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GOVERNO E ACÓRDÃO TRIB. CONSTITUCIONAL - 1.6.2014

GOVERNO E ACÓRDÃO TRIB. CONSTITUCIONAL - 1.6.2014

SOBRE O PAÍS, A GOVERNAÇÃO E O ACÓRDÃO DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL N.º353/2012

FERNANDO CONDESSO  

(partes de textos retirados de publicação a efetivar (desenvolvidamente em 328 páginas A4) sob o título e subtítulo de:

“Economia, Política e Direito: Economia Política, Economia Situada e Direito Económico”)

 

1.Tal como critiquei, na apresentação da Revista Jurismat n.º3, e não estive sozinho (veja-se aí o artigo -que comentei- do Professor Carlos Blanco), a insustentável posição do TC no acórdão acima enunciado, venho agora referir que (embora a repetição da admissão do “confisco” de remunerações e pensões, já cortadas no passado, deixe ainda um largo espaço de crítica), considero finalmente positiva a posição esta semana tomada pelo mesmo tribunal.  

Repito aqui o que então havia referido na sessão solene de apresentação do referido número da Revista em causa, na medida em que devo congratular-me por tal doutrina agora ter sido varrida.

 

2.Antes disso, não deixo de repetir a minha posição sobre a questão do modo como a resolução geral da crise nacional foi enqudrada pela atual governação:

Numa abordagem politológica e jusconstitucional da anatomia e anomia do desenrolar desta crise económico-social, que Portugal, país de economia débil e periférica, vive e potencia sobretudo face às políticas resultantes da linha teórica voluntarista de enquadramento quer da UE quer da governação nacional, apoiadas numa orientação geral em parte pressionada pela tríade de instituições envolvidas no “apoio” financeiro a Portugal, permitida pelo tribunal constitucional português, consubstanciadas em errados tratados orçamentais e “planos de estabilidade e crescimento”, memorando de entendimento e políticas da atual governação excessivamente redutoras de rendimentos e de consumos, recessivas, alheias a preocupações, mesmo que mínimas, com uma adequada visão da economia pelo lado da procura.

Não se atacou, como objetivo fundamental, o problema do desenvolvimento económico, para melhorar os rendimentos em geral do Estado e propiciar melhor os pagamentos. Antes, olhando apenas ao problema financeiro de momento, para o resolver agravamos o poblema económico, desmembramos conquistas sociais com forte incidência negativa na própria economia, potenciamos o problema financeiro público e hipotecamos o desenvolvimento económico e social nos próximos tempos. A questão económica futura era e é a essencial. E, nesta crise, foi sempre desprezada pelas várias instâncias intervenientes e pela governação nacional. Portanto, foram seguidos caminhos distintos daqueles que seria necessário, a pensar-se no futuro do país, por culpa da sinstâncias internacionais e nossa também.  Por isso, se regrediu economicamente, na riqueza nacional e nos direitos sociais.

 

3.Quaisquer medidas contra o Estado Social, direitos fundamentais, direitos adquiridos, que o Tribunal Constitucional entenda excecionalmente de “aceitar”, só deviam poder vigorar em termos muito transitórios, para durar no mais curto prazo possível, e apenas se não há mesmo alternativas menos gravosas. E, mesmo assim, não tendo sido sufragadas nas campanhas eleitorais e programas partidários, importa perguntar se, no plano democrático, é aceitável que possam ser aprovadas pela classe política governante (que, aliás, até vencera eleitoralmente porque as abjurara) e, logo, aplicadas sem passar por um debate político amplo e convincente das suas inultrapassáveis razões, envolvendo a sociedade, debate consciencializador e com total e assumida visibilidade. Ou só aplicadas com suficiente consenso, minimamente “legitimador” do momento programaticamente mutante ou, na falta dele, de referendos populares que as viabilizem supervenientemente com tal governação concreta.

Infelizmente, o nosso Tribunal Constitucional, hoje tão atacado pela classe política governante, embora não deixe de revelar discordâncias com normações inconstitucionais, segue numa linha em geral de aceitação, se não mesmo de tentação de criação de ilegítimas sentenças normativas (isto é, reconstitucionalizadoras, e portanto eivadas elas próprias de inconstitucionalidade, incontrolável e incontornável, porque não é possível guardar os guardiões até ao infinito). Com efeito, parecendo discordar desta catadupa de normas inconstitucionais, que alguns constitucionalistas também tentam salvar falando em “zonas de fronteira” (v.g., em relação às várias leis de OE, o TC invoca –vide,v.g.,  a LOE de 2012-, a violação dos princípios do Estado de direito democrático -na sua vertente da proteção da confiança-, e da proporcionalidade e igualdade), mas depois acaba em geral por se pronunciar só contra normas em questões de menor repercussão, ou então vem ressalvar, até com clara “revisão constitucional” por sentença, os efeitos de normas com que elimina da ordem jurídica, além de, com aceitação do argumento de “ grave emergência” nacional (e, portanto, apontando à ideia de que pode haver alternativas contabilísticas, mas não alternativas de políticas globais na situação vivida). Isto, para já não falar no facto, socialmente inadmissível (independentemente do respeito pelas regras do quorum deliberativo, que é o de, em questões tão gravosas para os direitos dos cidadãos, reformados, empresários e trabalhadores, e da tal “constitucionalidade de fronteira”, que os apoiantes do governo invocam), de o TC aceitar produzir deliberações por diferenças de um ou dois votos, ou seja, sem aprofundar o debate até obter uma ampla maioria de juízes, favoráveis ou não, à norma em apreço. Basta analisar os ATC N.º 396/2011 sobre várias normas da Lei do Orçamento de Estado (medidas de reduções remuneratória “significativas”) e ATC n.º353/2012, sobre a normação suspensiva de “não pagamento, à partida de âmbito plurianual, sem perspetiva de reposição” de duas componentes da remuneração dos servidores públicos e pensionistas, o subsídio de férias e o subsídio de Natal, inserida no OE para 2012.

Diz a Constituição da República, em que julgávamos que vivíamos, que “Quando a segurança jurídica, razões de equidade ou interesse público de excecional relevo, que deverá ser fundamentado, o exigirem, poderá o Tribunal Constitucional fixar os efeitos da inconstitucionalidade ou da ilegalidade com alcance mais restrito” do que os resultantes da reposição da situação face à produção, pela sentença, de ”efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional”. Ora, quer a segurança jurídica, quer razões de equidade só poderiam apontar para a produção normal de efeitos (ex tunc, ou seja, obrigando a devolver o que já tivesse sido retirado) e nunca da manutenção dos efeitos da lei (confirmação da retirada dos montantes, tida como inconstitucional). Mas mesmo a modelação dos efeitos, retirando eficácia prática à declaração de inconstitucionalidade, só poderia ser sentenciada face a um enunciado “interesse público de excecional relevo”, devidamente “fundamentado” (tudo nos termos do n.º4 do artigo 282.º da CRP).

Nada disto ocorreu, não se podendo considerar fundamentação (ponto 6 da denominada “Fundamentação”) algo que apenas exigia a procura de poupanças de origem diferente (como o comprovam, aliás, as soluções procuradas neste ano), como a mera invocação de estar a decorrer a “execução orçamental”, tal poder “determinar, inevitavelmente, esse incumprimento, pondo em perigo a manutenção do financiamento acordado e a consequente solvabilidade do Estado”, a poupança implicada coma medida assumir “uma dimensão relevante nas contas públicas e no esforço financeiro para se atingir a meta traçada”. De facto, esta decisão do TC atira-nos para a problemática de uma real alteração do texto constitucional, ou seja, de autêntica e ilegítima revisão constitucional, em clara usurpação de poderes soberanos -aliás condicionados- do Parlamento, ao ultrapassar todos os limites de um mero desenvolvimento interpretativo da Constituição. O que torna esta sentença completamente ineficaz, pese ao alarido governamental e dos meios jornalísticos económico-financeiros afetos às suas políticas. Pois, apesar da inconstitucionalidade e consequente eliminação da norma da ordem jurídica, o Tribunal Constitucional salvaguardou, não só os efeitos inconstitucionais passados da norma enquanto ela atuou (o que podia fazer), como os efeitos futuros, ainda não produzidos, aplicados (14.º mês).

Assim, apontando a uma grosseira dupla transgressão da CRP. Com efeito, por um lado, não podia, à base do seu poder modelador dos efeitos no tempo, salvaguardar para o futuro a aplicação de uma norma que eliminou de imediato, ao declará-la inválida, tal como aliás nem sequer podia efectivar essa pronúncia, mesmo fosse que possível, sem o assentar em razões concretas muito justificadoras de tal não eliminação “indevida” de efeitos. Ora, de facto, há uma justificação de manutenção, não só razoável como única, que, não podendo ser a mesma para a manutenção de efeitos passados e futuros, quando muito justificaria manter os efeitos já produzidos, pois, apesar da eficácia ex tunc, há norma constitucional que o preveja. E que não pode servir senão para efeitos passados, pois se o Parlamento quisesse ressalvar efeitos ainda não produzidos teria que criar na Constituição uma norma a admitir a manutenção na ordem jurídica da própria norma nula apesar do reconhecimento já declarado da invalidade da mesma.

Mas tal pareceu inaceitável ao poder normativo constitucional: ou a mantinha, como se não fosse inconstitucional, para todos os possíveis implicados no futuro, o que, por exemplo no caso de norma orçamental com fim curto, no fim do ano, retiraria, como é o caso, qualquer significado à declaração de inconstitucionalidade; ou, se o admitisse só para certas situações, ou com certas balizas temporais ou em relação a normas sem fim à vista, mexeria com princípios constitucionais fundamentais, desde logo o da igualdade e não só, o que seria inaceitável. Mas, de qualquer modo, no acórdão em causa, falta a outra fundamentação sobre os efeitos “futuros”, que não pode ser a mesma. Teria de ser muito mais reforçada e específica quanto à manutenção desses efeitos ainda não produzidos de uma ex-norma, então já reconhecida como nula e eliminada pela declaração de inconstitucionalidade. De facto, quando mais tarde, foi retirado o 14.º mês, não havia, bem ou mal, nenhuma norma em que se pudesse fundar, e um Estado que age sem norma não é um Estado de Direito, mas um Estado de ditadura, mesmo que ela resulte não do poder político mas do “ditado” pelo TC.

Isto é o que penso, mas não apenas eu. Permita-se-me que refira que esta questão foi debatida na 1.ª Revisão Constitucional de 1982. Se se aceitou que o regime-regra da eliminação de produção de efeitos ex tunc, pela normal exigência da constatada nulidade da norma em repor tudo na situação original, fosse suavizado, não obrigando pontualmente a tal, era porque podiam existir razões justificadas em relação a efeitos já produzidos, enquanto a norma, embora mal, de facto, estava no ordenamento jurídico. Razões explicadas face a uma eventual complicação-dificuldade-impossibilidade prática, em situações excecionais (que, aliás, nunca foram imaginadas como integrando simples questões contabilísticas, monetárias), em refazer a situação originária. De qualquer modo, apenas com base em argumentos de grande excecionalidade. E apenas com assento normativo quanto ao passado, onde essas razões poderiam revelar-se. Mas, já a hipótese modeladora de efeitos ainda não produzidos, ou seja, a atribuição de tal poder em relação efeitos a produzir futuros (e ainda por cima totalmente passíveis de não ocorrer, de ser evitados), questão debatida pelo grupo informal de redação da parte da fiscalização, professores Margarida Salema, Costa Andrade e eu próprio, foi aí afastada da proposta, depois apresentada e lida por mim ao plenário da Comissão. Isto mesmo resultou, portanto, dos trabalhos preparatórios resultantes da respetiva Comissão, de que eu fui aliás vice-presidente e coordenador principal. Ora, um poder desviante da lógica da inconstitucionalidade, expressamente afastado pelo legislador reconstituinte, foi agora exercido pela primeira vez, “a latere” do texto constitucional aprovado, sem cabimento quanto aos efeitos futuros até ao final do ano de 2012. Sem razão equiparável, face a efeitos que ainda se podiam evitar que ocorressem; e, aliás, sem a existência de nenhuma norma, pois a anterior ficara já expulsa do ordenamento jurídico, como poderia o poder de revisão constitucional de então e como pôde o TC fazer produzir efeitos a algo nulo, e já inexistente no ordenamento jurídico? Tal só com permissão constitucional expressa (o que, por inconcebível, não se quis, para além da hipótese, já de si excecional, da modulação de efeitos passados. Já produzidos e que se pudessem considerar de impossível ou muito difícil reparação). Tal monstruosidade jurídica não a quis o Parlamento. Trinta anos depois qui-la o TC. E estamos convencidos que os próximos tempos nos reservarão mais atropelos constitucionais com as chamadas medidas “transitórias” de “estado de grave emergência”, que se, por este caminho, se transformarão numa constituição de Estado jurisdicional sem Direito.

 *** 

OUTRA ANÁLISES polítológicas, jurídicas e económicas:

Vide: últimos textos em subtítulos no fim desta pagina

 
21.8.2013
 
COMO QUER O PROFESSOR FREITAS DO AMARAL QUER EU PRÓPRIO SEMPRE ENSINAMOS. E TAL COMO EXPLIQUEI EM AULAS MAIS PORMONORIZADAMENTE AOS MEUS ALUNOS DO PRIMEIRO SEMESTRE (DIREITO ADMINISTRATIVO), NAO DEIXO DE NESTE REINÍCIO DE AULAS TRANSCREVER AGORA O ACORDAO DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE 28.5.2013 SOBRE A
INCONSTITUCIONALIDADE DAS COMUNIDADES INTERMUNICIPAIS E ATUAIS AML E AMP:
 
ACÓRDÃO N.º 296/2013, Processo n.º 354/13. Plenário, Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

 

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional
 
 I - Relatório

 

1. O Presidente da República requereu, nos termos do n.º 1 do artigo 278.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), do n.º 1 do artigo 51.º e n.º 1 do artigo 57.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), a apreciação preventiva da constitucionalidade das seguintes normas referentes aos Decreto n.º 132/XII e n.º 136/XII:

 

I) “a) Das normas previstas no nº 1 do artigo 2º e da alínea c) do nº 1 do artigo 3º do Decreto nº 136/XII, e as normas constantes do artigo 2º, do artigo 3º, dos nºs 1, 2 e 4 do artigo 63º, dos nºs 1 a 3 do artigo 64º, do artigo 65º, dos artigos 89º, 90º, 91º, 92º e 93º do Anexo I ao mesmo decreto e, por conexão material necessária, as disposições normativas constantes dos Anexos II e III, na parte respeitante às comunidades intermunicipais, e de cuja conjugação normativa (…) resulte a interpretação de que as mesmas comunidades constituiriam um novo ente dotado dos elementos fundamentais de qualificação das autarquias locais, com fundamento na violação:

 

i) Do princípio da tipicidade das autarquias no território continental previsto no nº 1 do artigo 236º da CRP;

 

ii) Do princípio de eleição por sufrágio universal direto e secreto do órgão deliberativo das autarquias locais contido no nº 2 do artigo 239º da CRP.

 

b) Da norma resultante da conjugação das disposições normativas impugnadas na alínea precedente, na interpretação alternativa que sustente que as comunidades intermunicipais constituiriam uma forma específica de organização territorial autárquica ou uma associação de municípios, na medida em que essa solução interpretativa violaria os requisitos constitutivos dessas entidades que constam, respetivamente, do nº 3 do artigo 236º e do artigo 253º da CRP.”

 

II) “a) A título principal, da norma da alínea k) do nº 1 do artigo 25º, da norma do nº 1 e da primeira parte do nº 2 do artigo 100º, conjugada com as normas do artigo 101º, e do artigo 102º e, ainda as normas do nº 1 do artigo 103º e artigo 107º e a título consequencial, das normas dos artigos 104º. 105º, 106º, 108º, 109º e 110º do Decreto nº 132/XII, na interpretação que envolva faculdade de o Governo poder delegar as suas competências constitucionais nos municípios e comunidades intermunicipais, com fundamento na violação do nº 2 do artigo 111º da CRP;

 

b) Das normas referidas na alínea precedente e em interpretação alternativa à que foi aí formulada, da qual resulte uma habilitação virtualmente “em branco”, concedida a departamentos governamentais, para poderem delegar competências administrativas do Governo, não expressamente previstas na Constituição e respeitantes a um objeto material indefinido de ordem económica e social, da qual resulte que a identificação primária das matérias delegáveis seja operada mediante contrato interadministrativo, violando-se o princípio da legalidade administrativa constante do nº 2 do artigo 112.º, do nº 2 do artigo 3º e do nº 2 do artigo 266º da Constituição da República.”

 

III) “(…) Finalmente, a fiscalização preventiva das normas constantes do artigo 1º do Decreto nº 136/XII, a título de inconstitucionalidade consequente em relação às normas precedentemente impugnadas e ao restante preceituado onde estas figuram, na medida em que o mesmo preceito revoga legislação vigente no pressuposto da entrada em vigor do regime constante do Decreto nº 132/XII.”

 

2. Resumidamente, são os seguintes os fundamentos invocados para cada um dos pedidos:

 

I) De acordo com os fundamentos aduzidos no requerimento, a forma como são gizadas as comunidades intermunicipais – que são, a par das áreas metropolitanas, entidades intermunicipais – corresponde, em boa parte, à definição constitucional de autarquias locais. Desta forma, as normas objeto do pedido de fiscalização procederiam à criação material de um novo tipo de autarquia local, o que resultaria numa violação do princípio da tipicidade constitucional das autarquias locais – pois seriam autarquias não previstas no artigo 236.º, n.º 1, da CRP. Para além disso, se as comunidades intermunicipais forem consideradas autarquias locais atípicas, então as regras relativas à composição e estatuto do seu órgão deliberativo não obedeceriam ao princípio da representação democrática direta estabelecido no artigo 239.º, ns.º 1 e 2, da Lei Fundamental.
Em alternativa, o requerimento admite que da interpretação do regime ora previsto não resulte a qualificação das comunidades intermunicipais como autarquias locais, mas sim como «outra forma de organização territorial autárquica», prevista no artigo 236.º, n.º 3, da CRP, ou como uma associação ou federação de municípios (artigo 253.º da CRP). Ainda assim se manteria a inconstitucionalidade das normas em causa, de acordo com o requerimento. Por um lado, porque a criação de «outra forma de organização territorial autárquica» está reservada para as «grandes áreas urbanas e as ilhas» - enquanto o Decreto n.º 132/XII cria comunidades intermunicipais em todo o território nacional. Existiria, assim, uma violação do artigo 236.º, n.º 3, da CRP. Por outro lado, se as comunidades intermunicipais forem consideradas uma associação ou federação de municípios, também se deveria concluir pela sua inconstitucionalidade, uma vez que se tratam de entidades obrigatórias, criadas pelo Estado por lei, violando o caráter necessariamente voluntário do processo associativo municipal, nos termos do artigo 253.º da CRP.

 

II) De acordo com o invocado no requerimento, a possibilidade de delegação de competências (ou atribuições) por parte do Governo nos municípios e nas entidades intermunicipais está formulada de forma tão abrangente que não exclui a possibilidade de delegação de competências administrativas do Governo previstas na CRP, nomeadamente no artigo 199.º, ou diretamente conexas com estas. Ora, e ainda de acordo com o requerimento, decorre do artigo 111.º, n.º 2, da CRP que uma tal delegação por um órgão de soberania de competências ou atribuições constitucionalmente previstas dependeria de norma constitucional habilitante – que não existe neste caso. Nestes termos, dever-se-ia concluir pela inconstitucionalidade do conjunto das normas em causa, a título principal e consequencial, por violação do artigo 111.º, n.º 2, da CRP. 
O Requerente admite, no entanto, que se possa fazer uma interpretação conforme à Constituição das normas em causa, excluindo do âmbito do poder de delegação as matérias de competência administrativa do Governo decorrentes da Lei Fundamental. Neste caso, no entanto, o requerimento defende que as normas em causa continuariam a suscitar dúvidas de constitucionalidade. O argumento utilizado é o de que as normas em causa, que deveriam constituir a lei habilitante para a delegação, não cumprem essa função, na medida em que são tão vagas e indeterminadas que não definem as matérias que podem ser objeto de delegação – constituindo verdadeiras habilitações em branco. Assim, a lei habilitante por falta de densidade normativa, teria renunciado à sua função – cabendo ao próprio ato de delegação (o contrato interadministrativo) a identificação primária dos poderes do delegante objeto de delegação, sem habilitação legal em concreto. Ora, esta falta de densidade normativa da lei habilitante redundaria na violação do princípio da legalidade administrativa, constante dos artigos 3.º, n.º 2, 112.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.

 

III) Finalmente, ainda de acordo com o requerimento, a inconstitucionalidade consequente das normas constantes do artigo 1.º do Decreto n.º 136/XII deriva do facto de este Decreto ter sido aprovado no pressuposto da entrada em vigor do Decreto n.º 132/XII. Assim, pronunciando-se o Tribunal Constitucional pela inconstitucionalidade deste último Decreto, daí resultaria, por considerações lógico-sistemáticas, a inconstitucionalidade do Decreto n.º 136/XII.

 

3. O requerimento deu entrada, neste Tribunal, no dia 3 de maio de 2013, tendo sido admitido, o pedido, na mesma data.

 

4. Elaborado o memorando a que alude o artigo 58.º, n.º 2 da LTC, cabe agora decidir de acordo com a orientação que o Tribunal fixou.

 

5. As normas objeto do pedido de apreciação de conformidade com a Constituição da República Portuguesa constam do Decreto n.º 132/XII e do Decreto n.º 136/XII.

 

6. São do seguinte teor as disposições referentes ao Decreto n.º 132/XII:

 

Artigo 1.º
Objeto
1 - A presente lei aprova:
a) O regime jurídico das autarquias locais;
b) O estatuto das entidades intermunicipais;
c) O regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, assim como da delegação de competências do Estado nas autarquias locais e nas entidades intermunicipais e dos municípios nas entidades intermunicipais e nas freguesias.
d) O regime jurídico do associativismo autárquico.
2 - Os regimes jurídicos e o estatuto referidos no número anterior são aprovados no anexo I à presente lei, da qual faz parte integrante.

 

Artigo 2.º
Sucessão
1 - As entidades intermunicipais constantes no anexo II à presente lei, da qual faz parte integrante, sucedem nos direitos e deveres e nas responsabilidades legais, judiciais e contratuais, assim como integram o património mobiliário e imobiliário e os ativos e passivos das áreas metropolitanas referidas na Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto, alterada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e das comunidades intermunicipais reguladas pela Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto, nos termos constantes no anexo III, à presente lei, da qual faz parte integrante.
2 - Mantêm-se válidos e em vigor, com as devidas adaptações, e em tudo o que não contrarie o disposto no estatuto das entidades intermunicipais aprovados no anexo I à presente lei, da qual faz parte integrante, os regulamentos com eficácia externa e os regulamentos de organização e funcionamento dos serviços das áreas metropolitanas referidas na Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto, alterada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e das comunidades intermunicipais reguladas pela Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto.

 

 
 
Artigo 3.º
Norma revogatória
1 - São revogados:
a) O Decreto-Lei n.º 78/84, de 8 de março;
b) A Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, alterada pelos Decretos-Leis n.ºs 7/2003, de 15 de janeiro, e 268/2003, de 28 de outubro, e pelas Leis n.ºs 107-B/2003, de 31 de dezembro, 55-B/2004, de 30 de dezembro, 60‑A/2005, de 30 de dezembro, 53-A/2006, de 29 de dezembro, 67-A/2007, de 31 de dezembro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, 3-B/2010, de 28 de abril, e 55-A/2010, de 31 de dezembro;
c) A Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto, sem prejuízo do disposto no número seguinte;
d) A Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto, alterada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2-  Os artigos 23.º a 30.º da Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto e os artigos 23.º a 28-º da Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto, alterada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, mantêm-se em vigor até 31 de dezembro de 2013.

 

Artigo 4.º
Entrada em vigor
Sem prejuízo do disposto no n.º 2 do artigo anterior, a presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da realização das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais imediatamente subsequentes à sua publicação.”

