia, oceanografia, vulcanologia, climatologia, etc. [1]. E, desde logo, numa vertente subjetiva, temos que destacar a ecologia humana.

Numa vertente objetiva, fundamental para alicerçar as orientações políticas e normativas, a ecologia fatorial. Existem outras abordagens, que são auxiliares fundamentais da política e do direito do ambiente, das quais refiro algumas. Desde logo, merece referência o estudo social dos fatos ambientais, em si, e no contexto da sociedade em que se desenvolvem, a sociologia ambiental. A abordagem da problemática ambiental, na perspetiva das suas consequências em termos da saúde humana é a medicina ambiental. E as análises retrospetivas, que abordam, cientificamente, a evolução dos seres vivos e as crises bióticas, ocorridas no passado, designadamente, as extinções maciças e as suas causas, tal como tudo se foi desenvolvendo e registando, isto é, a paleobiologia e a paleogeologia, que assentam na investigação histórica da vida e da terra. A paleogeologia, nos seus registos estatigráficos, dá-nos ensinamento sobre a evolução da vida e sobre as crises bióticas, ao longo dos seus vários períodos.

Outros domínios existem, que merecem ser apontados. Como já vimos, debruçam-se sobre estes temas a ecosofia (filosofia sobre a problemática ambiental e ecológica), o ecologismo[2], o ambientalismo, isto é, a ideologia ecossistémica (aplicação prática do ecossistemismo[3], ou teoria dos sistemas aplicada à ecologia), que como qualquer ideologia se afirma para a ação política, como doutrina política, aprioristicamente. Mas que, neste campo, frequentemente tem recebido “a posteriori”, em muitos aspetos, confirmação por parte dos ecólogos[4]. No entanto, uma coisa é a ideologia ambiental e a filosofia ambiental, outra a ecologia, pois esta é uma ciência, com os seus objetos e objetivos, métodos e conquistas experimentais. A ela cabe, desde logo, fornecer-nos a etiologia fatorial de muitos fenómenos negativos, que resultam de agressões ambientais provocadas pelo homem.

A análise prospetiva, a abordagem política do fenómeno e o conjunto das opções a desenvolver integram-se na política ambiental. Ao seu enquadramento normativo, ou seja, à análise do fenómeno, referente ao ambiente, no plano jurídico, ao modo como se estabelece que ele deve ser, em termos impositivos, que se impõem ao devir social, dá-se o nome de direito ambiental ou direito do ambiente.

Trata-se de perspetivas em que, numa linha que fluí de um tratamento temático a montante, com a ecologia, a um tratamento a jusante, com o direito, entram ciências, que não podem deixar de nos merecer considerações mais detalhadas. Pelo meio, aparece-nos a política ambiental, por vezes operativa, por si mesma, mas, normalmente, insuficiente para se impor, sem a força coerciva do direito, que, na medida em que é uma regra positiva (isto é, posta), dará carácter impositivo (isto é, de orientação que se impõe aos seus destinatários, públicos ou privados) às opções dos programas, planos e políticas públicas sobre a matéria.

 

Uma referência para a chamada medicina do ambiente, que é a disciplina que estuda os efeitos, os riscos produzidos, em geral, por agentes exteriores (ar, água, alimentação, ruído, materiais), em suma, os efeitos do meio sobre a saúde do homem, numa abordagem multidisciplinar, cuja abrangência vai desde o plano natural, isto é, físico, químico, biológico, elétrico, ao sociológico. Investiga a razão e a medida da influência de certos mecanismos e dos fatores naturais ou artificiais do meio nessa saúde. E questiona-se sobre as atuações preventivas para melhorar o ambiente, em ordem a eliminar, ou, pelo menos, reduzir os riscos para a saúde das pessoas e populações. Diga-se que, em verdade, parece que a medicina do ambiente tem sido configurada pelos seus cultores, com uma abrangência maior do que a dos conceitos de ambiente, que servem de referência às outras disciplinas, isto é, com um sentido mais ou menos amplo. Analisando a literatura sobre a matéria, quer a que se assume claramente como tal, desde manuais universitários[5] até textos, que se inserem na mesma problemática[6], constatamos que o que está em causa é um conceito muito lato de ambiente, no sentido de implicações negativas dos elementos da natureza na saúde do homem, designadamente quando usados pelos médicos em tratamentos. Dou um exemplo: o uso das amálgamas dentárias, cujos fins funestos são analisados, quer na perspetiva da sua toxicidade, quer das modificações das correntes elétricas normais no meio bucal.

Dada a importância deste caso, e para se perceber a extrema complexidade e os jogos de poder que estes temas envolvem, referirei algumas notas sobre ele, embora, apenas, relativamente, à questão do mercúrio, sem prejuízo dos outros problemas suscitados não serem menos importantes. Começaríamos por recordar que a indústria dentária é a principal consumidora mundial de mercúrio, à volta de 16 toneladas por ano[7]. A amálgama foi inventada, em 1812, por um dentista americano, de nome John Bell. Esta liga é constituída, em 50%, por mercúrio, e, na parte restante, por prata, estanho, cobre e zinco. Ela leva a alojar na boca, por um período de sete a nove anos, renovável, cerca de 750 a 1000 mg de mercúrio, por cada restauração dentária. Esta atividade médica contribui, significativamente, para a poluição por mercúrio das águas residuais e das lamas de depuração, usadas na agricultura, com o respetivo envenenamento das águas e dos produtos agrícolas. Mas, para além disso, a “cavidade bucal é o centro de uma atividade química intensa que corrói certos metais presentes na boca e favorece a sua dispersão dentro do corpo”. As amálgamas dentais são instáveis. Sobretudo desde a década de oitenta do século XIX, que o seu uso começou a levantar preocupações entre a comunidade médica. Aliás, já antes, a Sociedade Americana de Cirurgiões Dentistas, em face de inevitáveis relacionamentos causais, ou pelo menos fatoriais (apesar de não haver conhecimentos, nem meios tecnológicos para efetuar uma demostração científica cabal do fato, a não ser dos efeitos perniciosos do mercúrio líquido, o que não era o caso), exigiu aos dentistas um juramento de que não utilizariam esta técnica fácil de restauração dentária, dado não haver outra explicação para certas situações clínicas graves, que, aliás, desapareciam com a eliminação da amálgama, senão considerar que também elas produziam efeitos tóxicos, característicos deste metal pesado. Efeitos que não se conseguiam explicar, porquanto se considerava que o mercúrio estabilizava no estado sólido, mas que ocorriam, comprovadamente.

No entanto, a ASDS não resistiu à força dos interesses financeiros dos dentistas, então sem disporem, como atualmente, das novas resinas resistentes, de outro material que em termos de manuseamento, secagem e preço, pudesse substituir as amálgamas. Em 1856, teve de se dissolver, vencida por uma prática que se generalizou e não admitia a imposição do moderno princípio jurídico-ambiental da precaução. Com o seu fim, nasce a Associação Americana dos Dentistas, formada à volta dos defensores do uso das amálgamas de mercúrio, que não só afirma, sem qualquer demonstração, a inexistência de riscos, como despreza o estudo das situações fácticas que despertaram as preocupações da ASDS. E, vai mais longe, procurando matar, religiosamente, a polémica, exigindo dos médicos que, sob pena de ofensa à ética profissional, não advirtam os seus consulentes dos possíveis riscos da amálgama. Hoje, após estudos realizados por especialistas, como o professor canadiano Murray J. Vimy, está explicado o estranho fenómeno dos efeitos da amálgama. É que está comprovado, desde logo a partir de dados colhidos em autópsias e experiências em animais, que o mercúrio, mesmo solidificado, se evade, porque “está continuamente a vaporizar-se, atingindo os rins, o fígado e o cérebro do portador, na sequência de gestos tão banais, como a mastigação, a escovagem dos dentes, a ingestão de alimentos ou de bebidas quentes” ou o uso de pastilhas elásticas[8]. Segundo G. Drasch, I. Schupp, H. Höfl e R. Reinke[9], a seguir ao marisco, a amálgama dentária é o segundo maior fornecedor de mercúrio ao organismo (até cerca de 50% do total), estando relacionado com problemas de sono, colites, queda do cabelo e mesmo esclerose múltipla. Estes investigadores, através de experiências efetuadas em macacos e carneiros, e com recursos a imagens de scâner, demonstraram que logo que se efetiva a colocação da amálgama no dente, começa a libertar-se mercúrio que se fixa “em todos os tecidos, especialmente nos rins”. E o cordeiro fica exposto ao referido mercúrio, através do leite da mãe. Na “ovelha prenha, o metal atravessa a placenta” e atinge o fígado do feto. Os rins do cordeiro, trinta dias após a colocação da amálgama, perdem metade da sua capacidade de filtragem. Em seres humanos, um estudo efetuado por estes investigadores, em dez doentes, demonstrou que, após um ano, depois de retirada a amálgama, o teor de mercúrio no sangue e na urina diminuía muitíssimo.

Outras verificações são apresentadas pelos autores. Um trabalho publicado em 1993, relatando experiências em macacos, realizadas por três Universidades norte-americanas, demonstrou, pela primeira vez, que o mercúrio, isto é, um agente não antibiótico provoca resistência aos antibióticos, por parte de diversos microrganismos da cavidade bocal e dos intestinos, nos quinze dias a seguir à obturação de um dente pela amálgama. Uma equipa de neurologistas, chefiada por D. Wenstrup atribuíram ao mercúrio das amálgamas dentárias, a responsabilidade por várias afeções do cérebro, verificando em autópsias que os doentes que sofriam da doença de Alzheimer, tinham amálgamas e teores de mercúrio no cérebro, e, nomeadamente, nas áreas da memória, mais elevados do que outros, que não sofriam desta doença neurovegetativa[10].

Em certos países europeus, os estudos realizados levaram os governos a tomarem, finalmente, posição. Em 1987, na Suécia, as análises de uma comissão oficial concluíam pela toxicidade das amálgamas de mercúrio. Demonstrou-se, designadamente, que as fezes e a saliva dos portadores de amálgamas contêm mercúrio (investigações conduzidas por L. Björkman, do Karolinska Institute, de Estocolmo) [11]. A Suécia publicou, em Agosto de 1992, um programa para a sua interdição. A Associação Dentária Sueca apressou-se a confessar, publicamente, o seu erro, pedindo desculpas pelas anteriores declarações branqueadoras da sua direção. Este país foi-as proibindo a crianças, depois a adolescentes, até que, em 1997, interditou completamente o seu uso. Na Alemanha, a Agência Federal Alemã de Saúde começou por recomendar que se usasse a amálgama só nos molares e fosse proibido o seu uso, composta de estanho de mercúrio, para depois as limitar a pessoas não grávidas, deficiente renais e crianças.

Em 1992, a RFA interditou o seu uso a certas categorias de pessoas, passíveis de sofrerem danos maiores à sua saúde, devido ao mercúrio, enquanto comunicou aos fabricantes para se prepararem para produzir produtos alternativos[12].

A Aústria proibiu-o a partir de 2000. Segundo Vilmy, o envenenamento pelo mercúrio dos nossos dentes tóxicos é um fenómeno comparável ao do envenenamento pelo chumbo no império romano.Os próprios dentistas correm riscos pelo manuseamento das amálgamas. O sueco Neylander quantificou post-mortem, em sete dentistas e uma assistente dentária, concentrações excessivamente elevadas de mercúrio, devido à inalação de vapores das amálgamas, enquanto prestam cuidados médicos. O mercúrio é fixado pela mucosa nasal e depois passa passa o cérebro, pelo istema venoso craniano e os nervos olfactivos[13].

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Voltando à temática da medicina ambiental, em geral, refira-se que esta área científica já se estuda em pós-graduações e mesmo em licenciaturas de medicina, em faculdades estrangeiras. Neste campo, só se peca pelo atraso. O médico do futuro terá de ter presente as relações factoriais do ambiente com as doenças, ultrapassando a escola puramente curativa, operatória ou química, pois é inquestionável que há problemas clínicos ligados ao meio, sem cuja consideração, não só a cura poderá não ser viável, como uma medicina mais preventiva e precautiva, que terá de passar a orientar a relação médica, será impossível.

Esta disciplina não é nova, embora os europeus tenham vivido “séculos de sujidade e de insalubridade”. O desprezo do meio, na saúde, que fez caminho até ao século XIX, a partir do advento do “cristianismo» e do “barbarismo», que se seguiu ao império romano, o que se deve à concepção sobre a natureza pecaminosa do corpo e suas leituras fundamentalistas e aos costumes dos invasores, tudo apontando para uma sociedade ahigiénica, responsável por muitas epidemias, ocorridas na Idade Média. No entanto, a análise da relação entre o meio e a doença é muito antiga. Os Sumérios, 3.000 anos antes de Cristo, davam extrema importância sanitária à limpeza da água. No Antigo Testamento, colhem-se orientações e noções sobre nutrição ou transmissão de doenças venéreas e outras questões sanitárias, como a higiene corporal ou as maneiras de resolver os problemas de edifícios com humidade, etc..

Higiene, do grego “hugieinon», limpeza, ausência de doença, é um vocábulo que deriva de Hygieia, deusa da saúde, na mitologia grega. Há registos documentais do estudo da relação da natureza, do ambiente, com a saúde, vg. em Hipócrates, que refere, precisamente, a influência do meio, pugnando por que os doentes sejam vistos em termos situados. Segundo ele, o diagnóstico deve considerar os hábitos alimentares, modos de vida e a influência do clima.

Mas o aprofundamento protocientífico da medicina do ambiente terá nascido há quatro séculos. É já na época moderna, no início do século XVII, que Paracelso elabora os primeiros princípios das toxinas, concluindo que tudo é veneno, sendo a toxicidade das substâncias determinada pelas doses ingeridas. Quanto à tomada de medidas para o controlo do meio, as preocupações são mais recentes. Datam do século XIX. Em 1855, John Snow, em Londres, relaciona a cólera com a água potável. Depois, identificam-se as bactérias. Entre 1870 e 1920, temos a época do grande combate às doenças infecciosas, com o prolongamento da vida humana. De qualquer modo, será só na sociedade industrial que se irá concluir, dramaticamente, que a poluição não mata só a pouco e pouco, como pode matar de repente. Fenómenos de forte poluição atmosférica em dióxido de enxofre (SO2)[14], ocorreram no vale do Mosa em 1930, Donora em 1948, em Londres em 1952, 1956 e 1962 e em Nova York em 1953 e 1966. Nos dias 5 e 6 de dezembro de 1952, em Londres, o SO2 subia para 3.800 mg/m3/24 horas e os fumos 4.500 /m3, valores 50 vezes mais elevados do que os actualmente existentes nas zonas industriais. Nesse dia, acabariam por morrer mais 4.000 pessoas do que o que era habitual[15].

Este e outros eventos semelhantes impunham uma maior atenção aos agentes exteriores e aos seus efeitos. Os primeiros problemas ambientais a ser percebidos com grande acuidade, ligados à saúde, são, desde logo, os da eliminação dos detritos e da poluição, a todos os níveis, designadamente, do lançamento na água e no ar de substâncias tóxicas. Hoje, sabe-se que o ar, a água, o ruído e a alimentação causam doenças.

No que diz respeito ao homem, será interessante referir, seguindo Jean Bernard, no preâmbulo ao livro Les Enveloppes Écologiques de l’Homme, publicado pela Press Universitaire de Bordeaux, da autoria de Michel Lamy, que “o sangue é um espelho da ecologia», evoluindo em termos diferentes, nas sociedades primitivas, nas sociedades de monocultura e nas actuas sociedades industriais.

Pela sua análise, se reconhecem estes três grandes períodos ecológicos da história da terra, desde que, no paleolítico superior, a nossa espécie aparece, vivendo em florestas integrada nas respectivas biocenoses, mas onde estes homens primitivos eram vítimas de agressões parasitárias (parasitoses), e, por isso, vêem processar-se o aumento significativo dos eosinófilos (glóbulos brancos). A este período, segue-se o do homem de sangue anémico, com decréscimo dos glóbulos vermelhos, num fase histórica de carências alimentares, na época das monoculturas, com insuficiências na ingestão de vitaminas do grupo B, do ferro e das proteínas. Finalmente, ocorrerá a diminuição dos glóbulos brancos, devido aos envenenamentos químico e ionizante, devidos à revolução económica destes últimos dois séculos[16].

     

Antes de referirmos o processo de juridificação da ecologia, perguntemo-nos sobre qual a relação de influência real entre a ecologia e o direito ambiental? A ecologia parte da ideia de processo e chega à ideia de global. O paradigma natural essencial liga-se à constatação de que tudo, para além da complexidade, constitui um sistema dinâmico, interativo, interdependente e circumfatorial. Dinâmico, nos processos e funções, em equilíbrios complexos, ciclos de reprodução e faculdades de regeneração. A ecologia reclama “conceitos englobantes e condições evolutivas”[17], reportando-se aos ecossistemas e à biosfera, deparando-se com a dificuldade da normativização em abarcar a complexidade, processualidade, globalidade e mutabilidade deste real inultrapassável, porque não verificável e protegível na pura análise estática dos habitas, dos recursos e das espécies.

Não há na natureza equilíbrios fixados, só equilíbrios que se refazem em cada momento, fruto de interações desequilibrantes, exigindo adaptações e novos equilíbrios naturais. Mas a dificuldade do jurista em lidar com a ecologia é tal que tem necessidade de, v.g. inventar, referencialmente, um “equilíbrio ecológico”, que nunca existiu. Integrar a “processualidade e globalidade no corpo jurídico”[18], no direito, tem sido um parto difícil e imparável, que, apesar de tudo, sofre ao longo do século XX, uma evolução registável, que, começando em posição antropocêntrica, passa para a lógica do natural em si (proteção dos habitats, espaços, espécies ameaçadas, no âmbito da natureza, como a Convenção relativa à Conservação da Fauna e da Flora Africanas Selvagens, de Londres, de 1933, instituindo reservas naturais integrais e parques nacionais), do local para o mundial, do concreto e particular para o abstrato e geral (de determinado ser vivo útil à agricultura, com a destruição das espécies prejudiciais, v.g. a Convenção de Paris de 19. 3.1902, para a proteção do património genético, biodiversidade, clima).

Hoje, estamos perante uma natureza considerada globalmente pelo jurista. E estes percebem que têm de reelaborar continuamente este direito sempre inacabado, e, frequentemente, ultrapassado, recompondo listas de espécies a proteger, indo à procura das melhores técnicas possíveis e aproveitando dos avanços do conhecimento. Se a juridificação da ecologia (exigência mais elementar da vida democrática, pois que a qualidade do ambiente é uma questão de todos e não dos poluidores), está no princípio, a necessária ecologização do direito cai, muitas vezes, na conjunturalidade (e na ineficácia da norma). Neste sentido, ele é “de natureza experimental”.

     

No que concerne aos conceitos de ecologias e de ambiente, esclareçamos que o conceito de ecologia difere com os autores que a ela se dedicam. Atente-se em que a ecologia é uma ciência pluritransdisciplinar, indo v.g. desde a análise das paisagens à análise da demografia humana, e em que não faltam contributos variados, desde os da matemática (estatística, etc.) aos da economia, na procura de uma, sempre inacabada, síntese de conhecimentos de várias ciências, combinados em função dos seus objetivos, mas efetuando as devidas análises transversais.

Nas suas origens mais remotas, encontramos, desde logo, a descrição e ordenação da paisagem geográfica, a problemática das práticas agrícolas e da pecuária, a fisiologia, a etologia e a demografia, campos de interesse que se fundirão até ao último terço do século passado, propiciando o nascimento da ecologia. É a partir de 1930 que fica consolidada a ecologia geral, já sem a distinção entre ecologia animal e ecologia vegetal, nem entre ecologia aquática e ecologia terrestre, procurando-se a construção dos princípios da ecologia como tal, o que não impede o desenvolvimento de ecologias especiais, designadamente, a ecofisiologia. A ecologia estuda o funcionamento das cadeias alimentares (cadeias tróficas) e dos ciclos, das populações, da circulação de energia, dos recursos naturais, etc..

Podemos definir a ecologia como a ciência que estuda as relações dos seres vivos com o seu meio, o ambiente, sendo este, portanto, o suporte físico que torna possível a vida. Neste sentido, a ecologia é o ramo da biologia que estuda as inter-relações dos organismos vivos com o ambiente em que se integram. As ciências que tiveram um maior desenvolvimento nos últimos tempos, foram a genética (dos indivíduos e das populações; ciência da hereditariedade) e a ecologia (ciência do “ambiente”). A ecologia é um ramo especializado da biologia.

As ciências biológicas dividem-se em biologia e ecologia, subdividindo-se a biologia em biologia molecular (as moléculas da vida, constituídas de ácidos nucleicos, auto-reprodutíveis), biologia celular e biologia dos seres vivos e organismos. A ecologia interessa-se pelas relações das espécies vivas entre elas e com o seu meio. Estuda os ecossistemas, sejam eles macrossistemas, mesossistemas ou microssistemas, como conjuntos interrelacionáveis entre biocenoses (comunidades vivas) e a matriz inanimada que as suporta (biótopos, habitats), com estruturas próprias, atravessadas por fluxos contínuos de energia e funcionando em dependências tróficas.

A ecologia tem-se dividido em dois eixos: um a que poderíamos chamar ecologia sistémica, que privilegia o estudo da biosfera e dos seus componentes, enquanto tais, e o outro assente no estudo do homem e da sua influência no funcionamento do ambiente envolvente, que poderíamos designar, quer por ecologia antrópica, quer por ecologia antropocêntrica, vista pela ação do homem ou sobre o homem, conforme se pretenda acentuar o aspeto etiológico ou o aspeto relacional do conhecimento, aquela centrada na análise das causas humanas das disfunções ambientais, ligadas às diferentes atividades humanas, esta enformada por análises antropossistémicas, confundindo-se, essencialmente, com a ecologia humana.

Em termos históricos, começou por se estudar a relação entre o organismo ou uma espécie e o seu ambiente (autoecologia), e, depois, começou também a estudar-se as inter-relações entre as populações e o ambiente, ou seja, a interação das diferentes populações de espécies diferentes, através da cadeia trófica (sinecologia, que comporta dois ramos: a demecologia, do grego “demos”, povo, sobre as variações do número das diversas populações e suas causas, e a biocenótica, sobre os grandes conjuntos de biomas, de seres vivos). Entretanto, a ecologia vai-se desdobrando por várias abordagens científicas, segundo os problemas em análise, pelo que, dada a fragmentação que tal implica, sem prejuízo do estudo unificante dos ecossistemas, também é usual a referência às ciências ecológicas.

Hoje, a ecologia, em geral, abrange a problemática relacionada com o fato de os seres vivos manifestarem “síndromas de adaptação” às características do meio externo. A autoecologia é a ecologia das espécies (população) ou dos indivíduos, isoladamente, isto é, no fundo, o estudo das características morfológicas e funcionais dos organismos, que nos informam sobre as características do meio a que reagem. A biogeografia procura explicar como é que uma determinada espécie conseguiu adaptar-se e colonizar o lugar onde vive. Quando se reporta ao homem, diz-se ecologia humana. Neste âmbito, tem adquirido grande relevância a ecologia ecotoxicológica. Em geral, o espaço do planeta onde há vida (os oceanos, as terras, a atmosfera e a camada superficial “vivente” da crosta terrestre) designa-se biosfera[19]. Embora tenha sido Elton, em Animal Ecology, a fazer a primeira tentativa de definição das bases teóricas da ecologia, coube a E. Haekel (1834-1919), darwinista convicto, com a consciência, desde muito cedo, do desenvolvimento da biologia e da existência de um campo de estudo ainda não adequadamente coberto por nenhuma ciência, criar, em 1866, no seu livro Generelle Morphologie der Organismen, o vocábulo ecologia (voltando ao tema em 1869[20]), a partir da palavra grega “oikós”, habitat, casa, e “logos”, palavra, discurso, ciência.

A “Oekologie” aparece como o estudo das espécies vegetais e animais no seu meio, com exclusão do homem, só, posteriormente, ampliando o seu conteúdo. Para ele, a ecologia é, pois, o estudo das relações totais de um organismo com o seu ambiente, inorgânico ou orgânico, em particular, o estudo das relações de tipo positivo ou “amistoso” e de tipo negativo com as plantas e animais com que convive.

A ecologia, para Margareff[21], define-se como a “biologia dos ecossistemas”, o estudo das relações recíprocas entre o meio e os organismos ou os organismos entre si. Para ele, a ecologia é o que resta da biologia, numa definição negativa, residual, que tem o mérito de realçar o carácter de síntese da ecologia. Aqui, considera-se, digamos, a ecologia numa abordagem sobre os seres vivos em termos não puramente biológicos, da sua análise intrínseca, mas ecobiótica. Ou seja, análise metabiótica, mas geo-imanente e, portanto, em termos diferentes da metafísica da ecologia ou do ambiente, que será o campo da ecosofia (filosofia da ecologia), ou do ecologismo. A ecologia sofre uma tripla determinação: a histórica, a dogmática e a que deriva da prática conjuntural.

E o ecossistema, termo criado por Transley, em 1935, é um sistema ecológico, com tendência a equilibrar-se. É uma unidade topográfica, habitada por um certo número de seres vivos, que têm entre eles e com o meio físico e químico relações enquadradas.

O ecossistema é uma parte da biosfera, a parte de território que viabiliza a vida, pelos ciclos de energia que implica.

O ecossistema é um processo biológico-espacial-temporal diferenciado do seu ambiente, viabilizando objetivos sistémicos básicos, ligados à sobrevivência, diferenciação e reprodução.

Nele, estão em causa as interações energéticas e funcionais entre animais e plantas (biocenose, termo criado por Mobius, em 1877, do grego “bios”, vida e “koinos”, comum: a comunidade de seres vivos, caracterizado por fatores ecológicos bióticos, que traduzem relações intra e interespecíficas – biocenóticas, de que se destacam as de predação, que ligam as espécies diferentes em cadeias tróficas de produtores, consumidores e decompositores, veiculando e transformando energia) e o seu ambiente (o biótopo, do grego bios, vida e topos, local: o meio, o habitat), caracterizado por um conjunto de parâmetros geológicos, geográficos e climáticos, ou seja, fatores abióticos, que são elementos ecológicos físico-químicos, cujas alterações exigem esforços adaptativos. Estes, ao interagirem, originam o ecossistema. O biótopo e a biocenose são os elementos em que assenta um ecossistema.

O biótopo é o suporte inorgânico de uma espécie, substrato constituído pela água e o solo e pelos fatores físicos e químicos. A biocenose é um conjunto de espécies animais e vegetais que coexistem e têm entre si relações no seu biótopo.

 

Quanto ao conceito de ambiente, ele aparece densificado com uma pluralidade de sentidos, que vão desde o que chamaria uma conceção ecológica a conceções transecológicas.

Na conceção ampla, globalizadora, vigente na política e direito da União Europeia e no direito internacional e no direito português, desde logo no artigo 66.º da Constituição, o ambiente aparece concebido como o conjunto de fatores físico-naturais, sociais, culturais, económicos e estéticos que interagem entre si, com o indivíduo e a comunidade em que vive, determinando a sua forma, carácter, relação e sobrevivência.

Numa conceção mais restritiva, revelada, v.g. no Eurostat, 1995, ele aparece, numa leitura antropocêntrica, como a “envolvente física do homem”, de que este depende para a sua existência e para as suas atividades.

Ele “consta da água, ar, terra, e elementos necessários para o homem, os vegetais e os animais”. Os vários conceitos de ambiente resultam da amplitude da abordagem do real que se pretende integrar na problemática a enquadrar, a proteger ou corrigir, o que constitui um desafio difícil e um risco lançados ao esforço valorizador do legislador, sobretudo do administrativo e do penal. No limite, alguns criticam a tendência para o tornar tão omnicompreensivo, pelo receio de assim ele vir a perder utilidade operativa. Maximo Giannini[22], um defensor da conceção ampla, relaciona o ambiente com a cultura, considerando o bem ambiental como um tipo de bem cultural.

Diga-se que, em Itália, a comissão Francheschini distinguiu duas categorias de bens culturais ambientais, os paisagísticos – bens naturais – e os urbanísticos – as estruturas que são testemunho da civilização humana. Mas, no sentido estrito, é a perspetiva ecológico-biológica que domina, maioritariamente, a configuração do conceito. No entanto, não faltam defensores de uma conceção transecológica, que aliás perpassa o discurso comunitário, como vemos pelos textos de política da União Europeia, englobando o ambiente construído e o ambiente social.

De qualquer modo, o direito ambiental vive muito de um extenso vocabulário técnico de matriz biológica, isto é, de definições importadas da ecologia. O (meio ou) ambiente é, ao mesmo tempo, um meio e um sistema de relações. A existência e a conservação de uma espécie estão subordinadas aos equilíbrios entre os processos destruidores e os processos do seu meio.

O (meio) ambiente é este conjunto de dados fixos e de equilíbrios de forças concorrentes, que condicionam a vida de um grupo biológico, que comporta, ele próprio, simbioses e parasitoses, que entram na combinação dos equilíbrios. No entanto, a palavra é empregue pelos arquitetos e pelos urbanistas para classificar a zona de contato entre um espaço construído e o meio ambiente natural, revestindo-se, assim, de uma combinação de elementos sociológicos, económicos e tecnológicos, ao ponto de se confundir meio ambiente e civilização. Hoje, utilizamos a expressão meio ambiente, não como meio ambiente ativo e recetivo, mas para substantivar com os efeitos da ação do homem, nesta fase da civilização, sobre esse meio ambiente.

A ecologia é a “economia da biosfera” ou ciência dos ecossistemas, enquanto o ambiente designa o conjunto de todos os elementos vivos e não vivos, que não participam, intrinsecamente, da estrutura do organismo vivo, objeto de consideração (ou conjunto destes), mas que consigo estão em relação, de uma maneira direta ou indireta, “interagindo no tempo e no espaço”.

Por isso, todos os que se interessam pela qualidade destes elementos, independentemente da análise científica, que não fazem, socorrendo--se dos ecólogos, se dizem ambientalistas, uns mais catastróficos, e, por isso, pouco propensos a compromissos, outros, mais racionais, em nome do realismo, como os defensores do desenvolvimento autossustentado.

Em síntese, o ambiente é o conjunto de elementos que, no complexo das suas inter-relações, constituem o quadro, o meio e as condições do exercício da vida. A ecologia não se confunde com ele. O ambiente são os dados da vida de um grupo biológico, o espaço construído e o seu meio (ambiente). A ecologia é o estudo dos seres vivos em função do meio onde eles vivem e das relações estabelecidas entre os organismos e o meio.

A Comunidade Europeia apontou, em 1972, uma definição de ambiente em sentido amplo, que marcaria a sua postura operativa a partir daí, e que abarca meios ambientais, fatores ambientais e o ecossistema no seu conjunto, que influenciou a nossa Lei de Bases do Ambiente; meios ambientais, como o solo, a água, a atmosfera e a ausência de ruídos perturbadores; fatores ambientais, quer os inanimados, como a temperatura e a humidade, quer os físicos, como os animais, as plantas e outros seres vivos e o ecossistema no seu conjunto, com os seus diversos processos de transformação de matérias-primas e de reservas energéticas.

Em 1985, a Diretiva da Comunidade Europeia n.º85/337/CEE, reportando-se ao tema, já tinha vindo reafirmar o conceito comunitário, considerando ambiente “todo o sistema constituído por diferentes variáveis, como o homem, a fauna, a flora, o clima, o ar, o solo, a água, a paisagem e toda a interação entre estes elementos, assim como os bens materiais e o património cultural”.

Sinteticamente, por ambiente, a nível comunitário, entende-se o conjunto de objetos, fenómenos e circunstâncias em que vive e se desenvolve um organismo. Ou seja, constituído por diferentes elementos, fenómenos e processos naturais, sociais e culturais, que condicionam, num dado lugar e momento, a vida e o desenvolvimento dos organismos.

  

E qual o conceito de política ambiental? As políticas ambientais procuram rever o atual modelo económico para evitar que ele provoque um desastre ecológico irreversível. Elas expressam os instrumentos adequados para o efeito, que vão desde a investigação científica de novos materiais, substitutivos do uso de recursos não recicláveis e que não produzam resíduos contaminantes do ambiente, novas formas de energia renováveis e a baixo custo, descoberta de novos micro-organismos que se alimentem da própria poluição, à planificação de infraestruturas, promovendo o transporte coletivo e não poluente, diminuição dos gastos de energia no aquecimento, novos padrões de comportamento e novas normas condicionadoras, interditadoras ou sancionadoras, que formam o direito ambiental. Tudo orientado pela ideia do prosseguimento de um desenvolvimento económico sustentável.

A definição dos princípios da política portuguesa do ambiente é feita na LBA, que vem desenvolver e concretizar as normas e princípios consagrados na Constituição, numa visão global do quadro básico em que assenta o nosso ordenamento jurídico, no domínio do ambiente, e de cujo conjunto resulta o verdadeiro sentido e alcance de todos os preceitos ambientais. Esta definição é completada, em concreto, com as orientações do Programa Nacional de 1995, ora em avaliação e revisão.

Referir-nos-emos mais adiante a estas matérias e conteúdos das diferentes políticas ambientais e meios de execução. Mas podemos concluir, desde já, que a política ambiental é o conjunto de opções, assumidas pelas autoridades legislativas e administrativas, a realizar em termos programados, com apoio de uma gama variada de instrumentos e de tipos de intervenção pública, que visam a proteção do ambiente. Quando se entende que os meios a usar devem ser impositivos, com carácter normativo, cria-se o direito do ambiente.

 

2.2.Planeamento económico-territorial. Desenvolvimento sustentável e teorias do desenvolvimento local. Teorias da economia espacialmente situada. Evolução da consideração do território na análise económica

 

O desenvolvimento sustentável ou resiliente parte de uma orientação (que tem de empenhar, não só os agentes económicos, como os poderes públicos, a todos os níveis) visando um “progresso” económico-social efetivado com métodos adequados à promoção de uma economia contextualizada com o território e suas potencialidades (que chamaria “economia situada”)[23] e que seja compatível com a defesa do meio ambiente, ou seja uma “economia ambientalmente compatível”, a qual normalmente também pode melhor servir os aspetos ambientais locais,  ao processar-se em termos de desenvolvimento económico que deve atender também à dimensão rural-florestal e estrutura urbana-indústria-serviços e infraestruturas, como meio de valorização económico-social.

Mas, em causa, está a promoção de políticas para um desenvolvimento que conceba o destino de um país, região, local, não tanto em termos de sujeição a determinismos geográficos, como sobretudo à base da devida interpretação territorial.

Cada país ou região pode ter uma estratégia comum a outros, mas deverá ter estratégias específicas face às suas potencialidades e adversidades, no plano da localização geográfica e das suas riquezas naturais, sua demografia, nível de qualificação dos seus cidadãos, sua história e sua cultura.

Trata-se de traçar uma estratégia mista e “clínica” de desenvolvimento.

Tem de haver uma correta identificação das áreas prioritárias para o setor público (desde logo, investimentos para bens públicos fundamentais e lideranças) e de apoio aos setoreses privados. A todos cabe interligar as forças do mercado e as políticas públicas, sob pena não só de comprometer os ritmos de crescimento. Pressupondo visões estratégicas e não meras soluções casuºisticas, a din*amica privada não pode sozinho funcionar eficazmente como motor normal do crescimento económico e social.

A variável "espaço", território, localização, esteve durante muito tempo afastada da reflexão dos economistas, tudo sendo analisado sem se considerar o fator distância e, muito menos, as faculdades locais de potenciação do crescimento[24]. Naturalmente, que importa excecionar o debate sobre a localização das unidades empresariais, dado que, como afirma Marques Reigado, as “preocupações com a localização das atividades económicas têm uma história tão longa como a própria ciência económica»[25].

A mudança de pensamento tradicional sobre o desenvolvimento, assente no paradigma funcionalista, "paraterritorialista", partindo “do homem, paro o homem», a “basear-se nos recursos endógenos», “especialmente equilibrado» e “participado», prestando “maior atenção à problemática dos fatores internos e dos fatores endógenos como alavancas do desenvolvimento», hisyoricamente teve muito que esperar, aguardando a crise dos anos setenta do século XX e particularmente as últimas 3 décadas[26].

Em termos de maior ou menor contribuição dos economistas abstratos para a economia espacial, tínhamos visto que, na década de 1820, Thunen usa já o espaço, embora apenas para a teorização da renda fundiária.

Em 1910, a nível da microeconomia, colocam-se questões económicas espaciais, referentes à localização ótima da empresa. A. Weber inicia a teoria da localização da indústria e Prédhol a teoria das áreas de mercado. Na década de 1930, no Reino Unido, a crise económica leva a tomar contacto com os seus aspetos regionais, refletindo-se sobre a função social das cidades.

Palander e Christaller avançam com a teoria dos lugares centrais.

E o Reino Unido e começa com uma nova função Administrativa, o intervencionismo público na área do ordenamento do território.

Na década de 1940, Lösch reflete sobre localização e equilíbrio geral, laborando pela primeira vez uma tentativa de descrição das relações gerais espaciais em economia monopolista[27].

No pós-guerra, nas décadas de 1950 e 1960, irrompe a teoria do desenvolvimento, analisando-se quer o fenómeno do crescimento urbano, com os relatórios dos “sábios”, encomendados pelo governo britânico, quer as questões do desenvolvimento regional desigual e da descentralização industrial.

Hoover, Isard, Greenhut, Perroux[28], teorizam sobre o equilíbrio geral e a localização e aparece a teoria dos polos de crescimento. Mas, enquanto Greenhut não integra os custos dos transportes na sua teoria geral da localização, Henderson e Lefeber, em 1958, têm o mérito de abandonar o custo zero do transporte, integrando este no modelo como determinantes da localização e otimização da produção.

Para Lefeber, a localização ótima que padroniza, maximiza a produção de bens finais sob o ponto de vista dos consumidores[29].

Walter Isard, em 1956, considerando possível a substituição dos inputs de transporte e os outros, introduziu, na análise económica, as economias de escala e de urbanização.

O estudo da economia da localização revela a existência de “certas regularidades nas variações de custos e de preços no espaço», que aparecem porque “o custo do transporte é uma função da distância», diz Isard, que acrescenta que “o padrão de distribuição espacial da indústria, dos centros de consumo e de produção de matérias-primas seria completamente arbitrário, do ponto de vista económico[30]. Perroux, em 1955, assenta o desenvolvimento na instalação de indústrias motoras, chave, criadoras de polos de crescimento regional, pela concentração de investimentos em polos dispersores, interligados em rede.

Myrdal, em 1957, cria a teoria da causação circular e acumulativa.

Depois, aparecem estudos de análise input-output, a teoria da localização intraurbana e os modelos urbanos de desenvolvimento.

Em França, e logo de seguida em Itália, começa o ordenamento do território, as políticas de planeamento dos transportes, e a política dos polos e dos complexos industriais. Na década de setenta, há novas abordagens à temática do desenvolvimento, pois Sthör teoriza-o a partir de baixo, ele e Friedmann teorizam sobre a divisão espacial do trabalho e teoria do desenvolvimento autocentrado, Paelinck aparece com a econometria espacial, nova economia urbana. Na década de oitenta, Aydalot, Lacour, Camagni, Perrin dão relevo ao ambiente inovador, teoriza-se sobre a importância da introdução de novas tecnologias no espaço, com o aparecimento de políticas de apoio à utilização inovadora dos recursos endógenos.

Na última década do século, afirma-se a economia da inovação e a economia com preocupações de autossustentabilidade ambiental, valorizando-se a degradação ambiental e as diferenças nas dotações territoriais em fatores imateriais de desenvolvimento, com teorização sobre o reforço da base local do desenvolvimento e afirmam-se políticas de apoio à ciência, ao ambiente e à cultura, tidos como fatores de desenvolvimento[31].

A falta de informação estatística regional e a incontrolabilidade de elementos externos ao campo situado são fatores que continuam a dificultar a criação de modelos macroeconómicos aferidos para aplicação a uma realidade territorial concreta. A doutrina reconhece que há discrepâncias entre a já abundante, variada e ainda sem um corpo teórico coerente, teorização tradicional, clássica, das dinâmicas sobre a localização das atividades económicas e a realidade, que despreza os efeitos cumulativos da localização de uma empresa em relação a outras, como acusam Christaller e Weber, a generalização da centralidade mobilizadora dos custos dos transportes, como referem Weber e Lösch, que defendem a sua relativização e a incompletude da informação, pelo que, normalmente mais do que um procedimento decisório totalmente racional, opera-se uma decisão segundo a imagem mental feita sobre as vantagens do território. Posto isto, é altura de apresentar com maior detalhe as principais correntes do enquadramento teórico do desenvolvimento regional.

São várias as teorizações que virão integrar a localização e a organização do espaço na análise económica.

Comecemos por analisar as teorias da localização. Temos as teorias prolocalistas, com os problemas da localização e organização do território a começar a ser a analisados há mais tempo, na trajetória seguida pelas doutrinas da ciência regional.

Passando ao largo, com as preocupações, estudadas por Dockes[32], os problemas relacionados com o espaço, presentes já no século XVI em Jean Bodin, e logo depois, no início do século XVII, em De Montchrestien, terão sido neste mesmo século, Petty (1623-1683) e Cantillon, desde logo na primeira parte de um ensaio de 1725, sob o nome Essai sur Ia nature du commerce en general[33], distinguindo entre aldeias, burgos, cidades e idades capitais, os precursores apontados dos modelos explicativos das condições de equilíbrio das trocas comerciais entre a cidade e o campo[34].

A seguir aparecem as escolas modernas da localização empresarial. Importa esperar pela escola alemã do pensamento económico para ver incorporar o espaço na teoria económica. Aqui, temos quatro modelos básicos, desde o seminal de Von Thünen (1826), o de Weber (1909), de Hotelling (1929[35])-Palander (1936), e o de Christaller (1933) - Lösch (1940). E nesta abordagem, temos a teoria agrária da localização ótima, em que o enquadramento das questões sobre localização e a organização do espaço, iniciado em 1826 por Von Thünen, com a sua obra O Estado Isolado, sobre a localização agrária (referente à produção agrícola, em função do chamado rendimento de localização[36]), acabou por se estender, com A. Weber, à localização das empresas industriais, que incorporam hipóteses relativas à orientação geográfica das indústrias segundo o custo de transporte dos impostos dos inputs e outputs, as diferenças espaciais no custo de mão-de-obra, as economias de aglomeração. E, depois, aprofundar-se com as teorias de Christaller e Losch sobre a distribuição das cidades e das atividades económicas em forma de redes hierárquicas e de áreas de mercado.

E, finalmente, analisando os comportamentos dos agentes económicos num espaço de concorrência imperfeita e em presença de externalidades[37].

Nesta linha, temos ainda o modelo industrial de localização ótima de Weber que vem explicar que a localização ótima de uma empresa é no local onde ocorre a “minimização dos custos de transporte das matérias-primas para a fábrica e dos produtos finais para o centro de consumo», embora considere que ela varie de acordo com os tipos de atividades industriais.

A opção das empresas orientadas para as matérias-primas deve ser junto delas, mas já a das orientadas para o mercado deve ser próximo deste, para reduzir os custos de distribuição. Mas, segundo ele, as coisas não se reduzem ao custo do transporte, mas também a outros dois fatores passíveis alterações em função dos territórios, a localização da mão-de-obra e as economias de aglomeração (possível ligação positiva entre a concentração de empresas e população e o aumento de clientes e fornecedores).

Temos o modelo comercial linear de localização ótima de Hotelling de 1926 que pretendia explicar as estratégias de localização do comércio e resulta da problemática, que então se colocava, sobre o estabelecimento do equilíbrio entre empresas na concorrência pela conquista de novos mercados.

Temos a teoria dos lugares centrais ou teoria da localização expansiva em áreas de mercado, de Palander, de 1936, que aparece no seguimento do modelo de Hotelllng, já não analisando os operadores em termos de linha reta, mas ampliando a base considerada, isto é, uma vez estabelecidos os agentes, comerciantes e produtores, procura identificar o território de mercado dos mesmos, cujos limites são os que resultam da igualdade dos preços de mercado (com custos de produção e de transportes). Ou seja, como diz D. Smith, para Palander cada empresa em concorrência tem o seu monopólio local[38].

Para Christaller existe certa correspondência entre a densidade populacional das cidades, a dimensão da sua área territorial de influência e a importância que têm na hierarquia urbana da região, na medida em que há um mínimo de procura e uma área de mercado a considerar. A rentabilidade de cada produto ou serviço implica uma dada quantidade de adquirentes do mesmo, mas ao mesmo tempo, como explica Mella Márques, “cada bem ou serviço é capaz de atrair consumidores desde uma certa distância até que se ultrapassa o nível de rentabilidade mínima (...) e a quantidade e o âmbito dos bens/serviços que oferece um núcleo de população determinará a sua categoria ou grau de centralidade»[39].

E temos a teoria das variações espaciais da procura de Lösch que resulta de este autor considerar que a escolha do local deve ser adequada a proporcionar o maior lucro possível. Nesta linha de objetivo, ele é levado a integrar na análise económica os espaços, em termos da sua diferença, no plano da procura. É uma teoria que considera as variações espaciais da procura.

O autor amplia a abordagem geográfica de Christaller ao campo da formação dos espaços económicos, que se organizam em redes de regiões, procurando, através das regras da concorrência, formalizar um modelo espacial de equilíbrio geral, de equilíbrio espacial, analisando o equilíbrio geral da distribuição espacial das atividades económicas. Ele pretende explicar os motivos que levam à concentração territorial da produção, que resulta do predomínio “impositivo» de uma de duas forças contraditórias, ligadas às lógicas das economias de escala e dos custos de transporte.

Quanto a teorias do desenvolvimento regional, elas devem-se a limitações encontradas nas teorias da localização, que são teorias microeconómicas, que consideram a variável espaço. Mas o território tem outras dimensões. Como diz Perroux, ele deve ainda ser considerado enquanto conjunto dotado de um dado grau de homogeneidade, como espaço concentrador de forças centrípeta e centrífugas e objeto de planeamento dos agentes económicos[40]. É criador das noções de identificadoras desta caracterização, ou seja, como refere Richardson, região homogénea (com características uniformes), região nodal ou polarizada pelas relações funcionais do sistema económico, e região de planificação ou administrativa, em que incidem intervenções das Administrações públicas[41].

Esta temática tem levado à formulação de problemas que são configurados em grandes corrente teóricas, agrupáveis nas teorias da convergência regional ou nas teorias da divergência regional, que partem de uma conceção comum do espaço, que leva a apelidá-las de teorias funcionais, enquanto o consideram como um suporte passivo as atividades económicas, dos inputs organizados pelas empresas que concorrem no mercado, através do jogo dos preços, “localizados num sistema multirregional hierarquizado no qual existem relações assimétricas”.E, também, interdependências de carácter funcional, derivados de “uma divisão espacial do trabalho associada à especialização geográfica das atividades. E no qual o crescimento se gera por um processo de extensão dos efeitos positivos criados pelas regiões adiantadas»[42].

Não só os economistas, mas também os sociólogos, geógrafos e politólogos têm vindo a refletir sobre o tema, investigando as condicionantes de vária índole etiológica dos fenómenos de desenvolvimento.

Antes de alinharmos as modernas doutrinas da economia regional, vejamos estas explicações, começando pela evolução do conceito de desenvolvimento.

A problemática do desenvolvimento é um assunto sobre o qual muito se tem opinado e defendido. Tornou-se um conceito qualitativo o que o faz abranger um vasto leque de considerações.

Para Schumpeter “o desenvolvimento é transformação espontânea e descontinua das artérias de fluxo, distúrbio de equilíbrio que altera e desloca para sempre o estado de equilíbrio pré-existente»[43].

Para F. Perroux, “o desenvolvimento é a combinação das mudanças mentais e sociais de uma população que permite o crescimento cumulativo e durável do seu produto real»[44].

Num campo mais vasto, originalmente o desenvolvimento referia-se a um processo de revelação, de esclarecimento, de descoberta. Tratava-se dum conjunto de mudanças sequenciais de um estágio para outro, numa determinada ordem, sem nunca variar. Para o Ocidente, e durante muitos anos, desenvolvimento era sinónimo de ocidentalização. No entanto, toda a discussão em torno do conceito e da problemática do desenvolvimento trouxe dados acrescidos.

Na década de setenta, Peter Berger afirma que:

 

“(...) o desenvolvimento não e uma coisa a ser decidida por especialistas, simplesmente porque não há especialistas naquilo que constitui as metas desejáveis da vida humana. Todo o desenvolvimento material é, afinal, uma coisa fútil, a menos que sirva para ampliar os propósitos pelos quais os seres humanos vivem. É por isso que é importante que se tenha cuidado no que tange a menosprezar valores e instituições tradicionais[45]“.

 

Temos hoje a consciência que o desenvolvimento “começa em casa», com a definição de metas e propósitos económicos, sociais e culturais que permitam um aperfeiçoamento das condições de vida das populações. O desenvolvimento não é mais do que o empregar do talento e das energias do homem na melhoria da condição humana. No início da década de oitenta, a Comissão Brandt, num relatório enviado à ONU esclarece:

 

“É certo que desenvolvimento tem de significar a melhoria das condições de vida, para a qual são essenciais ao crescimento económico e a industrialização.

Se não se der, porém, atenção à qualidade do crescimento e à mudança social, não se poderá falar em desenvolvimento (...).

Desenvolvimento é mais do que a passagem da condição de pobre para a de rico, de uma economia rural tradicional para uma sofisticada: carrega ele consigo não apenas a ideia da melhor condição económica, mas também a de maior dignidade humana, mais segurança, justiça e equidade[46]“.

 

Assim, o desenvolvimento está relacionado com o crescimento económico. Na medida em que “sem desenvolvimento não há lucro e sem lucro não há desenvolvimento[47]“. Mas o conceito não pode reduzir-se à ideia de crescimento, porque ele tem de ser entendido em termos mais amplos, como um processo social e cultural, que assenta na alteração dos mercados, processos produtivos, bens e, em suma, na organização da produção e da sociedade.

Em 1987, a Comissão Mundial do Ambiente e Desenvolvimento (WCED), elaborou um documento, designado por Relatório Brundteland, o qual veio divulgar formalmente, na comunidade científica, o conceito de desenvolvimento sustentável, definindo-o como aquele tipo de desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras em vir a poder satisfazer as suas próprias necessidades.

Este relatório reflete as preocupações gerais com o ambiente, introduzindo princípios que relacionam a eficácia económica, a biodiversidade natural e a equidade social, criando fortemente a ideia fundamental de interação entre diversos fatores, nomeadamente estruturais (estrutura edafo-climática: clima, relevo, recursos naturais, tipo de. solo, etc.; estrutura económica: formação de classes sociais, desenvolvimento urbano e tecnológico, atitudes perante a inovação, proteção ambiental, etc.) e culturais (religião, ética moral, etc.), para a explicação do fenómeno do desenvolvimento[48].

Nesta linha, há que analisar as condicionantes, e portanto, componentes naturais e componentes humanas do desenvolvimento.

 

Quanto às teorias dos fatores estruturais do desenvolvimento, temos a dos fatores edafo-climáticos que considera que o fenómeno do subdesenvolvimento das zonas tropicais que tem motivado a análise da influência dos fatores climáticos nos processos de desenvolvimento regional, centrada, sobretudo, na eclosão de doenças e na erosão dos solos.

As várias conceções vão desde as teorias extremas do determinismo tropical de Humbolt e Ratzel até às da continuidade climática de Gouru, como pura vantagem relativa, referindo-se o papel negativo da insalubridade relativa destas regiões, devido ao calor e humidade intensos, que favorecem a propagação de epidemias tropicais, até à “excessividade» das precipitações, que aceleram os processos de erosão, tudo condicionando os processos de desenvolvimento.

Na sua linha de perspetiva, temos as teorias deterministas humboldtiana e ratzeliana do subdesenvolvimento. Os alemães Alexander Von Humboldt (1769-1859), naturalista e explorador, e o geógrafo Friedrich Ratzel (1844-1904), abordam a temática das condicionantes do desenvolvimento no dualismo espaço e clima.

Como refere José de Oliveira Boleo, Humboldt é o pai da geografia como ciência sistemática[49], desde logo ao comparar, sistematicamente, a paisagem da área estudada com as áreas das outras partes da Terra.

Ratzel, determinista convicto, assentou os seus estudos nas causas que levaram à concentração da população nalgumas áreas e a influência do ambiente físico no Homem e na sociedade, tendo concluído que o homem vivia sujeito às leis da natureza e que as diversas culturas resultavam das condições do ambiente natural. A constatação fatual da coincidência entre os territórios subdesenvolvidos e as zonas intertropicais e subtropicais esteve na base das suas interpretações deterministas, segundo as quais há uma relação, direta e global, de causa e efeito, revelador de um inevitável fenómeno de determinismo geográfico e biológico.

Daqui nasce a conclusão sobre a “fatalidade tropical» destes primeiros geógrafos, Humboldt[50] e Ratzel[51]. Independentemente da relatividade ou mesmo reserva das teorias da inevitabilidade, importa reconhecer que há territórios naturalmente mais favorecido, num dado contexto histórico-desenvolvimentista, do que outros, mais interiores ou periféricos estes fenómenos, e aí a questão geográfica é um dado que tem contado e pode continuar a contar.

Não vivemos em situação de pangea, pelo que, desde logo, claramente, com exceções como as da índia, Indochina ou da China (onde os contatos foram frequentes e o desenvolvimento mais forte), quanto às três grandes massas continentais, que são a América do Sul, a África e a Ásia, extensas e isoladas pelos oceanos, que têm dificultado, ao longo da história, a interpenetração, ao contrário do que ocorre na maior parte do continente europeu, as trocas de bens e de técnicas foram, muitas vezes, nulas ou quase inexistentes.

Por isso, sem dar a este fenómeno de relativo isolamento ou enclave uma importância exclusiva, de explicação necessária e única do subdesenvolvimento[52], não pode deixar de se registar que a maioria das quatro dezenas de países com mais fracos rendimentos pertencem às regiões interiores dos continentes africano e asiático.

Temos também a teoria huntingtoniana da sinergia natural. O geógrafo americano Ellsworth Huntington (1876-1947), um dos grandes teóricos dos efeitos do clima na civilização e na atividade do homem, sustentou, em várias obras, uma tese climática diferente, ligando criatividade com energia. No fundo, ele assenta toda a sua tese nas mudanças históricas dos climas. Para ele, “a criatividade e a energia humana são muito grandes onde o clima é, não só moderado, mas também variado. As tempestades ocasionais, que aumentam a quantidade de ozono dentro do ar, são particularmente favoráveis»[53], ao potenciar de energia e criatividade, o que o leva a criar o conceito de “clima estimulante» das regiões temperadas e “climas amolecedores» em relação às regiões tropicais.