 

Adiante, em sede de fundamentação e a propósito da apreciação de cada pedido, reproduzir-se-ão os diversos preceitos que integram as normas a apreciar constantes do anexo I do Decreto n.º 132/XII (que aprova, entre outros, o novo regime jurídico das autarquias locais, de ora em diante identificado como NRJAL. Devem ser entendidos por referência ao mesmo os artigos mencionados no texto que se segue, sem menção adicional).

  

7. As disposições referentes ao Decreto n.º 136/XII têm a seguinte redação:

 

Artigo 1.º
Revogação
São revogados:
a) Os artigos 1.º a 3.º, 10.º-A, 13.º a 16.º, as alíneas c) a o) e q) a s) do n.º 1 e os n.ºs 2 a 6 do artigo 17.º, os artigos 18.º a 20.º, o n.º 1 do artigo 23.º, 30.º a 41.º, 46.º-A, 49.º a 52.º-A, as alíneas b) a j) e m) a r) do n.º 1 e os n.ºs 2 a 8 do artigo 53.º, os artigos 54.º e 55.º, 62.º a 74.º, 81.º a 95.º, e 98.º e 99.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, alterada e republicada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de janeiro, pela Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, e pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de novembro;
b) O n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 310/2002, de 18 de dezembro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 156/2004, de 30 de junho, 9/2007, de 17 de janeiro, 114/2008, de 1 de julho, 48/2011, de 1 de abril, e 204/2012, de 29 de agosto, na parte em que refere as alíneas b), c) e f) do artigo 1.º do mesmo diploma, bem como as suas subsequentes disposições relativas à titularidade da competência para o licenciamento das atividades de venda ambulante de lotarias, de arrumador de automóveis e atividades ruidosas de caráter temporário que respeitem a festas populares, romarias, feiras, arraiais e bailes;
c) Os artigos 2.º a 7.º, 10.º, 11.º, 13.º, 14.º, 44.º, 103.º, 105.º e 177.º a 187.º do Código Administrativo.

 

Artigo 2.º
Entrada em vigor
A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da realização das eleições gerais para os órgãos das autarquias locais imediatamente subsequentes à sua publicação.

   

II - Fundamentação
 
8. As questões de constitucionalidade colocadas incidem sobre os seguintes conteúdos dos diplomas em referência:

 

I. O estatuto das comunidades intermunicipais criadas pelo Decreto n.º 132/XII;

 

II. A delegação de competências do Estado nas autarquias locais, prevista no mesmo diploma; e

 

III. A revogação, pelo Decreto n.º 136/XII, de legislação vigente no pressuposto da entrada em vigor do Decreto n.º 132/XII.

  

A. Enquadramento do Decreto n.º 132/XII e do Decreto n.º 136/XII

 

a) Considerações gerais

 

9. O objeto do pedido incide sobre normas constantes de dois Decretos: o Decreto n.º 132/XII e o Decreto n.º 136/XII.
O Decreto n.º 132/XII estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico. Dispondo sobre um âmbito alargado de matérias (patente na norma revogatória constante do seu artigo 3.º), o diploma reconduz-se à reforma da gestão municipal e intermunicipal.
Por sua vez, o Decreto n.º 136/XII procede à revogação expressa de diversas disposições constantes da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, que estabelece o quadro de competências, assim como o regime de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias, do Decreto-Lei n.º 310/2002, de 18 de dezembro, que regula o regime jurídico do licenciamento e fiscalização pelas câmaras municipais de atividades diversas anteriormente cometidas aos governos civis, bem como do Código Administrativo.

 

10. O Decreto n.º 132/XII e o Decreto n.º 136/XII, objeto do presente pedido de fiscalização preventiva, enquadram-se num conjunto de alterações legislativas que integram a designada “Reforma da Administração Local”, tal como é explicitado na exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 104/XII, que deu origem ao Decreto n.º 132/XII.
Os traços essenciais desta “Reforma” podem ser encontrados na Resolução do Conselho de Ministros n.º 40/2011, de 22 de setembro e no “Documento Verde da Reforma da Administração Local – Uma Reforma de Gestão, uma Reforma do Território e uma Reforma Política”.
Pretende-se, nomeadamente quanto à gestão municipal, intermunicipal e financiamento:
a) Avaliar o impacto decorrente do exercício de competências por parte de estruturas associativas municipais, utilizando como modelo duas das comunidades intermunicipais (CIM) já existentes, uma com características rurais ou predominantemente rurais e uma outra de feição urbana, tendo por objetivo a sua articulação com as atuais competências dos órgãos municipais e a sua consequente redefinição, promovendo-se uma reformatação dos seus poderes e potenciando-se a racionalização dos recursos públicos;
b) Determinar que tal avaliação seja concretizada em articulação com os respetivos municípios e as comissões de coordenação e desenvolvimento regional competentes;
c) Promover a alteração do regime jurídico do associativismo municipal, objetivando a sua regulação, racionalização e aglutinação.

 

11. Por seu lado, no “sumário executivo” do “Documento Verde da Reforma da Administração Local”, apresentado em 26 de setembro de 2012, lê-se que «A Reforma da Administração Local viu reforçada a sua dimensão política por força do Memorando de Entendimento estabelecido entre o Governo Português, a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional, no âmbito do qual foi assumido o compromisso político da reorganização da Administração Local até junho de 2012».
Em último lugar, ainda em sede de enquadramento, refere-se que no “Memorando de Entendimento sobre as condicionalidades de política económica”, datado de 17 de maio de 2011 (acessível emhttps://infoeuropa.eurocid.pt/registo/000046743) consta, no Ponto 3.44 o programa político do Estado português «Reorganizar a estrutura da Administração Local. Existem atualmente 308 municípios e 4.259 freguesias. Até julho 2012, o Governo desenvolverá um plano de consolidação para reorganizar e reduzir significativamente o número destas entidades. O Governo implementará estes planos baseado num acordo com a CE e o FMI. Estas alterações, que deverão entrar em vigor no próximo ciclo eleitoral local, reforçarão a prestação do serviço público, aumentarão a eficiência e reduzirão custos».

 

b) Enquadramento jurídico-constitucional
 
12. O conjunto de normas objeto do pedido de fiscalização encontra-se englobado na área das autarquias locais e do poder local.
Importa, por isso, começar por abordar a questão de forma genérica.
Como sintetiza Melo Alexandrino, «a Constituição é relevante para o direito das autarquias locais pelo menos por três ordens de razões. A primeira porque é na Constituição que estão definidos os valores e os princípios estruturantes do direito local (…). A segunda porque a Constituição de 1976 teve uma clara intenção de definir expressamente a organização do poder político ao nível local, elevando por isso os órgãos do poder local a órgãos constitucionais e revestindo-os de um sistema de garantias constitucionais similares às aplicáveis aos órgãos de soberania e aos órgãos das regiões autónomas (…). A terceira porque a constituição regulou exaustivamente inúmeras outras facetas da administração e do regime local, naquilo que podemos qualificar como direito constitucional local» (J. de Melo Alexandrino, «Direito das Autarquias Locais», Tratado de Direito Administrativo Especial, Vol. IV, 2010, p. 29).
De facto, a existência de uma garantia constitucional de autarquias locais, constante no artigo 235.º, n.º 1, da CRP, tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma. A garantia da autonomia local é um limite ao próprio poder de revisão constitucional (artigo 288.º, alínea n), da CRP) e tem um âmbito de proteção amplo.

 

13. O Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 432/93 assinala o primeiro teste da consistência do conceito de autonomia local na jurisprudência do Tribunal Constitucional (cfr. Artur Maurício, «A Garantia Constitucional da Autonomia Local à Luz da Jurisprudência do Tribunal Constitucional», in Estudos em Homenagem ao Conselheiro Cardoso da Costa, p. 635). Nessa ocasião, o Tribunal sublinhou que as autarquias locais são justificadas pelos valores da liberdade e da participação e concorrem para a organização democrática do Estado, conformando um «âmbito de democracia». Mais se salientou, então, que a Constituição não traça para as autarquias locais um «figurino de mera administração autónoma do Estado», pois constituem «uma estrutura do poder político», assumindo as normas que organizam o seu poder uma «justificação eminentemente democrática» e fundando-se o poder autárquico numa «ideia de consideração e representação aproximada de interesses».
Em jurisprudência subsequente veio a sublinhar-se que as autarquias locais integram a administração autónoma, existindo entre elas e o Estado uma relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (nacionais, por um lado, e locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação dirigida à realização de um único interesse, designadamente o interesse nacional. No Acórdão n.º 379/96, teve o Tribunal Constitucional ocasião de expressar o seu entendimento sobre o enquadramento jurídico-constitucional das autarquias locais:
«A Constituição da República, no seu artigo 6.º, n.º 1 - depois de caracterizar o Estado como unitário - acrescenta que ele "respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública". Este princípio da autonomia das autarquias locais - que as leis de revisão constitucional terão de respeitar [cf. artigo 288º, alínea n)] - é, depois, desenvolvido no título VIII da Lei Fundamental, subordinado à rubrica "poder local". As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (cf. artigo 237º, nº 2, da Constituição). Constituem, assim, verdadeira administração autónoma. E mais: são "estruturas do poder político". É certo que é a lei que há de regular "as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos" (cf. artigo 239º da Constituição). Mas, ao desimcumbir-se dessa tarefa, o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativae reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios (privativos) das respetivas comunidades locais. A este propósito, J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada , 3ª edição, Coimbra, 1993, página 887), depois de acentuarem que a Constituição não define as matérias de competência autárquica, acrescentam:
Todavia a lei não goza de total liberdade de conformação. A garantia institucional da autonomia local estabelece limites e requisitos. Primeiro, a lei não pode deixar de definir às autarquias um mínimo razoável de atribuições. Depois, essas atribuições não podem ser umas quaisquer, devendo referir-se aos interesses próprios das respetivas comunidades locais [...].
[Cf. também J. BATISTA MACHADO (Participação e Descentralização. Democratização e Neutralidade da Constituição de 1976, Coimbra, 1982, página 17) e J. CASALTA NABAIS (A Autonomia Local, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, II, Boletim da Faculdade de Direito, número especial, Coimbra, 1993, sp. páginas 161, 162, 171 e 175)]».

 

14. Importa igualmente referir que as linhas gerais que condensam o estatuto constitucional das autarquias locais são completadas pela Carta Europeia da Autonomia Local, de 1985, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 28/90, de 23 de outubro, e ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 58/90, de 23 de outubro – e por isso vigente na nossa ordem jurídica por força do artigo 8.º, n.º 2, da CRP. Segundo o artigo 3.º, n.º 1, da referida Carta, o princípio da autonomia local pressupõe e exige, entre outros, o direito e a capacidade de as autarquias regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob a sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos. Por seu lado, o artigo 4.º da Carta estabelece a necessidade de as atribuições fundamentais das autarquias locais serem fixadas pela Constituição ou por lei e delas distingue os casos de delegação de poderes por uma autoridade central ou regional.
Aqui chegados importa abordar o pedido de constitucionalidade formulado.

 

B. As questões de constitucionalidade colocadas

 

I. O estatuto das comunidades intermunicipais criadas pelo Decreto n.º 132/XII

 

a) O pedido de fiscalização

 

15. A primeira questão de constitucionalidade colocada incide sobre as «normas previstas no n.º 1 do artigo 2.º e da alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto n.º 132/XII, e as normas constantes do artigo 2.º, do artigo 3.º, dos n.os 1, 2 e 4 do artigo 63.º, dos n.os 1 a 3 do artigo 64.º, do artigo 65.º, dos artigos 89.º, 90.º, 91.º, 92.º e 93.º do Anexo I ao mesmo decreto e, por conexão material necessária, as disposições normativas constantes dos Anexos II e III, na parte respeitante às comunidades intermunicipais, e de cuja conjugação normativa, feita nos termos da fundamentação deste requerimento, resulte a interpretação de que as mesmas comunidades constituiriam um novo ente dotado dos elementos fundamentais de qualificação das autarquias locais».
Apesar da referência, no artigo 50.º do requerimento, ao Decreto n.º 136/XII, deve entender-se que se trata de um lapso manifesto e que o pedido diz respeito a normas constantes do Decreto n.º 132/XII, tendo em conta a fundamentação do requerimento (desde logo, é essa a referência que consta no início do requerimento).

 

16. As disposições do NRJAL convocadas para esta apreciação são, pois, as seguintes:
 
Artigo 2.º
Atribuições
Constituem atribuições das autarquias locais e das entidades intermunicipais a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações.
 
Artigo 3.º
Competências
As autarquias locais e as entidades intermunicipais prosseguem as respetivas atribuições através do exercício pelos respetivos órgãos das competências legalmente previstas, designadamente:
a) De consulta;
b) De planeamento;
c) De investimento;
d) De gestão;
e) De licenciamento e controlo prévio;
f) De fiscalização.

 

Artigo 63.º
Natureza e regime
1 - As entidades intermunicipais são pessoas coletivas de direito público de âmbito territorial autárquico que integram a administração autónoma municipal.
2 - São entidades intermunicipais a área metropolitana e a comunidade intermunicipal.
3 - (…).
4 - O estatuto das entidades intermunicipais é o constante dos artigos seguinte a 98.º.
 
Artigo 64.º
Criação
1 - As entidades intermunicipais são criadas por lei e constituem unidades administrativas, também para os efeitos previstos no Regulamento (CE) n.º 1059/2003, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de maio, relativo à instituição de uma nomenclatura comum às unidades territoriais estatísticas (NUTS).
2 - Não podem ser criadas entidades intermunicipais com um número de municípios inferior a cinco nem com população inferir a 85 000 habitantes.
3 - São criadas as entidades intermunicipais constantes no anexo II.

 

Artigo 65.º
Atribuições
Constituem atribuições das entidades intermunicipais a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das populações abrangidas pelas circunscrições territoriais respetivas, em articulação com os municípios.
 
Artigo 89.º
Órgãos
São órgãos da comunidade intermunicipal o conselho intermunicipal, a comissão executiva intermunicipal e o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal.
 
Artigo 90.º
Conselho intermunicipal
1 - É aplicável, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 67.º a 71.º.
2 - O conselho intermunicipal é constituído por um presidente e dois vice-presidentes.

 

Artigo 91.º
Comissão executiva intermunicipal
1 - É aplicável, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 72.º a 82.º.
2 - A comissão executiva intermunicipal tem um primeiro-secretário e dois secretários intermunicipais.
3 - O primeiro-secretário é obrigatoriamente remunerado.
4 - O conselho intermunicipal delibera, por unanimidade, sobre o número de secretários intermunicipais remunerados, o qual é, no mínimo, um.
 
Artigo 92.º
Conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal
É aplicável, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 83.º e 84.º.
 
Artigo 93.º
Funcionamento
É aplicável, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 85.º a 88.º.
 
b) Antecedentes legais do estatuto das entidades intermunicipais previsto no anexo I do Decreto n.º 132/XII
 
17. O conjunto de normas em apreciação incide sobre a natureza e estatuto da “Comunidade Intermunicipal”, enquanto figura criada pelo NRJAL.
O regime ali definido para as comunidades intermunicipais representa uma alteração da natureza e estatuto das pessoas coletivas designadas por “Comunidades Intermunicipais” previstas na Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto, atualmente em vigor. Por sua vez, o regime das áreas metropolitanas consta da Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto.
Importa, assim, começar por recordar os traços gerais do regime vigente das referidas entidades.

 

18. Nos termos do regime definido na Lei n.º 45/2008, que aprovou o regime do associativismo municipal, as comunidades intermunicipais constituem associações de municípios de fins múltiplos, sendo pessoas coletivas de direito público constituídas por municípios que correspondam a uma ou mais unidades territoriais definidas com base nas Nomenclaturas das Unidades Territoriais Estatísticas de nível III (NUTS III), adotando o nome destas (artigo 2.º, n.º 2).
Ainda de acordo com o regime em vigor, as comunidades intermunicipais são entidades criadas pela livre vontade dos municípios, sendo instituídas em concreto, mediante a aprovação dos seus estatutos pelas assembleias municipais da maioria absoluta dos municípios que as integrem (artigo 4.º, n.º 1). São, portanto, entidades estruturalmente associativas quanto à sua constituição, sendo pessoas coletivas constituídas por outras pessoas coletivas, no caso, os municípios.
São titulares de património e finanças próprias, sendo beneficiárias de transferências do Orçamento do Estado e podendo contrair empréstimos sujeitos ao limite e à capacidade de endividamento dos municípios associados (artigos 26.º e 27.º).
Pertencendo ao setor da administração autónoma, enquanto expressão, no plano formal, do conjunto de entidades públicas que são criadas e existem para a prossecução de interesses próprios, as comunidades intermunicipais são titulares de atribuições que envolvem, essencialmente: fins de planeamento e gestão de desenvolvimento económico, social e ambiental; articulação de investimentos municipais de interesse supramunicipal; participação na gestão de programas de apoio ao desenvolvimento regional, designadamente no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional; planeamento das atuações de entidades públicas, de caráter supramunicipal; articulação dos municípios e administração central em áreas sociais, sanitárias, de equipamentos, educativas e culturais; e exercício de atribuições sobre competências transferidas pela administração central ou delegadas pelos municípios (artigo 5.º).
Este regime é substancialmente alterado pelo NRJAL aprovado pelo Decreto n.º 132/XII.

 

c) O estatuto das comunidades intermunicipais previsto no NRJAL

 

19. O regime constante do NRJAL prevê, entre outros, “O estatuto das entidades intermunicipais” (artigo 1.º, n.º 1, alínea a), do Decreto n.º 132/XII), onde se inclui o estatuto das comunidades intermunicipais. De facto, as comunidades intermunicipais são configuradas pelo NRJAL como um tipo de entidades intermunicipais, paralelo às áreas metropolitanas (artigo 63.º, n.º 2).
O regime jurídico das comunidades intermunicipais encontra-se especificamente previsto no título III do NRJAL (artigos 63.º e ss.), integrando o seu capítulo III, e é, no essencial, composto por normas remissivas para o regime previsto para a “Área Metropolitana”, a outra entidade intermunicipal prevista no diploma (designadamente no capítulo II do mesmo título).
As comunidades intermunicipais são configuradas pelo NRJAL como «pessoas coletivas de direito público de âmbito territorial autárquico que integram a administração autónoma municipal» (artigo 63.º, n.º 1) e unidades administrativas (artigo 64.º, n.º 1).
Outro traço caracterizador do novo regime das comunidades intermunicipais consiste na sua instituição resultante diretamente da lei. Nos termos do artigo 64.º, n.º 1, a criação destas pessoas coletivas dá-se por via legal, com respeito pelo limite estabelecido no n.º 2 do mesmo artigo, i. e.,  não podendo ser criadas entidades intermunicipais com um número de municípios inferior a cinco nem com população inferior a 85 000 habitantes.
As suas atribuições são definidas logo no artigo 2.º da parte geral do NRJAL, expressamente a par das atribuições das autarquias locais, através de uma cláusula geral («a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações»). Esta cláusula é reiterada pelo artigo 65.º, que retoma a técnica da cláusula geral («constituem atribuições das entidades intermunicipais a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das populações abrangidas pelas circunscrições territoriais respetivas»), adicionando a exigência de «articulação com os municípios».
Retomando o paralelismo com as autarquias locais, o artigo 3.º indica as competências das entidades intermunicipais (consulta, planeamento, investimento, gestão, licenciamento, controlo prévio e fiscalização) e o artigo 4.º identifica os princípios gerais a respeitar na prossecução das respetivas atribuições e exercício de competências (“a prossecução das atribuições e o exercício das competências das autarquias locais e das entidades intermunicipais devem respeitar os princípios da descentralização administrativa, da subsidiariedade, da complementaridade, da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos e a intangibilidade das atribuições do Estado”).
Nos termos do artigo 63.º, n.º 3, as comunidades intermunicipais, tal como as autarquias (artigo 242.º da CRP), estão sujeitas ao regime da tutela administrativa.
Finalmente, ao nível orgânico, depois de enunciar que os órgãos das comunidades intermunicipais são o conselho intermunicipal, a comissão executiva intermunicipal e o conselho estratégico para o desenvolvimento intermunicipal (artigo 89.º), o legislador define o respetivo regime por remissão para a estrutura orgânica prevista para as «áreas metropolitanas» (cfr. artigos 90.º a 93.º), entidades intermunicipais que constituem «formas de organização territorial autárquica» constitucionalmente previstas (cfr. o n.º 3 do artigo 236.º da CRP).
As entidades intermunicipais têm património próprio e autonomia financeira (artigo 70.º, n.º 1, alíneas c), n), p), w) e x), e artigo 81.º, n.º 1, alíneas h), i), m), n), t), x), aplicáveis às comunidades intermunicipais por força dos artigos 90.º e 91.º) e podem criar serviços próprios de apoio técnico e administrativo (artigo 87.º, n.º 1, por força do artigo 93.º), dispondo de pessoal próprio que se rege pelo regime jurídico do contrato de trabalho em funções públicas (artigo 88.º por força do artigo 93.º).

 

20. As entidades intermunicipais criadas pelo NRJAL (elencadas no seu anexo II) sucedem integralmente às áreas metropolitanas previstas na Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto, alterada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, e às comunidades intermunicipais reguladas pela Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto, nos termos constantes no anexo III.

  

d) A violação do princípio da tipicidade constitucional das autarquias locais
 
21. O primeiro fundamento de inconstitucionalidade invocado no requerimento consiste na violação do princípio da tipicidade das autarquias no território continental previsto no n.º 1 do artigo 236.º da CRP.
De acordo com o entendimento expresso no requerimento, a figura da comunidade intermunicipal criada pelo NRJAL integra «elementos de qualificação que também compõem a caracterização constitucional do conceito de autarquia local, neles avultando o fato de serem pessoas coletivas públicas territoriais da administração autónoma, dotadas de órgãos representativos e que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas», sendo que a referida «assimilação ou equiparação institutiva, funcional, orgânica e competencial das comunidades intermunicipais às autarquias locais, permite concluir que o diploma impugnado instituiu, materialmente, um novo tipo de autarquia, sem prejuízo de, no plano literal e sistemático, o Decreto n.º 132/XII impugnado não denominar as mesmas comunidades como autarquias».

 

22. O pedido incide sobre o regime das comunidades intermunicipais. Nos termos do NRJAL, estas integram, a par das áreas metropolitanas, o conceito de entidades intermunicipais. Importa, pois, analisar este regime de forma a descortinar se o NRJAL regula as comunidades intermunicipais como se de autarquias locais atípicas se tratasse.
Neste propósito, importa sublinhar que a leitura do diploma evidencia, desde logo, a intenção de equiparação entre o regime estabelecido para as comunidades intermunicipais e o aplicável a formas de organização autárquica e, mais concretamente ainda, à forma de organização autárquica consistente nas autarquias locais constitucionalmente tipificadas (municípios, freguesias e regiões administrativas).

 

23. Recuperando o acima referido em sede de descrição dos traços gerais caracterizadores do regime jurídico previsto para as comunidades intermunicipais no NRJAL, estas são «pessoas coletivas de direito público de âmbito territorial autárquico que integram a administração autónoma municipal» (artigo 63.º, n.º 1), tendo portanto, natureza de pessoas coletivas territoriais – tal como as autarquias locais.
A criação das comunidades intermunicipais, bem como as suas eventuais modificações supervenientes e sua extinção, dá-se por via legal e não por via de associativismo municipal, ou seja, pela vontade dos municípios integrantes (artigo 64.º, n.º 1), o que revela, mais uma vez, equivalência com o regime constitucionalmente previsto para as categorias de autarquias locais expressamente identificadas na Constituição, também criadas, modificadas e extintas por lei (artigo 164.º, alínea n), da CRP).
Podem ser encontrados vários outros exemplos dessa equiparação entre os regimes aplicáveis às comunidades intermunicipais e às autarquias locais nas normas do NRJAL em apreciação. Como foi referido, no que respeita ao quadro de definição das atribuições, as comunidades intermunicipais gozam, tal como as autarquias, de uma cláusula geral de atribuições genéricas. O artigo 2.º prevê as atribuições de autarquias e de comunidades com a mesma cláusula geral e os artigos 7.º, 23.º e 65.º, aplicáveis, respetivamente, a freguesias, municípios e comunidades têm uma redação em tudo equivalente. O mesmo se pode dizer relativamente ao artigo 3.º, que tem como epígrafe «Competências», e aos princípios gerais a respeitar na prossecução das respetivas atribuições e exercício de competências (artigo 4.º) – sempre definidos em paralelismo com as das autarquias locais. Neste âmbito verifica-se, pois, uma equiparação funcional ou material às autarquias locais. Um outro aspeto em que se verifica a referida equiparação às autarquias locais é o da definição das relações entre o Estado e as comunidades intermunicipais, já que estas, tal como as autarquias (artigo 242.º da CRP), estão sujeitas ao regime da tutela administrativa (n.º 3 do artigo 63.º).
Quando não equipara o regime destas novas entidades intermunicipais diretamente ao regime jurídico estabelecido para as autarquias locais, o legislador equipara-o ao de outras formas de organização territorial autárquica, como acontece ao nível orgânico, com a definição dos respetivos órgãos e regime por remissão expressa e quase integral para a estrutura orgânica das áreas metropolitanas. Também na indicação das competências das comunidades intermunicipais, por força da utilização da técnica remissiva, mais uma vez vigora o princípio de equiparação a formas de organização territorial autárquica, no caso, os órgãos das áreas metropolitanas (artigos 89.º a 93.º).

 

24. São atribuídos às comunidades intermunicipais poderes públicos em tudo equiparáveis (e equiparados) aos das autarquias locais. Aí se incluem poderes regulamentares próprios e genéricos, para a emissão de regulamentos com eficácia externa. Esta competência regulamentar genérica, que pode ter por objeto quaisquer matérias da competência dos respetivos órgãos, revela mais um aspeto de equiparação das comunidades às autarquias (cfr. o artigo 70.º, n.º 1, alínea m), aplicável às comunidades por força do artigo 90.º, com o artigo 9.º, n.º 1, alínea f), e com o artigo 25.º, n.º 1, alínea g)), sendo que, relativamente a estas, o poder regulamentar encontra sede constitucional (artigo 241.º da CRP).
Os interesses prosseguidos por estas entidades não coincidem necessariamente com os interesses particulares de cada um dos municípios que as integram. As respetivas atribuições podem surgir como justapostas ou mesmo sobrepostas às dos municípios. Esse é o resultado expresso da lei que se refere a interesses próprios das populações destas entidades, a propósito da definição das suas atribuições (artigos 2.º, 7.º, 23.º e 65.º).
Além disso, as comunidades intermunicipais funcionam como uma estrutura organizativa com poderes supramunicipais, o que sugere um grau superior às autarquias locais existentes (municípios e freguesias). De facto, no diploma em apreciação, estabelecem-se várias competências daquelas entidades que implicam poderes relativos aos municípios, como o de emitir pareceres sobre o exercício de competências das assembleias municipais, mas também o poder de deliberar sobre «a forma de imputação material aos municípios integrantes da [comunidade intermunicipal] das despesas não cobertas por receitas próprias» (artigo 70.º, n.º 1, alíneas n) e bb), por força do artigo 90.º). A previsão de poderes públicos próprios no âmbito municipal vai ao ponto de se estabelecer a possibilidade do «exercício da competência de cobrança dos impostos municipais» pelos seus serviços (artigo 70.º, n.º 1, alínea o), por força do artigo 90.º). Para além disso, os conselhos intermunicipais das comunidades têm também competências de planeamento e programação, em áreas tão distintas como o ordenamento do território ou do ambiente, proteção civil ou redes de equipamentos de saúde, educação, cultura e desporto (artigo 70.º, n.º 1, alínea d), por força do artigo 90.º). Repare-se, aliás, que se prevê que as assembleias municipais (e não o conselho intermunicipal) possam aprovar moções de censura à comissão executiva intermunicipal, que podem determinar a demissão da comissão executiva, se corresponderem a pelo menos dois terços das assembleias municipais dos municípios que integram a respetiva comunidade. Este poder das assembleias municipais não está previsto relativamente às respetivas câmaras. Daqui se retira a importância supramunicipal destas entidades.

 

25. Assim, de acordo com o regime previsto, as comunidades intermunicipais caracterizam-se como pessoas coletivas públicas de população e território, de tipo supramunicipal, que são criadas pela lei, dotadas de atribuições genéricas e de fins múltiplos. As comunidades intermunicipais possuem competências alargadas ao nível da administração autónoma, aí se incluindo poderes genéricos de emissão de regulamentos administrativos com eficácia externa, serviços administrativos próprios e pessoal próprio, património próprio e autonomia financeira, prosseguindo interesses próprios – tudo em paralelo com o regime das autarquias locais.
Ora, como este Tribunal já assinalou, designadamente no Acórdão n.º 379/96, estes são elementos inerentes ao conceito constitucional de autarquia local (artigo 235.º, n.º 2, e 241.º da CRP). E, assim sendo, inevitável será concluir que as comunidades intermunicipais criadas pelo NRJAL constituem uma nova forma de organização administrativa territorial local: uma autarquia local atípica, que é imposta pelo Estado e reveste um grau superior.
Para esta conclusão, não se afigura determinante o NRJAL distinguir, ao longo do seu texto, entidades intermunicipais de autarquias locais (artigo 2.º ou 3.º, por exemplo). Relevante é, sim, a análise do regime legal aplicável a estas figuras. E, na verdade, do regime indicado resulta que o conceito legal de comunidade intermunicipal reúne, no essencial, os elementos estruturalmente caracterizadores e integrantes do conceito jurídico-constitucional de autarquias locais fornecido pelo n.º 2 do artigo 235.º da CRP, uma vez que se apresentam como «pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas», bem como do conceito, também jurídico-constitucional, de «outras formas de organização territorial autárquica», constante do n.º 3 do artigo 236.º da CRP.
Conclui-se, assim, que na conceção e regime propostos, as comunidades intermunicipais constituem, a par com as autarquias locais e as áreas metropolitanas, uma nova forma de organização administrativa territorial local, subsumível, perante os elementos fornecidos pelo NRJAL, no conceito de autarquia local do artigo 235.º da CRP ou no de «outras formas de organização territorial autárquica» contido no n.º 3 do artigo 236.º da CRP.
Todavia, no que respeita ao Continente, a Lei Fundamental prevê, no artigo 236.º, n.º 1, expressa e imperativamente, como autarquias locais, apenas as freguesias, os municípios e as regiões administrativas, não deixando ao legislador margem de liberdade para criar, por lei, outras categorias de autarquias locais equiparadas às ali previstas.
Sendo matéria reservada à Constituição, o legislador ordinário não dispõe de habilitação jurídico-constitucional para construir outros formatos de organização territorial do poder local, que possam afirmar-se como sucedâneos dos autorizados pela Lei Fundamental. Neste domínio, vigora um princípio constitucional da tipicidade das autarquias locais constitucionalmente admissíveis. Autarquias locais, são apenas as expressamente tipificadas e assim designadas pela CRP.

 

26. Esta é uma conclusão que tem sido acolhida também pela generalidade da doutrina, como se confirma pelas seguintes asserções: «O Estado não pode criar outras categorias ou tipos de autarquias locais, encontrando-se vinculado a respeitar um princípio da tipicidade quanto às categorias de tais entidades públicas» (P. Otero, Direito Constitucional Português, vol. II, Organização do Poder Político, 2010, p. 621); «As categorias de autarquias locais são unicamente as de existência imposta ou consentida pela Constituição, o legislador não pode criar outras. É uma matéria de reserva da Constituição» (J. Miranda, “artigo 236.º”, inConstituição Portuguesa Anotada, R. Medeiros / J. Miranda coord., T. III, 2007, p. 450). No mesmo sentido se pronunciam Gomes Canotilho e Vital Moreira, referindo que «as categorias de autarquias referidas são umnumerus clausus, não podendo ser criadas outras (princípio da tipicidade)» (J.J. Gomes Canotilho / Vital Moreira, CRP, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 2010, p. 720). Em sentido idêntico, Casalta Nabais refere que «não pode a lei (…) criar outros tipos de autarquias locais diversos dos constitucionalmente previstos, a saber: freguesias, municípios e regiões administrativas no Continente e freguesias e municípios nas Regiões Autónomas» (Casalta Nabais, «A autonomia Local», Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, BFDUC, pp. 159 – 161).

 

27. A única exceção aberta pela CRP ao numerus clausus das autarquias locais tipificadas no artigo 236.º, n.º 1 e 2, encontra-se prevista no n.º 3 do mesmo artigo, mas ainda assim, condicionada à verificação de alguns pressupostos. Na referida disposição, a Constituição concede ao legislador ordinário uma habilitação constitucional («a lei poderá estabelecer») para estabelecer «outras formas de organização territorial autárquica». Esta exceção só vale, todavia, para as «grandes áreas urbanas» e as «ilhas» e «de acordo com as suas condições específicas».
Ora, no que respeita às comunidades intermunicipais, do regime estabelecido no NRJAL e da sua instituição pelo n.º 1 do artigo 2.º do Decreto n.º 132/XII (conjugado com os seus anexos II e III), resulta que estas entidades são criadas por lei como entidades obrigatórias em todo o território continental, e não apenas nas ilhas ou grandes áreas urbanas. O único limite imposto no diploma em apreciação à criação de comunidades intermunicipais encontra-se estabelecido no artigo 64.º, n.º 2, do NRJAL, ao referir que «não podem ser criadas entidades intermunicipais com um número de municípios inferior a cinco nem com população inferior a 85 000 habitantes».
Residindo os pressupostos de criação das comunidades intermunicipais no número de municípios e habitantes, e não em critérios de insularidade ou dimensão da área urbana, o respetivo regime não pode, pois, encontrar habilitação constitucional no n.º 3 do artigo 236.º da CRP.

 

28. Nem se diga que, na medida em que são integradas por municípios, as comunidades intermunicipais assumem a configuração material de uma associação de municípios, i.e., associações públicas constituídas por entidades públicas (os municípios), estando, portanto, a sua criação na disponibilidade da Assembleia da República (nos termos do artigo 165.º, n.º 1 alínea s), da CRP).
Não é esse o regime que decorre do NRJAL. Desde logo, porque o NRJAL prevê um novo regime do associativismo autárquico (Título V, artigos 120.º e ss. do NRJAL), distinto do regime das entidades intermunicipais (Título III, artigos 63.º e ss. do NRJAL). É do próprio regime estabelecido no diploma em análise que decorre, pois, o caráter não associativo das entidades intermunicipais.
Por outro lado, a criação por lei e o caráter obrigatório da participação dos municípios nas entidades intermunicipais afasta-as inelutavelmente da caracterização como associações de municípios. A vontade dos municípios é irrelevante na constituição destas entidades. De facto, o artigo 253.º da Constituição habilita diretamente os municípios (não o legislador) a «constituir associações e federações para a administração de interesses comuns, às quais a lei pode conferir atribuições e competências próprias». Sem prejuízo da sujeição ao respetivo enquadramento legal, a constituição destas associações deverá traduzir sempre uma expressão da autonomia dos municípios se associarem para realização de interesses específicos comuns aos municípios associados, ou mais concretamente ainda, interesses coletivos partilhados entre as populações envolvidas.
Esta realidade em nada é afetada pelo facto de, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, do Decreto n.º 132/XII, as comunidades intermunicipais sucederem às comunidades intermunicipais reguladas pela Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto, pois não altera a fonte orgânica e a natureza jurídica do ato criador: um ato do Estado, obrigatório, praticado pela Assembleia da República, sob a forma de lei. Note-se que, através do n.º 3 do artigo 2.º do Decreto n.º 132/XII, a Assembleia da República procede à criação de comunidades intermunicipais relativas à totalidade do território nacional continental (constantes do Anexo II).

 

29. Conclui-se, assim, que as normas relativas à criação, ao estatuto e às atribuições das comunidades intermunicipais, objeto do pedido, devem ser consideradas inconstitucionais, por violação do princípio da tipicidade das autarquias locais no território continental consagrado no artigo 236.º, n.º 1, da CRP.
 
30. Em consequência, prejudicada fica a apreciação dos restantes parâmetros de constitucionalidade que vinham também invocados pelo requerente no respeitante às normas objeto do primeiro pedido de fiscalização preventiva.

  

II – O Regime de delegação de competências
 
a) O pedido de fiscalização

 

31. O Presidente da República requer, em segundo lugar, a apreciação da norma da alínea k) do n.º 1 do artigo 25.º, da norma do n.º 1 e da primeira parte do n.º 2 do artigo 100.º, conjugadas com as normas do artigo 101.º e do artigo 102.º e, ainda, as normas do n.º 1 do artigo 103.º e do artigo 107.º e a título consequencial, as normas dos artigos 104.º, 105.º, 106.º, 108.º, 109.º e 110.º do anexo I do Decreto n.º 132/XII à luz da proibição constitucional do artigo 111.º, n.º 2, da CRP, por se permitir que o Governo delegue as suas competências constitucionais sem habilitação constitucional para tal ou, subsidiariamente, por violação do princípio da legalidade administrativa, constante dos artigos 3.º, n.º 2, 112.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da CRP.
     O requerimento alude às normas a sindicar como constantes do Decreto n.º 132/XII. No entanto, devemos entender aquela referência como reportada aos preceitos constantes do anexo I do mesmo (o NRJAL), não só porque o Decreto apenas contém quatro artigos, mas também porque as transcrições que são feitas se reportam aos preceitos do anexo I do Decreto.

 

32. São as seguintes as disposições do NRJAL convocadas para esta apreciação:
 
Artigo 25.º
Competências de apreciação e fiscalização
1 - Compete à assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal:
(…)
k)
Autorizar a celebração de contratos de delegação de competências entre a câmara municipal e o Estado e entre a câmara municipal e a entidade intermunicipal e autorizar a celebração e denúncia de contratos de delegação de competências e de acordos de execução entre a câmara municipal e as juntas de freguesia;
 
Artigo 100.º
Prossecução de atribuições e delegação de competências
1 - O Estado, as autarquias locais e as entidades intermunicipais articulam entre si, nos termos do artigo 4.º, a prossecução das respetivas atribuições, podendo, para o efeito, recorrer à delegação de competências.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, os órgãos do Estado podem delegar competências nos órgãos das autarquias locais e das entidades intermunicipais (…).
 
Artigo 101.º
Objetivos
A concretização da delegação de competências visa a promoção da coesão territorial, o reforço da solidariedade inter-regional, a melhoria da qualidade dos serviços prestados às populações e a racionalização dos recursos disponíveis.
 
Artigo 102.º
Intangibilidade das atribuições e âmbito da delegação de competências
No respeito pela intangibilidade das atribuições estaduais, autárquicas e intermunicipais, o Estado e os municípios concretizam a delegação de competências em todos os domínios dos interesses próprios das populações das freguesias, dos municípios e das entidades intermunicipais.
 
 
Artigo 103.º
Contrato
1 - A delegação de competências concretiza-se através da celebração de contratos interadministrativos, sob pena de nulidade.
 2 - (…)
 
Artigo 104.º
Princípios gerais
A negociação, celebração, execução e cessação dos contratos obedece aos seguintes princípios:
a) Igualdade;
b) Não discriminação;
c) Estabilidade;
d) Prossecução do interesse público;
e) Continuidade da prestação do serviço público;
f) Necessidade e suficiência dos recursos.

 

Artigo 105.º
Recursos
1 - É aplicável, com as devidas adaptações, o disposto nos n.ºs 1, 2 e 5 do artigo 98.º.
2 - Os contraentes públicos devem promover os estudos necessários à demonstração dos requisitos previstos nas alíneas a) a e) do n.º 3 do artigo 98.º.
3 - A afetação dos recursos humanos através de instrumento de mobilidade é válida pelo período de vigência do contrato, salvo convenção em contrário.
 
Artigo 106.º
Cessação do contrato
1 - O contrato pode cessar por caducidade, revogação ou resolução.
2 - O contrato cessa por caducidade nos termos gerais, designadamente pelo decurso do respetivo período de vigência.
3 - Sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 109.º e no n.º 3 do artigo 112.º, a mudança dos titulares dos órgãos dos contraentes públicos não determina a caducidade do contrato.
4 - Os contraentes públicos podem revogar o contrato por mútuo acordo.
5 - Os contraentes públicos podem resolver o contrato por incumprimento da contraparte ou por razões de relevante interesse público devidamente fundamentadas.
6 - No caso de cessação por revogação ou resolução por razões de relevante interesse público, os contraentes públicos devem demonstrar o preenchimento dos requisitos previstos nas alíneas a) a e) do n.º 3 do artigo 98.º.
7 - A cessação do contrato não pode originar quebra ou descontinuidade da prestação do serviço público.
8 - Os contraentes públicos podem suspender o contrato com os fundamentos referidos no n.º 5.
9 - À suspensão do contrato prevista do número anterior é aplicável, com as devidas adaptações, o disposto nos n.ºs 6 e 7.

 

Artigo 107.º
Intangibilidade das atribuições e âmbito da delegação de competências
No respeito pela intangibilidade das atribuições estaduais, o Estado concretiza a delegação de competências em todos os domínios dos interesses próprios das populações das autarquias locais e das entidades intermunicipais, em especial no âmbito das funções económicas e sociais.

 

Artigo 108.º
Igualdade e não discriminação
1 - Na concretização da delegação de competências, e no respeito pelos princípios da igualdade e da não discriminação referidos nas alíneas a) e b) do artigo 104.º, o Estado considera, designadamente, a caraterização da entidade intermunicipal como área metropolitana ou como comunidade intermunicipal.
2 - Na concretização da delegação de competências, e no respeito pelos princípios da igualdade e da não discriminação referidos nas alíneas a) e b) do artigo 104.º, o Estado considera, designadamente, a caraterização da autarquia local como município ou freguesia, bem como critérios relacionados com a respetiva caraterização geográfica, demográfica, económica e social.
3 - É aplicável, com as devidas adaptações, o disposto no n.º 4 do artigo 98.º.
 
Artigo 109.º
Período de vigência
1 - O período de vigência do contrato coincide com a duração do mandato do Governo, salvo casos excecionais, devidamente fundamentados, e sem prejuízo do disposto no número seguinte.
2 - O contrato considera-se renovado após a tomada de posse do Governo, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
3 - Os outorgantes podem promover a denúncia do contrato, no prazo de seis meses após a tomada de posse do governo ou após a instalação do órgão autárquico.
4 - Os órgãos deliberativos das autarquias locais e das entidades intermunicipais não podem, em caso algum, promover a denúncia do contrato.
 
Artigo 110.º
Comunicação
1 - Os departamentos governamentais competentes comunicam ao serviço da administração central responsável pelo acompanhamento das autarquias locais, por via eletrónica e no prazo de 30 dias, a celebração, alteração e cessação dos contratos, mediante o envio de cópia.
2 - Compete ao serviço referido no número anterior manter atualizado o registo dos contratos mencionados no número anterior.
3 - Os contratos estão disponíveis para consulta, nos termos da lei.

 

 
b) Antecedentes legais do regime de delegação de competências previsto no anexo I do Decreto n.º 132/XII

 

33. O pedido de fiscalização de constitucionalidade incide sobre o regime constante do NRJAL que prevê a possibilidade de delegação de competências de «órgãos do Estado» em municípios ou comunidades intermunicipais através de um contrato interadministrativo.

 

34. O recurso a contratos interadministrativos (contratos entre entidades que participam na prossecução da função administrativa) tem precedentes na legislação portuguesa no âmbito das competências de Estado e autarquias.
Neste âmbito, a Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, já continha a possibilidade de celebração de contratos interadministrativos relativamente à «transferência de competências não universais» – ou seja, apenas em relação a alguns municípios – por parte do Estado (artigo 6.º, n.º 3, da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro), à delegação de competências do município em freguesias, através de “protocolo” (artigo 13.º, n.º 2, e artigo 15.º da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro), bem como contratos de exercício de competências municipais em regime de parceria (artigo 8.º, n.º 2, da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro) (cfr. A. Leitão,Contratos interadministrativos, Almedina, 2011, pp. 207 ss.).
Também o Decreto-Lei n.º 144/2008, de 28 de julho, que veio proceder ao desenvolvimento do quadro de transferência de competências para os municípios em matéria de educação, prevê a celebração de contratos de execução das transferências de atribuições nele previstas, a celebrar entre o Ministério da Educação e os municípios.

    

c) O regime de “delegação de competências” previsto no NRJAL

 

35. O NRJAL prevê, entre outros, «O regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, assim como da delegação de competências do Estado nas autarquias locais e nas entidades intermunicipais e dos municípios nas entidades intermunicipais e nas freguesias» (artigo 1.º, n.º 1, alínea c), do Decreto n.º 132/XII).

 

36. A matéria da “delegação de competências” ocupa os artigos 99.º e seguintes do NRJAL. Aí se prevê a possibilidade de delegação de competências de órgãos do Estado nos órgãos das autarquias locais e das entidades intermunicipais e dos órgãos dos municípios nos órgãos das freguesias e das entidades intermunicipais. Trata-se de um mecanismo de articulação da «prossecução das respetivas atribuições» (artigo 100.º, n.º 1) com o objetivo de «promoção da coesão territorial, o reforço da solidariedade inter-regional, a melhoria da qualidade dos serviços prestados às populações e a racionalização dos recursos disponíveis» (artigo 101.º).
Saliente-se que as atribuições das autarquias locais e das entidades intermunicipais constam do artigo 2.º do NRJAL, ali se estabelecendo que «constituem atribuições das autarquias locais e das entidades intermunicipais a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações». Esta formulação é reiterada pelos artigos 7.º, 23.º e 65.º do NRJAL. 
Para além do regime de delegação de competências de órgãos do Estado nos órgãos das autarquias locais, o NRJAL prevê ainda o regime da “transferência de competências”, que consta dos artigos 97.º e seguintes.

 

37. No diploma em apreciação não se encontram legalmente enumeradas as “competências” que podem ser delegadas pelo Estado nos órgãos das autarquias locais. Do mesmo consta apenas a indicação de que o “Estado e os municípios concretizam a delegação de competências em todos os domínios dos interesses próprios das populações das freguesias, dos municípios e das entidades intermunicipais”, no respeito pela “intangibilidade das atribuições estaduais, autárquicas e intermunicipais” (artigo 102.º). Em especial, relativamente à “delegação de competências” por parte do Estado, o artigo 107.º concretiza que esta se deve operar “em todos os domínios dos interesses próprios das populações das autarquias locais e das entidades intermunicipais, em especial no âmbito das funções económicas e sociais”, no respeito pela “intangibilidade das atribuições estaduais, autárquicas e intermunicipais”.
 A “delegação de competências” concretiza-se através da celebração de contratos interadministrativos, sendo regulada pelo NRJAL e, «subsidiariamente, [pel]o Código dos Contratos Públicos e [pel]o Código do Procedimento Administrativo» (artigo 103.º). O contrato pode cessar por caducidade, revogação ou resolução, nos termos regulados no artigo 106.º, sendo que, no caso de delegação do Estado nos municípios ou nas entidades intermunicipais, tem a «duração do mandato do Governo», podendo ser renovado automaticamente (artigo 109.º).

  

d) Apreciação jus-constitucional do regime de delegação de competências do Estado nos municípios e comunidades intermunicipais à luz do pedido de fiscalização

 

38. No requerimento é solicitada a fiscalização abstrata preventiva da constitucionalidade do regime constante do NRJAL que prevê a possibilidade de delegação de competências de «órgãos do Estado» em municípios ou comunidades intermunicipais através de um contrato interadministrativo, face ao artigo 111.º, n.º 2, da CRP e o princípio da legalidade administrativa, constante dos artigos 112.º, n.º 2, 3.º, n.º 2, e 266.º, n.º 2, da CRP.
 