 Para Huntington, o desenvolvimento da civilização material em vários países, como a China, no Médio Oriente, e outras regiões, processou-se com clima mais favorável do que o atual, sendo certo que esse processo parou precisamente quando esse clima favorável se modificou[54].

A teoria ecológica toynbeeniana da capacidade de resposta do historiador Arnold Toynbee (1889-1975) justifica o problema do desenvolvimento das sociedades com a tese do estímulo natural. Em A Study of History, ele vem considerar que “a civilization to survive was the result of its inabillity to respond to moral and religious challenges, rather than to physical or environmental challenges»[55], afirmação que completa, noutro texto, referindo que “a vida é demasiado fácil nos trópicos e demasiado dura próximo dos polos.

Dentro das zonas temperadas, o clima é suficientemente rigoroso para incentivar as gentes ao esforço criativo e não suficientemente rigoroso para as paralisar»[56]. Independentemente de saber se a facilidade do exercício vital, com as suas lógicas de desafio e de resposta, está nos trópicos ou nas zonas subtropicais, ou se o desafio nos trópicos não será também semelhante, embora por razões distintas, do das regiões polares, importa reter que o fundamente da análise desta corrente teórica da geografia ecológica está ligada, em termos de geografia humana, à necessidade de enquadrar o homem, e não apenas as plantas e os animais, no seu habitat, sob a influência do qual todo o ser vivo, seguramente, age e reage[57].

Por isso, as civilizações revelam marcas dos lugares em que nascem e florescem. Toynbee atribui ao estímulo ou desafio da natureza um papel essencial na génese das sociedades, vendo umas a sucumbir à dureza da natureza, outras a estagnar no meio das dificuldades que esta impõe, e apenas algumas a aguentarem a luta e aa tingirem verdadeiras formas de civilização.

A teoria conjuntural kamarckiana sobre os elementos naturais, proposta por Andrew Kamarck, no seu livro The Tropics and Economic Development[58], avança com uma justificação diferente, e mais plausível, para a problemática do desenvolvimento das regiões tropicais, a do agente negativo natural, que designa por “grande exterminador”.

Como refere, quando não há inverno, proliferam, como grande exterminador dos seres vivos, as doenças parasitárias e os insetos, entre os quais a “trypanomíase», que impede o desenvolvimento do gado, dividindo a África em comunidades isoladas, ou, em relação aos seres humanos, as doenças parasitárias, como a malária, que são debilitantes e até mortais[59].

No entanto, embora as condições tropicais “expliquent vraisemblablement l’absence de progrés matériel dans le passé», como os meios de transporte mecânicos e fitossanitários já existem nos trópicos, e é mais fácil o ataque às doenças tropicais, ele conclui que, agora, “les conditions tropicales ne font pas obstacle à un développement économique futur»[60].

A teoria gourouriana do mero condicionalismo geográfico de Pierre Gourou, parte da realidade fatual[61], a da existência de diferentes modos de organização civilizacional, em locais com meio físico semelhante, para questionar a importância dos condicionalismos físicos para a organização da sociedade[62].

Gourou considerava que “La disposition de climats de L’Asie a une conséquence capitale pour la géographie humaine: il n’y existe pas de discontinuité climatique»[63]. Baseando-se na análise relacional entre o clima e a sociedade, no Extremo Oriente, que apareceu como sendo a área mais apropriada para testar a sua hipótese, e apesar de considerar que, se as zonas climáticas do continente asiático fossem modificadas, os homens se encontrariam distribuídos de forma diferente no espaço, Gourou conclui que “la continuité climatique de l’Extrême-Orient a autorisé l’établissement sur une vaste étendue (...) d’une civilisation homogene»[64]. Mas não há na sua teoria determinismo, pois as civilizações resultam sobretudo das circunstâncias humanas.

Com efeito, ele considera que a continuidade climática permite e condiciona uma distribuição semelhante do homem e das suas atividades e práticas, mas essa continuidade afirma-a como não determinante nem obrigatória em termos de distribuição da população ou da organização das sociedades.

Quanto as abordagens assentes em fatores humanos, há elementos de análise tradicionais que as propiciam.

A análise do sistema social das sociedades industriais, útil para o nosso objetivo, começou verdadeiramente com trabalhos de estudiosos que tentaram descrever os sistemas sociais associados a diferentes níveis de desenvolvimento económico[65]. Entre as tentativas mais famosas de descrição holística de sistemas sociais diferenciados, estão as tão conhecidas dicotomias de Ferdinand Tonies, formuladas, em 1887, distinguindo entre Gemeinschaft (sociedade) e Gesellschaft (comunidade); de Robert Redfield (1941, 1950), entre as sociedades rurais e as sociedades urbanas; e de weberianos, entre padrões tradicionais e padrões racionais de ação social.

Esta última distinção mereceu bastante utilização, constatando-se que, muitas vezes, os padrões de ação e de comportamento em sociedades tecnológica e economicamente pouco desenvolvidas são descritos como “tradicionais», ligados a padrões de ação ineficientes, tecnologicamente simples e muito avessos à inovação.

O materialismo histórico “ageográfico” de Karl Marx (1818-1883) aparece (com Friedrich Engels), fundador do Socialismo Científico, publicou em 1847, o Manifesto Comunista[66], consagrando um conjunto de princípios que constituíram a base da futura doutrina socialista. E, já em 1859, publica a Crítica à Economia Política, obra em que Marx apresenta a teoria materialista da história ou materialismo histórico, que, preocupado essencialmente com a iniquidade social da sua época, não integra elementos de influência espacial na sua antevisão do desenvolvimento económico-social futuro. A geografia não influência a obra de Marx, que não considera o espaço como um dos fatores essenciais para a evolução da economia e da sociedade, não valorizando as condicionantes físicas em termos de crescimento económico, pois, para si, bastava a formação de uma sociedade global sem distinção de classes, o que iria permitir uma equidade nos níveis de vida da população e no crescimento económico dos diferentes países[67].

Além disso, no plano cultural, em face de um Marx, que havia considerado a religião como um instrumento ideológico da estrutura económica, fator impeditivo da evolução do capitalismo para um estádio superior, Max Weber irá tentar demonstrar que a religião, embora só a protestante do norte da Europa, mãe do capitalismo, afinal, não deixava de poder ser considerada como um fator dinâmico na mudança económica.

Há também a destacar a teoria weberiana da ética protestante. Segundo Max Weber, economista e sociólogo (1864-1920), a postura dos valores calvinistas é oposta à vida feudal, onde reina a ociosidade e a falta de incentivos à experiência, forma de vida difundida no mundo católico do Sul da Europa[68].

Onde se instalou o calvinismo, logo se nota uma atividade económica mais intensa, geralmente do tipo capitalista. Weber trata da influência exercida pelos valores religiosos sobre o progresso do capitalismo ocidental, nomeadamente a partir da “ética protestante» de inspiração calvinista, considerando-a como catalisadora dinâmica da evolução económica moderna. Na sua obra, de que se destaca Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus, de 1905, procura explicar que, em si, a religião não é obstáculo ao progresso social e à racionalidade económica, e, pelo contrário, em certos casos, como aconteceu na Europa ocidental pós-reforma, ela foi um fator determinante no desenvolvimento do capitalismo.

A sua demonstração lógica, no clássico estudo sobre a relação entre o protestantismo e o capitalismo, mostrou que a sociedade protestante, radicada no Norte da Europa, tinha uma atitude mais recetiva relativamente aos modos de produção, às técnicas de acumulação de tipo capitalista e perante a ciência, sobretudo experimental e portanto perante a inovação, do que a sociedade católica, radicada no Sul da Europa.

Como assinala Roger Guy, o capitalismo é para Max Weber, “antes do mais, um ‘espirito’, uma mentalidade que não consiste simplesmente na procura do lucro, da riqueza, e menos ainda do conforto», na medida em que “o desejo de aquisição existiu e existe fora das estruturas capitalistas”. E acrescenta:

 

“O espírito do capitalismo deve antes ser definido como um tipo de comportamento económico particular, caracterizado pela procura de lucros cada vez maiores, graças à utilização racional, calculada e metódica dos meios de produção (recursos, capitais, técnicas, organização do trabalho), assim como das condições do mercado ou da troca»[69].

 

Assim, embora existissem certos fatores estruturais que favoreciam o progresso do capitalismo ocidental moderno, tornava-se necessário que os indivíduos fossem motivados para a utilização racional desses elementos, com vista à produção do tipo capitalista. Era necessário que fossem estimulados por um “espírito», por uma visão do mundo e por valores favoráveis a condutas racionais e práticas.

O calvinismo foi essa força. É o fator cultural que explica que o espírito capitalista tenha vindo a conhecer, no Ocidente, um impulso único e singularmente forte. Guy Rocher conclui que “a teologia e a doutrina calvinista, simultaneamente pela sua lógica própria e pelas reações psíquicas que provocaram, geraram uma moral individual e económica favorável a condutas do tipo capitalista»[70]-[71].

Quanto à distinção entre ação tradicional e ação tradicionalista, refira-se que a ação social tradicional ou tradicionalmente orientada encontra-se em todas as sociedades[72]. Weber descreveu-a como a ação baseada na atitude psíquica, desencadeada para o dia de trabalho habitual, e a crença na rotina diária como uma norma de conduta inviolável. Mas, para além disto, o conceito de ação tradicional pode ser ampliado e integrar formas de comportamento social, que foram adaptadas do passado, porque todas as populações têm uma perceção do seu passado histórico e uma necessidade da continuidade das normas comportamentais.

Segundo Weber, a ação tradicional não excluí a mudança, sendo certo que se constata que muitos comportamentos vigentes nas atuais sociedades industrializadas se baseiam na tradição, mesmo no que diz respeito à esfera económica.

Já a ação tradicionalista parte de um renascimento assumido de uma era gloriosa ou de um saber sagrado do passado, integrando uma ideologia alimentada retroativamente, através de um olhar o passado, cujo renascimento se considera que poderia conduzir novamente a uma época de esplendor social. A ação tradicional aparece, normalmente, como um elemento de reforço na preservação da estabilidade, em período de rápidas mudanças, embora também possa, às vezes, entrar em conflito com as exigências da modernização e da mudança tecnológica.

De qualquer modo, Weber entende que, em geral, a manutenção de tradições do passado no comportamento social pode ser um fato importante, mitigando as múltiplas deslocações e desorganizações, que tendem a acompanhar a rápida industrialização e a mudança técnica, enquanto a ação tradicionalista, ao pretender fazer reviver práticas e valores passados, ao mesmo nível das normas de comportamento correntes, normalmente tem um carácter “revolucionário» e tende a retardar a mudança económica.

A teoria redfieldiana do interesse múltiplo assenta na sociedade rural. Redfield considera que os atos sociais não são, tipicamente, ações de “interesse-único», mas de “interesse-múltiplo»[73], numa multidimensionalidade de todo o comportamento social capaz de dificultar mudanças nos comportamentos.

No que se refere à atividade produtiva, além do propósito económico, pode ser também concebida pelos eus membros de modo a conter elementos que dizem respeito à coesão ou à estrutura social, “objetivos políticos», e outros. Nesta multiplicidade de interesses, a mudança só é, muitas vezes, possível se o novo modo de atuar puder ser interpretado como abrangente de todos os objetivos associados.

A teoria do capital social de Francis Fukuyama considera que a cultura e a “genialidade» social se sobrepõem à ação económica, e, a partir daqui, desenvolve o conceito de confiança no sistema social, político e económico, como o princípio do maior ou menor desenvolvimento económico das sociedades num sistema global.

Segundo Fukuyama:

 

“Não haverá qualquer forma de atividade económica (...) que não requeira a colaboração social de seres humanos. E, embora as pessoas trabalhem nas organizações para satisfazerem as suas necessidades individuais, também é verdade que o local de trabalho retira as pessoas da sua vida privada e liga-as a um mundo social mais lato. (...) Uma sociedade civil em crescimento depende dos hábitos, dos costumes e da ética das pessoas -atributos que só podem ser moldados de forma indireta através de uma ação política consciente, e que devem ser alimentados, para além disso, através da atenção e do respeito crescentes pela cultura[74]“.

 

E, neste sentido, um conceito que se vai impondo é o de “Capital Social», que difere dos outros tipos de capital humano, referidos pela teoria económica, porque é criado e comunicado através de mecanismos culturais, como a tradição, a religião, a herança e a identidade, transmitidos historicamente. Segundo James Coleman, o capital social é, antes de mais, “a capacidade de os indivíduos trabalharem em conjunto, em grupos e organizações que constituem a sociedade civil, para a prossecução de causas comuns»[75].

Mas, para Fukuyama, este capital social é uma capacidade social que ocorre pela prevalência do fator “confiança», seja no contexto global da sociedade ou a subníveis desta (embora deva organizar-se, antes de mais, ao nível da família). Às situações em que ocorrem menor grau de confiança correspondem geralmente tecidos empresariais baseados em unidades familiares e/ou de menor dimensão. São como que uma resposta “orgânica» do dinamismo imposto pelas suas próprias limitações e vantagens competitivas, não devendo ser encaradas como um fator negativo: maior - flexibilidade, melhor capacidade de adaptação às mudanças dos mercados. Neste âmbito, temos o caso paradigmático da Terceira Itália.

Como sintetiza Fukuyama, “o capital social, cadinho de confiança, é essencial à riqueza de uma economia e cresce a partir de raízes culturais»[76]. Os fatores não económicos, todos ou quase todos do foro do social, cultural, ambiental e tecnológico, como os relativos à sociabilidade espontânea e à cultura dos grupos constituem a parte dos fatores que contribuem decisivamente para o crescimento agregado do rendimento. Os processos de crescimento económico em geral e especialmente do desenvolvimento regional têm de contar com eles.

A teoria racional-tradicional de Parsons também merece referência. Talcott Parsons, sociólogo americano (1902-1979), efetua uma análise das “variáveis do padrão» social, que é uma tentativa para aprofundar a elaboração das características das sociedades orientadas pela tradição. Através das variáveis do padrão desenvolvidas por PARSONS, na sua obra The Social System, de 1951, é apresentada a dicotomia racionalismo-tradição, reportada à descrição das sociedades em diferentes níveis de rendimento económico.

Há que destacar, desde logo, três variáveis, ligadas à escolha entre modalidades do objeto social (obtenção versus atribuição), escolha entre tipos de orientação de valores (universalismo versus particularismo), e definição do alcance do interesse no objeto (especificidade versus prolixidade). Ao aplicar estas três variáveis-padrão às distinções entre sociedades industrializadas e não industrializadas, descobrimos que as primeiras se caracterizam pelo predomínio dos modelos de obtenção na distribuição das funções e objetos económicos, que empregam critérios universalistas neste processo de distribuição, e que as funções económicas nestas sociedades são tipicamente de funcionalidade específica.

As sociedades subdesenvolvidas, por sua vez, exibem predominantemente características de atribuição, particularismo, e de prolixidade funcional, nos campos de ação social correspondentes. A dicotomia obtenção-atribuição está relacionada de perto, embora de modo não idêntico, com o contraste entre sociedades orientadas pelo status e sociedades orientadas pelo firmar de contratos, evidenciado, pela primeira vez, por Henry Summer Maine, em 1861.

Se aplicarmos esta dicotomia à economia, vemos que, numa sociedade na qual a atribuição é a norma, as funções económicas são distribuídas ideal mente tendo como base este fator: quem é a pessoa? em vez de: o que é que ela consegue fazer? Numa sociedade na qual as funções económicas são distribuídas na base do status ou atribuição, a mobilidade social e a mudança social tornam-se difíceis, tendo em conta que esta depende da mobilidade, que está extremamente dificultada.

Em contraste, o predomínio de uma norma de obtenção, no que diz respeito à distribuição das funções económicas, significa que o critério essencial para conseguir uma dada ocupação, se baseia na capacidade que uma pessoa tem para conseguir executar as tarefas requeridas[77].

Em muitas sociedades subdesenvolvidas, certos mercados e transações estão reservadas a certos grupos, e apenas a admissão de um estranho num grupo fechado lhe permite realizar as funções reservadas a esse grupo[78].

O princípio do universalismo, pelo contrário, não perfaz tais distinções. As mesmas regras aplicam-se a todos, o princípio de igualdade formal é elevado à categoria de norma geral do comportamento social.

Parece quase lógico que, numa sociedade, na qual as funções económicas são distribuídas com base nos critérios universalistas de capacidade de desempenho, este requisito seja aplicação rigorosa do princípio de obtenção, o qual tem pouco valor a não ser que uma função esteja claramente definida e circunscrita. A especificidade funcional e, aliás, um escoamento da crescente divisão do trabalho.

A prolixidade funcional coloca-se em contraste direto com a especificidade. O simples camponês numa sociedade não industrial é uma característica representativa do funcionalmente difundido. Não só efetua todo o trabalho ligado à produção de uma colheita, mas também constrói a sua casa, faz os seus implementos, e muitas vezes faz, inclusivamente, as suas próprias roupas e outros bens de consumo final.

Em termos gerais, a especificidade funcional tem sido instituída de modo mais abrangente nas tarefas mais simples e menos complexas, mas a especialização progressiva na administração de negócios, e até em carreiras científicas, é um sinal que este processo de diferenciação ocupacional é ubíquo e forte nas sociedades modernas e avançadas.

A teoria parkiana do desvio social tem que ver com a importância das normas sociais. Robert Park (1913-1944) teorizou sobre o desvio às normas sociais vigentes. E o seu pensamento não é importante só no âmbito de criminologia, mas dos comportamentos sociais em geral.

Os fenómenos de desvio social e da marginalidade social têm sido aplicados, muitas vezes, na análise das envolventes sociais da industrialização e do desenvolvimento económico[79]. Para Park, os homens marginais, devido à sua posição ambígua de um ponto de vista cultural, étnico, linguístico ou sócio-estrutural, revelam-se fortemente motivados para fazer ajustamentos criativos em situações de mudança e, no decurso deste processo de ajustamento, desenvolver inovações no comportamento social.

O processo da mudança institucional é um processo muito mais amplo do que o do mero superar de um estado de subdesenvolvimento económico.

O conceito de desvio tem um significado operacional, que não é reconduzível simplesmente ao sentido de um novo comportamento. Deve implicar que o ato inovador é diferente do que é imposto pelas normas sociais existentes ou pelas formas de comportamento geralmente aceites.

Um agente “desviado» é aquele que adota um comportamento que traduz uma violação à ordem existente e que ou é materialmente contrário, ou, pelo menos, não tem uma valoração positiva, no mundo dos valores sociais existentes. Se o desvio implica uma violação das normas sociais existentes, é interessante investigar mais profundamente, de que classes ou grupos sociais vêm as pessoas que empreenderam várias formas de comportamento de desvio. Distintamente, as supostas recompensas deste comportamento devem ser atrativas, e as pessoas ligadas a ele devem sentir uma enorme vontade de ascender na escala social (talvez uma forte motivação para a realização pessoal) ou ter ressentimentos contra alguns aspetos da ordem existente. Na perspetiva de uns, esta recomposição de posições sociais é o resultado das lutas entre classes, enquanto, na perspetiva de outros, é um processo evolutivo gradual.

Uma hipótese alternativa é que as pessoas que adotaram um comportamento de desvio, estão à margem de uma dada sociedade, ou estão numa posição social ou cultural que joga com mais do que uma cultura. O papel dos indivíduos marginais nas várias atividades económicas em muitos países subdesenvolvidos é eminentemente visível hoje em dia, desde os chineses em múltiplos países do sudeste asiático (bamboo network)[80], os indianos no Este de África, até aos libaneses e sírios, que surgem espalhados, em sociedades pobres, como homens de negócios no Oeste de África, América Latina, e noutros locais.

Quanto às implicações na vida económica dos comportamentos marginais, há que referir que, apesar de muitas das propostas relativamente gerais de Park terem sido desenvolvidas por outros investigadores, a sua teoria da marginalidade social continua a não dar explicações suficientes ou a fornecer provas convincentes do papel que os indivíduos marginais podem ter em todos os episódios da mudança social.

Como refere Todaro, mesmo aceitando que os indivíduos marginais tendem a fazer, mais frequentemente, ajustamentos criativos do que a reinvestir em velhas práticas ortodoxas, ou mesmo a abraçar novos métodos, há estudos que revelam que os indivíduos marginais podem ser mais propensos do que os não marginais a sucumbir ao anonimato e, deste modo, tornarem-se portadores de orientações que podem levar não à inovação, mas à desorganização social.

Nas circunstâncias em que uma certa quantidade de comportamento de desvio foi exibido, o abrigar deste comportamento numa nova instituição é de importância estratégica. Originalmente, uma forma de desvio pode tornar-se num procedimento rotineiro e pode apresentar todas as características respeitantes a alguma forma de comportamento social altamente aprovada. Assim, as instituições que abrigam ações de desvio formam um posto avançado do qual é possível saírem mais desvios. Se qualquer forma de desvio irá conduzir à elaboração de novas instituições sociais, e tornar a rotinização num princípio fundamental deste padrão de ação social ou não, irá depender de vários fatores, entre os quais o sistema de sanções existente. Estas sanções podem estar interiorizadas, podem residir nos valores e crenças de uma população; ou exteriorizadas, podem ser impostas por pessoas no poder, pela elite, contra desvios atuais ou passíveis de o serem.

Deste modo, a análise da mudança social pode ser amplamente disposta em termos da consideração do impato do desvio, quer exercitado por homens marginais ou não, a institucionalização e rotinização graduais do desvio, e o alcance das sanções opostas ao comportamento de desvio.

Esta análise pode ser executada, inicialmente, ao “nível de agregado”, pode tomar em consideração uma sociedade inteira de uma só vez. Mas o nosso discernimento em relação à mudança social pode ser aguçado se desagregarmos as variáveis da nossa análise, se numa sociedade complexa, tomarmos em conta não as mudanças que afetam a sociedade como um todo, mas aquelas que afetam secções ou classes especializadas na sociedade. Pois o desvio, as sanções e o processo de institucionalização têm um lugar e impato diferentes entre os vários grupos.

Tomemos como exemplo as sanções. Distintamente, em sociedades em que as normas de atribuição são fortes, indivíduos diferentes, dependendo do seu status, estarão sujeitos a diferentes sanções interiorizadas; e numa sociedade com um particularismo extensivo, até mesmo as sanções externas serão impostas e o seu cumprimento obrigatório em graus completamente díspares por pessoas que pertencem a diferentes grupos ou classes. Assim, é provável que encontremos em qualquer sociedade grupos estratégicos que se tornam os portadores de inovações. Em alguns exemplos, estes grupos podem ser compostos de indivíduos marginais, especialmente se as inovações forem transmitidas a partir do exterior. Outro grupo que muitas vezes representa um papel estratégico é a elite de uma sociedade. Embora tenha sido atribuída uma atenção substancial ao papel da elite na preservação do status quo, o seu impato na introdução de inovações organizacionais e tecnológicas tem, talvez, sido subestimado.

Na sua generalidade, a mudança social tem sido vista como acompanhada por uma “circulação de elites», em vez de um processo no qual as elites existentes, são capazes de reorientar os objetivos orgânicos que tentam implementar.

No entanto, nos atuais países economicamente subdesenvolvidos, nos quais toda a mudança económica é manobrada pelos detentores do poder político, o papel de inovadores das elites existentes deve ser reconhecido. As funções empresariais, que nos países ocidentais eram exibidas predominantemente por homens de negócios independentes, muitas vezes pertencentes a uma burguesia não totalmente privilegiada e politicamente impotente, foram apropriadas por burocratas que operam com a bênção e sob a proteção do instrumento do poder político.

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Vejamos agora as teorias económicas do desenvolvimento regional.

Começo pelas teorias da convergência regional. Estas teorias assentam essencialmente em considerandos da teoria económica neoclássica, que aplicam ao espaço, cujas tese básicas afirmam o princípio da homogeneidade e mobilidade do capital e do trabalho, o princípio da unicidade das funções produtivas, o princípio da deslocação expansiva das inovações e o princípio tendencial da evolução das produtividades marginais e dos preços igualizadora das disparidades entre regiões. A solução de convergência também aqui resulta do livre jogo das forças do mercado[81].

A teoria olhiniana do comércio inter-regional e internacional é expressa num livro (Interrregional and International Trade, de 1933) de Olhin[82], onde ele expõe a sua teoria: dentro da lógica das vantagens comparativas, se há mobilidade imperfeita dos fatores de produção, com mobilidade perfeita dos bens, cada região acaba por se especializar nas produções à base dos seus recursos mais abundantes e baratos, mas nas situações inversas, os fatores de produção vão para as regiões com maiores produtividades, acabando por haver a uniformização dos preços dos produtos nas várias regiões[83].

A teoria das uniões aduaneiras de Balassa, aparece em “Trade creation and trade divertion in the European Commun Market»[84], de 1975, onde considera que a “criação de uma união aduaneira leva à criação e ao desvio do comércio para a união, a uma maior especialização sectorial e territorial, a economias de escala derivadas da ampliação dos mercados, ao incremento dos níveis de concorrência e eficiência económica”. Mas postulava, ainda, como efeitos normais, a “concentração dos efeitos favoráveis do crescimento nas regiões mais avançadas da Comunidade Europeia», pelo que era necessária “ajuda às regiões menos desenvolvidas”.

A teoria do comércio intrassectorial de Barker, defendida num artigo intitulado “International trade and ecocomic growth, an alternative to the neoclassic approach»[85], em 1977, onde pugna pela concentração do comércio nos mesmos sectores, ao entender que, na perspetiva da análise territorial, é necessário atender aos fatores regionais de desenvolvimento e à inovação tecnológica local, pois, em face da maior diversidade dos bens produzidos, cada região desenvolve a sua própria vantagem competitiva, com uniformização macroeconómica do preço dos fatores.

A teoria neoclássica do crescimento regional de Borts e Stein, parte do texto Economic Growth in a free market, publicado em 1964[86], onde destacam a importância dos fatores ligados à oferta e a sua mobilidade inter-regional, sendo a taxa de crescimento do capital per capita é um fator decisivo da produtividade e do rendimento per capita, a nível regional, e o fato de a taxa de rendimento marginal do capital ser superior nas regiões com menor capital per capita, pelo que as regiões mais desenvolvidas atraem a mão-de-obra das mais atrasadas e estas atrairão o capital das mais ricas[87].

A teoria da deslocação das inovações de Hãgerstrand, aparecida em Innovation diffusion as a spatial process, de 1967[88], embora sem explicar a génese dos processos de inovação, o seu carácter estratégico para as empresas que as iniciam monopolisticamente, nem a manutenção de disparidades tecnológicas a nível regional, considera o território apenas na vertente do “custo friccional da distância»[89], explica que a difusão das inovações se processa através do sistema hierarquizado de cidades.

Com a sua teoria do efeito spread, da expansão ou difusão das inovações Este geógrafo sueco define a difusão como “o processo pelo qual as inovações se estendem aos membros de um sistema social que ocupa um território»[90], partindo da realidade de que, aparecendo as inovações dispersas e passando primeiro aos territórios contíguos e só depois se generalizando, estamos perante um processo que pressupões que as distâncias influem naturalmente no ritmo dessa difusão e adoção. De qualquer modo, chagará o momento em que o conhecimento das inovações implica a uniformização do conhecimento técnico em todo o espaço económico[91].

Mansfield, em The economics of technical change, de 1968[92], complementará estas considerações teóricas, dando importância, também, à existência de processos de aprendizagem, à distribuição de inovações do produto e níveis de capacidade de apreensão de conhecimentos por parte do recetor.