39. O artigo 111.º da CRP, sobre a separação e interdependência de poderes, estabelece no seu n.º 2, que: «Nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei». O termo “delegação de poderes” é aqui utilizado em sentido amplo, querendo abranger as realidades da transferência e da delegação de poderes (Gomes Canotilho / Vital Moreira, Constituição (…), II, p. 47 e J. Miranda, “artigo 111.º”, in Constituição Portuguesa Anotada, T. II, Coimbra Editora, 2006, p. 254).
Constituindo corolário lógico do princípio do Estado de direito democrático e do princípio da separação de poderes, o princípio da indisponibilidade de competência, consagrado no artigo 111.º, n.º 2 da Constituição, proíbe a transferência ou delegação de poderes, sem previsão constitucional ou legal, designadamente entre os órgãos de soberania ou de poder local.
A transferência e a delegação de poderes entre estes órgãos estão, portanto, sujeitas à necessidade de um fundamento normativo expresso. No caso de poderes constitucionalmente definidos é necessário que a norma habilitante para a transferência ou delegação resulte do texto constitucional. A possibilidade de a lei autorizar a delegação de poderes apenas ocorre nos casos em que estes são originariamente atribuídos por lei.
Desta forma, a Constituição impede, não apenas a alteração da divisão constitucionalmente estabelecida de atribuições e tarefas através de lei ordinária, como também impede a deturpação da divisão legalmente estabelecida de atribuições e tarefas através de atos da função administrativa.

 

40. Relativamente ao quadro de competências constitucionalmente estabelecido, só pode, portanto, existir delegação de poderes mediante habilitação constitucional.
É o caso, por exemplo, das autorizações legislativas da Assembleia da República ao Governo e às Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas no âmbito da sua reserva relativa de competência legislativa (artigos 165.º, 198.º, n.º 1, alínea b), e 227.º, n.º 1, alínea b), da CRP), da delegação de competências do Conselho de Ministros em conselhos de ministros especializados (artigo 200.º, n.º 2, da CRP), da assembleia de freguesia nas organizações de moradores (artigo 248.º da CRP), ou a possibilidade de «atos de delegação de competências» entre o Governo da República e os executivos das Regiões Autónomas (artigo 229.º, n.º 4, da CRP).

 

41. A Constituição não contempla qualquer norma que permita ao Governo proceder à delegação dos poderes que constitucionalmente lhe são conferidos nas autarquias locais.
     Mesmo que existisse tal norma habilitante, a verdade é que existem limites às matérias que podem ser objeto de delegação por parte dos órgãos de soberania, como o Tribunal Constitucional, de resto, já sublinhou a respeito da relação entre a República e as Regiões Autónomas (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 192/88). A lei não pode «delegar” a favor das Regiões Autónomas competências próprias de soberania, sob pena de violação do artigo [110.º] da Constituição» (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 458/93).
Por seu lado, a autonomia municipal não pode afetar a integridade da soberania do Estado. De facto, os poderes locais também são, por natureza, limitados, pois não podem ser exercidos para além do âmbito de interesses (necessariamente locais) que os justificam, não podendo invadir espaços de deliberação ou atuação que devem permanecer reservados à esfera da comunidade nacional (cfr. M. Lúcia Amaral, A Forma da República, Coimbra Editora, 2012, p. 385). Os órgãos autárquicos não podem, pois, em caso algum, assumir as atribuições ou os poderes característicos das entidades soberanas (quer na ordem interna, quer na ordem internacional).
O Estado é unitário. Existe apenas um conjunto de órgãos de soberania para todo o território nacional.

 

42. Assim sendo, uma lei que permita a delegação por parte do Governo de poderes administrativos que lhe são constitucionalmente conferidos será inconstitucional por violação do artigo 111.º, n.º 2, da Lei Fundamental.
A análise do NRJAL não permite, porém, concluir pelo desrespeito deste limite.
É certo que no diploma não se enumeram ou concretizam as matérias que podem ser objeto de delegação e as que ficam excluídas dessa possibilidade. De facto, o seu artigo 107.º estabelece que a “delegação de competências” do Estado incide “em todos os domínios dos interesses próprios das populações das autarquias locais e das entidades intermunicipais, em especial no âmbito das funções económicas e sociais”.  
No entanto, o mesmo preceito ressalva a necessidade de respeito pela “intangibilidade das atribuições estaduais” – dever que também resulta do artigo 102.º. Apesar da falta de densificação de quais serão estas atribuições estatais intangíveis, esta formulação deve ser interpretada de modo a nelas se incluírem as atribuições do Governo constitucionalmente estabelecidas e indelegáveis por força do artigo 111.º, n.º 2, da CRP.
Desta forma, a garantia assinalada da «intangibilidade das atribuições estaduais» permite concluir que o Governo não se encontra habilitado pelas normas em causa a delegar as suas atribuições constitucionalmente estabelecidas.

    

43. Importa, porém, levar mais longe a análise da conformidade constitucional do regime de «delegação de competências» do Estado nas autarquias locais previsto no NRJAL. Na verdade, e como já acima se deixou salientado, para além da alteração da divisão constitucionalmente estabelecida de atribuições e tarefas através de lei ordinária, o artigo 111.º, n.º 2, da CRP proíbe também a delegação de poderes (originariamente estabelecidos na lei) que não seja habilitada por lei.
Torna-se, portanto, indispensável apreciar se o regime de delegação de competências do Estado nos municípios previsto no NRJAL pode ser configurado como norma habilitante que cumpre os requisitos impostos pela CRP.

 

44. Constitui princípio geral de direito público que os órgãos públicos, nomeadamente os administrativos, não podem dispor livremente das suas competências: o quadro competencial tem que resultar de enquadramento legal. E, sendo assim, necessário será também impedir a descaracterização da divisão legalmente estabelecida de competências através de atos da função administrativa. Por isso, a delegação de poderes legais só é constitucionalmente legítima se existir norma legal que a habilite. A Constituição estabelece, neste domínio, uma reserva de lei, o que significa que apenas o legislador pode habilitar a administração pública a proceder a delegações dos seus poderes.
Neste sentido, um ato de delegação de poderes por parte da administração sem habilitação legal efetiva, ou para além dela, acarreta a violação do artigo 111.º, n.º 2, da Constituição. Com efeito, nesse caso, será a administração a fixar livremente e em primeira linha o seu quadro de atuação quando a Constituição impõe uma reserva de função legislativa, democraticamente legitimada. Abandonar a necessidade de lei habilitante permitiria descaracterizar os poderes legalmente estabelecidos e o fim da subordinação da administração à legalidade democrática.

 

45. O facto de a Constituição exigir lei habilitante para a delegação de poderes, por força do artigo 111.º, n.º 2, da CRP – e para a atuação administrativa, no geral – deve ser visto não apenas como uma exigência formal – de existência de lei prévia – mas também como uma exigência material. A norma legal que serve de habilitação jurídico-normativa para a atuação da administração «deve possuir um grau de pormenorização suficiente para permitir antecipar adequadamente a atuação administrativa em causa» (M. Rebelo de Sousa / A. Salgado Matos, Direito Administrativo, T. I, p. 153; cfr. também B. Ayala, (Défice de) Controlo Judicial da Margem de Livre Decisão Administrativa, Lex, 1995, p. 178; Sérvulo Correia, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Almedina, 2003, p. 53).

 

46. Assim, a norma legal habilitante da atuação administrativa tem de apresentar um mínimo de densidade, i.e., tem de conter uma disciplina suficientemente precisa (densa, determinada), de forma a, no mínimo, poder representar um critério legal orientador da atuação para a administração, permitindo o respetivo controlo por juízos de legalidade e a defesa dos direitos e interesses dos cidadãos. A falta de um critério legal efetivo, garantindo a imparcialidade e evitando a arbitrariedade, priva a função administrativa de parâmetro de atuação.
Reportando-nos ao regime da delegação de poderes em apreciação, a exigência de densidade normativa impõe que a lei habilitante não se apresente com um conteúdo de tal forma geral e indeterminado que redunde no exercício livre, por parte da administração, do poder de delegação. Ao deixar “em branco” a definição do núcleo e dos pressupostos do poder administrativo visado, o legislador não cumpre a exigência constitucional de elaboração de normas habilitantes da atuação administrativa num sentido material, porque permite que a administração delegue discricionariamente a sua própria competência, de forma não vinculada a uma lei prévia suficientemente precisa.
Ora, a Lei Fundamental não permite conceder à administração uma tal autonomia de determinação primária, em matéria que está confiada ao legislador.
A aprovação de normas habilitantes meramente formais, por falta de densidade, deixa a atuação da administração a descoberto da definição de critérios legais orientadores, inviabilizando o seu controlo e permitindo alterar a distribuição de competências legalmente previstas através de meros atos da função administrativa, em desrespeito do parâmetro constitucional contido no artigo 111.º, n.º 2 da CRP.

 

47. É certo que o grau concreto de densidade constitucionalmente exigida da lei habilitante pode variar em função dos interesses em presença e da forma como a CRP regula a matéria, ou seja, na medida reservada para o legislador.
Assim, nada impede a existência de espaços ou margens de livre decisão administrativa ou de autonomia contratual à administração, nos termos da lei. Existe, portanto, toda a flexibilidade para, dentro do quadro legal, proceder a uma distribuição eficiente de tarefas entre o poder legislativo e o administrativo e entre os diversos titulares do poder administrativo.
Este aspeto é especialmente importante na área das relações entre Estado e autarquias locais. Neste caso, não existe uma separação constitucionalmente estabelecida, estanque e inflexível de atribuições do Estado e das autarquias, fundada numa distinção material rígida entre assuntos locais – que competiriam inteiramente e em exclusivo às autarquias – e assuntos nacionais. Significa isto que «a separação nítida entre a zona dos interesses nacionais e a zona dos interesses locais, como se de dois compartimentos estanques se tratasse, já só subsiste em alguns casos. É errado dizer que desapareceu por completo; mas deixou de corresponder à grande maioria dos casos» (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 2006, p. 491). Assim, a atual “miscigenação” de interesses implica «uma indispensável divisão de trabalho entre o Estado e as coletividades locais» (J. C. Vieira de Andrade, “Distribuição pelos municípios da energia elétrica de baixa tensão”, CJ, ano XIV/I, 1989, pp. 15 e seguintes, em especial, p. 19).
A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem considerado que existem domínios que não podem pertencer em exclusivo aos municípios, já que incidem sobre matérias que têm de ser vistas e prosseguidas em conexão com o todo nacional, pelo que devem estar abertas à intervenção concorrente das autarquias e do Estado (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 674/95; cfr. ainda Acórdãos deste Tribunal n.os 432/93, 674/95, 379/96, 548/97, 329/99, 517/99 e 560/99).
A autonomia local é, assim, em larga medida, uma autonomia sub legem – o que tem importantes consequências no que respeita à definição e à densificação das atribuições e das competências administrativas das autarquias locais. O âmbito da autonomia administrativa varia em função das opções do legislador democrático, permitindo o acolhimento de diversas formas de articulação entre Estado e autarquias.

 

48. O reconhecimento de uma margem de liberdade de conformação do legislador na definição do estatuto e regime autárquico não significa, contudo, que seja possível prescindir-se de vinculações jurídico-constitucionais e da ponderação equilibrada dos interesses – locais, regionais e nacionais – em presença, respeitando as exigências que se extraem do princípio da proporcionalidade. Menos ainda, numa matéria abrangida por reserva de lei, na medida em que está compreendida no estatuto das autarquias locais (artigo 165.º, n.º 1, alínea q), da CRP).
De facto, por força da Constituição, a autonomia administrativa, onde se inclui a autonomia contratual e o poder de delegação de poderes, tem sempre que resultar de lei. E a norma habilitante deve ter algum conteúdo – mesmo que mínimo. Se a Lei Fundamental estabeleceu a necessidade de regulação por ato legislativo, não pode o legislador, através da publicação de uma norma habilitante “em branco”, remeter o poder de dispor inovatoriamente sobre a matéria das atribuições e competências das autarquias locais para um ato da função administrativa.
O quadro definidor das competências de um órgão de uma entidade administrativa não pode ser totalmente maleável pela vontade dos diversos agentes em presença. A adoção de esquemas de exercício partilhado de competências através de delegações de competências não dispensa a precedência de norma legal habilitante com uma densidade mínima que permita a promoção de um equilíbrio eficiente na articulação de poderes, desta forma assegurando ainda o respeito pela reserva de lei decorrente do artigo 111.º, n.º 2, da Constituição.

    

49. Com este enquadramento em presença, importa retomar a análise do regime do NRJAL relativo à delegação de competências do Estado nos municípios e nas comunidades intermunicipais.
Num quadro de sobreposição de atribuições e de competências entre Estado e autarquias, o artigo 100.º do NRJAL pretende erigir-se como norma habilitante para a delegação de competências. Como pode retirar-se da descrição do regime feita anteriormente, o NRJAL estabelece que o Estado e as autarquias devem articular a prossecução das respetivas atribuições (artigo 100.º, n.º 1), que essa articulação é feita através de delegação de competências (artigo 100.º, n.º 2) e que esta delegação terá a forma de contrato (artigo 103.º, n.º 1).
Além da ressalva da intangibilidade das atribuições estaduais e autárquicas e da delimitação da delegação de competências ao domínio dos interesses próprios das autarquias (artigos 102.º e 107.º), o diploma estabelece alguns princípios gerais aplicáveis a este contrato como o da igualdade e não discriminação, constante do artigo 108.º, ou os princípios constantes do artigo 104.º, os quais, porém, nada acrescentam aos princípios já inscritos na Constituição. Estabelecem-se ainda linhas gerais do regime como a necessidade de transferência de meios com a delegação e de estudos prévios aos contratos (artigo 105.º) e o regime de cessação de vigência do contrato (artigo 106.º e 109.º).
Todavia, ressalvados estes elementos, o poder de celebração de contratos de delegação de competências é deixado à margem de livre decisão do Governo, por um lado, e das autarquias, por outro. Desde logo, não se define de quem é, ao certo, a competência para a celebração do contrato. O artigo 100.º, n.º 1, fala em órgãos do Estado – mas não esclarece quais os órgãos, todos e qualquer um, apenas alguns dos departamentos da administração central do Estado, ou apenas o Governo. Tão-pouco esclarece, por exemplo, se abrange apenas a administração central direta do Estado ou também a indireta. Aspetos como os referentes aos efeitos, às condições e aos pressupostos para a celebração do contrato de delegação de competências ficam por definir.
Em relação à determinação das matérias ou domínios sobre os quais pode incidir a delegação, o artigo 107.º do regime ora em apreciação limita-se a estabelecer que «o Estado concretiza a delegação de competências em todos os domínios dos interesses próprios das populações das autarquias locais e das entidades intermunicipais, em especial no âmbito das funções económicas e sociais». Não existe, por isso, uma identificação, mesmo que genérica ou pouco densa, das matérias em causa. Assim, a determinação do objeto da delegação de competências nas autarquias vai depender apenas da concretização das referidas cláusulas gerais, mediante um ato da função administrativa (a delegação de competências), a realizar através da celebração de contrato interadministrativo.
Todos esses aspetos determinantes da delegação de competências são, portanto, deixados por regular ou “em branco”, para concretização posterior pela administração. De relevante, a lei limita-se, afinal, a prever a figura contratual da delegação de competências entre Estado e municípios, desta forma, abdicando do seu papel de regulação primária da matéria.
 
50. Ora, o regime em presença não incide numa área constitucionalmente neutra face à menor vinculação da administração à lei. No âmbito da definição das competências – e da possibilidade de delegação de competências, em concreto – a Constituição estabelece expressamente a necessidade de norma legal habilitante (artigo 111.º, n.º 2).
Não se trata de exigir uma densificação total do regime, muito menos uma enumeração exaustiva ou taxativa das matérias que possam ser objeto de delegação. O que a Constituição impõe é um mínimo de densificação legal do poder de delegação.
Exige-se que, pelo menos, o objeto da delegação de competências e a determinação dos órgãos do Estado com competência para delegar, mereçam um mínimo de densificação na lei que habilita a delegação, o que não se verifica no diploma em apreciação.
Na verdade, o regime de delegação de competências adotado no NRJAL, pela sua vacuidade, descura a função modelar que devia assumir na partilha de tarefas entre o Estado e as autarquias, de uma forma suscetível de comprometer o equilíbrio do quadro descentralizador a implementar no poder local. Ao permitir que seja a própria administração a fixar, primariamente, os termos da delegação, o NRJAL não cumpre, com efeito, o referido mínimo de densificação legal exigido (e, com ele, a função constitucionalmente estabelecida da lei habilitante).
Assim, terá de se concluir que o regime de delegação de competências do NRJAL constitui uma norma habilitante que não respeita os requisitos de densidade normativa mínima. Deste défice de concretização resulta a sua inconstitucionalidade por violação do artigo 111.º, n.º 2 da Constituição.

 

51. De salientar será ainda que para esta exigência de um mínimo de densificação legal do poder de delegação é indiferente estarmos num domínio de atribuições exclusivas ou partilhadas entre as pessoas coletivas em causa. Não se vê como esse facto poderia afastar a exigência constitucional de norma legal habilitante para a delegação de competências.
A circunstância de a delegação de competências tomar a forma de contrato interadministrativo – com a necessária concordância de ambos os órgãos (delegante e delegado) – não conduz a uma conclusão diferente.
Não se questiona a possibilidade do instituto de delegação de competências por contrato, antes a sua realização com base em lei insuficientemente densificada.
 A necessidade de norma legal habilitante com um grau mínimo de determinação não é afastada pelo facto de nos encontrarmos perante um espaço de autonomia contratual pública. Desde logo, porque não estamos perante entidades privadas, mas entidades públicas, que se regem pelo princípio da constitucionalidade e legalidade. Por outro lado, não nos encontramos no domínio do Direito Privado, mas numa área localizada no coração do Direito Público, a da determinação das competências dos órgãos.
Como sustentado por Alexandra Leitão (Contratos interadministrativos, pp. 160-161), os contratos que impliquem uma transferência de atribuições ou de competências não habilitadas legalmente ou que impliquem uma alienação ou renúncia à titularidade das mesmas traduzem-se numa evidente violação dos preceitos atributivos dessas competências – e do artigo 111.º, n.º 2, da CRP.
Tal como qualquer outro ato da função administrativa, o estabelecimento de uma relação de delegação de atribuições ou de competências – seja por ato administrativo ou por contrato – depende da existência de uma lei de habilitação, ou seja, de uma lei que preveja a faculdade de um órgão delegar poderes num outro.
O facto de os órgãos administrativos acordarem delegar poderes e, para esse efeito, celebrarem um contrato, não dispensa a precedência de norma de habilitação legal com um mínimo de conteúdo orientador para a administração. Exigência que, como acima já referido, decorre do princípio da reserva de lei.

 

52. Conclui-se, assim, que as normas relativas ao regime da delegação de competências do Estado nos municípios e comunidades intermunicipais resultantes dos artigos 25.º, n.º 1, alínea k) e primeira parte do n.º 2 do artigo 100.º, conjugadas com as normas dos artigos 101.º, 102.º, 103.º, n.º 1, e 107.º devem ser consideradas inconstitucionais, por violação do princípio da reserva de lei para a habilitação legal da delegação de poderes, consagrado no artigo 111.º, n.º 2, da CRP. Consequentemente, as normas dos artigos 104.º a 106.º e 108.º a 110.º, por se encontrarem numa relação instrumental com as normas consideradas inconstitucionais, sofrem igualmente de inconstitucionalidade. 

    

 
III. A Norma revogatória do Decreto n.º 136/XII
 
a) O pedido de fiscalização

 

53. Por fim, o Presidente da República requer a fiscalização «das normas constantes do artigo 1.º do Decreto n.º 136/XII, a título de inconstitucionalidade consequente em relação às normas precedentemente impugnadas e ao restante preceituado onde estas figuram, na medida em que o mesmo preceito revoga legislação vigente no pressuposto da entrada em vigor do regime constante do Decreto nº 132/XII».

 

b) O regime revogatório previsto no Decreto n.º 136/XII e a sua inconstitucionalidade consequente

 

54. O preceito em causa procede à revogação expressa de diversas disposições constantes da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, que estabelece o quadro de competências, assim como, o regime de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias, do Decreto-Lei n.º 310/2002, de 18 de dezembro, que regula o regime jurídico do licenciamento e fiscalização pelas câmaras municipais de atividades diversas anteriormente cometidas aos governos civis, bem como do Código Administrativo

 

55. Na exposição de motivos do Projeto de Lei que deu origem ao Decreto n.º 136/XII pode ler-se:
«Através da presente iniciativa pretende-se recobrar a parte da norma revogatória que integrava a Proposta de Lei n.º 104/XII/2.ª do Governo e que, em virtude da aprovação de uma proposta de alteração em sede de especialidade, resultou suprimida no Decreto da Assembleia da República n.º 132/XII, de 2 de abril de 2013, que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico. Para tanto concorreu o entendimento de Sua Excelência a Presidente da Assembleia da República, bem como de todos os Grupos Parlamentares de que seria mais conveniente a apresentação da presente iniciativa legislativa, que traduz vontade real do legislador».

 

De facto, a Proposta de Lei n.º 104/XII continha uma norma revogatória no artigo 3.º, n.º 2, com um conteúdo equivalente ao constante do artigo 1.º do Decreto n.º 136/XII. Durante o procedimento legislativo parlamentar, foi apresentada uma proposta de alteração deste preceito, da qual resultou a supressão deste número. Na fase da redação final, já após a votação final global do Decreto, foi proposta a reintrodução deste preceito – proposta que foi rejeitada. É esse o motivo da apresentação do Projeto de Lei n.º 396/12, que deu origem ao Decreto n.º 136/XII.
É seguro, pois, concluir, que o artigo 1.º do Decreto n.º 136/XII tem uma relação funcional com o Decreto n.º 132/XII, porque vem revogar expressamente normas que se encontram em desconformidade com o regime constante deste último. Nessa medida, a entrada em vigor do artigo 1.º do Decreto n.º 136/XII só faz sentido se conjugado com o Decreto n.º 132/XII, pois caso contrário verificar-se-ia a abertura de lacunas legais não pretendidas pelo legislador e geradoras de inconstitucionalidade por contrárias ao desenho constitucional do poder local.
Verificando-se a relação funcional entre o Decreto n.º 132/XII e o artigo 1.º do Decreto n.º 136/XII, a pronúncia pela inconstitucionalidade do primeiro Decreto acarreta a inconstitucionalidade consequente deste último.
 
 
III – Decisão:
 
56. Pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide pronunciar-se:

 

(i) – pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 2.º, n.º 1 e 3.º, n.º 1, alínea c)do Decreto n.º 132/XII, das normas constantes dos artigos 2.º, 3.º, 63.º, n.os 1, 2 e 4, 64.º, n.os 1 a 3, 65.º e 89.º a 93.º do Anexo I ao mesmo decreto e das disposições normativas constantes dos anexos II e III do mesmo Decreto, na parte respeitante às comunidades intermunicipais, por violação do artigo 236.º, n.º 1, da Constituição;

 

(ii) – pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 25.º, n.º 1, alínea k) e primeira parte do n.º 2 do artigo 100.º, conjugadas com as normas dos artigos 101.º, 102.º, 103.º, n.º 1, e 107.º e, consequentemente, dos artigos 104.º a 106.º e 108.º a 110.º, todos do Anexo I ao Decreto 132/XII, por violação do artigo 111.º, n.º 2, da Constituição.
 
(iii) – pela inconstitucionalidade consequente do artigo 1.º do Decreto n.º 136/XII.
 