A teoria do faseamento do desenvolvimento regional deve-se a Colin Clark e Allan Fisher que são os iniciadores da ideia do desenvolvimento regional por etapas, ao teorizarem sobre o crescimento do rendimento per capita, a estrutura sectorial do emprego e os processos de industrialização e terciarização. Esta teoria, criando um padrão evolutivo determinista e reducionista das economias regionais, defende que através de cinco etapas, desde a região agrária tradicional até à região inserida na sociedade de consumo generalizado, passando pela fase de melhoramentos no domínio dos transportes, especialização da produção e comercialização inter-regional, a fase de arranque e a fase de maturação, todas as regiões se irão convergindo em termos de desenvolvimento[93].

 

As teorias da divergência regional são teorias que partem da ideia de que o espaço é heterogéneo em termos de recursos produtivos e outros fatores disponíveis e de que a causa das disparidades regionais está no próprio comércio inter-regional. A teoria da base de exportação de North, é publicitada em 1955, em “Location Theory and Regional Economic Growth»[94].

Ele vem propor a export base theory, que associa elementos clássicos da teoria do comércio internacional com a teoria keynesiana do crescimento dependente da procura, e, portanto, partindo de uma visão keynesiana do crescimento, distinguindo dois sectores na economia regional, o que satisfaz a procura regional e o da exportação ou de base[95], em que assentam as hipóteses de desenvolvimento, pressupõe que só os conjuntos territoriais de grande dimensão, supra regionais têm capacidade de crescer económico-socialmente em função de simples variáveis interna ao espaço considerado.

As parcelas regionais de um território nacional, contando só com as suas potencialidades, na medida em que o crescimento só é sustentado pela procura, não conseguem manter um processo de desenvolvimento com êxito, tendo que ocorrer uma conjuntura internacional favorável para que isso possa acontecer.

Jacob, em 1984, vem afirmar que as regiões que, ao longo de décadas, acabaram por formar um centro urbano com uma rede diferenciada de atividades, tinham possibilidades de desenvolvimento[96].

A teoria dos polos de desenvolvimento deve-se a Perroux, em 1955, a quem coube a sua formulação inicial[97] (efeito backwash), que Boudeville, em 1968, aplicou ao âmbito territorial. A criação de um polo de crescimento, normalmente em área urbana, como plataforma de produção para outros mercados, conjugando a teoria da base de exportação e a teoria schumpeteriana da inovação, garante a difusão dos seus efeitos em termos de desenvolvimento às zonas envolventes[98]. A ideia básica é simples, podendo resumir-se assim: o crescimento vai-se difundindo de modo diferente, quer em termos sectoriais da economia, quer territoriais, tendo vantagem neste processo difuso e temporalizado, a potenciação de polos de crescimento, o que passa pela instalação num dado território de uma grande unidade industrial motora que lidere a inovação, criando fortes economias externas de aglomeração, pela coexistência de infraestruturas, emprego, rendimentos salariais e capacidade produtiva, ampliadas pelas relações intersectoriais[99].

Como Perrin defendeu em 1983, as atividades quaternárias também podem polarizar desenvolvimento, pois não é o tipo de atividade, a indústria, que é decisivo para a lógica da polarização, mas a capacidade de evoluir da empresa-motor-polo, a sua complexidade e a natureza das tecnologias que usa[100]. De fato, o polo é o conjunto de empresas interligadas e hierarquizadas, funcionando como local de concentração e atividades produtivas[101].

Aydalot define-o dualmente, no plano da teorização sobre o desenvolvimento, como “um mecanismo indutor do crescimento», e no plano da teorização espacial, como algo que explica a “concentração espacial do crescimento»[102]. Ou seja, a teoria dos polos, como teoria do desenvolvimento espacial, afirma-se como estrutura indutora de crescimento económico e de concentração desse desenvolvimento num dado território.

A teoria myrdaliana do desenvolvimento desigual é extremamente importante. Em geral e mesmo para o espaço integrado da UE, onde ela tem pleno cabimento, face aos desequilíbrios competitivos da atual fase do processo de federalização da Europa. Em 1957, Gunnar Myrdal, que viria a ser prémio Nobel da economia, em 1974, já numa lógica perfunctória de teoria centro-periferia, assentado nas premissas da export base theory, só coincidindo em certa medida com a teoria dos polos, aparece com uma tese em contraposição às construções neoclássicas.

Myrdal fala no princípio da cumulatividade de efeitos, tendo presente que há regiões com maiores recursos e capacidades de inovação do que outras, destacando os desequilíbrios crescentes entre regiões e defendendo a inovação para quebrar este rumo. Este autor demarca-se do princípio da unicidade da função produtiva, dado que considera que existem múltiplas técnicas produtivas, defende que em face dos do fenómeno da absorção ou concentração das regiões desenvolvidas, as consequências desequilibrastes da mobilidade dos fatores é maior para as regiões desfavorecidas do que os efeitos de difusão em direção a elas.

Em virtude da lei de Verdoorn, há efeitos de concentração, dado o crescimento dos rendimentos de escala e ganhos de produtividade (ratio entre as variações de salários nominais e a produtividade[103]).

No entanto, o processo de acumulação chegará a um limite, longínquo embora, em que pode criar deseconomias externas, custos de congestionamento, rendimentos decrescentes e, então, é a oportunidade das regiões envolventes, numa lógica de difusão a partir de polos, mas longe das bases de que parte a construção desta teoria de Perroux.

A teoria aminiana do centro-periferia, tal como a do desenvolvimento desigual, considera que esta relação é o suporte da desigualdade entre regiões[104], contrariamente às teses de Perroux e Hirschmann, para quem a relação centro-periferia são o motor do desenvolvimento.

Em termos de afinidades, refira-se que pode ser considerada um prolongamento da conceção circular e cumulativa Myrdaliana[105].

Friedmann, em 1972, num artigo sobre a organização territorial do poder no desenvolvimento dos sistemas urbanos, afirma que ela é uma relação de natureza colonial, pois a convergência regional não sobrevém automaticamente no decurso da história do desenvolvimento de uma nação»[106].

Quer este autor, no citado artigo “The spatial organization of power in the development urban systems», quer Lipietz, mais tarde, em 1990, enquadram a teoria nos seguintes termos: as nações e as regiões vivem economicamente em estrutura hierárquica, com centros e periferias, definidos segundo critérios complexo, em que o centro integra as dotações em fatores de produção, sectores avançados de atividade económica, fatores culturais dominante, evolução estável nas exportações e aumento de rendimentos, e a periferia se caracteriza pela incapacidade a inovar, por razões económicas, falta de mão-de-obra e de capitais adequados e razões culturais, sendo o atraso económico das periferias devido quer às relações inter-regionais estabelecidas, quer à própria incapacidade de gerar dinâmicas de desenvolvimento.

A teoria da divisão espacial do trabalho de Aydalot, de 1976, e de Massey, em 1984, parte da ideia aminiana, criando uma tríade territorial, ao anexar o conceito de semiperiferias, umas emergentes, beneficiadas pela difusão das inovações dos centros próximos, e aproveitamento dos recursos naturais, outras semiperiferias em declive, incapazes de inovar e substituir antigas formas de produção por outras.

De qualquer modo, em geral, integram a teoria da dualidade entre centro e periferia no campo de análise mais amplo do espaço e do desenvolvimento regional, afirmando que os centros de poder e de alta qualificação de trabalhadores dominam as periferias, em face das diferenças espaciais em vários aspetos significativos[107], sendo os centros os locais das formas de produção e formas sociais de vida dominantes e as periferias os locais de formas de vida e produção de que se aproveita o centro.

 

Quanto as teorias do desenvolvimento endógeno ou autocentrado, estas novas teorias espaciais partem da consideração do território como valor essencial ao desenvolvimento[108], resultante da sedimentação histórica de formas e culturas produtivas, assumido positivamente na sua identidade integral, com seus próprios modos de organização e de congregação de fatores, agentes e elementos económicos, institucionais, sociais, político-administrativos e culturais, que Vásquez define como “um conjunto de interesses de todo o tipo de uma comunidade territorial (...), que se foi formando em função das relações e vínculos de interesses dos seus grupos sociais, da construção de uma identidade e de uma cultura própria»[109].

A teoria do desenvolvimento local ou endógeno apresenta um modelo de desenvolvimento que não se deixa dominar pelo imperialismo do económico, recebendo decisivamente componentes operativas extraeconómicas.

O desenvolvimento tem fundamentos económicos, sociais e culturais, pois parte da ideia de que o desenvolvimento local é função da existência de uma certa capacidade empresarial e de poupança, disponibilidade em mão-de-obra abundante e barata, conhecimentos sobre produção e mercados, imaginação dos dirigentes regionais, acessibilidade aos sistema urbano e em geral estabilidade da organização social.

Na vertente económica, pressupõe-se uma significativa divisão do trabalho e nas vertentes socioculturais, a criação prévia de uma arreigada cultura de identidade local, em que sobressaem os elementos atrás referidos, centrais ao processo, embora não tenham que ser os únicos a valorar positivamente[110].

O crescimento económico não tem que ser concentrado e polarizado em grandes centros, polos, cidades, podendo brotar de modo difuso ao usar-se eficazmente o potencial de desenvolvimento que todos os territórios comportam[111].

A teoria do distrito industrial deve-se a Alfred Marshall, em 1990, que cria o conceito de distrito industrial, que Becattini utilizou na ciência regional. A ideia da importância do conceito de distrito para o desenvolvimento densifica-se através de três elementos fundamentais, técnico, cultural e institucional: forte simbiose e interação entre a empresa e a comunidade, garantia de continuidade do sistema homogéneo de valores instalados e dependência da eficiência económica das esferas organizativas sócio-administrativas presentes no conjunto territorial considerado.

O distrito traduz a existência de empresas de um mesmo sector, concentradas num dado território, vivendo do estabelecimento de relações permanentes de cooperação e concorrência, com grandes níveis de flexibilidade produtiva e mão-de-obra especializada abundante. Bacattini caracteriza esta entidade, de natureza sócio-territorial, através da presença ativa de uma comunidade de pessoas e de um conjunto de empresas, num dado espaço geoistórico, em que as pessoas e as empresas “tendem a fundir-se»[112].

A teoria do ambiente inovador (“milieu innovateur”) parte do conceito de “milieu», “entorno» ou “ambiência», noção básica desta teoria. Reporta-se à capacidade de “um determinado âmbito territorial para capitalizar a proximidade dos atores em forma de aptidões e comportamentos orientados à produção, transmissão e acumulação de saberes e conhecimentos vinculados à atividade económica»[113].

Sendo o “ambiente inovador» (expressão que pretende mostrar patentemente as relações estreitas, em termos de desenvolvimento, existentes entre região e inovação), concebido como um território em que os agentes económicos interagem através da “aprendizagem de transações multilaterais, criadoras de externalidades específicas à inovação» e da “convergência da aprendizagem»[114] do modo de gerir em comum os recursos existentes, em termos crescentemente eficazes[115].

 

2.3.Ambiente e economia. Economia ambientalmente compatível. Conselho mundial para o desenvolvimento sustentável

 

Como preparação para a Cimeira do Ambiente, no Rio de Janeiro, a ONU promoveu a elaboração de um Relatório, como base atualizada de debate ambiental, a que se deu o título “Resilient People, Resilient Planet: A Future Worth Choosing[116]. Partindo de certas constatações consensuais, apresenta um significativo conjunto de recomendações.

Devido aos problemas existentes e ao facto do planeta sofrer um ataque sem precedentes no plano ambiental, é urgente tomar medidas para seguir os princípios da agenda do desenvolvimento sustentável, indo na linha das ideias essenciais ligadas à aspiração mundial de se ganhar o desenvolvimento sustentável.

Nesta orientação, impõe-se uma forte intervenção pública, alheada das falaciosas ideologias ultraliberais propiciadoras de todos os ataques ao ambiente e falta de ética nos investimentos e vida empesarial, embora, para se poder conseguir este desenvolvimento sustentável, tenha que se ter em conta a diversidade de circunstâncias nacionais e de desafios sociais, económicos e ambientais, pelo que é necessário criar um processo capaz de levar à aplicação do conceito de equidade em relação com o desenvolvimento sustentável e, consequentemente. A desigualdade entre os ricos e os pobres é cada vez maior[117].

 

Em muitos países, levantam-se protestos que refletem aspirações universais a um mundo, não só mais próspero, como mais justo e mais sustentável.

O “nosso futuro comum” depende, não apenas das opções quotidianas das pessoas e das empresas, mas também da correta ação dos governos, quer na sua atividade própria, quer sobretudo na necessária regulação das opções dos particulares, afastando as teorias da economia ultraliberal.

É urgente que os Estados intervenham fortemente na economia, procedendo à integração o mais rapidamente possível dos princípios do desenvolvimento sustentável nas políticas económicas, quer diretamente para a defesa do ambiente quer para inverter os processos que têm conduzido à desigualdade crescente entre países e pessoas ricos e pobres. Para isso, são dirigidas muitas recomendações à governança institucional.

Exige-se, pois, o fim destas últimas décadas de aplicação das teorizações ditas neoclássicas. Pelo contrário, impõe-se um forte intervencionismo público, estatal e interestatal, para levar avante uma verdadeira ação pública mundial, de molde a que os mercados, personas e empresas, e os próprios governos escolham e imponham opções sustentáveis.

Impõe-se a integração das dimensiones económica, social e ambiental do desenvolvimento para conseguir a sustentabilidade, que, apesar de definida claramente há um quarto de século, está muito longe de ter sido levada a sério, face à defesa das teses liberais do Estado mínimo e uma economia de livre mercado[118].

Os nossos governantes, se devem representar os interesses dos cidadãos, não podem permitir que sejamos “vítimas passivas e indefesas, nem das forças impessoais e deterministas da história”, nem dos meros interesses egoístas do capitalismo cada vez mais selvagem, que tem feito caminho nas nossas sociedades.

O Relatório defende a transformação da economia mundial, questionando naturalmente o desempenho da atual governança económica mundial, exigindo reformas fundamentais. Há que orientar, de maneira decisiva, as economias para um “crescimento verde, não só no sistema financeiro, mas na economia real”.

 

São necessárias políticas em muitas áreas e com objetivos fundamentais, podendo destacar-se a incorporação dos custos sociais e ambientais na regulação e no estabelecimento dos preços dos bens e serviços; o impedimento em geral dos falhanços conaturais às lógicas do mercado; a criação de incentivos que vao valorizando o desenvolvimento sustentável a longo prazo nas transações de investimentos e financeiras, o aumento do financiamento para o desenvolvimento sustentável (incluindo financiamento público e privado) a promoção das associações para que movimentem grandes volumes de fundos novos e a alteração do modo de medir os progressos para o desenvolvimento dos países, criando um índice ou um conjunto de indicadores de desenvolvimento sustentável.

Tudo isto exige, novamente, o fortalecimento da Política, da governança institucional, construindo um marco eficaz de instituições e de processos de tomada de decisões a nível local, nacional, regional e mundial.

 

Com efeito, são necessárias várias modificações, desde a superação do legado de instituições fragmentadas (estabelecidas à volta de uma só matéria), assim como dos défices de liderança e de margem mínima de atuação política, da falta de flexibilidade para a adaptação a novos tipos de problemas e de crises, a ultrapassagm da frequente falha para antecipar desafios e oportunidades e formular planos de resposta (desprezo da formulação de políticas, sua supervisão e execução na prática) e da melhoraria da governança (coerência, transparência, informação) e da prestação de contas para o desenvolvimento sustentável. a nível nacional e mundial.

 

As áreas prioritárias de ação têm de integrar quer o aumento da coerência a nível infranacional, nacional e internacional, quer a criação de um conjunto de objetivos mundiais de desenvolvimento sustentável e o estabelecimento de relatórios periódicos de perspetivação do desenvolvimento sustentável, reunindo informação e avaliações dispersas entre instituições e análises de maneira integrada e a contração de um novo compromisso revitalizador e reformador do nquadramento institucional internacional, incluindo a possibilidade de criar um conselho mundial para o desenvolvimento sustentável”.

 

Nesta linha de pressupostos e exigências, o Relatório da ONU faz, no âmbito da economia, um conjunto importante de recomendações para una economia sustentável.

 Destacaria o estabelecimento pelos Estados de sinais nos custos dos bens de modo a valorizar a sustentabilidade guiando as decisões individuais e empresariais sobre o consumo e o investimento das famílias, empresas e setor público (mecanismos de atribuição pública de preços aos recursos naturais e às externalidades, incluindo preços ao carbono, mediante mecanismos fiscais, regulatórios ou sistemas de mercado de direitos de emissão).

Além disso, recomenda-se a elaboração de políticas que reflitam os benefícios positivos de incluir as pessoas de menores rendimentos mediante a plena participação na economia e a sua contribuição que lhe podem dar.

Em causa, também, a apresentação de contas dos custos económicos, ambientais e sociais em geral e reformas dos sistemas fiscais e creditícios nacionais, (incentivos a longo prazo para práticas sustentáveis), assim como o desincentivar de comportamentos não sustentáveis, elaboração e ampliação dos planos nacionais e internacionais de pagamento por serviços dos ecossistemas, (uso da água, agricultura, pesca, silvicultura), a oposição a sinais nos preços que levem a decisões de consumo e a investimentos errados que agridam os valores da sustentabilidade; a divulgação transparente de todos os subsídios e a identificação e eliminação dos subsídios que causem perdas de recursos naturais, ambientais e sociais; a eliminação gradual dos subsídios aos combustíveis fósseis. Em geral, a redução de quaisquer subsídios perversos ou que distorçam o comércio (protegendo os setores empobrecidos e facilitando a transição para os grupos afetados nos casos de produtos ou serviços essenciais).

Exige-se, especialmente, dos Estado, quer a regulação da produção e da extração dos seus recursos para apoiar a transição para una economia global sustentável; apoio às empresas para adotarem e incorporarem amplamente os princípios de sustentabilidade de acordo com os compromissos internacionais; a promoção e incentivo para a inclusão de critérios sobre desenvolvimento sustentável, a longo prazo, nos investimentos e transações das empresas (designadamente, transações financeiras) e a imposição aos grupos empresariais para agirem juntamente com os Estados e organismos internacionais para a elaboração de um enquadramento de contabilidade e apresentação de relatórios sobre o desenvolvimento sustentável (relatórios obrigatórios para as empresas com uma capitalização nos mercados superior a 100 milhões de dólares).

 

As empresas devem alinhar as suas práticas empresariais com os princípios universalmente aceites relativos aos direitos humanos, aos direitos laborais, à sustentabilidade ambiental e à luta contra a corrupção, como os que figuram no Pacto Mundial.

Tendo em conta a importância dos grandes fundos de capital privado e soberano para possibilitar a transição para o desenvolvimento sustentável, o Relatório apela, entre outras coisas, a várias entidades para que explorem uma série de medidas para aplicar critérios de desenvolvimento sustentável.

Estas medidas dirigem-se, desde logo, aos governos para fazerem investimentos públicos, que criem ambientes propícios para catalisar um financiamento adicional substancial de parte do sector privado (por exemplo, mediante infraestruturas, participação nos riscos, financiamento para cobrir os défices de viabilidade o os compromissos antecipados de compra) e para procurarem incentivar os investimentos no desenvolvimento sustentável, conformando os cálculos dos investimentos no futuro, em particular, mediante um maior uso de mecanismos de participação nos riscos e o aumento da certeza sobre o ambiente jurídico e normativo a longo prazo (as medidas poderiam incluir metas para as energias renováveis ou a conservação, a redução de resíduos, a conservação de água, o acesso aos mercados de carbono mediante o mecanismo para um desenvolvimento limpo do Protocolo de Kyoto, ou perspetivas sustentáveis para o financiamento público);

E dirigem-se aos órgãos diretivos desses grandes fundos soberanos de investimento e dos fundos públicos nacionais e internacionais de pensões, e a outras grandes instituições financeiras, nas suas decisões sobre investimentos e aos governos, às instituições internacionais e aos bancos internacionais de desenvolvimento para aumentar os seus esforços para se promover o desenvolvimento sustentável e se avaliar e vigiar adequadamente as consequências das suas políticas nos planos sociais e ambientais.

Assim como se impõe que os governos, as instituições financeiras internacionais e as grandes empresas trabalhem juntas, para criarem incentivos para aumentar os investimentos em tecnologias, inovações e infraestruturas sustentáveis, inclusive mediante a adoção de políticas e metas que reduzam a incerteza dos investidores, a promoção de redes entre o sector público e privado em ordem ao apoio à investigação e ao desenvolvimento, à elaboração de planos de garantia frente aos riscos e aportação de capital de risco e financiamento inicial. E aos governos juntamente com o sector financeiro para criarem associações inovadoras para apoiar o desenvolvimento de capacidades e um maior acesso ao capital como meio para incentivar a as pequenas e medianas empresas e permitir-lhes que tomem parte numa “nova” economia sustentável.

Mas em especial importa que os mercados bolsistas facilitem a sua aplicação nas análises das empresas e nos seus relatórios sobre o cumprimento das obrigações e que os governos ou reguladores bolsistas adotem ou revejam os regulamentos para fomentar o seu uso; elaborem incentivos e criem um ambiente propício, fazendo que os órgãos diretivos lhes prestem atenção (obrigação fiduciária).

No caso dos bancos de desenvolvimento multilaterais e regionais de desenvolvimento e os organismos de crédito à exportação importa aplicarem critérios de desenvolvimento sustentável quando consideram os riscos por país.

Elas dirigem-se também aos governos e às agências de qualificação creditícia, para que as integrem nas suas avaliações dos riscos, aos governos e às empresas para criar associações estratégicas entre as comunidades locais, para realizarem investimentos de desenvolvimento sustentável;

A fim de medir os progressos na consecução do desenvolvimento sustentável, há que elaborar um índice técnico consensualizado do conjunto de indicadores de desenvolvimento sustentável. Tal deve proceder de um Grupo que inclua representantes de académicos de áreas ecológicas, de Estados, dos interesses económicos e dos meios ambientalistas. Não deixarei de referir algumas recomendações que se devem reputar importantes para fortalecer a governança institucional e que são apontadas no Relatório da ONU.

 

Destaco alguns aspetos em geral inspirados, pelo menos parcialmente, nessas recomendações. Por parte dos parlamentos, a adoção de estratégias de desenvolvimento resiliente: nos processos orçamentais, quer integrando preocupações específicas sobre a sustentabilidade na supervisão orçamental, quer, a jusante, tomando em geral em conta simultaneamente as dimensões económicas, sociais e ambientais, pelo menos de questões fundamentais (erradicação de la pobreza, criação de emprego, redução das desigualdades sociais, padrões insustentáveis de produção e de consumo, energia, mudança climática, biodiversidade e, em geral, do “crescimento verde”)[119];

E, por parte dos Estados em geral, a melhoria do funcionamento quotidiano em vários domínios: acordos intergovernamentais com metas universais-chave e a integração de análises e avaliações atualmente dispersas entre várias instituições.

 

No âmbito do Estado de Direito, especialmente no acesso igualitário e rápido à justiça; no plano da “boa governança”; e no respeito pelos direitos dos cidadãos para poderem de aceder à informação detida por entidades públicas, e para participarem publicamente na adoção de decisões, em geral na linha da Convenção Europeia de Aährus, implementar processos de consultas e de diálogo capazes de incorporar as posições expressas em redes não convencionais e de comunidades com voz nos foros de Internet, em blogs de opinião, etc..

Tal como a adoção de uma abordagem horizontal de Administração ambiental e do desenvolvimento, envolvendo a governação global, sob a coordenação institucional intersetorial do próprio chefe dos governos; reforço da interface entre a elaboração de políticas e a ciência, para facilitar a adoção de decisões políticas corretamente informadas; inclusão de representantes da comunidade científica como membros ou assessores nos órgãos nacionais ou locais relevantes que abordem questões com implicações no desenvolvimento sustentável; promoção de medidas práticas elaboradas pela comunidade científica, incluindo aspetos ambientais, económicos e sociais, para melhorar os dados e os conhecimentos sobre fatores ambientais e socioeconómicos implicados, designadamente referentes à problemática da desigualdade, com ampla difusão de conceitos essenciais (limites planetários, pontos de inflexão e umbrais ambientais, etc.).

Em causa, a criação de um conselho mundial para o desenvolvimento sustentável, para melhorar a integração das várias dimensões do desenvolvimento sustentável, como órgão subsidiário da Assembleia Geral (em substituição da atual Comissão sobre o Desenvolvimento Sustentável), com ampla composição geopolítica para garantir a participação plena das instituições internacionais (organismos da ONU, instituições financeiras internacionais, agentes não estatais da sociedade civil, do sector privado e da ciência).

 

2.4.Políticas de desenvolvimento ordenado e sustentável dos territórios infraestaduais. Falhanço das políticas de coesão da União Europeia, perdida nas lógicas guerreiras da mera competitividade nacionalista, sem solidariedade interestadual.

 

As políticas de intervenção sobre os territórios, visando dar respostas globais aos problemas que não só da sua ocupação e uso como da transformação (designadamente cada vez mais com preocupações de defesa da sua sustentabilidade e do ambiente)[120], começaram como a tradução de uma atribuição pública do pós-guerra, que o Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário Europeu (Estratégia Territorial Europeia) e a consagração não só da coesão económica e social, como territorial, na atual versão do Tratado da União Europeia, torna cada vez mais importante.

O ordenamento do território é uma tarefa cujo objetivo último é garantir o desenvolvimento sustentável, atual e futuro, e a correspondente qualidade de vida geral das populações[121]. As bases teóricas em que assenta têm de partir dos princípios, ainda não ultrapassados e cuja bondade se constata cada vez mais adequada, consagrados desde a Carta Europeia de Ordenamento do Território.

Esta Carta define, no âmbito europeu, os grandes objetivos orientadores destas políticas, em busca de uma melhoria da qualidade de vida e da organização e desenvolvimento das atividades humanas no espaço físico[122].

O ordenamento do território passa pela disposição e atuações públicas de liderança de programas e projetos situados de futuro, tratando levar à utilização ótima e sustentável dos recursos naturais e económicos de um determinado território. Em causa, não só a utilização dos recursos próprios como de outros alheios, que capte, para se desenvolverem atividades de forma equilibrada.

Nesta a abordagem, desde logo, fundamental na luta contra as assimetrias regionais dentro de um Estado ou dentro da União Europeia, há que combinar mercado e intervenções públicas para os diferentes níveis territoriais, através da função administrativa do Ordenamento do Território. Esta deve ser “capaz de converter-se num instrumento eficaz, que permita converter o território em “fator de desenvolvimento» (através de políticas, planos, programas, e projetos, e Planificação integral, permitindo a gestão do território)[123]“. 

No que se refere à política regional europeia e à estratégia territorial europeia (EDEC/ETE), importa referir que o desenvolvimento regional, o território e a planificação aparecem em relação umbilical.

Há intervenções setoriais que marcam as oportunidades e a coerência da procura de caminhos adequados ao desenvolvimento regional e ao futuro dos territórios.

A ETE implica uma determinada concepção de ordenamento do território. O conceito de ordenamento do território, a operar mais incisivamente no futuro no Portugal continental, está implícito na ETE. E, além disso, já resultava da Carta Europeia de Ordenamento do Território[124].

Em síntese, o conceito unionista de ordenamento territorial difere dos conceitos mais estritos ou mais amplos, correntes nos diferentes Estados, embora com pontos comuns de contato, ora com uns, ora com outros, na medida em que teve de ser perspectivado teleologicamente para preencher objetivos amplos, ligados a atribuições e preocupações da União, pelo que integra todos os elementos referentes à gestão dos territórios e respectivo desenvolvimento económico-social, com a política regional e a planificação estratégica e mesmo o planeamento físico, que é um planeamento detalhado sobre a ocupação dos distintos solos. Assim, corresponde a um conceito amplo, no sentido material (abarcando o económico, o desenvolvimento regional e local) e em sentido geográfico (abarcando quaisquer âmbitos territoriais).

Numa perspetiva sócioeconómica, os poderes públicos (embora restrinjam, assim, em parte, o papel do mercado), não só devem intervir no mercado como em abordagens que tenham presente os diferentes territórios. Se não se apoia institucionalmente os processos de investimento para o desenvolvimento dos Estados Europeus e das regiões nacionais mais débeis num dado momento, cai-se no estancamento económico, no desemprego e no acentuar das assimetrias regionais[125].

A intervenção no espaço, qualquer que seja o modelo, é necessária, dado que o caminho do desenvolvimento regional dos territórios subdesenvolvidos não passa, em geral, pelo mero desenvolvimento da economia global[126], importando, aliás, reter a importância da valia contributiva fundamental do endógeno para a afirmação das forças diferenciadoras e dinamizadoras regionais e locais, em face do global.

Segundo as orientações da política territorial europeia[127], “as políticas que se fazem sentir sobre a estrutura espacial e urbana da União Europeia, não devem uniformizar as identidades locais e regionais, porque elas contribuem para enriquecer a qualidade de vida dos cidadãos» (Estratégia Territorial Europeia, ponto um), e os projetos realizados ao nível regional, nacional ou mesmo comunitário, devem ser baseados em objetivos de desenvolvimento espacial definidos em comum, para favorecer uma repercussão positiva no território global.

O ordenamento do território, que visa uma intervenção permanentemente materializadora de um dado modelo territorial racionalizador, com grande amplitude de objetivos, metodologias variadas e análises interdisciplinares, pretende, através da aplicação de uma perspectiva interdisciplinar e integrada, não só levar a uma correta organização física do espaço, como apoiar o desenvolvimento equilibrado das regiões. Tudo, segundo uma estratégia de conjunto, com uma racionalização material e administrativa das políticas públicas. Efetivada através essencialmente do planeamento, meio de realização da coordenação dos fatores físicos com os económicos e sociais e de cooperação das distintas Administrações com intervenções territoriais. E usando métodos com caráter cíclico, em contínuo processo de tomada de decisões, devendo pôr permanentemente em causa o próprio planeamento existente, de tal forma que um correto ordenamento do território nunca poderá encontrar-se plenamente realizado[128].

Quanto aos novos rumos dos sistemas de planificação dos Estados e aos impatos da política ambiental e territorial europeia, importa começar por referir que os sistemas de planificação, com tradições e contextos variados, implicaram, em parte, uma principiologia que vinha exercendo influências determinantes na sua evolução atual. Constatando-se, assim, o emergir de novos rumos nesses sistemas[129]-[130]-[131]. Embora, agora, com desvios de fundos para o oriente europeu, mercados para que vão convergindo dominantemente os interesses alemães.

Tudo, em vez de se passar a ter um orçamento europeu mais vigoroso, que, distribuindo aos nonos Estados, não retirasse aos beneficiários anteriores. Por isso, têm diminuído “perigosamente” os apoios aos Estados e regiões ocidentais mais débeis, desde logo os do Sul da Europa.

De qualquer modo, quanto aos sistemas tradicionais de planificação e às políticas estaduais, há que afirmar que todos têm vindo a atribuir importância à existência de uma política e de um quadro procedimental para a gestão territorial[132], tendo presente a necessidade de antecipar o modo de utilizar os solos.

No entanto, parece que, por toda a Europa, nos sistemas instalados, há flexibilidade na tomada de decisões e uma tendência geral para tornar os sistemas legais menos rígidos e coercivos na determinação concreta do uso dos territórios[133], enquanto a tendência para o regionalismo, na atribuição de poderes planificadores, vinha acompanhado a cooperação interregional[134]-[135].

A eficácia de uma política regional tem que passar pelo aproveitamento e reabilitação das condições propícias ao desenvolvimento, com um planeamento estratégico integrador das interdependências, orientando para a distribuição pelas regiões mais desfavorecidas de investimentos para a exploração dos recursos aí existentes.

 

Quanto às políticas de desenvolvimento, entre os principais fatores que explicam a debilidade dos processos e da própria cultura do desenvolvimento regional e local, na maior parte do nosso território, temos as condições políticas, que vigoraram durante grande parte do século XX.

Com efeito, em Portugal continental, tem vigorado um modelo centralizado de organização política, que pode-se sintetizar na falta de uma verdadeira regionalização administrativa[136], continuando a existir uma elevada centralização no seio da Administração Pública estatal, pela ausência de um processo de descentralização regional representativa.

Historicamente, as regiões administrativas “nasceram de um duplo imperativo, económico e técnico, e não apenas de uma vontade política de reconhecer uma qualquer identidade regional»[137]. Aliás, hoje, a razão fundamental mobilizadora do fenómeno regionalizador, bebida precisamente na lição da história e da análise da evolução do desenvolvimento económico-social a níveis infra-estaduais, prende-se com a necessidade de acelerar o bem-estar das populações, em Estados com assimetrias de desenvolvimento. E, isto, independentemente da questão da existência ou não de regiões naturais e culturais[138]. Não é importante discutir a questão da “regionalização natural»[139], ou a de uma  eventual regionalização assente na ideia de complementaridade[140].

O aparecimento de estruturas regionais, convencionalmente organizadas, “deve transformar-se num fator de minoração, e se possível de erradicação, daqueles graves problemas que a Administração Pública vem resolvendo e a que não tem sabido por cobro», pois “as regiões não vão criar novos serviços: antes vão receber serviços da Administração Central, fazendo um aproveitamento e gestão dos meios materiais e humanos muito mais eficiente que a Administração Central o pode fazer»[141].

A regionalização leva, “não (...) à duplicação de serviços», antes à “transferência de meios da Administração Central para a Regional», pelo que “não haverá sobrecarga de despesa, uma vez que se pretende que a maior eficácia obtida se traduza em poupança nos orçamentos»[142].

Podem enumerar-se quatro causas para a regionalização, ligadas aos seguintes objetivos: a preservação e aproveitamento de identidades culturais, étnicas, “linguísticas», geográficas; o reequilibro da responsabilidade entre cidadãos e funcionários, garantindo mais órgãos eleitos; a procura de uma melhor localização das decisões e o aligeiramento da sobrecarga administrativa do Estado e da sua Administração Central (eu diria Administração Geral, quer central quer periférica)[143].

Deve destacar-se que “as regiões são subsistemas do sistema nacional, onde se integram» e há “equipamentos sociais e produtivos, há projetos econômicos e infraestruturas de desenvolvimento científico e tecnológico, que não têm uma função meramente municipal e só são visíveis a nível regional, extravasando alguns mesmo para o âmbito multirregional»[144], como acontece com o desenvolvimento econômico e social da região, o ordenamento territorial, a preservação do ambiente, a valorização do meio natural e cultural e a qualidade de vida das populações, tudo “objetivo gerais de desenvolvimento regional, cuja especificação dependerá das condições geoeconômicas, políticas e humanas de cada região concreta»[145]-[146]-[147]-[148].

As matérias de atribuições das futuras regiões devem vir a ser concebidas[149] para terem em conta “as assimetrias e as diferenças de desenvolvimento económico, para que possam transformar-se nos principais catalisadores do desenvolvimento harmonioso do país, quebrando o isolamento das zonas periféricas e tornando-as reciprocamente complementares»[150]. Em termos de planeamento, em causa está o levar a que “a dinâmica dos sistemas regionais seja incorporada no próprio processo de planeamento»[151].

Uma visão realista da regionalização assenta na ideia de que esta não implica, por si só, a reforma do aparelho de Estado[152]; pode favorecer o desenvolvimento regional, embora, só por si, não garanta a inversão das forças económicas[153]. E a eficácia da regionalização não está, necessariamente, correlacionada com o volume dos respectivos meios financeiros, pois a qualidade dos recursos humanos e a imaginação e dinamismo das suas novas lideranças são vitais para o seu impato positivo [154].

Tudo isto exige que a definição das atribuições regionais, na lógica da distribuição do poder global, seja "enformada" e de modo interligado, por cinco princípios essenciais: coordenação, parceria, igualdade, coerência espacial e mobilidade. Isto é, as funções transferidas para as Regiões devem prever “a possibilidade de melhorar a alocação dos recursos e um efetivo valor acrescentado (ou em termos de eficácia ou em termos de participação dos cidadãos)» (princípio da coordenação), que o “exercício das competências regionais deve conduzir ao reforço das articulações e parcerias entre a Administração Central e a Administração Local e entre o sector público e o sector privado» (princípio da parceria), que as competências regionais se traduzam, “de preferência, na mobilização dos serviços de ação dos outros”.

As Regiões deveriam ter, sobretudo, um papel impulsionador de políticas, deixando a outros a sua execução (princípio da centralização e da mobilização), sem regionalizar “funções em que possa haver um sério risco de as diferenças de meios e opções entre as Regiões conduzirem a desigualdades nas condições de acesso dos cidadãos a serviços essenciais» (princípio da igualdade), e “as funções relacionadas com as matérias que relevam da concorrência inter-regional» ou as “funções que apresentam fortes externalidades sobre outros espaços regionais» devem permanecer como atribuições gerais do estado (princípio da unidade e coerência territorial)[155].

A viabilidade futura dos territórios regionais depende da sua competitividade, o que exige que entre os fatores-chaves da planificação económica e territorial esteja a configuração espacial dos recursos e do ordenamento do desenvolvimento.

 

Chamaria ótimo ordenacional do território ao resultado da melhor combinação possível do mercado com a intervenção pública territorial, que assuma o território como fator de desenvolvimento, através de vários meios, com destaque para a planificação integral. E isto só pode ser obtido num território situado, com seu insubstituível valor sócioeconómico próprio. Esta realidade só, a pouco e pouco, começou a ser considerada, mas é hoje um dado inultrapassável.

A economia que poderíamos designar de economia espacialmente situada, que integra a dimensão territorial na análise económica, iniciou-se pela mera integração da localização e da organização do espaço nessa análise, só mais recentemente levando à elaboração das teorias do desenvolvimento endógeno e do desenvolvimento territorial sustentável.

O ordenamento do território serve, também, de veículo "aliberal" de conformação do desenvolvimento económico-social de uma região, pois visa ser um instrumento não subordinado “às leis do mercado, que permita satisfazer as necessidades de cada comunidade, observando e valorizando os seus problemas concretos e as especificidades de cada espaço e, em definitivo, das diferentes regiões que o integram[156]“.

O ordenamento territorial, para prevenir e corrigir problemas territoriais[157], aparecendo o conceito de problema ligado à evolução dos valores assumidos pela sociedade, em que hoje se integram as questões sobre os desequilíbrios regionais, atrasos económico-sociais de umas regiões e áreas territoriais perante outras, exigindo medidas reequilibradoras, ligadas à política regional, tais como a proteção do ambiente e dos recursos naturais, apelando à ecologia e à política ambiental, pelo que lhe cabe também ordenar e coordenar as políticas regionais[158].

Por isso, a Carta Europeia do ordenamento do território não deixa de considerar o ordenamento do território como a “expressão espacial das políticas económicas, sociais, culturais e ecológicas da sociedade»[159]-[160]-[161]-[162]. E ordenar implica um processo social global, que se inicia com a criação de normas jurídicas e termina com a execução dos planos, que conformam as diferentes soluções[163]-[164]-[165]-[166]-[167].

A técnica e o tipo de intervenção jurídico-administrativa usada para veicular as opções do ordenamento territorial é, fundamentalmente, a planificação, atividade de raiz política e de ponderação administrativa, a que se deu uma configuração técnica[168].

Em Portugal, os planos de âmbito territorial infra-ordenados aos Planos Diretores do poder local, isto é, os planos de urbanização e os planos de pormenor, que somente abrangem o território de aglomerados urbanos, ou parte destes, são hoje designados planos municipais de ordenamento do território e referem-se, especificamente, à urbe ou, pelo menos, ao município.

Também existem planos ou programas territoriais (a partir de 2015, todos os planos não diretamente aplicáveis aos particulares, passaram a designar-se por programas), que não são meramente urbanísticos (numa leitura materialmente estrita). E no sentido de que abrangem mais do que o meio urbano e a temática especificamente urbanística. Tendo, designadamente, preocupações agrícolas ou ambientais “anúrbicas» (os Programas Regionais de Ordenamento do Território, abrangendo vários municípios, e os Planos Diretores Intermunicipais e Municipais). Mas que são preocupações não urbanísticas, que, em verdade, existem, em grande parte, devido às preocupações da expansão urbanística. Se o urbanismo, em sentido estrito, é matéria essencialmente local, a verdade é que como direito do ordenamento territorial, através da técnica de planificação, só é eficaz, quando enquadrado por estratégias supra-urbanas, que ponderem os interesses e interdependências de uma região e até mesmo do todo nacional e supranacional. Ou seja, a ordenamento do território tem como objeto a repartição do espaço para os seus ocupantes, permitindo a racionalização do seu aproveitamento, em ordem à satisfação destes.

O ordenamento do território relaciona, racionalmente, o homem com o território. Com efeito, são os homens, no território, ou seja, a sedentarização humana que merece soluções de ordenamento. Não apenas o homem da cidade, mas também o homem da cidade[169].

Neste domínio, é fundamental verificar o modo como se faz a coordenação geral das políticas setoriais de incidência territorial, e analisar as implicações do ordenamento territorial com o meio ambiente.

A política de ordenamento para realizar os objetivos a que está chamada, deve ser, embora não o possa ser somente, uma política articuladora dos poderes públicos. Pois tem que ser uma técnica científica de ordenamento espacial, em que não possam admitir-se sistemas ou decisões, tomadas no seu seio, que não sejam orientadas pela lógica territorial global, em que os fatores a considerar não podem ser somente os de índole jurídica ou espacial, mas todos que estão convocados à percepção e construção do ordenamento, desde os geográficos e sociológicos até aos económicos.

Em termos de âmbito de atuação, a “cédula básica em que deve ter lugar o ordenamento territorial é a regional», de modo igual á sujeita programaticamente a um instrumento estratégico nacional, como acontecerá em Portugal com o previsto Programa Nacional de Ordenamento do Território, porque a circunscrição regional é a única forma de fazer com que o ordenamento se torne uma realidade efetiva[170].

Esta afirmação só pode ser totalmente entendida no contexto da evolução histórica do fenómeno da regionalização estatal, processo que está por terminar em Portugal, que revela que é característico da de ordenamento do território a sua natureza de instrumento-função de âmbito regional, embora sem que este âmbito possa deter em exclusivo o processo ordenacional.

Esta é a posição a que se chega, depois de toda uma evolução superadora do insuficiente nível local de planificação territorial, incapaz de organizar integralmente um determinado território, que não é só espaço urbano, mas também território rural e que, além disso, levanta permanentemente problemas de interesse supralocal[171]-[172].

Há que aclarar que o ordenamento territorial tem que ver com as situações em que os impatos territoriais não aparecem como simples efeito secundário, adjacentes, quiçá imprevistos, das atuações ligadas aos agentes privados, mas é o resultado de ações deliberadas dos poderes públicos, a exercitar-se, sobretudo, através da atividade regulamentar da Administração Pública, a partir de um marco legal definido anteriormente. Nesta perspectiva, em ordem à racional organização do território, visa-se a prevenção ou a correção de certos desequilíbrios em todos os domínios, desde o social ao económico[173].

A atividade de ordenamento do território deveria enquadrar-se numa lógica de limitação da discricionariedade da Administração planificadora urbanística e setorial, mas importa constatar que essa limitação e as técnicas de controlo em vigor tendem a ser ineficazes[174].

A noção da Lei portuguesa de Bases Gerais da Política de Solos, Ordenamento do Território e de Urbanismo aponta para a organização e a utilização adequada à valorização do território, em ordem ao seu desenvolvimento económico, social e cultural, em termos integrados, harmoniosos e sustentáveis, o que a integra na definição ampla, e deu relevo às preocupações ambientais, na linha da Carta Europeia de Ordenamento do Território e da Política Comunitária.

Assim, o principal objetivo do ordenamento do território é ordenar as localizações e outros usos territoriais, numa perspectiva corretora dos desequilíbrios produzidos pelo crescimento económico-social espontâneo. Superando, pois, a limitada dinâmica isolada das diferentes atividades humanas na ocupação dos solos, ao proporcionar os enquadramentos para os diversos destinos do território. Isto consiste na racionalização da intervenção humana no território, integrando as diferentes atividades com incidência ou repercussão territorial e definindo a utilização ótima dos recursos à disposição de uma determinada população, em ordem ao desenvolvimento dessas atividades, de forma equilibrada e respeitosa do ambiente.

Em suma, numa aceção eclética (tendo presente as políticas, legislações e os planos vigentes, as distintas posições colhidas na doutrina e no direito comparado e a especificidade nacional que, em Portugal, não impõe uma total compartimentação conceptual, por falta de regionalização política ou administrativa do continente), poderia definir-se o ordenamento do território, neste estado da sua evolução, em termos holísticos de molde a integrar no seu enquadramento todas as preocupações mais cirúrgicas de nível local, mas também as genéricas de âmbito desenvolvimentista, de planeamento económico-social regional e setorial, integrando naturalmente as ambientais, de investimentos públicos e apoios aos privados, de orientação planificadora não só estritamente espacial como estratégico-econômica em geral, numa perspectiva de interesse nacionais globais, mas também de valorização dos elementos endógenos.

Em causa, deve estar uma função administrativa global territorializadora de todas as políticas com influência no desenvolvimento e conformação do espaço físico, visando objetivos de equilíbrio, na localização das pessoas, atividades e riqueza, em ordem a garantir a qualidade de vida e o bem-estar das populações[175].

Importa defender uma visão ampla de ordenamento, desde logo em períodos de clara regressão económico-social, devida a crises económico-financeiras, como a que vivemos, com escassez de investimentos, racionamentos de crédito, encerramento de instalações industriais e fortes aumentos do desemprego também nas regiões menos favorecidas dos territórios europeus e nacionais. Impõem-se políticas públicas com uma visão que integre todas as intervenções que possam contribuir para “produzir o território ordenado», sem prejuízo do local central da planificação física regional e sub-regional, denominada planificação territorial. Mas isto, sem assimilar o ordenamento do território à planificação territorial, à planificação física de âmbito regional e sub-regional, só agora emergente e ainda “escalão débil na cadeia da produção do território ordenado» (Romà e Jaume Font).

Com efeito, até agora, realmente, o ordenamento do território aparece, erradamente, ainda muito, sobretudo no plano do planeamento executivo, como um  resultante, sobretudo, da adição dos planeamentos urbanos dentro dos limites municipais, e do planeamento setorial, em cada domínio específico.

 

Segundo a posição da legislação portuguesa, o ordenamento territorial intervém em qualquer escalão geográfico, em sintonia com a doutrina que realça o caráter unitário do processo ordenador, sem prejuízo da distinção das diferentes modalidades de planos ou programas.

Em geral, pode dizer-se que o processo ordenador não deixa de resultar dos planos territoriais, programas e diretrizes de ordenamento do território, emitidos pelas Comunidades Autónomas espanholas, o Estado e as Regiões Autónomas portuguesas, os planos setoriais, o planeamento urbano e as medidas de política regional. Pelo que as “grandes parcelas do ordenamento do território», nas duas acepções que dominam a doutrina, são, na acepção restrita, a programacão e a planificação física infra-estatal e supramunicipal, e, na acepção ampla (integrando a política territorial, ou seja, também o conjunto de políticas e planificações com incidência territorial), todas as decisões com implicação no território, da competência de todas as Administrações públicas.

Em Espanha, a doutrina segue maioritariamente a concepção ampla, mista, de ordenamento do território. F. López Ramón afirma que, no plano “científico e técnico, a ordenamento do território constitui uma fase de união entre disciplinas económicas e urbanísticas”, propiciada, designadamente, pela “pujança analítica e operativa da geografia humana»[176]. A questão que tem em geral relevância na distribuição das atribuições entre os escalões de poder territorial infra-estatal, ganha aqui especial importância, sobretudo depois da afirmação de uma jurisprudência constitucional castradora de tarefas estaduais nestes domínios da disciplina territorial (Estado, Comunidades Autónomas e entidades territoriais locais). Mas, as duas correntes doutrinais aparecem, aceitando, em comum, que o ordenamento do território é uma atividade supramunicipal (enquanto o urbanismo é tarefa municipal), tem uma densificação material ampla (abrangendo os diferentes setores da atividade administrativa) e é formulado através da técnica do planeamento. A tendência, não existindo uma clara diferenciação cientifica de matérias e de funções, que permita qualquer separação material, é, pois, por razões organizativas dos poderes administrativos, para a separação potestática, convencional, dos conceitos, com o ordenamento territorial ligado aos poderes nacionais e regionais e o urbanismo, designadamente, o ordenamento urbanístico, ligado aos poderes locais[177].

 

2.5.Políticas públicas ambientais, ordenamento do território e urbanismo. Conceito de ordenamento do território. Relações entre ambiente, urbanismo e planeamento. Macrotipologia planificadora territorial em sentido amplo.

 

Tratadas genericamente as diferentes perspetivas de focagem do fenómeno ambiental, é altura de passar relacionar o ambiente com as diferentes temáticas territoriais, que, em sentido amplo, integram este conceito, ou, pelo menos, têm que ver, agredindo, servindo ou corrigindo, com o ambiente. Como se relaciona, normativamente, o direito do ambiente com outras temáticas que o enroupam ou interpenetram, como o direito do urbanismo e do ordenamento do território?

Para já, vejamos as várias noções em presença. A inter-relação entre estas disciplinas aparece claramente, desde logo, na Lei de Bases da Política do Ambiente e na Lei de Bases da Política do Ordenamento do Território e de Urbanismo. Aliás, quanto ao urbanismo e ao ambiente, hoje, tem ganho importância crescente o chamado “ambiente urbano”, virado para o tratamento das questões ambientais nas cidades. As noções de urbanismo, ordenamento do território e ambiente aparecem interligadas.

Começamos por nos referir às conceções jurídicas e às interligações entre o ambiente e o urbanismo. A ideia de ambiente urbano sustentável, que também resulta da LBPSOTU, percorre a medula da Lei de Bases do Ambiente, definidora das orientações da política do ambiente (alínea e dos artigos 9.° e 66.° da Constituição), que inclui, especificamente, várias normas, que interessam à disciplina ambiental.

Como caracterizar liminarmente a realidade do território europeu? Importa referir que, na União Europeia, a rede urbana é relativamente densa, com poucas cidades verdadeiramente muito grandes. Tem um padrão de aglomerações ímpar. Pois, aqui existem apenas cerca de 5.000 cidades[178] e menos de 1.000 grandes metrópoles[179], constituindo grandes centros de atividade económica, social e cultural. Na UE, só há 5 cidades incluídas na lista das 100 maiores metrópoles do mundo[180]. E só 7% da população europeia vive em cidades com mais de 5 milhões de habitantes. Nos EUA, temos ¼ da população.

A qualidade de vida europeia ganha muito com este padrão de distribuição da população. Os habitantes das cidades nunca vivem muito afastados das áreas rurais, que funcionam como um hinterland valioso. Os que residem nas zonas rurais não têm especiais dificuldades em aceder a serviços de qualidade prestados nas cidades centrais. Isto é mais eficiente em termos de recursos, ao evitar as deseconomias das aglomerações muito grandes[181], mas coloca problemas de gastos quer em energia quer na ocupação dos solos necessários à expansão urbana[182]. Estes aumentarão de maneira exponencial à medida que as alterações climáticas se instalarem e as necessárias ações de adaptação ou combate se forem implementando nas grandes cidades.

Quanto ao padrão de distribuição das atividades económicas, temos mais desigualdades do que no das aglomerações. Se, por um lado, a concentração de atividades permite obter economias, por outro, a congestão, os elevados preços do imobiliário, a exclusão social e a poluição têm um custo.

A atividade económica vinha-se organizando de modo mais equilibrado na UE na última década, graças ao elevado crescimento da Irlanda, da Espanha e dos novos Estados-Membros, o que só ficou em causa com a importação europeia da crise financeira americana e as consequentes políticas para-autoritárias unionistas de austeridade.

O mesmo estava a acontecer em alguns países, como a Irlanda e Espanha, mais uma vez, mas continuam a existir áreas urbanas muito congestionadas ao lado de outras com potencial inexplorado.

O desenvolvimento mais equilibrado e ambientalmente compatível[183], implícito na noção de desenvolvimento resiliente e de coesão territorial, de que já fala o novo Tratado da UE e de combate às assimetrias socioeconómicas facilitaria a utilização mais equilibrada e sustentada dos recursos, permitiria ganhos económicos graças a uma menor congestão e uma pressão reduzida sobre os custos, e beneficiaria o ambiente e a qualidade de vida.

O relatório do Banco Mundial sobre o desenvolvimento mundial, de 2009, reconhece que a densidade, a distância e a divisão podem afetar a evolução da economia e do desenvolvimento social.

Ora, a UE enfrenta mutatis mutandis as mesmas questões. As respostas políticas necessárias podem encontrar-se em três frentes de ação: concentração, interligação e cooperação. Além destes aspetos, certas regiões têm características que podem colocar um desafio particular à coesão territorial[184]. A defesa do ambiente só se transforma em política pública, do Estado, origem do correspondente direito, já no século XX. As primeiras leis de proteção da natureza (criação de parques e reservas naturais e proteção dos animais) aparecem à escala universal no pós-guerra.

De qualquer modo, a política do ambiente aparece, hoje, em Portugal, implicando claramente o ordenamento do território e o urbanismo.

O urbanismo deu origem a políticas e normas tão antigas como a história dos povos, embora só, recentemente, tenha surgido um direito do urbanismo de 2.ª geração, porquanto as preocupações e intervenções tradicionais estaduais se prendiam, apenas, com a segurança das construções, a salubridade, e, muitas vezes, também, com a estética dos edifícios e monumentos e a racionalidade do seu ordenamento.

Foi com o Estado absolutista do século XVIII e suas cidades monumentais, e, depois, com o fenómeno do aumento urbano acelerado, devido à industrialização, que atingimos uma postura de grande e crescente intervencionismo ao ponto de, no Estado Social, os poderes públicos se transformarem, também, em agentes e promotores do fenómeno urbano e habitacional. Em termos de enquadramento constitucional, o urbanismo e o ambiente são tratados de modo separado (em articulado distinto).

A defesa da natureza e do ambiente, assim como a preservação dos recursos naturais, aparecem, tal como o ordenamento do território, como tarefas fundamentais do Estado, referidas na al. d) do art.º 9.° da Constituição. Mais adiante, como veremos, o seu tratamento aparece autonomizado nos artigos 65.° e 66.° .

Enquanto a tarefa de elaboração do plano geral do território e da elaboração dos planos de urbanização, que sirvam a política de habitação, aparece no art.º 65.°, será o artigo 66.° a referir-se ao ambiente e à qualidade de vida, visando-se prevenir e controlar a poluição, o equilíbrio biológico das paisagens, a criação de reservas e parques naturais e a sua estabilidade ecológica.