 
Lisboa, 28 de maio de 2013. – Maria de Fátima Mata-Mouros – José Cunha Barbosa – Catarina Sarmento e Castro – Maria José Rangel de Mesquita – Fernando Vaz Ventura – Carlos Fernandes Cadilha – Ana Maria Guerra Martins – Maria Lúcia Amaral (com declaração) – João Cura Mariano (vencido pelas razões que constam da declaração de voto apresentada pelo Conselheiro Vítor Gomes) – Vítor Gomes (vencido, nos termos da declaração anexa) – Pedro Machete (com declaração quanto à primeira alínea e vencido quanto à segunda alínea) – Maria João Antunes (vencida quanto à segunda alínea da decisão, pelas razões constantes da declaração de voto do Conselheiro Vítor Gomes) – Joaquim de Sousa Ribeiro (vencido, quanto à segunda alínea da Decisão, no essencial pelas razões constantes da declaração de voto do Conselheiro Vítor Gomes

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7.9.2013 

A QUESTÃO DA LIMITAÇÃO DOS MANDATOS AUTÁRQUICOS. UM MOMENTO FALHADO NO CAMINHO DA REFORMA DO SISTEMA ORGÂNICO-ADMINISTRATIVO AUTÁRQUICO DE BASE ELEITORAL

O Tribunal Constitucional decidiu em última instância aquilo que os dirigentes atuais dos partidos queriam, face às pressões dos influentes “dinossáurios” autárquicos, que, por razoes diversas, não saberiam o que fazer se tivessem que deixar a política.

Discordo frontalmente da argumentação e decisão do TC e junto no fim deste texto, a declaração de voto de Maria João Antunes, a juiz discordante com a posição dos partidos e com o juiz relator de serviço aos interesses dos atuais dirigentes destes.

Mais tarde, farei um comentário mais detalhado para os alunos de direito constitucional/Direito Político/Direito Administrativo, sobre este Acórdão, para debate em aula prática.

*

Como referi, aseu tempo, havia aqui uma mera interpretação da letra da lei e face ä vontade do legislador de então, pelos vistos hoje já “desatualizada”, essa interpretação tal como a ratio legis do diploma, era bem clara. Depois da alteração constitucional permitindo a limitação dos mandatos, perdera qualquer valor a argumentação em anterior Acórdão do TC, considerando essa limitação inconstitucional.

Ou seja, e repetindo o que antes havia escrito, já não havia aqui uma questão constitucional sobra a admissão de limitações tout court. Há uma questão de interpretação de uma norma de direito eleitoral, da competência da jurisdição a quem compete apreciar as candidaturas de autarcas (designadamente, com exercício de três mandatos seguidos, que ora terminam): podem candidatar-se, para seguir em funções noutra autarquia ou não?.

Em causa, saber o que diz uma lei que, em si, é constitucional, quer esta hoje permite a limitação ao direito constitucional eleitoral implicado, sem qualquer restrição, pelo que invocar princípios limitadores da restrição para norma que precisamente a vem admitir sem restrições não colhe. Quer porque nem a lei, nem aliás a Constituição que a permite, (de)limitam os limites. Desde logo, a Constituição ou a lei não restringem a norma impeditiva da continuação de funções apenas à mesma autarquia (falando genericamente em mandatos; não em mandatos na mesma autarquia), ao estatuir: “A lei pode determinar limites à renovação sucessiva de mandatos dos titulares de cargos políticos executivos” (n.º 2 do artigo 118.º).

Os princípios anteriormente expressos em Acórdão do TC, hoje não entram directamente na análise da inconstitucionalidade da lei. É a letra da constituição que permite expressamente a limitação e sem reservas de estar em causa a mesma ou outra autarquia. Isso a Constituição deixa para o legislador definir.

Claro que numa decisão jurisdicional pode haver uma inconstitucionalidade aplicativa da lei, mas como em Portugal não há recursos de amparo das decisões que, na última instância, tomam decisões inconstitucionais com base numa leitura não constitucional(izada) de uma norma, o problema pode complicar-se, nalguns casos. Diga-se, aliás, que a intenção do legislador constitucional foi claramente a de abarcar os cargos autárquicos mas está mal formulada: os cargos executivos autárquicos, em boa doutrina, não são de natureza política, não integram o direito orgânico do Poder Político a nível nacional, pois são, pelas atribuições autárquica e competências da Câmara Municipal ou do Presidente, de natureza meramente administrativa, embora electiva. Mas, no entendimento corrente e no pensamento do legislador da revisão constitucional estavam não só os cargos regionais como os locais. Concorrendo habitualmente a eles, dirigentes partidários, aparecem entendidos naquele sentido, embora numa leitura "ampla" do conceito.

A ser assim, em causa estará só o saber-se como deve ser interpretada a norma da actual e constitucional lei sobre o limite do número de mandatos de executivos autárquicos: limita-se o seu exercício para além de três mandatos apenas na autarquia onde, de modo seguido, os três mandatos foram exercidos? Ou, desde que se salte de uns para outros municípios, pode transformar-se a função em algo "vitalício"?

Dito isto, não deixaria de estar neste debate sem deixar de analisar a tese de Vital Moreira sobre a inconstitucionalidade da rejeição de candidatos para uma autarquia diferente daquela onde estão impedidos de se candidatar. No fundo, suportou, nao a tese em si, mas a soluçao que interessava aos partidos e viria a venver no TC.

Ora, de facto, em bom rigor constitucional e politológico, é correta a ideia de que o mandato implica o conceito de representação e, portanto, está ligado aos eleitores concretos em conexão com tal representação concreta.

Mas, levanta-se-me uma interrogação. Onde nos leva esta argumentação, que situando-nos no campo do rigor conceptual, é inatacável?

A minha questão é esta: 

Em tese, o argumento é correcto. Mas então há que o aplicar em plenitude, tirando dele todas as consequências. Ora, se, em bom rigor técnico, nenhum mandato é comparável com outro, então, como entender a referência a três mandatos, mesmo que fosse na mesmo autarquia? Cada um dos três mandatos não resultam de eleitorados e explicitação de representações diferentes?

Sim. É também a resposta correcta.

Ou seja, nessa lógica, diria que, mesmo na mesma autarquia, o eleitorado mudou - há novos residentes, novas pessoas com 18 anos, tal como há abates, mortes e emigrantes locais- pelo que o argumento de Vital Moreira, sendo doutrinalmente correcto, demonstra de mais.

Não nego que o TC, fazendo a vontade às atuais direções dos partidos, aflitas com as pressões dos seus dirigentes locais, com juízes mais ou menos partidarizados, pode optar por ir por aí, dado que o legislador constitucional usa expressamente o termo mandato.

Como também poderia ir pela ideia de que os mandatos autárquicos não são, em boa doutrina de direito público,  mandatos políticos, mas mandatos administrativos e declarar a lei dos limites como inconstitucional…

Com efeito, se a norma fala em mandatos, também fala em cargos políticos. 

Mas sabemos que o legislador da revisão constitucional quis atingir os governos regionais e os executivos das autarquias. E também não quis com o termos mandato referir-se a um conceito técnico-jurídico. Usou o vocábulo em sentido genérico de função. É este o sentido histórico, da vontade do legislador de então. Este método interpretativo vale o que vale. Mas foi a intenção, pelas razoes que são conhecidas, e que -por vezes em relação a um presidente regional e a alguns autarcas- sendo ad hominem, até poderiam por aí implicar inconstitucionalidade. Se o TC quiser fazer o jeito aos dirigentes dos partidos de hoje, terá muito por onde pegar….

Mas sempre acrescentaria que, quanto à redação da norma, de qualquer modo, em minha opinião,  dizendo a Constituição  que “A lei pode determinar limites à renovação sucessiva de mandatos dos titulares de cargos políticos executivos” (n.º 2 do artigo 118.º), temos de concluir que a tese de Vital Moreira -cujo rigor doutrina “mandato-eleitorado mandante” é estritamente exata e portanto inconstestável, repito - não pode aqui ser aplicada com tal rigor doutrinal –pois não foi com tal rigor que os autores e votantes da norma a quiseram usar nem ela pode hoje ser usada, ter alguma utilidade-.

Pois então a norma perderia todo o sentido, dado que com tal sentido técnico não há possibilidade de ser aplicada, por nunca haver “renovação de mandatos”, porque todos são diferentes, e logo não haver “mandatos sucessivos”. E, portanto, a norma não teria sentido. Para fugirmos ao absurdo de querer entender que que o legislador disse o que não queria dizer, e, portanto produziu uma norma absurda, temos de considerar que o termo “mandatos” (só o singular: mandato, poderia com tal sentido técnico ter significado e aplicação normativa) aqui só significa, por só poder significar, o mesmo que FUNÇÃO.

Ou seja, não está em causa evitar mandatos no sentido técnico-constitucional, pois cada mandato é único, mas evitar a repetição do exercício ilimitado de funções em cargos “políticos” executivos, querendo aqui o termo mandato apenas significar o que o que realmente se quis que significasse quando a norma foi aprovada: mandatos ou seja cargos com legitimação originária eleitoral.

É esta a minha opinião. Que continue o debate, pois a posição atual do Tribunal Constitucional deve merecer forte pressão sobre o legislador para uma clarificação da lei n sentido com que, a seu tempo, ela foi aprovada.

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DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Votei vencida, por entender que o artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, impede o presidente de uma câmara municipal ou de uma junta de freguesia que tenha concluído três mandatos consecutivos de se candidatar a qualquer outro município ou freguesia para aí assumir as funções no quadriénio imediatamente subsequente ao último mandato consecutivo permitido. As razões da minha dissidência têm a ver, fundamentalmente, com as passagens da fundamentação (especialmente no ponto12., por referência ao elemento racional ou teleológico) que permitiram concluir depois, no ponto 13., que «não se pode imputar à Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto, com segurança, um sentido unívoco».

 

2. Não acompanho o entendimento de que as finalidades que a Lei n.º 46/2005 visa prosseguir possam ser logradas através de uma limitação de mandatos que impeça apenas quem exerceu três mandatos consecutivos em determinada autarquia de se candidatar a essa mesma autarquia. O objetivo de fomentar a renovação dos titulares dos órgãos, visando-se o reforço das garantias de independência dos mesmos, e prevenindo-se excessos induzidos pela perpetuação no poder, subjacente à limitação do número de mandatos que a mesma pessoa pode exercer sucessivamente, segundo a Exposição de motivos da Proposta de Lei n.º 4/X, não se compadece com uma limitação meramente territorial.

Citando PAULO RANGEL (“Limitação de mandatos: o estado da arte” e “Limitação de mandatos: argumentos políticos e jurídicos”, Jornal Público, de 12, 19 e 26 de fevereiro e de 2 de julho de 2013), uma limitação daquele tipo esquece que «o mercado das obras públicas, das concessões de abastecimento de água e saneamento, da contratação de refeições, comunicações e materiais é hoje totalmente nacional e desenvolvido por escassa meia dúzia de operadores em cada sector. Eis o que convoca os valores da isenção e da independência e perfila esses valores muito para lá das simples relações com uma comunidade local concreta. De resto, esquece-se que a limitação é imposta em nome do princípio republicano da renovação enquanto tal, como bem mostra a autonomização do art. 118.º, n.º 2, em face do 50.º, n.º 3». É imposta pela «liberdade de eleger e de ser eleito ou a liberdade e igualdade de acesso aos cargos políticos (de todos e não apenas dos anteriormente eleitos)».

E ainda que se justificasse apenas em nome liberdade de escolha dos eleitores, ficaria «por demonstrar que a liberdade de escolha dos eleitores está (ou só está) posta em causa na quarta candidatura consecutiva e apenas quando o cargo em disputa e o universo eleitoral são os mesmos nas eleições subsequentes ao terceiro mandato. Até porque, com toda a facilidade, pode argumentar-se que não são as oposições que ganham as eleições, mas antes os governantes “incumbentes” que as perdem... Redes de cumplicidade e de interesses e fenómenos de captura psicológica dos eleitores podem justamente manter-se também em casos de mudança de cargo e de universo eleitoral: na atual sociedade da informação, fortemente mediatizada, as fronteiras do clientelismo não são as fronteiras do município...» (JOÃO AMARAL ALMEIDA, “A interpretação da Lei n.º 46/2005, de 29 de agosto: uma questão exclusivamente jurídica”, Direito Regional e Local, n.º 21, 2013, p. 31).

Não obstante uma autarquia local não se confundir com as restantes comunidades políticas menores, nem tão-pouco com a comunidade nacional, o que é facto é que os presidentes das câmaras dos municípios integrantes são, por força de lei, membros do Conselho Executivo da Comunidade Intermunicipal ou da Junta Metropolitana (artigos 15.º da Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto, e 13.º da Lei n.º 46/2008, de 27 de agosto), cabendo-lhes competências que acentuam a ligação às outras autarquias locais e à administração central (artigos 16.º da Lei n.º 45/2008 e 14.º da Lei n.º 46/2008). «Pertencendo ao setor da administração autónoma, enquanto expressão, no plano formal, do conjunto de entidades públicas que são criadas e existem para a prossecução de interesses próprios, as comunidades intermunicipais são titulares de atribuições que envolvem, essencialmente: fins de planeamento e gestão de desenvolvimento económico, social e ambiental; articulação de investimentos municipais de interesse supramunicipal; participação na gestão de programas de apoio ao desenvolvimento regional, designadamente no âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional; planeamento das atuações de entidades públicas, de caráter supramunicipal; articulação dos municípios e administração central em áreas sociais, sanitárias, de equipamentos, educativas e culturais; e exercício de atribuições sobre competências transferidas pela administração central ou delegadas pelos municípios» (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 296/2013, disponível em www.tribunalconstitucional.pt). É também relevante, e este mesmo acórdão a isso faz menção, por referência ao direito vigente, o recurso a contratos interadministrativos (contratos entre entidades que participam na prossecução da função administrativa) no âmbito das competências do Estado e autarquias (artigo 6.º, n.º 3 da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro), bem como a contratos de exercício de competências municipais em regime de parceria (artigo 8.º, n.º 2, da Lei n.º 159/99) e a contratos de execução a celebrar entre o Ministério da Educação e os municípios em matéria de educação (Lei n.º 144/2008, de 28 de julho).

Em suma, o mecanismo que o legislador encontrou para prevenir os riscos de pessoalização do poder (a que não fogem os presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais, apesar de não serem eleitos pessoalmente) e os excessos induzidos pela longa permanência no poder, foi o de criar uma interrupção na continuidade do exercício desse poder. E só estará criada se se descontinuar temporariamente o exercício desse poder também em autarquia diferente daquela (ou daquelas) em que foram cumpridos três mandatos consecutivos.

 

3. Não obstante a letra da Lei n.º 46/2005 não ter sido decisiva para o sentido que lhe dou, não posso deixar de salientar que o legislador não distinguiu os mandatos consecutivos na mesma câmara ou junta de freguesia ou em câmara ou junta de freguesia distintas, quando estatui que «o presidente de câmara e o presidente da junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos». E que, no passado, quando quis distinguir situações, especificou que «são também inelegíveis para um executivo municipal, durante o quadriénio imediatamente subsequente ao terceiro mandato, os cidadãos que nesse executivo tenham exercido o cargo de presidente durante três mandatos consecutivos» (artigo 2.º do Decreto n.º 356/V da Assembleia da República).

Por outro lado, não é propriamente relevante que a alteração à Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, constante do Projeto de Lei n.º 34/X – reproduzida no ponto 9. da Fundamentação – incidisse sobre o artigo 7.º e não sobre o 6.º desta Lei. JOÃO AMARAL ALMEIDA dá um outro sentido a esta inserção, por referência ao Projeto de Lei n.º 5/X (PSD), de 16 de março de 2005 (loc. cit., p. 24).

 

Maria João Antunes

 

 

 

 

4.9.2013-22h00

Comentando declarações recentes que li na comunicação social sobre a actuação do TC:                                                 Para que querem os dirigentes partidários ou membros do governo filiados em partidos saber os nomes dos juízes de turno quando têm pendente algum diploma no Tribunal Constitucional? Não sabem? Mas sabem quem propõe a maioria dos os juízes?Os que são eleitos pela Assembleia da República? E adivinham quem propõe mas procura compromissos do proposto para que este coopte (escolha posterior de uma percentagem entre juízes de carreira) um juiz de carreira que lhe indicam como mais próximo do partido que propõe? E não acham que os partidos "mantêm" (confidencialmente ou não) memórias ou fichas de antigos militantes, que deixaram a militância anterior nas Jotas ou no próprio Partido, para serem juízes? E acham impossível que, com este mero sistema de rescisão da filiação, ocultada da grande opinião pública e até do Conselhos Superiores de Governo das Magistraturas, conhecida para sempre pela memória dos antigos ou pelos documentos não eliminados (mesmo que alguma lei o impusesse, faziam fotocópias dos originais), quando há julgamentos de dirigentes partidários, os partidos conversam com os juízes, pedem, pressionam, oferecem -e cumprem- posteriores cargos públicos, a juízes que lhe façam favores? Como é possível que um país continue a permitir que certas dirigentes de partidos critiquem o Presidente do Tribunal por ele, e muito bem, não ter dado público conhecimento dos juízes que iriam apreciar o diploma para não serem pressionados pelo partido do governo? Em geral, há o princípio do julgamento pelo juiz natural, aquele a quem pela ordem natural das coisas deva caber um dado julgamento, podendo assim ser antecipadamente conhecido seu nome. Mas no caso de um Tribunal de juízes, de origem política ou não, mas designados por propostas partidárias, acham que é aceitável esta pressão vergonhosa e descarada além de ameaças sobre eliminação de normas estatutárias, sejam iguais ou mais privilegiadas do que as de outras Magistraturas -não é isso que está aqui em causa; pois se estão mal, os partidos-parlamento corrijam-nas...mas não ameacem corrigi-las... : uma coisa é alterá-las para o futuro por lei, naturalmente, outra é aproveitar o momento de apreciação de um diploma que o governo sabe que é inconstitucional, para ameaçar um tribunal...Não acham que a pressão sobre juízes, de cidadãos ou titulares de poderes públicos não devia ser criminalmente punida?E porque os partidos que hoje se mostram tão descontentes com as férias dos juízes, com seus turnos, não o estavam no passado? Claro, que este comportamento no PSD teve mestres anteriores, mas não acham os actuais dirigentes estão a abusar? Vêm aí mais diplomas inconstitucionais. Mesmo que não se espere que os juízes resultantes deste método de designação possam ser totalmente imparciais, que apenas vão declarando invalidas umas normas e deixem passar outras... Pelo menos, quer os que são juízes quer os que são docentes qualificados de direito, se evitarem as agressões mais grosseiras evitam não envergonhar as suas profissões mesmo que em parte envergonhem o conceito moderno de Constituição e de Justiça?

4.9.2013, 18h00

Um antigo aluno e hoje empresário diz-me que não se vê solução económica para os problemas dos países menos desenvolvidos e pergunta-me como poderemos ultrapassar os nossos problemas estruturais da economia, vivendo neste mundo europeu e mundial fortemente concorrencial, aberto, em que partimos desfavorecidos e as últimas crises e austeridades acentuaram todas as debilidades de desenvolvimento?
Recorda-me que terei dito algures que a solução não pode ser a do isolamento, do protecionismo, do pôr entre parênteses a UE (à maneira da China que pôs entre parênteses a construção da sociedade comunista até enriquecer com o capitalismo).
E então? Como ultrapassar os problemas na UE e na zona Euro? 
Esta questão não é seguramente pacífica. Sobre isto já escrevi, numa linha diferente, reformista da UE, juntamente com o Professor Eurico Figueiredo, no jornal Público. 
Mas, em considerações livres, aqui e agora, apenas atentando no regime unionista atual da Defesa da Concorrência em todos os domínios, incluindo plenamente os capitais e todos os bens, diria que realmente concordo, em parte, que não se vê para já solução. 
*
No que concerne a esta temática, limitar-me-ei apenas a expor a razão de ser (e de não ser) do sistema de defesa da concorrência, tanto a nível da UE como dos Estados. 
Ora, a defesa da concorrência não tem só objectivos de interesse público, mas tem também uma lógica de defesa desde logo do Mercado Comum Europeu, traduzindo-se simultaneamente em políticas da União e dos Estados. 
Para se poder entender a crítica que farei à situação atual de aplicação cega de todas as liberdades de circulação, há que analisar os seus fundamentos conceptuais e a sua fundamental razão de ser. Só eles nos permitem introduzir a compreensão sobre as diferentes concepções de «defesa da concorrência» e desvios, sendo uma matéria enquadrada pelo direito e susceptível de aplicação ou não pelos agentes económicos e pelo próprio poder administrativo. 
Há que distinguir a defesa da concorrência, como regulação de direito público da concorrência desleal, o directo da livre concorrência, e a desregulação, a privatização e a livre concorrência. E, finalmente, apontar alguns aspectos sobre os desvios e razões aos desvios aos princípios regentes desta matéria. Naturalmente, que não é aqui o lugar para rever o regime legal da defesa da concorrência, seja o seu enquadramento macronormativo no direito constitucional (a abordagem constitucional em geral, a liberdade de empresa e o direito constitucional) seja na legislação ordinária (a disciplina da concorrência em geral, o regime legal da UE e o de fonte portuguesa). 
Em termos de desenvolvimento da matéria, importaria referir o sistema autorizatório, o controlo das concentrações (o fenómeno concentracionário, o procedimento de controlo das concentrações, o controlo das ajudas públicas, o regime das entidades empresariais públicas), a Administração pública da defesa da concorrência (funções CDC e entidades administrativas independentes), o direito unionista e o mercado comum (enquadramento geral, cumulação de procedimentos sancionatórios nacionais e comunitários; a concorrência nomocrática, a aplicação do direito comunitário, a coexistência de procedimentos), o direito de acesso às informações económicas detidas pela Administração. Mas a análise sucinta para viabilizar as críticas que ora nos propomos apresentar não comporta tal desenvolvimento [vide, CONDESSO, F. -Ordenamento do Território (…). Lisboa: ISCSP, UL, 2005]
Ao tratar desta matéria, importa começar por algumas considerações sobre os objetivos do regime da concorrência, de modo a melhor permitir a compreensão posterior de alguns apontamentos sobre o desvirtuamento das regras do seu regime. 
Em termos de União Europeia, importa referir que a integração económica e monetária comunitária só pode ser eficazmente concebido como um processo a realizar por etapas, em ordem à plena consecução de um ambicionado “mercado único” equilibrado em termos de potenciação para o desenvolvimento do todo e à partida mais das várias regiões europeias com maiores debilidades estruturais na campo económico, competitividades, balanças de pagamentos e, portanto, cronicamente com menores níveis de vida e bem-estar das populações. O que exige, por si mesmo, mais do que uma política da concorrência e mesmo esta aplicada com exceções transitórias (enquanto o PIB for inferir ao médio da UE) ou conjunturais (em situações de dificuldades setorais, que não tenham que ver com reais vantagens comparativas). Isto é, uma política de concorrência que não fruste objetivos de perequação do desenvolvimento face a espaços deprimidos ou desfavorecidos. Sob pena de acelerar, em vez de atenuar, as diferenças de rendimentos nos diferentes espaços intereuropeus. Aliás, tal pode implicar políticas compensatórias, fundos de solidariedade concebidos em termos substanciais, de transferência de rendimentos relevantes alavancadores do desenvolvimento ou, como dissemos, mesmo certas exceções em situações previstas para os Estados e Regiões em causa, sobretudo no caso de circulação de capitais e mesmo de bens.
A criação de um mercado único europeu apenas numa fase adiantada do desenvolvimento do Todo teria que implicar sem exceções a existência de liberdade total de circulação de bens, serviços, pessoas e capitais, sem prejuízo de novas oportunidades de troca de informação, de comércio em geral e de transações financeiras para os indivíduos e empresas. 
Em 1999, foi criada a Zona Euro, que traduz uma União Económica e Monetária entre os países aderentes. Dentro dela e em relação ao exterior, devia ter sido benéfico para todos os Estados em geral a redução dos custos e riscos nas transações comerciais e financeiras. O que não sucedeu.
Importa, desde já, referir que se trataria de alterações para poderiam propiciar uma redistribuição das atividades económicas dentro da União, de acordo com a capacidade natural que cada região possui para atrair os investimentos externos, tendo como principal consequência a criação de novos padrões de especialização dessas regiões, o que nas regiões deprimidas ou menos desenvolvidas devia ter um especial acompanhamento corretor e nunca acontecer por jogos de dumping laboral, social ou fiscal, traduzido em políticas de estabilização de salários ou de diminuições de direitos nos países mais ricos. Tal não pode passar sem fortes apoios unionistas para a modernização dos aparelhos produtivos dos países economicamente mais débeis, no sentido do potenciar o aumento da competitividade. Para ser realista numa perspetiva do interesse geral, este processo devia ter sido controlado para não levar ao enriquecimento de uns países à custa do emagrecimento contínuo de outros.
A política da concorrência visa a criação do mercado único através do controlo dos processos de liberalização dos mercados (das telecomunicações, dos transportes e da energia, etc.), e da fiscalização do sistema de ajudas (subsídios, benefícios fiscais) concedidos pelos governos dos Estados-membros. 
No entanto, refira-se, também, que os auxílios da União e do Estado não deixam de aparecer como um instrumento fundamental de política regional que contribuem para minimizar e anular as disparidades regionais, existentes entre as regiões europeias e dentro dos próprios Estados. 
Mas estes não possuem atualmente poder de decisão nesta matéria quanto a aspetos interestaduais. O controlo das ajudas do Estado pela União tem por objetivo assegurar que a ajuda é, em princípio, atribuída às regiões menos favorecidas. De qualquer modo, a intensidade das ajudas a estas regiões mais desfavorecidas deveria ser maior. De forma a compensar os atrasos estruturais, sob pena das liberdades de circulação e de concorrência favorecerem os Estados mais desenvolvidos e criar uma parte da Europa cada vez mais rica e outra cada vez mais empobrecida.
Em caso de dificuldades de um Estado em se adaptar à liberalização e ajustamentos face aos Estados mais desenvolvidos, a UE tem de ter mecanismos de apoio, quer para a superação ao seu endividamento para níveis razoáveis e controláveis, querpara o seu acelerado desenvolvimento económico.
Só assim se permitirá criar os meios para, a prazo, se superar as dificuldades dos mais débeis, que, num espaço comercial alargado, aberto são aqueles que, à partida, não são os mais desenvolvidos e, portanto, mais competitivos. Isto mesmo fica comprovado pela que tem ocorrido nos últimos anos. Basta ver quem ganhou, lendo os números enunciados nos relatórios do Eurostat deste ano, relativos ao período do euro e, com grande clareza, ao último quinquénio de crise.
Estas ajudas concedidas pelos governos dos Estados-membros, compatíveis com a política da concorrência da Comunidade, podem contribuir também para várias das opções políticas da Estratégia Territorial Europeia (EDEC ou ETE). 
Pode ser crucial para a integração dos mercados nacionais isolados no mercado europeu único, a política de concorrência unionista, se impedir a concorrência desigual entre empresas de Estados diferentes da União, sobretudo as técnicas concorrenciais camufladas nos Estados mais ricos. Esta não “justa” para quem sofre de fragilidades, que é necessário reconhecer e ajudar a vencer. De facto, estas podem ser mais dificilmente ultrapassáveis, num contexto muito competitivo, sem os necessários apoios, quer financeiros quer económicos. O que não está sendo ponderado a nível europeu
Com efeito, as suas medidas têm efeitos consideráveis sobre a repartição geográfica das atividades económicas na União. Podem fazer crescer a concorrência entre as cidades e as regiões. 
Esta política regional pode compatibilizar as ajudas do Estado e da UE com o mercado comum. Mas, portanto, tem de admitir reais exceções ao regime geral, nomeadamente quando se trate de territórios desvalorizados ou em empobrecimento e em termos delimitados ou Estados que o peso do maior desenvolvimento de outros esteja a levar, a pouco a pouco, a enfraquecer. 
A UE só tem sentido para o desenvolvimento e bem-estar geral do seu todo territorial.

Ou não será assim?

31.8.2013

Perguntam-me como terei podido dizer, em certa altura, que concordava com a afirmação dos economistas liberais de que medidas normativas no campo do sistema financeiro existiam e, eventualmente, de mais. 
Ora, eu recordo que logo acrescentei que, diferentemente deles, entendo que, se há excessivas normas nalguns domínios, de facto faltam algumas normas fundamentais noutros. Inclusive que já existiram outrora, face à análise séria da Grande Depressão de 1929-1933. E outras que estão nos não cumpridos Acordos de Basileia, face à excessiva imprecisao e generalidade dos seus preceitos que bancos e mercados financeiros em geral aproveitaram para contornar. Além de faltarem normas que a experiência adquirida com a atual crise, evidenciada desde 2008, exigem. Todas em ordem evitar repetições de crises bancárias com posteriores garantias e endividamentos públicos e resgates com dinheiros dos contribuintes e dos trabalhadores em geral. Umas, que os referidos economistas ultraliberais conseguiram que começassem a ser abolidas nas últimas décadas. E outras, que eles negam ser necessárias, por não aceitarem o conceito de “risco moral”, base da eclosão desta Grande Recessão, desde logo à falta das anteriores e revogadas normas preventivas. 
Mas explico-me melhor, embora sem entrar na lógica prepositiva que aquilo que anteriormente digo exigiria, porquanto já o fiz em livros publicados nos últimos anos, quer em editora académica alemã, quer em língua portuguesa e, mesmo nalguns aspetos, aqui no facebook.
Começaria por referir que a regulação pública da economia, no mundo atual, pode definir-se como a adoção de medidas, de carácter geral (abrangendo todas a economia ou amplos sectores desta) ou não (em geral, sobretudo no âmbito do planeamento e auxílios públicos, restrições à iniciativa económica, concorrência e preços, atividade financeira e monetária, ambiente, proteção dos consumidores e informação), com objetivos económicos e sociais, justificáveis numa lógica de Estado social e democrático ou da organização de mercados comuns a nível supranacional ou do mercado global a nível intergovernamental. 
A regulação pode assumir natureza impositiva, designadamente de “polícia económica”, preventiva ou fiscalizadora, de controlo e de influência, designadamente incentivadora, subsidiadora, da atividade dos agentes económicos, efetivada no interesse público (designadamente do mercado, enquanto instituição de interesse público, que também é) ou dos cidadãos (diferentes das atividades diretas de produção de bens e serviços, que traduzam uma socialização de empresas ou setores).
Estas medidas de regulação visam em geral orientar as condutas dos produtores, distribuidores e consumidores, designadamente a favor dos consumidores (em sentido não coincidente com as que resultariam do desenvolvimento meramente regulado pelas “leis” do mercado livre e regras ditadas pelos seus agentes), com recurso a normas jurídicas, formulação de políticas sectoriais, normações convencionadas ou contratualizadas (v.g., contratos-programa, preços impostos ou acordados, acordos de concertação e mesmo planos de desenvolvimento territorial, sob a forma de planos regionais ou de ordenamento territorial vinculativos, planos económico-sociais indicativos, etc.). 
Tanto são normas ditadas pelas entidades de um Estado, designadamente Entidades Administrativas Independentes ou Entidades Reguladoras (sobre o conceito, vide CONDESSO, F. – “Importancia de las autoridades públicas independientes”.In Derecho a la Información: Crisis del sistema político, Transparencia de los poderes públicos.Madrid: Dykinson, 2011, p.82 e ss.), como por entidades supranacionais (v.g., União Europeia) ou internacionais (sob a forma de tratados, uma vez que a globalização económica se tem processado na ausência de uma autoridade mundial e mesmo sem adequada e justa regulação internacional). Vide, sobre o tema, por exemplo, BUTTON, K.; SWANN, D. – The Age of the Regulatory Reform. Oxford: Clarendon Press, 1989.***

Já agora (e embora quiçá algo "a latere" do tema há pouco exposto, sobre o papel do Estado na necessária regulação da economia, mas com importância económica fundamental para o nosso país), não deixaria de acrescentar que (sendo extremamente urgente o apoio à produçao de bens transacionáveis e em geral especialmente os de alto valor acrescentado, para proporcionar aumento de exportações e reequilíbrios na balança de pagamento) importa referir que, num mercado aberto, discriminar positivamente produtos para exportação ou, na mesma falsa lógica de um mercado fechado (o que não é hoje o caso), o apoio específico a produtos de substituição de importações, pode não resolver nada para a economia nacional, porque os outros produtos que satisfazem o mercado nacional, também evitam a importação. Se deixarem de ser produzidos internamente, em mercado aberto serão importados livremente e sem custos alfandegários ou outras taxas adicionais, e começam também a perder-se “divisas”. Ou seja, numa linguagem mais contemporânea ao mercado comum e à globalização, faltando a sua produção iniciar-se-á ou aumentará um processo de desequilíbrio da balança comercial de um país, "balança" de pagamentos, pois tais produtos passam a ter de ser importados.

Portanto, sem prejuízo de medidas temporárias de apoio setorial, que se justifique  por variadas razoes, como é o caso atualmente em relação aos bens transacionáveis facilmente exportáveis, essencial é apoiar toda a produção e comercialização da produção nacional. Ou seja, a economia de produção de bens transacionáveis em geral. E, sobretudo, naturalmente toda a produção de alto valor acrescentado. Pois, mesmo que as matérias-primas sejam importadas, caso não as haja a nível nacional, é preferível para que o produto final não o seja; e, aliás, o produto final, se exportado, pode sempre contribuir mais fortemente para o equilíbrio da balança comercial do país.

Num mercado aberto e concorrencial, em que nem há a possibilidade de políticas de promoção produtiva, através de livre subsidiação empresarial, nem os países em dificuldades na balança de pagamentos podem ter excepções temporárias (o que será um fundamentalismo normativo do mercado, prejudicial a uma dada perequação no desenvolvimento territorial, tendo presente a posição desfavorecida dos países mais débeis), importa apoiar a produção nacional, recorrendo a outras técnicas que continuam legítimas, que sejam imaginativas, o que Portugal tem desprezado. Em causa deve estar, por exemplo, publicidade mais barata ou gratuita nos meios de comunicação públicos (RTP), publicidade gratuita nos boletins municipais, fornecimento de electricidade e combustíveis mais baratos, promoção municipal de feiras de produtos específicos nas suas épocas de produção agrícola ou periodicamente, especialmente na indústria ou promoção de feiras temáticas organizadas por associações de produtores ou intermunicipais (sectoriais, locais, regionais; agrícolas, artesanais), com pagamento de despesas de deslocação dentro do respetivo município e com publicidade no estrangeiro paga com apoio estatal.

Também é importante a subsidiação pelo Estado a associações de produtores para promover a investigação científica sectorial, estudos, estruturas, com forte empenhamento de Universidades.

Para o lançamento do conhecimento da inovação nacional no estrangeiro, o Estado deve pagar a dirigentes empresariais e técnicos quer estágios e especializações, quer actualizações qualificativas, no país e no estrangeiro, etc.

Não acham, senhores membros do governo?

 

26.8.2013

A QUESTÃO DA LIMITAÇÃO DOS MANDATOS AUTÁRQUICOS

Não há hoje aqui uma questão constitucional direta sobre a admissão de limitações tout court. Há uma questão de interpretação de uma norma de direito eleitoral, da competência da jurisdição a quem compete apreciar as candidaturas de autarcas (designadamente, com exercício de três mandatos seguidos, que ora terminam): podem candidatar-se, para seguir em funções noutra autarquia ou não?.

Em causa, saber o que diz uma lei que, em si, é constitucional, quer porque permite a limitação, quer porque não a limita apenas à mesma autarquia (falando genericamente em mandatos; não em mandatos na mesma autarquia), ao estatuir: “A lei pode determinar limites à renovação sucessiva de mandatos dos titulares de cargos políticos executivos” (n.º 2 do artigo 118.º).

Os princípios anteriormente expressos em Acórdão do TC, hoje não entram directamente na análise da inconstitucionalidade da lei. É a letra da constituição que permite expressamente a limitação e sem reservas de estar em causa a mesma ou outra autarquia. Isso a Constituição deixa para o legislador definir.

Claro que numa decisão jurisdicional pode haver uma inconstitucionalidade aplicativa da lei, mas como em Portugal não há recursos de amparo das decisões que, na última instância, tomam decisões inconstitucionais com base numa leitura não constitucional(izada) de uma norma, o problema poderia complicar-se, nalguns casos, nao fora o caso de o TC funcionar como supremo tribunal eleitoral.

Diga-se, aliás, que a intenção do legislador constitucional foi claramente a de abarcar os cargos autárquicos, mas está mal formulada: os cargos executivos autárquicos, em boa doutrina, não são de natureza política, não integram o direito orgânico do Poder Político a nível nacional, pois são, pelas atribuições autárquica e competências da Câmara Municipal ou do Presidente, de natureza meramente administrativa, embora electiva. Mas, no entendimento corrente e no pensamento do legislador da revisão constitucional estavam não só os cargos regionais como os locais. Concorrendo habitualmente a eles, dirigentes partidários, aparecem entendidos naquele sentido, embora numa leitura "ampla" do conceito.

A ser assim, em causa estará só o saber-se como deve ser interpretada a norma da actual e constitucional lei sobre o limite do número de mandatos de executivos autárquicos: limita-se o seu exercício para além de três mandatos apenas na autarquia onde, de modo seguido, os três mandatos foram exercidos? Ou, desde que se salte de uns para outros municípios, pode transformar-se a função em algo "vitalício"?

Dito isto, e porque, para mim, Vital Moreira e o já ausente do nosso convívio Luís Nunes de Almeida são expoentes máximos da intelectualidade jurídica do nosso tempo, não deixaria de estar neste debate sem deixar de analisar a tese de Vital Moreira sobre a inconstitucionalidade da rejeição de candidatos para uma autarquia diferente daquela onde estão impedidos de se candidatar.

Ora, de facto, em bom rigor constitucional e politológico, tenho de reconhecer que a ideia de mandato implica o conceito de representação e, portanto, está ligado aos eleitores concretos em conexão com tal representação concreta.

Mas, levanta-se-me uma interrogação. Onde nos leva esta argumentação, que situando-nos no campo do rigor conceptual, é inatacável?

A minha questão é esta:  

Em tese, o argumento é correcto. Mas então há que o aplicar em plenitude, tirando dele todas as consequências. Ora, se, em bom rigor técnico, nenhum mandato é comparável com outro, então, como entender a referência a três mandatos, mesmo que fosse na mesmo autarquia? Cada um dos três mandatos não resultam de eleitorados e explicitação de representações diferentes?

Sim. É também a resposta correcta.

Ou seja, nessa lógica, diria que, mesmo na mesma autarquia, o eleitorado mudou - há novos residentes, novas pessoas com 18 anos, tal como há abates, mortes e emigrantes locais- pelo que o argumento de Vital Moreira, sendo doutrinalmente correcto, demonstra de mais.

Não nego que o TC, fazendo a vontade às atuais direções dos partidos, aflitas com as pressões dos seus dirigentes locais, com juízes mais ou menos partidarizados, pode optar por ir por aí, dado que o legislador constitucional usa expressamente o termo mandato.

Como também poderia ir pela ideia de que os mandatos autárquicos não são, em boa doutrina de direito público,  mandatos políticos, mas mandatos administrativos e declarar a lei dos limites como inconstitucional…

Com efeito, se a norma fala em mandatos, também fala em cargos políticos. 

Mas sabemos que o legislador da revisão constitucional quis atingir os governos regionais e os executivos das autarquias. E também não quis com o termos mandato referir-se a um conceito técnico-jurídico. Usou o vocábulo em sentido genérico de função. É este o sentido histórico, da vontade do legislador de então. Este método interpretativo vale o que vale. Mas foi a intenção, pelas razoes que são conhecidas, e que -por vezes em relação a um presidente regional e a alguns autarcas- sendo ad hominem, até poderiam por aí implicar inconstitucionalidade. Se o TC quiser fazer o jeito aos dirigentes dos partidos de hoje, terá muito por onde pegar….

Mas sempre acrescentaria que, quanto à redação da norma, de qualquer modo, em minha opinião,  dizendo a Constituição  que “A lei pode determinar limites à renovação sucessiva de mandatos dos titulares de cargos políticos executivos” (n.º 2 do artigo 118.º), temos de concluir que a tese de Vital Moreira -cujo rigor doutrina “mandato-eleitorado mandante” é estritamente exata e portanto inconstestável, repito - não pode aqui ser aplicada com tal rigor doutrinal –pois não foi com tal rigor que os autores e votantes da norma a quiseram usar nem ela pode hoje ser usada, ter alguma utilidade-.

Pois então a norma perderia todo o sentido, dado que com tal sentido técnico não há possibilidade de ser aplicada, por nunca haver “renovação de mandatos”, porque todos são diferentes, e logo não haver “mandatos sucessivos”. E, portanto, a norma não teria sentido. Para fugirmos ao absurdo de querer entender que que o legislador disse o que não queria dizer, e, portanto produziu uma norma absurda, temos de considerar que o termo “mandatos” (só o singular: mandato, poderia com tal sentido técnico ter significado e aplicação normativa) aqui só significa, por só poder significar, o mesmo que FUNÇÃO.

Ou seja, não está em causa evitar mandatos no sentido técnico-constitucional, pois cada mandato é único, mas evitar a repetição do exercício ilimitado de funções em cargos “políticos” executivos, querendo aqui o termo mandato apenas significar o que o que realmente se quis que significasse quando a norma foi aprovada: mandatos ou seja cargos com legitimação originária eleitoral.

É esta a minha opinião. Que continue o debate…

***

24.8.2013

O jornal Público de ontem assim como, entre outros, a edição on-line de Notícias ao Minuto (http://www.noticiasaominuto.com/economia/100490/dossi%C3%AAs-destru%C3%ADdos-deviam-ter-sido-conservados-20-anos#.UhiOyxu1Gyp), difundiram notícias sobre eliminação de documentos do governo, com prometedores dos agentes públicos implicados na questão dos contratos swap, que transcrevo (desta última e cuja fonte foi o referido jornal):

”Soube-se ontem que, após uma auditoria solicitada pela ministra das Finanças, Maria Luís Albuquerque, à Inspeção-geral das Finanças (IGF), vários documentos essenciais sobre a celebração de contratos swap por parte de 16 empresas públicas haviam sido destruídos. O argumento do IGF dava conta de a sua conservação estava prevista durante um prazo não superior a três anos, que entretanto, expirará. Afinal, a lei determina 20 anos, avança o Público”.

Esta notícia mereceu alguns comentários de desvalorização, tais como o de que, apesar do levantar de tal polémica, ainda não se tinha ouvido nem lido, “em lado nenhum, a data e o ano em que os documentos foram destruídos”, ao que se acrescentou que, pelo menos os órgãos de informação “sejam corretos nesta informação e não deitem mais areia para os olhos” das pessoas. A única questão seria, segundo este comentário: “em que ano foram destruídos?”. E, então, nao se sabendo isto, concluia que devíamos estar calados: “o melhor é esperar sentado”.

Será assim? Queimam-se ivremente documentos importantes para esclarecer situaçoes e avaliar responsabilidades públicas, ocultam-se informaçoes para esconder quem agiu ilegalmente e ontra a transparênia om que devem funcionar os Poderes públicos, que pagamos, de nos dependem, que apenas devem estar ao nosso serviço, e calamo-nos, "sentamos-nos" como se nada se passasse de anómalo, denunciável e sancionável?

Ora, a verdade o governo, apesar de instado pelos jornalistas, ainda não quis prestar essas informações, segundo informava o Público.

No comentário anterior, ressalta claramente não a preocupação com o facto anticívico e mesmo ilegal, a ter ocorrido, como a imprensa refere, mas a preocupação de alguém em absolver o governo do seu partido, este governo, e vir a acusar o governo anterior ou o ministro anterior.

E, de qualquer modo, se a questão é apenas acusar alguém, então sempre se diga que o inspetor que recebeu ordens e executou a destruição dos referidos documentos está ao serviço efetivo, segundo se deduz do mesmo jornal. Quanto a pormenores de datas e, consequente descobertas dos eventuais mandantes, autores morais, esperemos pelos esclarecimentos do governo.

Seja quem, na vigência e for deste ou doutro governo, quem quer que tenha mandado destruir, não pode deixar de ser conhecido e sancionado, politicamente ou administravamente, etc.. Não vivemos em Estado de Direito?

Há aqui implícita uma questão de postura cidadã. Os cidadãos, os contribuintes pagam a administração pública. Ela não é coisa dos governantes ou funcionários deste ou daquele momento. Ela é dos cidadãos.

Como diz o artigo 10.º da Declaração (francesa) dos Direitos do Homem e dos Cidadãos, de fim do século XVIII, eles devem prestar contas aos Cidadãos, ao serviço de quem estão. Administração etimologicamente vem precisamente de ad: a, ministrare, servir / ad manus trahere, manejar, utilizar meios, o que aponta para a ideia de cargo ao serviço de fins, de servir, de uma gestão subordinada. É, aliás, interessante atentar em que os étimos ministério e ministro, de minus em oposição a magis (de onde vem magistério e maestro), não têm hoje qualquer correspondência na hierarquia administrativa.

De qualquer modo, a força expressiva da palavra usada nos idiomas latinos, para o entendimento do que é a Administração, tem vindo a revelar-se, no Estado de Direito, mais adequada ao enquadramento da função administrativa pública do que a palavra alemã Verwaltung, derivada de walten, imperar ou reinar, ligada diretamente à ideia de poder. Com a passagem da soberania, do poder pessoal absoluto, para a soberania popular, a Administração mantém-se, mas passando a ser concebida totalmente ao serviço dos cidadãos.

Com efeito, a Administração Pública de um país está nas mãos do conjunto das pessoas coletivas públicas, com os seus órgãos e serviços administrativos compostos de funcionários e agentes, bem como de outras entidades particulares que também desenvolvem a Função Administrativa, prosseguindo a realização de necessidades coletivas.

Há coisas que exigem que nos elevemos acima dos nossos clubes, partidos, bairrismos. Sejamos capazes de nos despir de fanatismos partidários ou clubísticos. Sentarmo-nos? Baixar os braços? Não exigir saber? pagar impostos e renunciar à cidadania? Não. O melhor é exigir o cumprimento das leis, doa a quem doer. Aqui não pode haver facciosismo de partido. Apenas raciocínio de cidadania. Não podemos estar nos partidos como quem está num clube de football ou numa associação bairrista.

Esperar sentado dá as políticas que temos tido e a dará a destruição paulatina do Estado Social que temos permitido. Sentado porquê?

Porque o governo não quis dar as explicações?

Mas nós queremo-las.

Nem que seja para dizer que são falsas as notícias da imprensa.

Mas para ocultar ou permitir que se oculte, nunca.

Os cidadãos têm direito a saber: comece-se por ler a Lei n.º 46/2007 de 24 de Agosto[1] (Diário da República, Número 163, Série I, Páginas 5680 a 5687), que “Regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização”, revogando a Lei n.º 65/93, de 26 de Agosto, com a redação introduzida pelas Lei n.os 8/95, de 29 de Março, e 94/99, de 16 de Julho, e transpõe para a ordem jurídica nacional a Diretiva n.º 2003/98/CE, do Parlamento e do Conselho, de 17 de Novembro, relativa à reutilização de informações do sector público). E outras leis aplicáveis (para além da normação específica referente à Comunicação Social), de interesse geral em matéria de acesso à informação pelos cidadãos ou de conservação e arquivamento de documentos, são a Lei dos Arquivos Históricos[2], Lei de Proteção dos Dados Pessoais, Lei de Defesa do Consumidor, legislação ambiental, Legislação sanitária e medicamentosa, o Código do Procedimento Administrativo, a Lei do Segredo de Estado, e mesmo a própria Constituição e normas supranacionais, etc.......

 



[1] LADA: Artigo 5.º (Direito de acesso): “Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”.