Também em termos de direito administrativo orgânico, há separações departamentais, a nível estadual, em relação à organização das Administrações Urbanísticas, de elaboração ou ratificações dos Planos, e às Administrações Ambientais.

No plano do direito da organização administrativa, as questões urbanísticas e do planeamento territorial estavam, tradicionalmente, situadas no Ministério das Obras Públicas, tendo sido a política do sector transferida para o Ministério do Planeamento e Administração do Território. Em 1987, a política ambiental, atribuída, inicialmente, a uma Secretaria de Estado da Presidência do Conselho, passou para o Ministério da Qualidade de Vida, depois para o Ministério do Ambiente e dos Recursos Naturais e, finalmente, para o Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território282.

Tivemos, pois, até há pouco tempo, ministérios diferentes e políticas diferentes, mas não políticas indiferentes. Posteriormente, ao afastar-se o ordenamento do território (e o urbanismo) da área do planeamento económico-social, no plano da organização administrativa estadual, efetivou-se uma unificação departamental, que deverá entender-se como uma orientação que visa garantir a subordinação primordial do planeamento físico aos interesses públicos ligados à defesa do ambiente283.

O direito ambiental serve-se do ordenamento do território para atingir certos objetivos e deve beneficiar das várias políticas setoriais, designadamente das políticas urbanísticas, dado o princípio da horizontalidade no tratamento da problemática ambiental284.

A anterior, como a atual, LBA contém normas sobre política de ordenamento do território e sobre urbanismo debaixo do seu chapéu de preocupações ambientais, tal como a legislação sobre o controlo urbanístico, quer de loteamentos, quer de obras particulares, tem normas visando a defesa do ambiente, da estética e da paisagem[185].

O ambiente e o urbanismo encontram-se na defesa de um ambiente urbano saudável. Esta interligação aparece também no Plano Nacional da Política do Ambiente de 1995[186].

Estamos perante matérias diferentes, ramos distintos do direito administrativo. Direitos que não se distinguem em função de âmbitos territoriais de aplicação, dado que, quer um, quer outro, disciplinam intervenções nos espaços rurais e nos espaços urbanos, e que, muitas vezes, se interpenetram, com o direito do urbanismo a preocupar-se com a proteção do ambiente, o que não é original, dado que, modernamente, a proteção deste é concebida em termos hiperbólicos, segundo o princípio comunitário da integração das preocupações ambientais em todas as políticas das diferentes entidades públicas.

Daí que, no direito do urbanismo e no direito do ambiente, apareçam objetivos comuns de defesa do ambiente e de defesa da qualidade das construções e do aglomerado, como a valorização dos espaços urbanos naturais e a preservação dos centros históricos.

O direito do ambiente preocupa-se também com o ambiente construído e a luta contra a poluição urbana. Desde logo, a poluição atmosférica e sonora dos aglomerados urbanos, a qualidade das águas de banho e potáveis, os resíduos sólidos urbanos, etc..

No direito do urbanismo aparecem também objetivos de defesa do ambiente, proteção e valorização das paisagens naturais, criação de zonas verdes, proteção e valorização do património histórico edificado, renovação de áreas urbanas degradadas, etc.

A anterior LBPSOTU e a atual apontam como fins da política de ordenamento do território e de urbanismo, o reforço da coesão nacional, organizando o território, corrigindo as assimetrias regionais e assegurando a igualdade de oportunidades dos cidadãos no acesso às infraestruturas, equipamentos, serviços e funções urbanas; promoção da valorização integrada das diversidades do território nacional; assegurar o aproveitamento racional dos recursos naturais, a preservação do equilíbrio ambiental, a humanização das cidades e a funcionalidade dos espaços edificados; assegurar a defesa e valorização do património cultural e natural; promoção da qualidade de vida e assegurar condições favoráveis ao desenvolvimento das atividades económicas, sociais e culturais; racionalizar, reabilitar e modernizar os centros urbanos e promover a coerência dos sistemas em que se inserem; salvaguardar e valorizar as potencialidades do espaço rural, contendo a desertificação e incentivando a criação de oportunidades de emprego e acautelar a proteção civil da população, prevenindo os efeitos decorrentes de catástrofes naturais ou da ação humana.

 

No que diz respeito ao ordenamento do território, esta atribuição moderna dos poderes públicos, tributária da ideia de Estado Social, aparece a seguir à segunda guerra mundial, tendo o território como protagonista da planificação racionalizadora das várias políticas públicas, com a efetivação macrofinalística da coordenação dos fatores físicos com os económicos e sociais. Esta noção é usada, pela primeira vez, em 1950, pelo Ministro francês Cláudius Pétit, na sua comunicação aos membros do governo, que designou “Pour un Plan national d’aménagement du territoire”. Ela teria que ver, em termos gerais, com a procura, a nível nacional, de uma melhor repartição da população, em função dos recursos naturais e das atividades económicas.

Em face desta finalidade, por ele apontada ao ordenamento, foram-lhe atribuídos objetivos (capazes de a realizar), que iam da distribuição racional, em termos geográficos das atividades económicas, ao restabelecimento de equilíbrios, entre partes e regiões do país, à localização descentralizada dos serviços públicos, disseminação do tecido industrial, preservação dos solos situados nas faixas costeiras ou propícios à agricultura e silvicultura, criação de novas cidades e polos de crescimento industrial ou urbano, controlo da expansão excessiva das grandes cidades, e, finalmente, articulação entre estas e os aglomerados urbanos satélites.

O conceito de ordenamento do território não é pacífico na doutrina. Em sentido lato, o ordenamento do território é a aplicação no solo, em termos adequados às suas vocações e com uma perspetiva de sustentabilidade global, das políticas públicas, designadamente económico-sociais, urbanísticas e ambientais, visando a localização, organização e gestão correta das atividades humanas. É esta a definição respeitadora do sentido com que a Carta Europeia do Ordenamento do Território, de 1983, o usa.

O ordenamento e o planeamento económico-social são instrumentos da política de desenvolvimento, servindo para responder à questão “para quê” fazer, enquanto o ordenamento também serve para dar a resposta sobre o “onde” fazer e o planeamento responde à pergunta “como” fazer292.

Quanto ao conceito do ordenamento do território, como conjunto de técnicas para racionalizar a utilização de recursos, ele, reportando-se à localização, exerce-se sobre o solo, que é a sua base. E é este exercício que lhe confere uma grande especificidade. Por isso, ele, interferindo com o território, é a referência fundamental dos direitos ligados à propriedade e ao uso dos solos.

O solo é um recurso natural, limitado, não renovável, sujeito a pressões e conflitos relacionados com o seu uso, o que exige um processo de planeamento, traduzindo uma política de solos que oriente e controle a sua gestão, enquadrando as tensões entre o interesse público e privado, ao explicitar e ponderar as utilizações possíveis, integrando-as nos termos considerados mais corretos.

A gestão da utilização do solo é uma responsabilidade, que cabe sobretudo à Administração autárquica, mas ela não pode deixar de tomar em consideração os princípios e decisões emanadas de outros níveis, apontando soluções integradas, que traduzam estratégias de conjunto, compatibilizadoras das opções globais de desenvolvimento. Que dizer da problemática conceptual ligada ao ordenamento? Desde logo, como distinguir o ordenamento do território do estrito ordenamento urbanístico?

Em direito comparado, a expressão ordenamento do território encerra conceções diferentes, que refletem diferentes significados, funções, densificações e mesmo conceções ideológicas, económicas e políticas.

Como conceito antropocêntico293, pluridimensional e hiperbolicamente interdisciplinar294, ele encerra objetivos de valor constitucional claro, como o da igualdade, conservação dos espaços naturais, igualdade de vida, etc.. O ordenamento do território procura a imaterialização de um modelo territorial global, articulador das relações que ligam as suas variáveis, exigindo análises territoriais prévias, quantitativas e qualitativas, em que interferem variáveis da dinâmica social, a estabelecer com a ajuda de estudos sociológicos. Além disso, a análise territorial fidedigna depende da “determinação de um modelo territorial analítico”, de conteúdo informativo, e, portanto, explicativo e prospetivo, para permitir o estabelecimento de cada modelo concreto, usando as variáveis do modelo analítico295.

A aplicação ao ordenamento do território da teoria dos sistemas296, propõe, em geral, que, dados determinados fenómenos territoriais e outros fenómenos socioeconómicos, intimamente relacionados com aqueles, todos estejam regidos por determinadas leis, que é possível deduzir, existindo bases teóricas suficientes para controlar a evolução do modelo global que os integra, especialmente mediante a sua planificação297.

O ordenamento de território aparece para dar uma resposta integral aos problemas derivados da ocupação da terra. Ele resulta da evasão local do urbanismo e da necessidade de localizar a planificação económico-social.

Não há uma perspetiva única sobre a atividade administrativa do ordenamento do território. Uma conceção de influência doutrinal alemã (Raumordnung), presente na jurisprudência do Tribunal de Karsrhüe, considera que o ordenamento territorial traduz a atividade administrativa de planificação e ordenamento supra-ordenado ao fenómeno urbanístico, de âmbito regional e de carácter integral, porque coordenador das várias atividades sectoriais, a desenvolver no espaço físico. Segundo ela, o ordenamento do território nasceria, precisamente, para superar os objetivos iniciais do urbanismo.

Diz o Acórdão de 16 de Junho de 1954, do Tribunal Constitucional Alemão, que o Ordenamento do Território é o planeamento e a ordenação superiores, supralocal e integral do espaço, porque tem carácter supralocal e uma função coordenadora de uma pluralidade de planificações298, tarefa superurbanística, coordenadora e horizontal.

Segundo uma outra conceção, ampla, sintonizada com o modelo francês de “l’aménagement du territoire”, o ordenamento do território teria um conteúdo mais amplo, integrando uma abordagem de carácter geral e integral de todos os fatores que incidam ou impliquem uma utilização do território, incorporando a planificação socioeconómica e física, a defesa do ambiente e o escalão último do planeamento, realizador do ordenamento urbanístico299.

Em Espanha, onde a doutrina segue, maioritariamente, esta conceção ampla, F. López Ramón300 afirma que, no plano “científico e técnico, o ordenamento do território constitui uma fase de união entre disciplinas económicas e urbanísticas”, propiciada, designadamente, pela “pujança analítica e operativa da geografia humana”.

O modelo italiano, também é misto. No modelo francês, o ordenamento do território era, até à Lei de Ordenamento e Desenvolvimento do Território, de 4.2.95, quase que a simples concretização geográfica da planificação económica301. Era encarado como uma tarefa de apoio ao desenvolvimento económico, regional e local, tal como na conceção anglo-saxónica, embora, hoje, a descentralização, a cooperação e a colaboração entre entidades públicas territoriais se imponha.

A conceção anglo-saxónica do planeamento urbano e regional, está virada para a desconcentração das grandes áreas urbanas e ao serviço da política e localização dos estabelecimentos económicos. No entanto, os países da América do Norte, EUA e Canadá, colocam a proteção do ambiente como fator determinante do ordenamento territorial.

O Tribunal Constitucional espanhol, no fundamento 1.°-B do seu Acórdão n.°149/1991, de 4 de Julho, cobre o conceito amplo e ultrapassa a própria letra da Constituição, referindo que, no Ordenamento do Território, deve tomar-se em conta “a incidência territorial de todas as atividades dos poderes públicos, para garantir a melhor utilização dos recursos do solo e do subsolo, do ar e da água e o equilíbrio das diferentes partes do território”. Em Espanha, como em geral nos países europeus regionalizados ou federados, a questão tem relevância na distribuição das atribuições entre os escalões de poder territorial intraestadual: Estado e regiões autárquicas ou regiões autónomas e municípios.

Mas as duas correntes doutrinais aparecem, aceitando, em comum, que o ordenamento do território é uma atividade supramunicipal (enquanto o urbanismo é tarefa municipal), tem uma densificação material ampla (abarcando os diferentes sectores da atividade administrativa) e é formulado através da técnica do planeamento. A tendência, inexistindo uma diferenciação de matérias e de funções, que permita qualquer separação material, é, pois, por razões organizativas dos poderes administrativos, para a separação potestática, convencional, dos conceitos, com o ordenamento territorial ligado aos poderes nacionais e regionais e o urbanismo, designadamente, o ordenamento urbanístico, ligado aos poderes locais.

Em Portugal, a necessidade dicotonomizadora não se tem colocado, no plano legislativo. De tal modo que[187] a adoção do modelo estrangeiro dos Estados complexos ou regionalizados (em que, normalmente, o ordenamento do território não abrange o ordenamento do território local, urbano, para dar certas tarefas ordenamentais ao nível supramunicipal, e não tirar certas outras ao nível infrarregional, isto é, para clarificar poderes, razão que também poderia colher num país em que o poder estadual concentra tarefas de âmbito regional, embora sem prescindir de partilhar poderes nas tarefas locais), o mais que se consegue é a confusão legislativa. Levando a designar um diploma de “Lei da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo”, a que até se poderia acrescentar “e de Ambiente”. Dado que se aceita referir tudo, para não distinguir nada, como, por vezes, parece ocorrer nas LBPOTU e atual LBPSOTU. A doutrina que continue a polemizar e teorizar, porque, em boa verdade, a tarefa de conceptualizar não pertence ao legislador. É a conceção ampla aquela que ficou consagrada na Carta Europeia de 1983, como referimos acima. Com efeito, o direito internacional europeu define esta tarefa pública. E realmente, segundo a Carta Europeia do Ordenamento do Território, de 20.5.83, o ordenamento do território visa desenvolver, de modo equilibrado, as regiões e organizar fisicamente o espaço, em ordem à melhoria da qualidade de vida, à gestão responsável dos recursos naturais, à proteção do ambiente e ao uso e ocupação racional dos solos.

 

A noção da recente Lei de Bases da Política de Solos e de Ordenamento do Território e de Urbanismo aponta para a organização e a utilização adequada à valorização do território, em ordem ao seu desenvolvimento económico, social e cultural, em termos integrados, harmoniosos e sustentáveis, o que a integra na definição ampla, e dá relevo às preocupações ambientais, na esteira da Carta Europeia do Ordenamento do Território e da Política Comunitária302.  

O principal objetivo do ordenamento do território é ordenar as localizações e outros usos territoriais, numa perspetiva corretora dos desequilíbrios produzidos pelo crescimento económico-social espontâneo, superando a limitada dinâmica isolada das diferentes atividades humanas na ocupação dos solos, ao proporcionar os enquadramentos para os vários destinos do território303.

Ele consiste na racionalização da intervenção humana no território, integrando as diferentes atividades com incidência ou repercussão territorial e definindo a utilização ótima dos recursos à disposição de uma dada população, em ordem ao desenvolvimento dessas atividades, de forma equilibrada e respeitadora do ambiente304.

Em suma, numa aceção eclética, tendo presente a legislação e os planos vigentes, as várias posições captáveis na doutrina e direito comparado, e a especificidade nacional que não impõe uma total compartimentação conceptual, por falta de regionalização política ou administrativa do continente, definiria ordenamento do território, neste estado da sua evolução, de molde a integrar o enquadramento, quer de preocupações urbanísticas e super-urbanísticas, quer de planeamento económico-social regional e sectorial, quer ambientais, como uma função administrativa global territorializadora de todas as políticas com influência no desenvolvimento e conformação do espaço físico, visando objetivos de equilíbrio na localização das pessoas, atividades e riqueza, em ordem a garantir a qualidade de vida e bem-estar das populações.

O ordenamento do território e o urbanismo são conceitos extremamente ligados, implicando-se naturalmente.

 

Os planos de âmbito territorial infra-ordenados aos planos diretores do poder local, isto é, os planos de urbanização e os planos de pormenor, que apenas abrangem território de aglomerados urbanos, são hoje designados de planos intermunicipais ou municipais de ordenamento do território e referem-se, especificamente, à urbe ou a um aparte dela. Também existem instrumentos territoriais não meramente urbanísticos (numa leitura materialmente estrita), no sentido de que ultrapassam o meio urbano e a temática especificamente urbanística, tendo, designadamente, preocupações agrícolas ou ambientais anúrbicas (os Programas Regionais de Ordenamento do Território e os Planos Diretores Intermunicipais e Municipais), mas que são preocupações não urbanísticas que, em boa verdade, existem devido, em grande parte, às preocupações da invasão urbanística.

Se o urbanismo, em sentido estrito, é matéria essencialmente local, a verdade é que como direito do ordenamento territorial, através da técnica planificadora, só é eficaz, quando enquadrado por estratégias supra-urbanas, que ponderem os interesses e interdependências de uma região e até do todo nacional. Ou seja, o ordenamento do território tem como objeto a repartição do espaço pelos seus ocupantes, permitindo a racionalização do seu aproveitamento, em ordem à satisfação destes.

O ordenamento do território relaciona, racionalmente, o homem com o território. Com efeito, são os homens, em território, ou seja, a sedentarização humana que merece soluções de ordenamento. Não apenas o homem da cidade, mas também o homem da cidade. Se nem todo o ordenamento é urbanismo em sentido estrito305, porque nem todo se reporta à urbe306, todo o urbanismo é ou ordenamento ou tende a pressupor ordenamento. Ele é seleção de localizações, atos voluntários pré-estabelecidos, visando o seu enquadramento, como acontece com as licenças de utilização, que pressupõem licenças de construção e estas enquadramentos loteadores particulares e planificadores públicos.

O urbanismo passa, também, por ordenamento e planeamento do aglomerado urbano, além do condicionamento pelo ordenamento territorial geral, concretizado por uma evolução urbanística, e, neste aspeto, os planos municipais de ordenamento do território, referentes aos aglomerados urbanos, traduzem um urbanismo científico (superador do anterior urbanismo meramente proibitivo), de carácter ativo, dinâmico e operacional.

 

O planeamento, primeiramente objetivado na política económica, passou a englobar, no pós-guerra, objetivos ambientais, preocupações com a proteção das riquezas naturais e a qualidade de vida, em face da expansão demográfica e do aumento desregrado dos centros urbanos. Estamos, ainda, na era da programação e  planificação a nível infra-estatal. Técnica de governo e administração, quase fonte autónomo de direito, é o plano que concretiza o modelo territorial resultante em geral do ordenamento do território, designadamente, do ordenamento urbanístico. Há um casamento já indissociável, a que ainda não se dedica toda a atenção necessária, o do urbanismo e do planeamento.

O que é um plano territorial? A palavra plano é introduzida, no direito positivo, através das primeiras normas urbanísticas, com o sentido de representação gráfica de uma determinada realidade, em que se pretende agir com um programa concreto. Mas hoje, ele é mais do que isso. Ele é a base necessária e fundamental de toda a ordenação urbanística, antecipando, no tempo, a fisionomia do que será um dado espaço territorial. Ele é o instrumento normativo, que enquadra a localização dos centros residenciais e de produção, a divisão do solo em urbano, urbanizável e não urbanizável, o estabelecimento de zonas para utilizações distintas e a fixação das condições concretas de edificação, interdições ou limitações ao uso do solo privado, a formulação dos traçados de vias de comunicação, zonas verdes, espaços livres, a localização de serviços de interesse público, etc.. Quanto à importância da programação e planificação física, ela não é recente, mas é um fenómeno marcante, a partir da passagem do Estado de Direito Liberal para o Estado Social de Direito, também na vertente da repartição racional dos espaços existentes.

 

Vejamos como se enquadram os vários atos de planeamento público. Em termos de macrotipologia planificante, importa distinguir conceitualmente e nos seus pressupostos de base os programas e planos económico-sociais e os programas e planos territoriais-urbanísticos, referindo a importância dos fatores espaço e tempo nesta programação, mais ou menos orientadora ou de vinculatividade diversa, meramente das administrações públicas ou também plurisubjetiva.

Em termos teóricos, um plano visa inserir certos objetivos na evolução temporal das coisas, valorizando, simultaneamente, a abordagem espacial. O planeamento económico-social liga-se a projeções temporais (plano anual e a médio prazo: art.º 92.° da CRP) e a âmbitos territoriais [planos nacionais e regionais: art.os 229.°, n.° 1, al. o), 234.°, n.° 1 e 258.° da CRP].

Trata-se da procura da realização de situações de estacionamento e de desenvolvimento. Mas, umas vezes, o tempo do fazer orienta tudo o que se passa no território, e daí que a estratégia planificadora se paute pelo fator tempo. Desenvolve-se num dado tempo e serve objetivos de transformação e portanto de desenvolvimento social, embora sem deixar de realizar situações de ordenamento. Temos uma planificação de desenvolvimento. Planos de desenvolvimento económico-social, refere a Constituição.

Os planos de atividades das pessoas coletivas intraestaduais são também desta natureza, dispondo no tempo (anuais e plurianuais), e no território, desde logo sobre desenvolvimento económico-social, v.g. do município [e que nos termos Decreto-Lei n.°80/2015, de 14 de maio (e já antes 380/99, de 22 de Setembro, na linha da al. g) do n.° 2 do art.º 5 do Decreto-Lei n.° 69/90, de 2 de Março) são enquadrados pelos planos municipais de urbanismo], etc.. Mas outras vezes, o tempo passa pelo fazer das coisas, assentes num quadro operativo físico, o território, sendo sobretudo essencial que o tempo das coisas, aí a realizar, não venha antes do tempo de as pensar, de as programar. De as ordenar no espaço, embora também ao serviço do desenvolvimento social. É a planificação de ordenamento.

Por isso, podemos, em termos de macrotipologia, distinguir dois grandes grupos de planos, os económico-sociais e os territoriais. Os primeiros resultantes de uma atividade planificadora estratégico-temporal e os segundos de uma atividade planificadora estratégico-espacial.

Em boa verdade, os fatores tempo e espaço têm tal importância no planeamento urbanístico, que talvez se justificasse uma subdistinção entre o ordenamento territorial geral e o ordenamento urbanístico, em termos de concretização de um planeamento estratégico-espacial e de um planeamento estratégico-espacial-temporal, para acentuar a maior importância do fator tempo neste último, mais do que instrumento de enquadramento, também instrumento de programação, faseamento, escalonamento temporal, de temporalização da planificação territorial

O planeamento ou programação de planeamento territorial, em geral tem o território como conteúdo, por visar agir diretamente sobre ele. É um planeamento físico. O planeamento económico-social aparece subordinante ou subordinado, como efeito condicionante ou induzido do planeamento territorial. O planeamento económico é uma atividade definidora, dentro de quadros temporais previstos, de objetivos e de meios que visam o desenvolvimento económico-social.

Nos termos do art.º 91.° da CRP, os objetivos do planeamento económico-social são a promoção do crescimento económico, o desenvolvimento harmonioso de sectores e das regiões, a justa repartição individual e regional do produto nacional, a coordenação da política económica com as políticas social, educacional e cultural, a preservação do equilíbrio ecológico, a defesa do ambiente e a qualidade de vida.

Os chamados planos de desenvolvimento de médio prazo não têm eficácia imediata, até porque não integram uma orçamentação de receitas e de despesas para a sua execução. Os planos anuais, que contêm as orientações fundamentais dos planos sectoriais e regionais, programam, concretamente, as ações a desenvolver num determinado período, sendo acompanhados do orçamento do Estado, que prevê os enquadramentos financeiros viabilizadores (o Orçamento do Estado é a sua expressão financeira), sendo por isso de execução imediata.

O Plano Nacional é o que compreende a totalidade do território nacional. Ele visa definir e escalonar os objetivos a prosseguir, compatibilizando as diferentes componentes do planeamento, económico-sociais e físicas, garantindo os recursos necessários à sua concretização. É vinculativo para o sector público do Estado, auto-vinculativo para outras entidades públicas, que o assumam em face de contratos-programa, e indicativo para o sector privado e cooperativo.

Os programas regionais circunscrevem-se a uma região, seja ela a Região Autónoma dos Açores ou a da Madeira, ou uma região-plano/região administrativa (quando existir). Embora, hoje, no continente, sejam de autoria e aprovação governamental e a sua área seja enquadrada “arbitrariamente” pelo Estado, ouvidos os municípios que este entenda englobar.

Os planos de ordenamento de território municipal, de aprovação intermunicipal ou municipal, têm também uma vertente de apoio ao desenvolvimento económico-social, como resulta do Decreto-lei n.°80/2015, de 14 de maio.

Os Planos Diretores intermunicipais e Municipais são, simultaneamente, planos urbanísticos e planos de desenvolvimento económico, pelo que os municípios têm aberto um amplo campo de intervenção, no domínio do desenvolvimento local, incluindo no plano da iniciativa empresarial (desde que justifiquem, nos termos gerais, um interesse público ligado à sua atividade, o que a problemática do emprego sempre permite). No entanto, a sua capacidade em matéria de investimentos está limitada, dado que estes são escassos e aparecem, sobretudo, orientáveis para infraestruturação e equipamentos.

De qualquer modo, fica claro que aos municípios, por atribuição direta em termos ambientais e em termos de desenvolvimento económico, cabem espaços importantes de intervenção de conformação ambiental312.

 

2.6.Ambiente urbano, suas implicações e conceitos. Urbanismo e setores económicos

 

Vejamos as questões relacionadas com o ambiente urbano, suas implicações e conceitos, urbanismo e setores económicos. Nos meios urbanos concentram-se agressões muito expressivas ao ambiente e à qualidade de vida.

Ora, o tratamento dos problemas do “ambiente urbano exige que se ultrapasse uma abordagem sectorial”[188]. Impõe mesmo uma estratégia política global dos governos e da UE[189].

O Livro Verde sobre o Ambiente Urbano, da Comissão Europeia, enuncia suficientemente os riscos para a saúde e a qualidade de vida, que os habitantes das cidades sofrem diariamente, em face do lançamento de gases tóxicos e ruídos, os quais são oriundos não só das viaturas, como de estabelecimentos fabris. Segundo a legislação vigente, cujo objetivo é o da prevenção contra riscos e inconvenientes, especialmente ambientais, o Decreto-Lei n.° 109/91, de 15 de Março, alterado pelo Decreto-Lei n.° 282/93, de 17 de Agosto, e o Decreto Regulamentar n.° 25/93, de 17 de Agosto, os estabelecimentos industriais, que geram mais poluição (classes A e B) estão dependentes da localização em zonas industriais previstas em planos de ordenamento do território ou em parques industriais, criados nos termos do Decreto-Lei n.° 232/92, de 22 de Outubro.

 

Sobre o conceito de ambiente urbano, diria que ele nasce num contexto generalizado de preocupações ambientais que irá vingar a ideia-consciência de que também há um ambiente associado a um espaço urbano, o que, aliás, começara, já, por ser discutido no âmbito da própria Conferência de Estocolmo de 1972. Essa ideia foi-se impondo aos habitantes e gestores das cidades, nos últimos 15 a 20 anos. Em Portugal, esta preocupação, relacionada com o ambiente dos aglomerados humanos, surge durante a última década, dada a menor dimensão e dinâmica dos centros urbanos nacionais em relação às grandes cidades mundiais.

As primeiras medidas de controlo da qualidade do ambiente urbano atendem aos aspetos sanitários, e, posteriormente, aos de poluição industrial, tendo como preocupação central a defesa da saúde humana. Hoje, está generalizado o conceito de desenvolvimento sustentado, também neste âmbito, levando à aceitação de que a qualidade do ambiente é o objetivo último dos processos de planeamento, que deve conciliar desenvolvimento e gestão das atividades no espaço288.

Os programas de proteção ambiental devem ser combinados com o próprio desenvolvimento da cidade, sendo, para isso, necessário desenvolver sistemas de medição dos parâmetros de qualidade do ambiente urbano.