[2] LAH: Artigo 3.o (Arquivo Nacional da Torre do Tombo): “1— São de incorporar no Arquivo Nacional da Torre do Tombo: a) A documentação produzida pelos serviços da administração central do Estado; b) A documentação produzida por empresas públicas de âmbito nacional; c) A documentação produzida por empresas públicas em processo de privatização ou de cisão de âmbito nacional; d) Os arquivos de serviços extintos e a documentação proveniente de funções extintas em organismos e serviços da administração central”. Artigo 5.º (Interesse histórico): “1-Os arquivos referidos no n.º1 dos artigos 3.º

e 4.º do presente diploma são sujeitos a processos de avaliação e selecção, da iniciativa e a cargo das entidades produtoras da documentação, com vista à determinação do seu valor histórico. 2-No caso da alínea c) do n.º 1 dos artigos 3.º e 4.º, é incorporada a documentação de valor histórico correspondente a funções extintas, transitando para o novo detentor a documentação com interesse administrativo e probatório. 3-No caso da alínea d) do n.º1 dos artigos 3.º e 4.º, os arquivos são incorporados nos arquivos históricos imediatamente após o processo de avaliação e selecção e cumpridos os requisitos definidos no artigo 8.º”. Artigo 6.º (Prazos para as incorporações): “É fixado o prazo máximo de 30 anos após a produção da documentação e a periodicidade máxima de 10 anos para a incorporação dos arquivos a que se referem as alíneas a) e b) do n.º 1 dos artigos 3.º e 4.º, sem prejuízo dos já estabelecidos por lei e dos que forem definidos nas portarias referidas no artigo 8.º do presente diploma, tendo em conta os prazos mais longos consignados nas tabelas de selecção anexas às referidas portarias”.Etc.

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21.8.2013

Algumas notas sobre a agora tão falada e provocada crise do Estado Social:


O modelo de Estado do Bem-Estar, que emergiu na segunda metade do século XX, na Europa Ocidental e se estendeu para outras regiões e países chegou ao auge na década de 1960. 
No decurso dos anos setenta, este modelo entrou em crise, devido às crises económicas que então começaram a surgir, uma vez que há relação entre o crescimento económico e as possibilidades de extensão dos benefícios universais ligados à prestação pública de serviços sociais. Sendo, neste aspeto, relativamente irrelevante que a economia seja socialista ou capitalista, ou o regime seja democrático ou ditatorial. 
As estruturas do Estado de Bem-Estar, quando existem, aparecem relacionadas com o grau de desenvolvimento económico dos países. Embora, mesmo os mais desenvolvidos (como acontece hoje na China e noutros países asiáticos, ou se governados por líderes conservadores, orientados por um pensamento ultraliberal, ao serviço dos grandes interesses económicos, como aconteceu nos períodos pós-Johnson, nos EUA, ou no Thatcheriano, no Reino Unido), possam não torpedear o processo e não deixar avançar esta concepção ou mesmo fazê-la regredir. 
O Estado Social ou de Bem-Estar Social parte de uma concepção do Estado na sociedade com implicações fiscais e económicas. Traduz-se numa governação de raiz ideológica “social-democrata”, em que o Estado desempenha um papel-chave na protecção e promoção do bem-estar social e económico dos cidadãos. 
O Estado Social designa, pois, o Estado assistencial garantidor a todos os cidadãos de padrões mínimos de educação, saúde, habitação, rendimentos da população e segurança social, através vários tipos de serviços assistenciais de carácter público, reconhecidos como direitos subjectivos (económico-sociais), paulatinamente construídos, normalmente face a orientações constitucionais concretizáveis na dependência da evolução da riqueza de cada país, mas, uma vez atribuídos, já não passíveis de retrocesso (direitos constitucionalmente adquiridos). 
Aliás, o que distingue este modelo de Estado do Bem-Estar de outros tipos de Estado assistencial não é só a intervenção estatal na economia e nas condições sociais de todos com o objectivo de melhorar os padrões de qualidade de vida da população, e mais o fato dos serviços prestados serem considerados direitos dos cidadãos. 
Foi sendo progressivamente praticado por diferentes formas de governo e de maneiras diferentes, quase exclusivamente em países europeus ou com elevado nível de desenvolvimento económico e social. 
Atingiu uma maior intensidade nos Estados Escandinavos e Dinamarca, através das governações social-democratas. Tem contagiado mais ou menos outros países (não só em democracia, como foi em parte o caso da península ibérica, com legislações de defesa da estabilidade laboral, sistema de segurança social, operações gratuitas em hospitais públicos, abono de família, etc.). E tem sido aplicado geralmente com carácter universalista, pelo facto de ser subsidiado pelos impostos de todos, independentemente da progressividade em escalões conforme a diferença de rendimentos, numa perspectiva de solidariedade cidadã. 
Adopta-se a produção e a distribuição de bens e serviços sociais ‘extra-mercado’. Ou seja, todos os cidadãos são beneficiários (simultaneamente dependentes do Estado Social) e seus contribuintes.
Nas democracias liberais associais, como têm sido os Estados Unidos e o Canadá, a assistência estatal, na medida em que exista é deficiente e não é universal, só abarcando os mais pobres, o que implica um conjunto de regras muito estritas, sem o que o cidadão não pode receber o benefício. Em certos países, v.g., França e Itália, a política social, tem intervindo apenas para corrigir a acção do mercado, pelo que a redistribuição de riquezas pretendida pelo Estado é muito limitada. 
De forma geral, o Estado de Bem-Estar Social funda-se nos princípios de igualdade de oportunidades, de distribuição justa das riquezas e de responsabilidade pública perante todos os que não conseguem ter o mínimo necessário para viver em condições adequadas de dignidade humana. A sua lógica parte da antiguidade grega e do conceito de justiça social em Platão. 
XXX
Ao longo da história, podemos constatar vários tipos de políticas assistenciais promovidas por Estados. Desde logo, no século XVIII, vemos vários países, no quadro da estrutura de poder não-democrático, como a Áustria, Rússia, Prússia e Espanha, a aplicar importantes ações de política assistencial. 
As suas políticas assistenciais situavam-se no campo da justiça material (dádivas ou prebendas outorgadas pelo monarca). Já no século XX, temos também as ditaduras, por exemplo a portuguesa, a espanhola e a brasileira (Getúlio Vargas, 1930-1945), a aplicar medidas próprias do Estado Social. 
Um dos pilares iniciais, já do tempo de Bismarck, e posteriormente da sua sustentação política é o sistema de segurança social tradicionalmente o principal responsável por oferecer alguns benefícios aos indivíduos e famílias em períodos de grandes necessidades (que era normalmente financiado pela contribuição obrigatória dos trabalhadores, embora em evolução face ao fenómeno da longevidade e dos reformados). 
Costuma definir-se o Estado do Bem-estar como algo surgido após a Segunda Guerra Mundial, desenvolvido em relação com os processos de industrialização e face aos problemas sociais criados a partir dele. 
A Grã-Bretanha destacou-se também inicialmente, ainda em 1942, com a aprovação, por proposta do partido liberal, de uma série de providências nas áreas da saúde e da escolarização. 
Depois, ocorreu uma evolução significativa ampliando os serviços assistenciais públicos, desde logo as áreas de rendimento, habitação e previdência social, apoio às famílias e desempregados, etc.. E, paralelamente à prestação de serviços sociais, o Estado do Bem-estar passou a intervir fortemente na área económica, de modo a regulamentar praticamente todas as actividades produtivas, a fim de assegurar a geração de riquezas materiais juntamente com a diminuição das desigualdades sociais. 
Podemos afirmar que, numa perspetiva mais ampla, as origens do Estado do Bem-estar estão vinculadas à crescente tensão e conflitos sociais gerados pela economia capitalista de caráter "liberal", que propugnava a não-intervenção do Estado nas atividades produtivas. 
As crises económicas mundiais das primeiras décadas do século XX provaram que a economia capitalista livre de qualquer controle ou regulamentação estatal gerava profundas desigualdades sociais. Essas desigualdades provocavam tensões e conflitos, capazes de ameaçar a estabilidade política. 
Os direitos sociais surgem, assim, para assegurar que as desigualdades de classe social não comprometam o exercício pleno dos direitos civis e políticos. Assim, o reformismo do Estado do Bem-estar tornou possível compatibilizar capitalismo e democracia. 
No âmbito do Estado do Bem-estar, o conflito de classes não desapareceu, mas se institucionalizou. A extensão dos direitos políticos e o sufrágio universal possibilitaram canalizar os conflitos de classe para as instituições políticas, transformando demandas sociais em direitos. 
O grau e a extensão do intervencionismo estatal na economia e a oferta de serviços sociais variou enormemente de país para país. Os países industrializados do Primeiro Mundo construíram Estados de Bem-estar mais extensos do que os países de economia socialista e os países subdesenvolvidos. Porém, entre os países de Primeiro Mundo também há variações. Certamente, o Estado de Bem-estar francês é mais extenso do que o inglês; e este último é mais extenso do que o americano. O seu maior êxito está à vista, ainda hoje em termos inquestionáveis, nos países nórdicos.
Quanto ao actual discurso sobre a crise do Estado de Bem-Estar, este é um tema complexo e pouco consensual. 
Nos países industrializados ocidentais, os primeiros sinais da crise do Welfare State estão relacionados à crise fiscal provocada pela dificuldade cada vez maior de harmonizar os gastos públicos com o crescimento da economia capitalista. 
Nessas condições, ocorre a desunião entre "capital e trabalho". As grandes organizações e empresas capitalistas e as massas trabalhadoras já não se entendem e entram em conflito na tentativa de assegurar seus próprios interesses. 

Na Grã-Bretanha, a eleição da primeira-ministra MARGARETH THATCHER (do Partido Conservador; que governou de 1979 a 1990) representou o marco histórico do desmonte gradual do Estado de Bem-estar inglês, a partir da política de privatização das empresas públicas e de apoio liberal aos detentores dos grandes rendimentos, atacando os rendimentos do do trabalho e acabando por cavar enormemente as diferenças entre rendimentos. Outros países e a própria UE pós-Delors foram adoptando a mesma política. As políticas conservadoras e liberais que a pretexto das crises, se foram seguindo nos vários países têm feito este mesmo caminho, com excepção dos nórdicos da Escandinávia que por isso têm estado imunes à crise dos últimos anos.

19.8.2013

Pedem-me que repita aqui o conjunto de interrogações que havia, em certa altura, formulado no Livro 

"DERECHO A LA INFORMACIÓN: Crisis del Sistema Político.Transparênciade los Poderes Públicos. Madrid: Dykinson, 2010" e no livro em português sob o título "Europa em Crise: Renegociaçao da dívida. Soluçao Federal".

 

 

Como tenho referido, o mais importante que, hoje, a grande maioria dos cidadãos esperam da democracia já não é só a liberdade, mas sobretudo um emprego, o acesso a uma habitação, a vivência com um nível de bem-estar mínimo e, em geral, uma vida digna. Ora, tudo isto está a ser colocado em causa para a maioria dos cidadãos dos Estados democráticos da Europa, desde há cerca de três décadas; e, sobretudo, aceleradamente, face às medidas tomadas pelos Governos e Instituiçoes internacionais e Europeias na atualidade, dirigidos por "elites" muito mais  conservadoras, pressupostamente para resolver a atual crise.

Seguramente que muitas são as perguntas que já deviam ter merecido atenta reflexão e uma resposta séria, a propósito desta crise económica e social que vivemos, mas de facto pouco se conseguiu alterar no sentido quer de resolver a crise na Europa quer para evitar a repetiçao de novas crises do género desta.

Nos debates políticos e nos meios de comunicação social, podemos continuar a colher a maior parte das questoes que sao pertinentes, mas nao as respostas da política e da legislaçao nacional e supranacional face à experiência e reconhecimento dos erros.

Podemos elencá-los sem a pretensao de os esgotar, pois há também fortes componentes derivados dos sistemas políticos e da osmose corruptora da circulaçao das elites sociais, mas seguramente apontaremos os de natureza mais económico-financeira, que sao essenciais:

O que são, de que vivem e porque prosperam tanto os mercados financeiros?

De onde vem o poder hegemónico dos mercados financeiros?

Como evitar a ditadura dos mercados na economia e na sociedade?

De onde vem este excessivo poder, não imparcial, das agências de notação americanas?

Porque têm os EUA tanto poder para provocarem as duas macrocrimes económicas dos últimos 100 anos?

As entidades financeiras não devem ver todos os seus produtos de risco regulados internacionalmente e ser vigiadas?

Que importância têm e que apreciação merecem os Acordos de Basileia? São suficientes? Como puderam não ser seguidos ou ser contornados? Se os Acordos de Basileia não funcionam, são insuficientes, incoerentes ou com normação imprecisa, quais as medidas a adotar internacionalmente para impedir uma nova crise financeira?

Não urge que os governos dos países do Sul europeu, que no essencial têm vivido segundo os interesses dos do Norte, se unam e coordenem as suas posições em ordem a defender em conjunto uma decisão estratégica, que possa equilibrar os vários interesses europeus em presença?

As entidades bancárias, se assistidas com dinheiro dos contribuintes, não devem ser parcialmente nacionalizadas ou, no mínimo, devolver ao Estado todo o dinheiro com juros iguais aos que cobrarm ao Estado nos momentos de dificuldades de financiamento deste?

Não devem ser elas a criar um fundo de regeneraçao em situações difíceis, um sistema garantístico, para ocorrer a situações difíceis de qualquer banco, libertando os governos-contribuintes de garantias e pagamentos-aquisiçoes tipo BPN e os povosde medidas de austeridade cíclica, em sistema de inaceitável expropriação de património, pela via de “imposições” públicas? Porque foram os bancos responsáveis e depois vítimas da crise? E finalmente beneficiados ou salvos devido aos seus erros? Porque acabaram por ser beneficiados com ela à custa da maioria dos cidadãos e em prejuízo do sistema económico em geral?

Porque há ameaças, e até necessidade do FMI, por parte de Estados, como os da UE, para com agentes cujo peso global na dívida é mínimo? E realmente porque precisa a União Europeia/União Monetária do FMI?

Porque é que a incapacidade de pagamento de um ou outro Estado unionista pode provocar o fim da zona euro? A situação generalizada dos Países do Sul da Europa, que estão em crise, pode pôr em perigo a estabilidade da zona euro?

Será que a UE e a Zona Euro podem continuar indiferentes ao facto, demonstrável pelas estatísticas[1], de que, nesta crise, as economias mais fortes do Norte europeu ganharam aquilo que inversamente as economias do sul perderam?

Perante o decréscimo da competitividade e da riqueza dos países do sul da Europa, em relação às economias mais fortes da união comercial e monetária europeia, que congelaram salários, diminuíram regalias sociais, praticaram dumping laboral e social, efetuaram manobras fiscais, juntamente com a muito maior taxa de crescimento do consumo interno e investimentos públicos em sentido errado, estas economias passaram a ter um défice externo, em termos de conta corrente não, sustentável, face aos seus PIB. Como reduzir ou corrigir o défice nas contas correntes dos países e face ao endividamento global acumulado, sem destruir o emprego e aconomia?

De qualquer modo, com uma dívida pública não muito elevada ou pelo menos pouco significativa em termos europeus, porque é que os analistas afirmam que estes países são um perigo para a UE? Quais as vantagens e desvantagens da manutenção ou da saída do Euro? Que fazer para sair do Euro ou para corrigir as suas disfunções? Face ao processo de contra-corrente na relação anterior de convergência das economias, fruto do funcionamento da errada construçao da zona euro e seu BCE, ainda é possível a união económica e monetária europeia, sem “confiscar” ou desertificar o Sul europeu?

Na situação de crise global que temos vivido, qual o papel a jogar pelos investidores financeiros? E porque agem estes em termos, de facto, desestabilizadores? Como compreender que a especulação financeira possa provocar uma rutura do equilíbrio de forças em sociedades desenvolvidas, permitindo que sejam pressionadas no sentido de uma mudança na propriedade das suas empresas-chave?

Porque não tem o Banco Central Europeu cumprido a sua missão, expressa no artigo 2.º do Tratado da União Europeia, de atuar no sentido de promover “um nível elevado de emprego”? E porque tem de favorecer a usura bancária, apenas emprestando indiretamente dinheiro aos Estados, através dos bancos (com garantia das suas obrigações públicas), que a ele pagam juros muito baixos e depois o emprestam aos Estados mas cobrando juros altos?

É utópico pensar num Banco Central Europeu, num Fundo Monetário Europeu para todos os países de la UE e num FMI reformulados (este, segundo o correto pensamento de KEYNES[2])? Para que serve este governo da globalização nas mãos apenas dos antigos mais ricos do G20?

Como é possível que os líderes dos Estados europeus aceitem ser governados, não pelas Instituições “constitucionais” da UE, mas pela Chanceler alemã? Que UE, que mercado comum e que globalização estamos a construir[3]?

A democracia não está colocada em causa quando se faz passar a ideia de que não há alternativa, no plano das decisões sobre assuntos económicos fundamentais, para além das receitas do pensamento económico dominante, bloqueante do poder político, cedido aos arautos de uma dada conceção dogmática, arvorados m cientistas imprescindíveis, com ocupação dos lugares de primeiros-ministros e ministros de finanças dos governos em crise. Vultos vendidos como salvadores, autoxcratas do poder e do saber, que só podem com suas experiências e obediências intelectuais, levar à destruição de um porjeto que devia ser coletivo, participado, aceite.

Que democracia é esta que está a obrigar, em nome de saberes bem contestáveis (até porque bem chocantes entre si), a entregar os lugares da política, não em geral para homens inteligentes, de mérito, com capacidade representativa dos povos, mas totalmente a economistas? ou melhor a contabilistas e econometristas[4]?

Porquê a incompetência desta geração da “classe” política e a subserviência dos atuais meios de comunicação social e dos tribunais constitucionais no essencial a medidas excessivas, desequilibradas inconstitucionais?

A crise está a ser gerida justamente? Porque é que (contra as teorias que mais provaram no campo económico, assentes corretamente na problemática da procura) recaem os sacríficos sobre o trabalho, desprezando a riqueza formativa de uma geração. Sobre os dependentes de serviços públicos e as prestações sociais: Em vez de recair sobre os beneficiários da bolha imobiliária, criadores anteriores da indevida expansão do crédito e dos fatores da crise em geral?

Como conseguiram os beneficiários da crise e seus causadores terem a dominar, nos media, universidades e escolas de economia e gestão, os adeptos do ultraliberalismo, afastando todos os, liberais ou não, defensores do papel cautelar, de intervenção reguladora e fiscalizadora do Estado nos mercados financeiros, e agora mais preocupados com o pagamento rápido da dívida do que com o crescimento da economia para poder pagá-la?

Porque se fala tanto e tão justamente, a propósito das causas desta crise, em desregulação do mercado financeiro[5], quando de facto se pode dizer que a este não lhe faltam regras legais de enquadramento? De excesso anterior de liquidez a nível mundial? De juros excessivamente baixos propiciadores do excessivo consumismo? e da bolha imobiliária? Do aumento para além do aceitável de créditos de alto risco? De excessivos défices públicos? De economia global desequilibrada (grande défice comercial de uns Estados, com grandes reservas de divisas de outros)?

Esta crise não era previsível, como disseram os responsáveis de muitos países?

Mas, então, porque as previram com antecedência alguns economistas, distantes do pensamento neoliberal, tendo a tempo defendido mesmo soluções urgentes, que só não foram seguidos porque atacavam os interesses financeiros instalados e tinha ao leme dos Poderes os arautos teóricos desfensores destes?

Que relação existe para lá da atual teoria económica liberal que vem dando cobertura aos interesses que estiveram na origem desta crise. E também entre a demissão do Estado face às pressões desreguladoras das grandes instituições financeiras ou das empresas que beneficiaram com a política do desenvolvimento do alcatrão e cimento para além do razoável e o financiamentos dos partidos e candidaturas nas nossas atuais democracias?

Ao fim e ao cabo, quais as questões básicas a enquadrar e resolver na sociedade do presente e do futuro? Muitas são questões do sistema político, em Portugal, na EU, etc., desvios ao genuíno pensamento democrático, pese o cumprimento dos atos formais, mas no centro palpável da crise temos as grandes questoes do enquadramento do sistema financeiro e das políticas económicas[6].


[1] Relatório Eurostat 2013.

[2] STIGLITZ, Joseph –“More Instruments and Broader Goals: Moving Toward the Post-Washington Consensus”. The 1998 WIDER Annual Lecture. Helsinki, 7.1.1998.

[3] WILLIAMSON, Jeffrey G. -“Globalization and the Great Divergence: Terms of Trade Booms and Volatility in the Poor Periphery, 1782–1913”. NBER Working Paper 13841. , Cambridge MA; National Bureau of Economic Research, 2008; STIGLITZ, Joseph E. -Making Globalization Work. New York, : W. W. Norton, 2006; -“Capital-Market Liberalization, Globalization, and the IMF”. Oxford Review of Economic Policy 20, (1), 2004, p.57–71; CRAFTS, Nicholas -“Globalization and Economic Growth: A Historical Perspective”. World Economy 27, (1), 2004, p.45–58; VVAA -Globalization in World History, ed. In A G Hopkins. ed. . New York, : W. W. Norton, 2002; HITCHNER, R Bruce -“Globalization Avant la Lettre: Globalization and the History of the Roman Empire”. New Global Studies 2, (2), 2008; O’ROURKE, Kevin H.; WILLIAMSON, Jeffrey G. -Globalization and History. Cambridge, MA: MIT Press, 2001; OSTERHAMMEL, Jürgen; PETERSSON, Niels P.. Globalization: A Short History. Princeton, NJ, : Princeton University Press, 2005; PRASAD, Eswar; Rogoff, Kenneth; Wei, Shang-Jin; Kose, M Ayhan - “Effects of Financial Globalization on Developing Countries: Some Empirical Evidence”. IMF Occasional Paper 220. Washington DC: International Monetary Fund, 2003; LUCAS, Robert et alteri -Comment on “British Imperialism Revisited: The Costs and Benefits of‘Anglobalization”. by Niall Ferguson. http://home.uchicago.edu/~sogrodow/homepage/Niall_Ferguson.pdf, 2003.

[4] Sobre a econometria e seus limites, dizia KEYNES: “empregar a análise regressiva para obter parâmetros e, em seguida, tratá-los como se fossem constantes é um erro essencial” (Skidelsky –o.c., p.130) e critica a natureza ad hoc de certos modelos quantitativos (“não podemos usá-la, justificando as ocorrências em que isso é possível, pois há insuficiências de tal forma importantes que nao podem ser reduzidas à forma de estatística (Keynes, citado em Skidelsky –o.c., p.130-131”). A sua utilidade está limitada a relações mais simples  e menos abstratas , v.g., os ciclos de crédito pela sua complexidade excessiva não se podem analisar estatisticamente, nem todos os aspetos da atuação humana, mesmo que económica, pode ser reduzida a números..

[5] V.g., no Reino Unido, os dados disponíveis permitem concluir que os ativos bancários em percentagem do PIB, tinham permanecido constantes à volta de 70%, desde a década de 1880 até ao início da de 1970; mas, em 2005, já ultrapassavam os 500%; e, à medida que crescia a riqueza nacional agregada, aumentava a pobreza da maioria das regiões. ITO, Takatoshi; Krueger, Anne O (eds). -Governance, Regulation, and Privatization in the Asia-Pacific Region. Chicago: University of Chicago Press, 2004; JALILIAN, Hossein; KIRKPATRICK, Colin; PARKER, David -“The Impact of Regulation on Economic Growth in Developing Countries: A Cross-Country Analysis”, World Development 35, (1), 2007, p.87–103; ARMSTRONG, Mark; SAPPINGTON, David E. M. -“Regulation, Competition, and Liberalization”.  Journal of Economic Literature 44, (2), 2006, p.325–366.

FENG, Yi. -Democracy, Governance, and Economic Performance. Cambridge, MA: MIT Press, 2003.

[6] Quanto às questões do sistema político, vide Portugal em Crise: (…), Lisboa: Ed. Livros do Brasil, 2012.

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9.8.2013.A questao das subvençoes de políticos. Nedm tudo o que parece é: justiças e injustiças

Cuidado com radicalismos, até porque já há sentenças condenatórias de tribunais, mandando pagar e justamente, subsídios devidos. Quero referir a questão que me é colocada das subvenções vitalícias.É que nem todas elas são da mesma índole.

Explico: por exemplo, um professor de Universidade pública ou outra função em entidade pública, que foi deputado durante anos, podendo acumular aulas mas não podendo acumular as duas remunerações (sempre foi a regra), quer tenha deixado de trabalhar no Estado quer continuando mesmo, no caso de docências é habitual, a trabalhar sempre na Universidade, com horário normal, mas não podendo receber a sua remuneração, por exemplo de catedrático, ou outra e vendo assim a entidade púbica a deixar de descontar, perdendo esses anos, julgando que nao seria prejudicado por ter a compensaçao do subsídio dito político, designadamente trabalhando e vendo a Universidade a não descontar para a CGA, o ficar com o subsídio compensa a perda da reforma a que teria direito pela função docente.