O conceito de ambiente urbano está, naturalmente, ligado à evolução do conceito geral de ambiente, incorporando preocupações ligadas à ecologia, à poluição, à estrutura dos espaços verdes urbanos, aos aspetos estéticos e da paisagem urbana.

O conceito de qualidade de ambiente urbano é perspetivado segundo duas vertentes fundamentais: uma ligada aos aspetos de bem-estar fundamental e outra aos limiares de utilização de recursos ambientais. Qualquer forma de gestão urbana, correta e eficaz, será aquela em que os objetivos do desenvolvimento e a promoção de qualidade ambiental se potenciam mutuamente.

Quanto ao conceito de urbanismo sustentável, ele está ligado aos conceitos de desenvolvimento sustentado e de capacidade de sobrecarga, que assume especial relevância em áreas urbanas. As preocupações sobre o ambiente urbano são hoje objeto de tratamento, ao nível da União Europeia. Na sequência da ação da comunidade, iniciada com o Livro Verde e da preparação da Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente realizada no Rio de Janeiro, em 1974, foi aprovada a Carta de Aalborg, referente à sustentabilidade das cidades europeias, pelo Internacional Council For Local Environment Iniciatives (ICLEI), e lançada a “Campanha das Cidades Europeias Sustentáveis”, que coloca as questões urbanas sob um enfoque ambiental integrado, na necessidade de novas políticas de gestão do meio urbano289.

Sobre o desenvolvimento sustentável já falamos, mas há que recordar que o conceito de desenvolvimento sustentável é um conceito muito mais amplo do que o de proteção ambiental290.

Acontece que as novas urbanizações periféricas das grandes cidades291 colocam especiais problemas espaciais, em consequência das modificações da estrutura social das cidades, devido à reestruturação económica, com alterações no mercado de trabalho, e efetivam a separação crescente entre os locais de realização do trabalho e o de residência. Tudo isto cria uma necessidade, cada vez maior, de transporte privado e de uso de solos periurbanos, leva ao abandono dos centros das cidades, por parte de pessoas e atividades, a ameaças de degradação dos centros históricos e à redução da qualidade do ambiente urbano.

Portanto, a distanciação das residências e dos locais de emprego, situação que mereceu uma demarcação nos relatórios elaborados para o governo inglês, na década de quarenta, referentes à criação de novas cidades, é uma fonte importante de problemas ambientais.

No Livro Branco da Arquitetura na Europa, promovido pelo Conselho dos Arquitetos da Europa, com o título “Europe and Architeture Tomorow” (em que se considera como o desafio mais difícil de responder o da cidade sustentável), podem ver-se os princípios da sustentabilidade, que devem enformar o ambiente urbano que vão desde um desenvolvimento de melhores modelos de controlo (para que as cidades contemporâneas possam alcançar a polivalência de usos e a densidade de forma, expressão das nossas cidades históricas), de planeamento pormenorizado para todas as cidades e vilas (que incida numa pequena escala e promova valores culturais e humanos), de medidas para uma interação social mais livre (incluindo melhores equipamentos sociais, na seleção de materiais, componentes, sistemas e infraestruturas urbanas) e de procura de uma maior durabilidade e um menor consumo energético. Ao assumirem, em termos profissionais, a defesa do conceito de sustentabilidade, os arquitetos teriam de aceitar chamar a si responsabilidades específicas na clarificação dos conceitos holísticos e de qualidade, na arquitetura e no desenho urbano e a afirmação da responsabilidade social do arquiteto, em relação ao ambiente urbano.

Os temas prioritários prendem-se com aspetos muito variados, que podem ir desde as zonas industriais abandonadas e as periferias urbanas à qualidade em geral do ambiente urbano, sendo certo que as áreas urbanas como centros de população e de atividade económica apresentam concentrações elevadas de poluentes. Os problemas são muitos, desde a poluição urbana, ao ruído, falta de espaços públicos e zonas verdes, falta ou problemas relacionados com adequadas redes de abastecimento, saneamento e esgotos. É necessária uma permanente proteção e beneficiação do próprio ambiente natural das áreas urbanas, o planeamento urbano, a gestão adequada das águas, regras sobre a indústria nas zonas urbana e uma correta gestão da energia urbana e dos resíduos urbanos.

De facto, as áreas urbanas concentram um amplo leque de poluentes, alguns cujos efeitos são prejudiciais à saúde, uns cancerígenos, outros criadores de doenças respiratórias, irritação dos olhos e da pele[190]. Em geral, exercem um efeito erosivo não só sobre o ambiente construído, como destroem o ambiente natural. Estes poluentes atmosféricos derivam, sobretudo, dos veículos a motor, da combustão de combustíveis fósseis para o aquecimento ou a geração de eletricidade e em geral da indústria. Importa regular estas matérias e controlar as emissões ou dispersá-las para fora do ambiente urbano[191].

A poluição industrial e dos veículos ultrapassam depois o ambiente urbano e aí temos as chuvas ácidas e o efeito de estufa. Os problemas referentes à poluição atmosférica nas áreas urbanas são normalmente potenciados por fatores climáticos ou geográficos, intensidade e tipo dos transportes. Por isso, o direito da UE impõe, em várias diretivas, limites a certos poluentes atmosféricos com valores-limite (valor crítico para a saúde humana) e valores de orientação (valor para melhorar o ambiente, evitando qualquer impacte a longo prazo na saúde e qualidade de vida dos residentes)[192].

O direito a um ambiente urbano correto, “enformável” por princípios resultantes da imposição constitucional de um Estado de Direito Ambiental, não deixa de conter normas positivas, não só no domínio dos instrumentos da administração territorial, da planificação territorial, como mesmo no âmbito da legislação urbanística, quer do licenciamento urbanístico, em diplomas do regime geral sobre o loteamento e a edificação-construção, designadamente em diplomas especiais referentes ao urbanismo comercial (Decreto-Lei n.° 218/97, de 20 de Agosto), urbanismo industrial (Decreto-Lei n.° 109/91, de 15 de Março, alterado pelo Decreto-Lei n.° 282/93, de 17 de Agosto, e Decreto Regulamentar n.° 25/93, de 17 de Agosto, Regulamento do Exercício da Atividade Industrial), o urbanismo turístico e a defesa do património cultural.

No domínio do urbanismo ambiental comercial, as preocupações transparecem na Lei n.°12/2004, de 30 de Março de 2004, que estabelece o regime de autorização a que estão sujeitas a instalação e a modificação de estabelecimentos de comércio a retalho e de comércio por grosso em livre serviço e a instalação de conjuntos comerciais[193], estabelecimentos e conjunto sujeitos também ao Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio, que lhes sejam aplicáveis.

Esta disciplina de direito comercial público regula a “transformação e desenvolvimento das estruturas empresariais de comércio, para assegurar a coexistência e equilíbrio dos formatos comerciais e garantir a sua inserção espacial com critérios que salvaguardem uma perspetiva integrada e valorizadora do desenvolvimento da economia, da proteção do ambiente e do ordenamento do território e urbanismo comercial, e ainda a defesa do interesse dos consumidores e a qualidade de vida dos cidadãos, num quadro de desenvolvimento sustentável e de responsabilidade social das empresas”.

A atividade comercial enfrenta e lança novos desafios centrados na progressiva afirmação da uma organização económica dinâmica, com a progressiva valorização dos aspetos logísticos e de lógicas integradas de distribuição, à escala internacional, numa evolução que tem impato, designadamente, na qualidade de vida das famílias, desde logo em aspetos cruciais, como a gestão e ocupação dos tempos livres, a difusão de informação e a dimensão cultural do consumo.

No plano do urbanismo ambiental industrial[194], esta expressão do direito ao ambiente urbano, integrante do regime jurídico do licenciamento industrial, merece destaque pela responsabilidade histórica da indústria, ainda atual, sobretudo no que se refere à indústria transformadora, na poluição dos aglomerados urbanos1653. As normas de licenciamento industrial também denotam preocupações com a degradação do meio urbano, em termos de ordenamento urbanístico e de defesa da qualidade do ambiente, designadamente no âmbito da poluição atmosférica e sonora.

A atividade industrial ligada a produtos de pesca, tem um regime específico, aqui não abordado, que está expresso no Decreto-Lei n.° 427/91, de 31 de Outubro e no Decreto Regulamentar n.° 61/91, de 27 de Novembro, que regulamenta o exercício da atividade da indústria transformadora da pesca, em terra (RAIP).

Em geral, a classificação das atividades industriais passa pela sua distribuição em quatro classes, A, B, C e D, tendo em conta o grau de risco para o homem e o ambiente, inerente ao seu exercício.

Para efeitos de licenciamento, quando no estabelecimento forem exercidas várias atividades industriais, ter-se-á em consideração a classe correspondente à da atividade com maiores riscos. No caso de não haver plano, que preveja a localização de indústrias em zona habitacional, elas só poderão instalar-se fora de zonas residenciais (n.°2 do artigo 4.° do REAI), exceto se se tratar de indústrias integráveis na classe C, menos poluentes.

Em causa, está a interação da política industrial com as demais políticas sectoriais, considerando os direitos e os interesses em causa, delimitando e clarificando a atuação dos diversos organismos intervenientes no processo de licenciamento e a laboração dos estabelecimentos industriais.

No que diz respeito à disciplina do licenciamento industrial, o citado Decreto‑Lei n.° 109/91, de 15 de Março, referente ao licenciamento da atividade industrial, com o objetivo da “prevenção dos riscos e inconvenientes resultantes da laboração dos estabelecimentos industriais”, para “salvaguardar a saúde pública e dos trabalhadores, a segurança de pessoas e bens, a higiene e segurança dos locais de trabalho, o correto ordenamento do território e a qualidade do ambiente”.

Visa, essencialmente, assegurar que a atividade industrial (quaisquer atividades que constem da tabela anexa ao Decreto Regulamentar n.° 10/91, de 15 de Março), a efetivar sem causar dano a certos bens, designadamente ambientais. Em causa está a instalação e a laboração dos estabelecimentos industriais (todos os locais, onde seja exercida, principal ou acessoriamente, qualquer atividade industrial, independentemente da sua dimensão, do número de trabalhadores, equipamento ou outros fatores de produção). Desde logo, o primeiro princípio, que rege a sua instalação e laboração, é que a atividade industrial deve ser exercida com a devida proteção da qualidade de vida dos cidadãos. O desenvolvimento económico (processos de expansão industrial), tecnológico e urbanístico acelerados das últimas décadas provocaram alterações profundas nas condições de vida e de ambiente da maioria da população, o que exige a garantia das condições indispensáveis à melhoria de qualidade de vida (consagrada como princípio constitucional).

A regulamentação, com o procedimento de classificação, autorização económica e urbanística e da instalação de indústrias são instrumentos de proteção do interesse coletivo, tendo subjacentes a segurança de processos tecnológicos e imposição das melhores condições de localização e de laboração da indústria, em termos da lógica não só empresarial como também ambiental. Ou seja, para a salvaguarda da saúde pública e dos trabalhadores, da segurança de pessoas e bens, da higiene e segurança dos locais de trabalho, do correto ordenamento do território e da qualidade do ambiente.

 

 

 

 

 

[1] Consultando a obra de RAMÓN MARGALEF, professor de ecologia da Universidade de Barcelona, intitulada Ecologia, resenhamos os seguintes grandes temas: o meio , a biogeografia, ecologia descritiva e a ecologia trófica. Por capítulos, cite-se a apresentação de uma introdução histórica, e, depois, na parte referente ao ambiente, o meio líquido, a atmosfera, a radiação e energia, a mecânica dos ambientes fluídos, o substracto sólido; na segunda parte, referente à biogeografia, trata da configuração das áreas, projecção geográfica da evolução e biogeografia histórica; na terceira parte, da ecologia descritiva, desenvolve a temática da avaliação das populações, a diversidade, tipificação, classificação e cartografia das comunidades; e, por fim, na quarta parte, sobre a ecologia trófica, a produção primária, a secundária (alimentação dos animais), relações tróficas colaterais e a integração e evolução de sistemas tróficos (defesa) (MARGAREFF, Ramón –Ecología. Barcelona: Ediciones Omega, 1998, pág. XI a XV).

[2] SIMMONET, D. –L’écologisme .Que sais-je?, n.º1784,  Paris:PUF, 1979, 1982 (2.ª ed.).

[3] Numa perspectiva ctrítica, ver vg. FAIVRET, J.P; MISSIKA, J.L. e WOLTON, D. –L’Illusion écologique. Paris:Seuil 1980, 91 páginas.

[4] «(...) a ideologia, que apenas manobra com elementos apriorísticos, subjectivos e arbitrários»: MALTEZ, José Adelino –Princípios de Ciência Política: O Problema do Direito. Lisboa:Universidade técnica de Lisboa, ISCSP, 1998, pág.378.

[5] Vg. Introduction a la Medicine de l’Environment. Ragnar Rylander e Isabelle Mégevand (dir.). Paris: Éditions Frisons-Roche, 1993, tradução de Nogueira Gil,  com o título Introdução à Medicina do Ambiente, Lisboa, I.Piaget, 1995).

[6] Embora com títulos variados, vg. BOUGUERRA, Mohamed Larbi –La Polluition Invisible. Paris: PUF, 1997.

[7] DÉOUX, Suzanne e Pierre–Ecologia é a Saúde. Tradução de Sylvie Canape e Ricardo Gusmão. Lisboa:Instituto Piaget, 1996, p.273).

[8] VIMY, M.J. -«Toxic teeth: the chronic mercury poisoning of modern man». In Chemistry and Industry, 2 de Jan. de 1995, p. 14-17. Apud BOUGUERRA – A poluição invisível. Tradução de Luís Paulino Leitão. Colecção Perspectivas Ecológicas. Lisboa.Instituto Piaget, 1999, p.269). E Suzanne Déoux refere ainda o uso de pastilhas elásticas.

[9] DRASCH, G.; SCHUPP, I.; HÖFL. H. e REINKE, R. -«Mercury burden of human fetal and infant tissues». In Eur.J.Pediatrics, 153,1994, p.607-610,  apud a.,  o.e p. cit.).

[10] WENSTRUP, D.; EHRMANN, W.D. e MARKESBERY, W. R. -«Trace elements imbalances in isolated subcellular fractions of Alzheimer disease brain». In BRAIN RESEARCH, N.º533, 1990, p.125-131.

[11]BJÖRKMAN, L.; SANDBORGH-ENGLUND, G. e EKSTRAND; J. -«Mercury in saliva and feces after removal of amalgam filings». In Toxicology and Applied Pharmacology, 1997, 144, p.156-162.

[12] DÉOUX, Suzanne e Pierre –Ecologia é a Saúde. Tradução de Sylvie Canape e Ricardo Gusmão. Lisboa:Instituto Piaget, 1996, p.273); BOUGUERRA –idem.

[13] DÉOUX, Suzanne e Pierre –idem.

[14] O aumento ou a diminuição da poluição ácida numa dada zona é constatável por bio-indicadores, vg. os léquenes, que o liquenologista Nylander considera como higrómetros. Muito sensíveis ao SO2, tinham desaparecidos de Paris em 1896. Só regressando recentemente.

[15] DÉOUX, P. e S. –L’écologie c’est la santé:L’impact des nuisances de l’environnement sur la santé. Paris:Frison-Roche, 1993; World Health Organization, genebra –Our Planet, our health. Repoprt of the WHO commision on health and environment, 1992; RYLANDER, R. e MÉGEVAND, Y. -«História e Definições». In Introdução à medicina do ambiente. Rylander, Ragnar e Mégevand, Isabelle (Dir.). Tradução de Nogueira Gil. Lisboa:I.Piaget, 1995, p.17-20.

[16] BERNARD, Jean –“Prefácio”. In  LAMY, Michel /As Camadas Ecológicas do Homem. Tradução de Maria João Batalha Reis. Lisboa: I.Piaget, 1996, p.10-11.

[17] OST, François –A Natureza à Margem da Lei: A Ecologia à Prova do Direito. Lisboa: I.Piaget, 1997, p.111

[18] A. e o.c., p.103-119.

[19] Termo popularizado pelo cientista russo Vernadsky.

[20] No seu livro História da Criação Natural.

[21] MAGAREFF, Ramon –Ecología. Barcelona.ed. Omega, 1998, p.2.

[22] GIANNINI, Maximo –Per la salvatezza dei beni culturali in Itália. Roma, 1967; -“I beni culturali”.RTDP, 1076, p.20.

[23] Sobre o tema, numa perspetiva de construção de políticas infra-nacionais, e designadamente iniciadas ao nível local e teorização pertinente, trataremos em capítulo mais abaixo, relacionado com o desenvolvimento regional e as políticas de ordenamento do território.

[24] MARSHALL, A., no “Prefácio” à obra de MORAN, Pierre - L’analyse spatial en sience économique. Paris: Cujas, 1999, p. 9.

[25] REIGADO, F. M. - “Desarrollo Regional, Investigación y Sostenibilidad”. In Master Internacional el Desarrollo Local e Estrategías Medioambientales e II Simposio Internacional sobre Planificación y Desarrollo Sostenible, 29 a 31 de marzo de 2001. Universidad de Cáceres, facultad de Filosofía y Letras, Departamento de Geografia y Ordenación del Territorio, p. 2.

[26] REIGADO –o.c., p.4.

[27] Sobre a s limitações da sua conceção, ver os comentários de RICHARDSON, H. W. -Regional Economics: Location Theory, Urban structure and Regional Change. Londres: 1969, p.108.

[28] PERROUX,F.A. -A Economia do Século XX. (Trad. de José Lebre de Freitas). Lisboa: Helder, 1967.

[29] LEFEBER, I. –Allocation in Space: Production, Transportation and Industrial Location. Amesterdam: North-Holland, 1958.

[30] ISARO, W. -Location and Space economy. Boston: MIT, 1956, P.25.

[31] AYOALOT, P. - Economie Régionale et Urbaine. Paris: Economica, p. 12-13.

[32] DOCKES, 1969. apud MELLA MARQUES - o.c., sem outras referências na bibliografia final, p. 14.

[33] CANTILLON, R. - Essai sur la nature du commerce en général. 1725, apud MELLA - oc, com r. b. na p. 661.

[34] DERYCKE, P: H: -”L’intégration de l’espace dans le champ économique”, In Encyclopédie d’Économie Spatiale. AURAY, J. P. et alteri (Coord.). Paris: Economica, 1994, p. 19-24.

[35] HOTELLlNG, H. - “Stability in competition”. In Economic Journal, vol. 39, 1929, p. 41-57.

[36] Teorização que acabaria por influenciar e ser adaptada, na década de sessenta do século XX, pela “nova economia urbana”, em que se destaca ALONSO, W. - Location and Land Use. Cambridge: Harvard University Press, Mass, 1964; - “A reformultion of Clasical Loction on Theory and its relations to Rent Theory”. In Papers of the Regional Science Association. Vai. 19, 1967, p. 23-44.

[37] MELLA MÁRQUES - “Recapitulación”, in fine, oc, p. 30.

[38] SMITH, D. M. - Industrial Location: An Economic Geographical Analysis. New York: John Wiley and Sons, 1971, apud MELLA - oc, p. 15.

[39] A.e o.c., p.16

[40] PERROUX, E. -”Note sur le notion de pôle de croissance”. Économie Appliquée, n.º 1-2, 1955, apud MELLA -oc, p. 17.

[41] RICHARDSON, H.W. –Elementos de ecologia regional. Madrid: Alianza, 1975, apud Mella Marques- oc, p.18.

[42] MELLA MARQUES, OC,P.18

[43] SCHUMPETER, J.A. –The analysis of economic change. New York: Unwin Paperbacks, 1935.

[44] Apud SALVADOR, Regina -”As vantagens competitivas dos Açores”. In Liberdade. Lisboa: Universidade Independente, 1977.

[45] BERGER. Peter - Pyramids of Sacrifice. New York: Anchor Books. 1974.

[46] BRANDT, Commission North-South - Program for Survival. Cambridge: Mit Press. 1980.

[47] SCHUMPETER. J. A. - Capitalism, Socialism and Democracy. New York: Unwin Paperbacks: 1987.

[48] MORRIS, Artur - Geography and Development. London: UCL Press, 1988.

[49] BOLEO, José de Oliveira -Determinismo Antropogeográfico. Lisboa: Imprensa Beleza, 1936.

[50] Kosmos, de 1845.

[51] Antropogeographie, de 1891.

[52] Ver, sobre o tema, CONDESSO, F. -Europa: A força da Interdependência (Política Comunitária de Cooperação). Lisboa: IPSD, 1999.

[53] HUNTINGTON - Mainsprings of Civilization. New York: John Wiley, 1945.

[54] Na sua obra The pulse of Asia, ele concretiza a ideia da importância determinante do clima nas migrações da Mongólia e da Manchúria.

[55] TOYNBEE, Arnold Joseph - “Microsott@ Encarta<K> 96”. In Encyclopedia.

[56] Apud HAGER, Everette - Economie du Developpment. Paris: Económica, 1980.

[57] E, assim, o vemos construir casa de pedra nas regiões calcárias e de madeira nas florestas boreais ou fazer de pastor na estepe, de agricultor nas grandes planícies aluviais e de navegador no litoral.

[58] KAMARCK, Andrew W. - Un regard sans complaisance sur la pauvreté des nations. Paris: Económica, 1978.

[59] E KAMARCK, refere em relação aos trópicos húmidos, que, durante o verão, na floresta que se levanta do solo, as próprias chuvas transportam os elementos nutritivos, só se salvando depois como terrenos férteis aqueles solos que são renovados todos os anos pelas inundações aluviais.

[60] Ibidem.

[61] Os seus estudos foram elaborados através da percepção da realidade do continente asiático, nomeadamente, do Extremo Oriente.

[62] Entre as suas obras, importa destacar L’Asie. Paris: Hachette Université, 1971, e La Terre et L’Homme en Extrême-Orient. Paris: Flammarion, 1972.

[63] GOUROU, Pierre - L’Asie. Paris: Hachette Université, 1971.

[64] GOUROU, Pierre -La Terre et L’Homme en Extrême-Orient. Paris: Flammarion, 1972.

[65] GOUROU, Pierre -La Terre et L’Homme en Extrême-Orient. Paris: Flammarion, 1972.

[66] MARX, Karl, Londres: Progress Publishers, 1849.

[67] MARX, Karl -Das Kapital, Londres: Progress Publishers, 1945.

[68] WEBER, Max -The Protestant Ethic and the Spirit of Capitalismo. New York: Longman Publishing, 1930.

[69] GUY. Rocher - Sociologia Geral. 3ª ed. Lisboa: Editorial Presença. 1981.

[70] Idem.

[71] (...) comporta várias obrigações, das quais se destaca o trabalho. Desde logo, a ociosidade ou a preguiça são entendidos como pecados maiores, na medida em que obstam à edificação do Reino de Deus. Ao contrário, as sociedades católicas veem o trabalho como um mal necessário, uma punição por qualquer falta. Para além disso, para um protestante não é suficiente trabalhar, ele tem de ser bem feito e tem de servir fins úteis (racional idade do trabalho). Devia também ser contínuo, sem descanso. À atitude do crente estão, assim, inerentes noções de dignidade, de seriedade e honestidade, de autodomínio, noções passadas desde logo às crianças mais novas. Esta construção de um edifício moral tão puritano e rígido, onde se desconfiava do efeito nocivo e corrupto do dinheiro, acabou por conduzir os fiéis a uma vida de trabalho e de poupança onde, rapidamente e por paradoxo, eram atingidos patamares evidentes de acumulação e riqueza (e por isso os ricos apareciam como os escolhidos por Deus). Assim, a rejeição de qualquer pensamento ou ideografia mágica, o invocar ao autodomínio, a importância do conhecimento científico e experimental, foram aspectos determinantes na racionalização da vida, do trabalho e, no limite, de todas as práticas e empreendimentos.

[72] Importa, no entanto, aclarar que Max Weber não formula explicitamente a importante distinção entre ação tradicional e acção tradicionalista, que aparece apenas implícita no seu estudo.

[73] GUY, Rocher -Sociologia Geral. 38 ed. Lisboa: Editorial Presença, 1981.

[74] FUKUYAMA, Francis -Confiança, Valores Sociais e Criação de Prosperidade. Lisboa: Ed. Gradiva, 1996.

[75] COLEMAN, James - “Social Capital in the Creation of Human Capital”. In American Journal of Sociology, n.º 94, New York, 1988.

[76] FUKUYAMA, Francis – Confiança:Valores Sociais e Criação de Prosperidade. Lisboa: Ed. Gradiva, 1996.

[77] Um exemplo da aplicação das normas particularistas, no que concerne à ação económica, é o caso da sociedade da Europa medieval, na qual regras específicas se aplicavam a camponeses e burgueses, a nobres e homens do povo.

[78] Neste aspecto, podíamos chamar em apoio a teoria da “pequena comunidade” de TÔNNIES (ver GUY, Rocher - Sociologia Geral. 3ª ed. Lisboa: Editorial Presença, 1981).

[79] Sobre esta temática, ver TODARO, Michael - Economic Development. New York: Longman Publishing, 1994; GUY, Rocher - Sociologia Geral. 38 ed. Lisboa: Editorial Presença, 1981.

[80] SALVADOR, Regina – “As vantagens competitivas dos Açores”. In Liberdade. Lisboa: Universidade Independente, 1997.

[81] Em termos de estudos concretos sobre a convergência regional em Espanha, ver, v. g., CUADRADO, J. R.; MANCHA, T. E GARRIDO, R. - Convergencia regional en España.Madrid: Fundación Argentaria, 1998; CUADRADO, J.R. - “Las disparidades regionales en la Comunidad Europea y en España”. De Economía Pública, 1991, p. 23-70 (e, também, de 1994: - “Cuatro décadas de economía de crecimiento regional en Europa: principales corrientes doctrinales”. In Economía Española, cultura y sociedad: Homenaje a Juan Velarde Fuertes. Madrid: Eudema, 1994), RAYMOND, J. R. - “El crecimiento del PIB por CC.AA.: un análisis de la experiencia histórica”. Cuadernos de Información Económica, n.º 49, 1991; DUNFORD, M. -”Regional Disparities in the European Community: Evidence from the REGIO Databank”.Regional Studies, n.º 27 (8), 1993, p. 727-743; DOLADO, J. J.; GONZALEZ-PARAMO, J. M. e ROLDAN, J. M. - Convergencia económica entre las provincias españolas: evidencia empírica (1955-1989). Moneda y crédito, n.º 198, 1994, p. 81-131 e Documentos de Trabajo, n.º 9406. Madrid: Banco de España, 1994; RAYMOND, L. e GARCÍA GRECIANO, B. - “Las disparidades en el PIB per cápita entre comunidades y la hipótesis de la convergencia”. Papeles de Economía Española, n.º 59, 1994, p. 37-58; MAS, M. et alteri - “Disparidades regionales y convergencia en las comunidades autónomas”. Revista de Economía Aplicada, vol. 2, n.º 4, 1994, p. 129-148 e ESTEBAN, J. M. -”La desigualdad interregional en Europa e España: descripción y análisis”. In Crecimiento y convergencia regional en españa y Europa. Esteban, J. E Vives, X. (coord.). Madrid: Instituto de Análisis Económico, 1994.

[82] Como refere J. R. CUADRADO, esta teorização é um contributo importante no plano da compreensão do crescimento interregional, ao fazer esperar por uma “rápida homogeneização dos níveis salariais dentro de uma zona de livre comércio como consequência dos movimentos dos factores de produção (especialmente da mão-de-obra) e do comércio interregional”: (CUADRADO, J. R. -”Cuatro décadas de economia del crecimiento regional en Europa: principales corrientes doctrinales”. In Economia española, cultura y sociedad: Homenaje a Juan Velarde Fuertes. GARCIA DELGADO, J. L. (coord.). Madrid: Eudema, 1994, p. 524-561).

[83] OLHIN, B.- lnterregional and International Trade. Cambridge: Harvard University Press, 1933.

[84] BALASSA, B. - “Trade creation and trade divertion in the European Commin Market”. In European Economic Integration. Balassa, B. (Ed.). Amesterdam: North-Holland, 1975.

[85] BARKER, T .s. - “International trade and economic growth, an alternative to the neoclassic approach”. Cambridge Journal of Economics, n.º l, 1977.

[86] BORTS, G. H. e STEIN, J. L. -Economic Growth in a free market.New York:Columbia: University Press, 1964.

[87] Na realidade, estas conclusões não se constatam, dado que as premissas de deslocação do capital e da mão-de-obra, de que partem, não se verificam, pois vai-se processando a homogeneidade dos níveis salariais, nas regiões atrasadas faltam condições de atractividade que, naturalmente preocupam a ETE, e nas regiões desenvolvidas é necessário contar com a geração crescente de rendimentos de escala.

Na década de noventa do século passado, vários autores alargaram o debate teórico sobre a convergência ou não das taxas de crescimento das regiões, ao incorporar, neste modelo neoclássico, outros factores de análise, como o capital humano, a criação de infra-estruturas públicas e a tecnologia (ROMER, P - “Increasing Returns and Long-Run Growth”. Journal of Political Economy, n.º 94 (5), 1986, p. 1002-1037; ROMER, P. -”Endogenous Technical Change”. Journal of Political Economy, n.º  98, 1990, p. 71-102; BARRO; R. e SALA, X. - “Convergence across States and Regions”. Brookings Papers on Economic Activity, n.º l, 1991, p. 107-182; BARRO; R. e SALA, X. -”Convergence “. Journal of Political Economy, n,º 100 (2), 1992, p. 223-251; ARMSTRONG, H. W. e VICHERMAN, R. W. - Convergence and Divergence Among European Regions. London: Pion, 1995; DE LA FUENTE, A. - “Convergencia e otras historias: economía regional desde una perspectiva neoclásica”. Revista de Economía Aplicada, Vol. IV, n.º 10, 1996, p. 5-64).

[88] HAGERSTRAND, Torsten - lnnovationförlopprt ur korologisk synpunkt, 1953, traduzida para inglês, por Allen Pred, com o título de Innovation diffusion as a spatial process. Chicago: University of Chicago Press, 1967.

[89] MELLA - oc, p.20.

[90] PUYOL, Rafael; ESTEBANEZ, José e MENDEZ, Ricardo - Geografía Humana. 3.ª Ed., Madrid: Cátedra, 1995, p. 334..

[91] SAINT-JULlAN, M. T. - La diffusion Spatial des innovations. Montpellier: GIP-RECLUS, 1985.

[92] MANSFIELD, E. - The economics of technical change. New York: W. W. Norton, 1968

[93]WILLlAMSON, J. G. -Análisis Regional. (Tradução de Regional lnequilityand the Process of Development: A Description of the Patterns. London: EDCC, 1965). Madrid: Tecnos, 1970.

[94] NORTH, D. -”Location Theory and Regional Economic Growth”. In Journal of Political Economy, n.º63, 1955.

[95] LOWRY, 1964, apud MATOS, oc, p. 98.

[96] Apud REIGADO, M. F. - Desenvolvimento e Planeamento Regional: abordagem sistémica. Lisboa: Editorial Estampa, 2000, p. 299.

[97] PERROUX, F. - “Note sur la notion de pôle de croissance”. Economie Appliquée, n.º 7, 1955, p. 307-320.

[98] BOUDEVILLE, J. - L ‘espace et les p61es de croissance. Paris: PUF, 1968.

[99] Sines, em Portugal, apesar de o próprio meio urbano ter sido artificialmente criado, revelou-se, em toda a linha, uma “catedral no deserto” alentejano, para usar a expressão corrente em relação às realizações efectuadas no Terceiro Mundo, com fundos da cooperação para o desenvolvimento, designadamente no âmbito das Convenções de Lomé, com os Países ACP e suas obras de prestígio sem eficácia no desenvolvimento futuro das respectivas regiões. Sobre o tema, ver CONDESSO, F. - Europa: A força da Interdependência (Política Comunitária da Cooperação). Lisboa: Instituto Progresso Social e Democracia, 1997, p. 27

[100] PERRIN, J. C. - “Contribution à une théorie de la planification décentralisée”. In Le développement décentralisée. Planque, B. (Ed.). Paris: Litec, 1983.

[101] MATOS, A. J. F. – o. c., p. 102.

[102] AYDALOT, P. - Économie Régional et Urbaine. Paris: Economica, 1985, p. 130.

[103] KALDOR, N. - “The case for regional policies”. Scottish Journal of Political Economy, n.º 17, 1970, p. 337-348.

[104] Ver, mais detalhadamente, esta teorização em FURIÓ, E. -Evolución y cambio en la economía regional. Barcelona: Ariel Economia, 1996, p. 43-49.

[105] Veja-se a análise de RICHARDSON sobre o tema, em Regional and Urban economics, 1978 (em língua espanhola: RICHARDSON, H. W. - Economia regional e urbana. Madrid: Alianza, 1986).

[106] FRIEDMANN, J. - “The spatial organization of power in the development urban systems”. In Development and Change, n.º 4, 1972, p.139.

[107] V. g., técnicas de organização social, padrões de consumo e custos de reprodução da força de trabalho, etc.: Ver v. g., descrição e comentário sintéticos em MELLA MARQUES - o.c., p. 22.

[108] ROMER,M-P. -”The origins of endogenous towth”. The Journal of Economic Perspectives. Vol. 8, 1994, p. 3-22.

[109] VAZQUEZ, A. -Desarrollo local: Una estrategia de creación de empleo. Madrid: Pirámide, 1988, p. 24-25.

[110] Ver FURIÓ, E. -Evolución y cambio en la economia regional. Barcelona: Ariel Economia, 1996; VAZQUEZ, A. -“El cambio del modelo de desarrollo regional y los nuevos procesos de difusión en Espana”.Estudios Territoriales, n.º 20, 1986, p. 87-110.

[111] Sobre o tema, desenvolvidamente. MELLA MARQUES - o.C., sobretudo p. 70-71.

[112] Becattini, G. – “Les istricts marshakliens: Une notion sócio-économique”. In Les régions qui gagne. Benko, G.; Lipietz, A. (Ed.). Paris:Paris: PUF, 1992.

[113] MELLA MARQUES –oc, p.25.

[114] As expressões usadas são de Mella Marques –o.c., p.26.

[115] VVAA –Résaux d’innovation et milieu innovateurs: un pari pour le développement regional. Maillat, T. D.; Quevit, M. e Senn, L., Neuchâtel:Gremi, Edes, 1993.

[116] Gente resiliente, num planeta resiliente: Um futuro que vale a pena escolher). O Grupo de Alto Nível do Secretário-Geral das Nações Unidas sobre a Sustentabilidade Mundial foi criado em agosto de 2010, e o Relatório do Grupo”. O relatório foi apresentado ao Secretário-Geral em 30 de janeiro de 2012. Contém 56 recomendações. Resiliente (do latim, resiliens, entis; relativo a resiliência, aquilo que possui elasticidade) aponta para o conceito de flexível.

[117] Há mais de 1.000 milhões de pessoas que viverem na pobreza.

[118] Sobre o tema da economia política, vide último capítulo.

[119] O relatório pede o impulso das medidas previstas nos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio e a aplicação imediata do documento “Energia Sustentável para Todos”.

 

[120] LACAZE, J.-P. –O Ordenamento do Território. Lisboa: Instituto Piaget, 1998, 17.

[121] CRUZ, João Beicard -”Planeamento e Administração do Território”. In Estratégia e Planeamento na Gestão e Administração Pública, Fórum 2000 – Renovar a Administração. Lisboa: ISCSP, 1995, p. 161.

[122] FRANZ KARASEK, Secrétaire Général du Conseil de l'Europe –”Préface”. CEOT. Conseil de l'Europe, 1983.

[123] SOTELO NAVALPOTRO, José A.  –oc, p.140.

[124] Que refere a problemática do seu enquadramento nas leis fundamentais, as normas constitucionais. Em causa estaria analisar-se em que termos se compatibilizam ou inviabilizam. Esta questão que seria essencial para o não comprometimento da aplicação da estratégia europeia e suas linhas de orientação, influenciadas pelo pensamento do desenvolvimento económico situado, e pela necessidade de potenciar os distintos aspectos das políticas regionais de grande relevância em a conformação territorial. Ora, neste aspeto não há qualquer problema, pois o conceito usado é o amplo, em termos de continente físico e conteúdo material.

[125] PÉREZ VILLAR, M. (1990) -”Perspectivas de Desarrollo Económico en Castilla y León”. In Actas del Primer Congreso de Economía Regional de Castilla y León, 1990, p.12-50.

[126] TRÍAS, E. –”Entre el casino global y el santuario local”. In Diario El Mundo, 1 de septiembre, 1998.

[127] Comité de Desenvolvimento Territorial, Comissão Europeia –ETE-Estrategia territorial Europea: Hacia un Desarrollo Territorial Equlibrado y Sostenible. Luxemburgo: OPOCE, maio de 1999.

[128] MATOS, António de Jesus Fernandes de –Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional. Tese Inédita defendida na Universidade da Covilhã, 2000 (cedida por cortesia). -Beira Interior: desenvolvimento ou subdesenvolvimento. In Perspectivas de Desenvolvimento do Interior: Debates, Presidência da Republica. 2.ª Ed., Lisboa: INCM, 1997, p.122.

[129] EUROPEAN COMMISSION, Regional policy and cohesion -”Overview of planning systems and their context.” In The EU Compendium of spatial planning systems and policies: Regional Development studies. Luxembourg: OOPEC, 1997, p.33-49.

[130] Embora “a notable exception appears to be Ireland”:EUROPEAN COMMISSION, Regional policy and cohesion -”Impact of the European Union on spatial planning”. O.c.,p.47;1§; WIEHLER, F. e STUMM, T. -”The powers of regional and local authorities and their role in the European Union”. In Union Planning Studies, n.º3 (2), p.227-250.

[131]Importa destacar o aumento da “cross-order cooperation (..) through joint working groups, which tend to inform the statutory spatial planning authorities in the preparation of instruments for the border areas within particular countries”: Ibidem.

[132] EUROPEAN COMMISSION, Regional policy and cohesion -”Overview of planning systems and their context.” In The EU Compendium of spatial planning systems and policies: Regional Development studies. Luxembourg: OOPEC, 1997, p.33.

[133] As razões desta opção prendem-se com a necessidade de os poderes responsáveis pelas decisões da planificação territorial poderem responder “more quicly to the implications of changing economic, social and other circumstances”, embora, mesmo onde vigore o princípio da hierarquização dos planos desde os de nível mais alto, supramunicipais, até aos dos escalões mais baixos, pode dizer-se que os “mechanisms by which flexibility into detailed plans can be introduced are many and varied”, aqui contando-se com as possibilidades legais de revisão flexíveis dos planos, em certos países, como a Alemanha que se dotou de um procedimento simplificado, para o efeito (Bebauungsplan): EUROPEAN COMMISSION, Regional policy and cohesion -o.c., p.46.

[134] Na França, com as suas 22 Regiões Administrativas, a redução do número de Administrações planificantes operou-se com a formulação cooperativa de 7 grandes regiões de enquadramento do planeamento. Também, há agregações cooperativas locais em França, Luxemburgo e Finlândia. Na Áustria, Suécia, Irlanda, Dinamarca e Alemanha não tem havido evoluções orgânicas, em termos de estruturas de Administração do território, mas a regionalização mexe com esta organização na Bélgica e Grécia, enquanto o processo de reformulação está parado em Portugal pela paragem, devido a recente referendo, do processo de configuração do mapa das futuras regiões, que terão fortes poderes neste domínio: Alíneas a), b) e c) do artigo 17.º, 19.º, 20.º, 24.º e 31.º da Lei n.º56/91, de 13 de Agosto, Lei-Quadro das Regiões Administrativas.

[135] EUROPEAN COMMISSION, Regional policy and cohesion -”Impact of the European Union on spatial planning”. O.c., p.47.

[136] Como diz MONTALVO, a regionalização “tem sido concebida como o conjunto de medidas de política económica e do território que visam três objetivos fundamentais: atenuar os desequilíbrios de desenvolvimento entre diferentes áreas do território; aumentar a eficiência e a eficácia da Administração pública; estimular a participação dos cidadãos na vida coletiva. E acrescentava que a implementação dos processos de regionalização assentava em três pressupostos complementares:”a)-uma política de descentralização da decisão política, económica e financeira que constituísse um factor de atracção e de apoio à instalação de empresas; b)-uma política de desenvolvimento regional que combinasse as ações regionais de valorização dos seus recursos com um certo número de medidas de política fiscal e económica de incentivo às actividades produtivas e aproveitamento de recursos naturais; c)-uma racional divisão regional do país que, partindo do pressuposto de que Portugal é um país com profundas assimetrias de desenvolvimento, evitasse a criação de regiões manifestamente deprimidas ou ‘ghetos’ regionais e criasse regiões de grande dimensão territorial (os ‘espaços suficientemente amplos e suficientemente densos’ de que falava Barbosa de Melo)” (MONTALVO, A. R. –O PROCESSO DE MUDANÇA E O NOVO MODELO DE GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL. Coimbra: Almedina, 2004, p.82-87).

[137] DAYRIES, Jean-Jaques; DAYRIES, Michèle; La Regionalisation; 3.ª edição; Paris; Presses Universitaires de France; 1986; p.p. 18-19.

[138] OLIVEIRA, Luís Vicente -Novas considerações sobre a Regionalização. Porto: Edições ASA, 1997, p. 17.

[139] que, como referem Santos Pereira, Brandão Alves, Marques Reigado e Gomes Costa, teria que ver com “uma área homogénea em termos geográficos, ou que, pelo menos, contenha um grande conjunto de características que a distinga da outras”: PEREIRA, António dos Santos; ALVES, Manuel Brandão; REIGADO, Felisberto Marques; COSTA, Pedro Gomes -Regionalização: Textos oportunos. Covilhã; Universidade da Beira Interior; 1998, p. 43.

[140] Há mesmo “quem estenda o conceito de regionalização às situações de existência de estruturas intermediárias não electivas”, como vemos acontecer na própria “Comunidade Europeia, que designa por região as áreas situadas abaixo do Estado-nação, (...) em alguns casos essencialmente para efeitos estatísticos”, podendo ser “de nível 1, de nível 2 ou de nível 3”, em que a unidade essencial para efeitos de política regional é a do nível 2, que acaba por integrar “realidades tão diferentes, como províncias na Bélgica, as regieriungsbezike na Alemanha, região em desenvolvimento na Grécia, comunidades autónomas em Espanha, régions em França, regioni em Itália, províncias nos Países Baixos, comissões de coordenação regional em Portugal e groups of countries no Reino Unido”. Isto é, no fundo, estamos face à adopção de um “conceito de região como sendo não só uma área para efeitos estatísticos como também uma base espacial para a criação de estruturas administrativas, electivas ou não, para efeitos de adopção de políticas regionais. Melhor, “estas estruturas tanto têm subjacentes entidades com órgãos eleitos como serviços territorialmente desconcertados” do Estado: FORUM 2000 -”Renovar a administração”. Regionalização e desenvolvimento; Lisboa; Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas; 1996; p.p. 29 e 30.

[141] FERNANDES, Manuel Ramires; A problemática da regionalização; Coimbra; Livraria Almedina; 1996; p.p. 45.

[142] Ibidem.

[143] TORCHIA, Luisa -Poder Local, Revista de Administração Democrática, n.º 128; Lisboa; Editorial Caminho; Setembro 1996; p.16.

[144] PEREIRA, António dos Santos; ALVES, Manuel Brandão; REIGADO, Felisberto Marques; COSTA, Pedro Gomes; Regionalização: Textos oportunos; Covilhã; Universidade da Beira Interior; 1998; p.p. 32 e 33.

[145] Ibidem.

[146] Artigo 17.º.

[147] Poder Local: Revista de Administração Democrática, n.º 128. Lisboa: Editorial Caminho; Setembro 1996, p.24.

[148] LOPES, António Simões -”Regionalização e eficiência na gestão dos recursos”.Brotéria, vol. 140, n.º 1, Janeiro 1995, p. 27.

[149] Sem deixar de “contribuir para um reforço da unidade nacional”.

[150] PEREIRA, Paulo Tiago -Regionalização: Finanças locais e Desenvolvimento. Lisboa: Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, Comissão de Apoio à Reestruturação do Equipamento e da Administração do Território, Outubro 1998, p.60.

[151] O que “exige que o sistema-região seja visto, por um lado, como subsistema do sistema nacional e, por outro lado, como conjunto articulado e hierarquizado de subsistemas que constituem, por sua vez, sistemas a níveis inferiores”: PEREIRA, António dos Santos; ALVES, Manuel Brandão; REIGADO, Felisberto Marques; COSTA, Pedro Gomes -Regionalização: Textos oportunos. Covilhã: Universidade da Beira Interior, 1998, p. 28.

[152] Pressupondo uma clarificação de estratégias nacionais, em particular no que respeita à organização do território. O sucesso da regionalização depende de uma cultura de partenariado e contractualização.

[153] Sem prejuízo de também poder agravar os desequilíbrios territoriais, em face de processos diversificados, alguns mais dinâmicos de aproveitamento da regionalização, o que não deve ser especialmente sobrevalorizado pois, de qualquer modo, a prazo, criar-se-ão sinergias contaminadoras. A regionalização só faz sentido se conduzir a novas formas de coordenação propiciadoras da melhoria na afectação de recursos. Em geral sobre as políticas de ordenamento territorial, a nova ETE e o desenvolvimento autocentrado, CONDESSO, F. –O Ordenamento do Território da Península Ibérica no Novo Contexto da Estratégia Territorial Europeia.UNEX, Março de 2003, sintetizado em -El desarrollo armónico de la Península Ibérica: El problema de la ordenación territorial. Barcelona: Erasmus Ediciones, 2010.

[154] VVAA -FORUM 2000, Renovar a administração: Regionalização e desenvolvimento. Lisboa: Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, 1996, p.161-162.

[155] Sobre o tema, ver FORUM 2000, Renovar a administração: Regionalização e desenvolvimento. Lisboa: Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, 1996, p.162.

[156] BOSQUE MAUREL, Joaquín -”Prólogo”. In  SOTELO NAVALPOTRO, José A.  -”Modelos de organización y desarrollo regional”. Madrid: Rev. del Observatorio Medioambiental del Instituto Universitario de Ciencias Ambientales, IUCM, s/d, p. 8.

[157] A esta motivação se reporta GURRÍA GASTÓN, assinalando, no Prólogo da publicação da tese doutoral de JULIÁN MORA ALISEDA, “las inquietudes relativas alínea desarrollo y a la ordenación espacial de las regiones con problemas estructurales graves” (GURRÍA GASTÓN, José Luís -”Prólogo”. In MORA ALISEDA, J.-La Organización del Territorio Extremeño: Economía, Población y Medio Físico. Cáceres:JMA,1992)

[158] SAENZ DE BURUAGA –o.c., p.11.

[159] O tema da 12.ª sessão da CEMAT, realizada em Hanouver, na Alemanha, em 7 e 8 de setembro de 2000, foi a “Stratégie commune d’aménagement et de développement durable pour l’Europe”.

[160] ROMÀ PUJADASY FONT, Jaume –o.c., p.12.

[161] De modo semejante, ROMÀ PUJADAS afirma que “ordenar el territorio plantea, como mínimo, tres interrogantes”: ¿Que…? ¿Para que...y cómo ... ordenar?

[162] ROMÀ e FONT -oc, p.12.

[163] En Espanha, as Leis autonómicas sobre a matéria, dada a transferência de atribuiões neste domínio. Em Portugal, o Decreto-Lei n.º380/99, de 22 de setembro.

[164]  ROMÀ e JAUME FONT -oc, p.14.

[165] Decreto-Lei n.º380/99, de 22 de setembro.

[166] ROMÀ –o.c., p.14.

[167] GONZÁLEZ HABA, José Luis y MARTÍNEZ DÍEZ, Roberto -”Ordenación territorial en una nueva situación”. Ciudad y Territorio, n.º1, 1980, p. 31.

[168] INDOVINA, F. ““Base material y esquema interpretativo para la modificación de la Ordenación del Territorio”. In Poder y Planificación urbanística. Barcelona: Oikos-tau, Ceccarelli, 1980, p.103.

[169] PÉREZ ANDRÉS –o.c., p.539. Em Espanha, o Plano de Desenvolvimento Económico e Social partia de uma conceção de Ordenamento do Território semelhante à francesa, mas depois caminhou no sentido da conceção germânica, que coloca a “planificação” económica num plano desvalorizado, em termos territoriais.

[170] Ibidem.

[171] PAREJO Alfonso, L. -”La organización administrativa de la Ordenación del Territorio”.RDU, n.º105, octubre-diciembre, 1987, p.13; GARCÍA DE ENTERRÍA, E. -”La cuestión regional: Una reflexión”. In Estudios sobre Autonomías Territoriales. Madrid: Civitas, 1985, p. 45 e ss.; PÉREZ ANDRÉS –oc, p.540; ENÉRIZ OLAECHEA, F. Javier -”La Ordenación del Territorio de l Comunidad foral de Navarra”. RVAP, n.º24, 1989, p. 228.

[172] En este proceso evolutivo, numerosos factores von revelando la insuficiencia del nivel territorial local para organizar el territorio, pudiendo destacarse, desde luego, “el cambio en las formas de asentamiento humano, los increíbles avances experimentados en pocos años por las comunicaciones, el incremento de relaciones sociales y económicas entre comarcas hasta entonces prácticamente aisladas, las grandes transformaciones fomentadas por grandes obras de infraestructura, la creciente amenaza de degradación de la naturaleza, y la articulación de los mercados productivos y de trabajo entre sí y con los centros de consumo”:PÉREZ ANDRÉS –oc, p.540, nota 485, 2.ª parte.

[173] GÉRARD MARCOU -”“El marco institucional de la Ordenación del Territorio y de las Políticas de Desarrollo EspaciaL”, apud PEREZ ANDRÈS –oc, p.541.

[174] Vide, v. g., as considerações de PÉREZ ANDRÈS, no seu artigo “La limitación constitucional de la remisión al planeamiento (hacía la reducción de la discrecionariedad)”, publicado en la RDU, n.º146, enero-febrero, 1946, p.57.

[175] ROMÀ e FONT, J.–o.c., p. 21.

[176] LÓPEZ RAMÓN, Fernando -Estudios jurídicos sobre Ordenación del Territorio. Pamplona: Aranzadi, 1995.

[177] O Tribunal Constitucional espanhol, no fundamento 1.º-B de sua Sentença n.º149/1991, de 4 de Julho, cobrindo o conceito amplo, ultrapassa a própria letra da Constituição, referindo que, no Ordenamento do Território, deve tomar-se em conta “a incidência territorial de todas as actividades dos poderes públicos, para garantir a melhor utilização dos recursos do solo e do subsolo, do ar e da água e o equilíbrio das distintas partes do território”

[178] População entre 5 000 e 50 000.

[179] População superior a 50 000.

[180] www.citypopulation.de.

[181] Ver OCDE, 2007, Competitive Cities in the Global Economy.

[182] Ver Peter Newman e Jeffrey Kenworthy, 1999, Sustainability and Cities. Island Press.

[183] Vide SEC(2008) 2550 para uma explicação das tipologias territoriais.

[184] Vide, em geral, a Comunicação da comissão ao conselho, ao parlamento europeu, ao comité das regiões e ao comité económico e social europeu. Bruxelas, COM(2008) 616 final, 6.10.2008: Livro Verde sobre a Coesão Territorial Europeia:Tirar Partido da Diversidade Territorial, SEC(2008) 2550].

[185] Já o velho Regulamento Geral das Edificações Urbanas começara por ter um título, o IV (artigo 121.º a 127.º), intitulado “condições especiais relativas à estética das edificações», interditando, além do mais, construções que sejam «suscetíveis de comprometer, pela localização, aparência ou proporções, o aspeto das povoações ou dos conjuntos arquitetónicos, edifícios e locais de reconhecido interesse histórico ou artístico ou de prejudicar a beleza das paisagens”. Outras leis, como as referentes a resíduos industriais, tóxicos, perigosos, radioativos, hospitalares e urbanos, ou a sucatas (ferro-velho, entulhos, resíduos ou cinzas de combustíveis sólidos e de veículos); constante do Decreto--Lei n.º 117/94, de 3 de Março, servem objetivos ambientais. Nos termos do n.º1.º do art.º 1.º deste diploma, afirma-se, expressamente, que ele visa «promover um correcto ordenamento do território, evitar a degradação da paisagem e do ambiente e proteger a saúde pública», regulando a localização e sujeitando os parques de sucata a licenciamento municipal de instalação e ampliação, sendo interdita a sua construção em aglomerados urbanos.

[186] Diplom aprovado por Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/95, de 9 de Março, e publicada no Diário da República, I.ª Série, n.º 94-B, de 21 de Abril de 1995.

[187] Mesmo quando a doutrina tende a forçar o legislador, como já havia acontecido com a questão da aplicabilidade direta dos planos regionais de ordenamento do território, a ir contra a orientação do direito comparado e da própria natureza genérica da maioria das normas em causa, o que foi corrigido pelo Decreto-Lei n.° 380/99, de 22 de Setembro.

[188] COM sobre o ambiente urbano da CE de 1990, p.11. Sobre o “direito do ambiente urbano”, CONDESSO, Fernando –Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, Pp.1132-1212.

[189] COM sobre o ambiente urbano da CE de 1990, p.48 e ss.

[190] V.g., “O monóxido de carbono proveniente dos escapes dos veículos pode formar-se em túneis ou garagens subterrâneas. Pode estar na origem de doenças do sistema respiratório, impedir a absorção de oxigénio pela hemoglobina e causar acidente vascular cerebral nos indivíduos idosos.Os hidrocarbonetos resultantes da combustão incompleta reagem com outros poluentes na presença da luz solar, do que resultam produtos de reacção que causam irritação dos olhos e doenças do sistema respiratório. Também reagem com o NOx produzindo ozono, causador de respiração dolorosa, tosse e debilidade do sistema imunológico”: Pp.23-24 do COM da Comissão Europeia sobre o Ambiente Urbano.

[191] A história revela-nos efeitos desvastadores da poluição atmosférica. Basta lembrar que o “smog” derivado de emissões em 1952 de S02 em Londres provocou a morte de 5000 pessoas.

[192] file:///C:/Users/User/Downloads/CDNA12902PTC_001.pdf: livro verde 1990.

[193] Revoga o Decreto-Lei n.° 218/97, de 20 de Agosto, sobre sujeição a autorização e comunicação prévias de instalação e alteração de unidades comerciais de dimensão relevante, que se suguira ao Decreto-Lei n.°258/92, de 20 de Novembro, e o Decreto-Lei n.° 83/95, de 26 de Abril.

[194] A atividade industrial é qualquer atividade que conste da tabela anexa ao Decreto Regulamentar n.º 10/91, de 15 de Março.