Se lhe retiram o subsídio e mesmo que tenha deixado a cargo político antes da idade da reforma, por exemplo, dois ou três anos, e porque tinha direito ao subsídio, continua a trabalhar a tempo inteiro par ao Estado sem nada receber e por isso sem que o Estado desconte a parte dele e lhe desconte a sua, pois não recebe nada, vai viver de quê?

Tudo isto porque contava, pelo menos a partir da idade da reforma ter o tal subsídio, menor que seja, em relação ao que perde pelo cargo público que sempre exerceu, mas do mal o menos... Se deixa de ter subsídio, vai viver para os Sem Abrigo?

Há situações de subsídios injustificáveis, como a de todos os que sempre acumularam a vida pública com actividade e descontos na privada, ou ficaram com chorudos subsídios ou chorudas reformas por terem sido administradores de bancos durante três meses (noticiado com referência à CGD), ou lá o tempo que foi (BCP, etc.), ou por já terem um grande subsidio por funçoes também na Uniao Europeia ou organizaçoes internacionais, etc., mas não pode pôr-se tudo no mesmo saco.

Basta ver os comentários simplistas, populistas, fáceis, que não levam a nada, a que uma petição tão genérica pode conduzir. Não é com umas injustiças que se cura o país ou se apaga outras.

 

7.8.2013

Os políticos agem com medo do seu passado e do seu futuro e, por isso, absolvem, sem mandato, o passado dos outros; assim, se mantendo todos os perigos para o futuro.
Em período de crise, é fundamental saber o porquê (ou seja quais os elementos disfuncionais), quem e quê teorias e políticas tiveram a “culpa”, sem o que as mesmas causas se repetem, os mesmos responsáveis podem voltar e as mesmas teorias podem regressar e impor-se de novo . A história ensinar-nos-ia se a tivéssemos presente.Porque não a queremos reler, querendo rei¡ventar mal o já inventado bem ou pelo menos, querendo reinventar sem analisar as lições dos erros passados, constatamos que ela é, muitas vezes, um cemitério de erros inutilmente repetidos, pela ousadia, incúria, nesciência ou obstinação de quem se julga senhor da verdade inquestionável ou age como senhor do poder absoluto.
O ato mais antissocial, que se pode imaginar, para com os agentes privados e os cidadãos em geral, estará no facto de uma sociedade e os seus dirigentes não quererem (quiçá tenham medo), saber quem foi quem, na provocação dos erros societários e governativos maiores, por ação pública, omissão ou pretensa correção, e de gestão empresarial pública e privada. Assim, podendo até chegar ao ponto de deixar condenados publicamente quem a opinião publicada acusa, sem apuramento real das responsabilidades, que podem estar mais no passado, mas também podem estar mais no presente que oculta investigar o passado para deixar em neblina o esclarecimento da verdade.
Se há erros, os cidadãos, que os estão a pagar duramente, têm o direito de saber quem os provocou e de os julgar, pelo menos politicamente, se não penalmente (não sendo o caso ou, sendo, enquanto os crimes dos agentes públicos também virem o tempo de exercício de funções de poder – de ameaçar, de nomear, de demitir, de perseguir, de caluniar, de amedrontar, de manter os seus defensores em lugar de decisão jurisdicional, etc.- contar para a sua prescrição). Julgar os reais responsáveis, que normalmente são até os que vivem mais na sombra. Julgar rapidamente e responsavelmente. Não na mera praça pública, que condena até o inocente e esquece rapidamente o maior criminoso, que deixe de interessar, como notícia, ao donos da comunicação social. Mesmo, porque importa identificar as causas e causadores, para regular o sistema que o permitiu e os impedir que se repitam no futuro.
Dos políticos, o “ato governativo”, tal como o judicial ou administrativo, não permite discricionariedades “generosas”. Aliás, como compreender certas declarações políticas de absolvição (que só ao eleitorado ou aos tribunais caberia pronunciar), por mera declaração à imprensa ou comunicação no Parlamento. Sem debate, nem pronúncia. Ou seja, sem mandato explícito de quem vai pagar: os cidadãos, para com quem, antes ou agora, com erros graves, negligências, opacidades ou corrupção, governou o Estado, as autarquias, empresas públicas, bancos e quem estava ao leme de instituições privadas de especial importância social, quando em causa está o interesse público .E, mais do que isso, o sacrifício imposto a toda uma população, que nada teve que ver com tais atos.
Gestão, risco e responsabilidade até os teóricos do ultraliberalismo austríaco clamam que, sem intervenção do Estado, têm que andar juntos. Mas não é esta utopia que a realidade confirma. Pelo contrário, a desintervenção estatal leva facilmente à irresponsabilidade.
Mesmo que haja razões sociais para suprir deficiências e fazer resgates, nenhuma justificação pode existir para apagar responsabilidades, sobretudo quando quando os erros, depois, têm de ser pagos pelos contribuintes ou depositantes. Será assente em base generosa para com os responsáveis ou porque os que governam agora têm temor pelas suas incapacidades para ser diferentes e virem a ser eles próprios também julgados.
E, por isso, também querem impedir no futuro a sua chamada a responsabilidade por novos atos reprováveis de hoje. Mas é esta a sensação que transmitem à opinião pública.
Os nossos representantes são chamados a governar-nos, não a perdoar, seja a quem for, pois para tal não lhes demos mandato. Até o indulto presidencial tem de passar pela prévia condenação. Porque podem os poderes governativos, políticos, com intuitos de condicionamento das magistraturas, “declarar” perdões sem mais?
Nem isso é salutar para o futuro das sociedades. Poder sem responsabilidade é coisa do passado, não de Estado de Direito Democrático.
Os atos de generosidade ou de “sentenças políticas de absolvição” são uma usurpação de outros poderes e são uma afronta ao Estado de Direito e à cidadania, tanto mais graves quanto os atos reprováveis, desviantes, impliquem gravames diretos para os cidadãos em geral.
Os atos de generosidade são concebíveis apenas como decisões livres por parte dos agentes privados e desde que não tenham implicações para terceiros.
A democracia não funciona quando os cidadãos “inocentes” pagam e os responsáveis públicos e privados não são sancionados e são mesmo beneficiados.
E não é só o saber quem deu causa, até porque pode não merecer castigo, mas sobretudo quem lucrou com as causas da crise. E, ainda, saber se não continua a ser quem mais aproveita com os remédios para a crise. Sem isso, o eleitorado tem de se motivar por palpites, em vez de conhecer com clareza as responsabilidades dos atores dos poderes administrativos, políticos, económicos, etc.. É a democracia que está em causa. E a memória que resulta da dor não se apaga numa geração. Ela manchará a democracia em que vivemos.

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6.8.2013.Considerações à volta de um tema de atualidade: a recessão económica

A recessão é uma fase de contração no ciclo económico. Isto é, é um período de tempo de retração geral na atividade económica. É um vocábulo que designa um fenómeno menos profundo, em consequências e perdurabilidade, do que a depressão, que designa uma recessão mais prolongada e destrutiva no plano económico.

Qualquer recessão tem sempre implicações no atraso a prazo dos diferentes países, mesmo em termos relativos.

No etanto, as crises recessivas, apesar de implicarem uma redução expressiva da atividade económica, são consideradas fases normais dos ciclos económicos, conaturais à própria economia capitalista.

A Grande Depressão de 1929-1933 foi uma crise de grandes proporções, que levou a uma década de estagnação económica.

Portugal, nesta crise, foi atirado, pelo Memorando e pelas políticas desligadas da promoçao económica, para uma recessão ou já para uma depressão?

Descubram....


A recessão económica traduz-se na existência de uma fase de retração na atividade económica, por um certo período de tempo.

Há uma queda no nível da produção (medida pelo Produto Interno Bruto-PIB), aumento do desemprego, queda do nível de investimento, queda no rendimento familiar, redução da taxa de lucro, aumento do número de falências e acordos de pagamentos com perdão parcial e dilatação no tempo. 
Os especialistas têm aceitado a proposta-tese de SHISKIN, de que se deve considerar que uma economia entra em recessão após dois trimestres consecutivos de queda no PIB
É uma regra prática convencional, embora errada (v.g., a recessão de 2001, com o colapso pela bolha das empresas ponto com; aliás já evidenciador do grande desastre da economia ultraliberal, hoje dominante. 
A sua origem está em geral na queda generalizada nos gastos, consumo e investimentos públicos e privados. Face a erros dos agentes económicos. E consequentes incertezas da economia. Pelo que, em geral, se exige que os Estados respondam com políticas macroeconómicas expansionistas (expansão da oferta de meios de pagamento e do gasto público, redução de impostos que abranjam a generalidade da população consumidora).

Mas, naturalmente, há que interpretar estas grandes “intuições” de Keynes e afirmar que importa não fazer gastos excessivamente endividantes e hipotecadores do futuro, investimentos públicos sem efeitos multiplicadores na economia. Seria uma prática pseudo-keynesiana; um "ke¡ynesianismo bastardo", algo condenado pelo próprio Keynes. O que pode provocar uma nova crise (após o colapso das empresas ponto com, uma grande expansão do crédito americano levou à bolha das hipotecas e à crise do sub-prime, com a expansão do gasto público a criar, depois, a crise da dívida soberana, com maior repercussão mundial no caso da zona euro. Aqui, pelas deficiência do inabil e bloqueado BCE e pela falta de continuiadde, insistência planeada, da direçao da UE e da Zona Euro à orientaçao expansionista inicial, com uma errada volta nikilista conservadora assete em teorizaçoes ultraliberais, austeridade excessiva, altamente potenciadoras do ciclo negativo.

Há diferentes tipos de recessão, segundo as formas assumidas pela curva de evolução do PIB, em cada caso. 
A alternância de períodos de queda do PIB e do seu crescimento define recessões em forma de V (a curva em V expressa uma curta e aguda contração, seguida de recuperação acelerada e sustentada: de 1990 até 1992 ou 1993, a partir da Guerra do Golfo, com a resultante alta dos preços do petróleo, aumento da inflação, elevado desemprego, aumento do défice público e lento crescimento do PIB); em forma de U, de recessão prolongada (esta curva vemo-la em 1973, face à guerra do Yom Kipur e ao primeiro choque do petróleo, após a Revolução Iraniana; toca quase todos os tigres asiáticos entre 1997 e 1998); de W, recessão double-dip (em 1980, durante o segundo choque do petróleo, a economia entrou em recessão, emergindo por um curto período em que houve um certo crescimento, mas rapidamente voltou a cair); e em forma de L, recessões de "década perdida" (tipo de recessão muito severa, merecendo a designação de depressão; uma queda acentuada do PIB, desde logo à volta de 10%, por um período relativamente longo, à volta de três anos, já significa uma depressão: a economia demora muitos anos a encarrilar; recessão do Japão, em 1993-1994 e 1997-1999; Tailândia, no final década noventa). 

A atual crise económica, iniciada em 2008, que é claramente uma grande recessão, atingindo especialmente os EUA, a Europa Ocidental e o Japão, podia chegar tecnicamente a uma depressão (que apenas a maciça intervenção da Reserva Federal e Administraçao norte-americana e, em menor medida-atabalhoada. incoerente, intervençao europeia tem evitado, mas que a não subida de salários e prestações sociais, nem o aumento de importações por parte dos países com excedentes da Europa (v.g. Alemanha), e da Ásia (China, etc.), assim como as erradas políticas impostas-aceites nas situações de resgate, pelo FMI e pela UE –de cariz ultraliberal, neoclássico, e viradas, não para a apoio ao desenvolvimento da economia, especialmente do crédito às empresas -e sobretudo às produtivas de bens ransacionáveis-, mas para o pagamento de dívidas externas aos bancos dos países excedentários-, continua a não augurar nada de bom. 

Importa uma renegociação dos termos do Memorando, assente em três vertentes fundamentais conjugadas: urgente (era para ontem), profunda (reler tudo, com olho nacional fino) e separada (que vergonha, o gigante UE precisar de chamar o FMI e ainda por cima ser mais rígido e castigador do que ele): com o FMI (este para pagarmos dívidas do resgate em novos moldes) e com a UE (esta e bancos credores nos seus Estados, para apoiar a economia e também rever montantes a receber em subsídios dos fundos, em empréstimos a juro mínimo, taxas anteriores, tempos de pagamento, etc.).

 

 

  1. Em 27.7.2013
     
    Nova publicação, após o verão (junto capa e parte inicial do texto; em revisão final):

    FERNANDO CONDESSO -PODER POLÍTICO E GOVERNO ECONÓMICO-SOCIAL. Lisboa: Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa, 2013.

    (Sobre Teorias, Políticas Públicas e Crises Político-Económicas. Ideologia, Liberalismo e Democracia Económico-Social. Assimetrias Territoriais e Teorização Económica Situada.Desenvolvimento regional e Organização Infra-estadual)

    ***
    (...)

    "Ninguém pode permanecer insensível às desigualdades que ainda existem no mundo".
    "Cada um, na medida das próprias possibilidades e responsabilidades, saiba dar a sua contribuição para acabar com tantas injustiças sociais"
    "Queria lançar um apelo a todos os que possuem mais recursos, às autoridades públicas e a todas as pessoas de boa vontade comprometidas com a justiça social: não se cansem de trabalhar por um mundo mais justo e mais solidário".
    "Nenhum esforço de 'pacificação' será duradouro, não haverá harmonia e felicidade para uma sociedade que ignora, que deixa à margem, que abandona na periferia parte de si mesma".
    - “Os esforços de pacificação de comunidades carentes só serão permanentes se houver integração e justiça sociais”. 
    “Nenhum esforço de 'pacificação' será duradouro, não haverá harmonia e felicidade para uma sociedade que ignora, que deixa à margem, que abandona na periferia parte de si mesma".

    Papa Francisco I, no Rio de Janeiro, em 25 de julho de 2013.


    “O papa Francisco fez nesta quinta-feira (25.7.2013, Rio de Janeiro, primeira deslocação ao estrangeiro) o primeiro manifesto social de seu pontificado, dizendo a moradores de uma favela carioca que os ricos devem fazer bem mais para acabar com as vastas desigualdades entre os favorecidos e os desfavorecidos da sociedade. O papa “pediu uma ‘cultura de solidariedade’ para substituir o ‘egoísmo e o individualismo’ que prevalecem na sociedade moderna. (…). 
    Francisco pediu mais esforços para acabar com a pobreza e disse que as autoridades devem fazer mais do que apenas reprimir o tráfico de drogas para garantir oportunidades para os que estão na base da pirâmide social.(…).
    Francisco aproveitou para falar aos jovens, que lideraram os protestos de Junho no país para pedir melhores serviços públicos na saúde, na educação e o combate à corrupção”. Segundo o papa, os jovens possuem uma sensibilidade especial frente às injustiças, mas muitas vezes se desiludem com a corrupção, "com pessoas que, em vez de buscar o bem comum, procuram o seu próprio benefício". 
    O papa reconheceu as acções do Brasil de combate à miséria para integrar a população, mas disse que nenhum esforço de "pacificação" será duradouro numa sociedade que abandona os desfavorecidos.

    PHILIP PULLELLA e ANTHONY BOADLE, BRT -“Papa Francisco faz cobrança a ricos em visita a favela do Rio”. 25 de julho de 2013. Rio de Janeiro, 25 Jul (Reuters),http://br.reuters.com/article/topNews/idBRSPE96O05620130725?pageNumber=2&virtualBrandChannel=0; e MARIANA MUNIZ, AFP -“Papa defende justiça social para fortalecer pacificação de favelas”.http://br.noticias.yahoo.com/papa-defende-justiça-social-fortalecer-pacificação-favelas-160550163.html.

    ***

    SIGLAS
    PIB: produto interno bruto
    BM: Banco Mundial
    ONU: Organização das Nações Unidas
    FED: Reserva Federal norte-americana
    BCE: Banco Central Europeu 
    Light-touch regulation: filosofia da fiscalização e regulação mínimas
    EUA: Estados Unidos da América
    PPI: política pública de incentivos
    Lei de 1933-Lei Glass-Steagall de 1933 (Americana, posterior à Grande Depressão 1919-1933)
    FMI: Fundo Monetário Internacional
    UE: União Europeia
    CEE: Comunidade Económica Europeia
    OMC: Organização Mundial do Comércio
    EDEC/ETE: Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário/Estratégia Territorial Europeia
    IVA: Imposto sobre o valor acrescentado
    Bundesrat: Câmara Alta Alemã (integrante do poder legislativo)
    RBC: teoria dos “ciclos reais de negócios” 
    HER: hipótese das expectativas racionais
    TMFE: teoria dos mercados financeiros eficientes
    CIPD: Conferência Internacional de População e Desenvolvimento
    ODM: Objectivos de Desenvolvimento do Milénio
    DAFO: refere-se a vários elementos, uns que são Debilidades e Ameaças, outros que são Favoráveis ou Oportunidades

    ***

    ÍNDICE
    Siglas
    INTRODUÇÃO 
    PARTE I – POLÍTICA, DIREITO, ECONOMIA E CRISES ECONÓMICO-SOCIAIS
    I. Questões e fundamentos políticos, económico-financeiros e comunicacionais da política economia mainstream
    I.1.Do anancastismo da teoria económica dominante às crises no sistema financeiro mundial e do deslize do Estado mínimo e da demissão do poder político para a actual recessão económico-social
    I.2.Estado tutelado e sociedade sacrificada, desinformada e anémica
    I.3. Crescimento económico e crises. Empirismo e teorização
    I.4.Reformas redistributivas e progresso económico
    I.5.Fim da ortodoxia clássica e advento do bem-estar da Grande Moderação do pós-guerra
    I.5.1. Economia keynesiana
    I.5.2.Economia neoclássica
    I.5.3.Escola neokeynesiana
    I.5.4.Principais diferenças entre a economia dominante (neoclássicos e neokeynesianos) e a teoria keynesiana
    I.5.5.Tentativa de uma “síntese neoclássica dois”
    1.5.6.Economia social de mercado no ordoliberalismo e no neodesenvolvimentismo
    II. Causas das crises
    III. Crítica do liberalismo e da estratégia e políticas europeias
    III.1. Política económica europeia e ultraliberalismo
    III.2. Crítica do neoliberalismo e do monetarismo. Estratégia e políticas europeias
    III.3.Crítica keynesiana à velha ortodoxia clássica anglo-austríaca
    III.4.Liberalismo social. Economia social de mercado. Escola alemã Ordenamental ou Regulativa da Economia
    IV. Actual Grande Recessão. Estado salvador dos bancos. Destruição do Estado Social e da economia real
    IV.1. Análise sobre a actualidade e desastre anunciado da política de austeridade
    IV.2.Estado e regresso à Comunidade pré-social
    V.2.Teoria dos ciclos e questão dos preços 
    V.3.Regulação pública da economia
    V.3.1.Caracterização da regulação pública
    V.3.2.Associativismos e cartelização 
    V.3.3.Economia, finanças e comportamentos. Código de exigências
    V.4. Questão da dívida pública
    VI. Deficiências orgânicas da UE. Constituição federal europeia

    PARTE II–DESENVOLVIMENTO E PLANEAMENTO TERRITORIAL. TEORIZAÇÃO ECONÓMICA SITUADA E RESILIENTE
    VII. INTRODUÇÃO. QUESTÃO DO DESENVOLVIMENTO DESEQUILIBRADO E NÃO HARMONIOSO
    VII.1. Caracterização da realidade territorial europeia
    VII.2.Teorias territoriais do desenvolvimento económico
    VII.3. Teorias da economia espacialmente situada 
    VII.3.1.Evolução da consideração do território na análise económica
    VII.3.2. Integração da localização e da organização do espaço na análise económica 
    VII.3.2.1.Teorias da localização 
    VII. 3.2.1.2.Prolocalistas
    VII.3.2.1.2.Escolas modernas da localização empresarial
    A)-Teoria agrária da localização óptima 
    B)-Modelo industrial de localização óptima
    C)-Modelo comercial linear de localização
    D)-Teoria dos lugares centrais
    E)-Teoria löschiana das variações espaciais da procura
    VII.3.2.2.Teorias do desenvolvimento regional 
    A)-Caracterização geral 
    B)-Teorias dos fatores estruturais do desenvolvimento 
    a)-Fatores edafo-climáticos
    α)-Teorias deterministas humboldtiana e ratzeliana do subdesenvolvimento 
    β)-Teoria huntingtoniana da sinergia natural 
    γ)-Teoria ecológica toynbeeniana da capacidade de resposta 
    δ)-Teoria conjuntural kamarckiana sobre os elementos naturais 
    ε)-Teoria gourouriana do mero condicionalismo geográfico 
    b)-Fatores humanos 
    α)-Elementos de análise tradicionais
    β)-Teoria weberiana da ética protestante 
    γ)-Teoria redfieldiana do interesse múltiplo
    δ)-Teoria do capital social de Fukuyama
    ε)-Teoria racional-tradicional de Parsons
    ζ)-Teoria parkiana do desvio social
    B)-Teorias económicas do desenvolvimento regional
    a)-Teorias da convergência regional
    β)-Teoria olhiniana do comércio inter-regional e internacional
    γ)- Teoria balassiana das uniões aduaneiras 
    δ)-Teoria barkeriana do comércio intrassectorial
    ε)-Teoria neoclássica do crescimento regional de Borts e Stein
    ζ)-Teoria hagerstrandiana da deslocação das inovações 
    η)-Teoria do faseamento do desenvolvimento regional
    C)- Teorias da divergência regional
    α)-Teoria northiana da base de exportação 
    β)-Teoria perrouxiana dos polos de desenvolvimento 
    γ)-Teoria myrdaliana do desenvolvimento desigual
    δ)-Teoria aminiana do centro-periferia
    ε)-Teoria a ydalotiana da divisão espacial do trabalho 
    D)-Teorias do desenvolvimento endógeno ou autocentrado
    α)-Teoria do desenvolvimento local ou endógeno 
    β)-Teoria do distrito industrial
    γ)-Teoria do milieu innovateur 

    VIII. ECONOMIA E AMBIENTE. ECONOMIA SUSTENTÁVEL E DESENVOLVIMENTO SITUADO E RESILIENTE
    VIII.1. Economia ambientalmente compatível
    VIII.2. Políticas de desenvolvimento ordenado e sustentável dos territórios infra-estaduais. Falhanço da actual política de coesão da UE.

    PARTE III-ASSIMETRIAS TERRITORIAIS, REGIONALIZAÇÃO AUTÁRQUICA E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
    IX. FUNDAMENTOS DA OPÇÃO REGIONALIZADORA
    IX.1.Lições da história
    IX.2.Lógica da definição das atribuições regionais
    IX.3.Regionalização, planeamento local e lógica endógena. Implosão progressiva e perequativa do desenvolvimento
    XI.4.Questão das finanças e encargos regionais. Dotação de bens públicos 
    IX.5. Modelo espacial adequado de regionalização
    X. ADMINISTRAÇÃO TERRITORIAL, POLÍTICA REGIONAL, PLANIFICAÇÃO E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
    X.1.Análise territorial, planeamento e ordenamento do território
    X.2. Desenvolvimento regional e política regional 
    X.3.Três níveis clássicos de administração territorial

    PARTE IV - IDEOLOGIAS POLÍTICAS E ECONOMIA. MODELO DE SOCIEDADE. ECONOMIA SOCIAL DE MERCADO
    XI.IDEOLOGIAS POLITICO-ECONÓMICOS SOCIAIS
    XI.1.Origem, função e valor das ideologias político-económico-sociais
    XI.2. Do liberalismo aos socialismos e aos liberalismos. Estado Democrático Social 
    XI.2.1.Pensamento liberal. Tradicionalismo e neoliberalismo
    XI.2.2.Pensamento socialista e socialismos
    XI.2.3. Pensamento marxista-leninista
    XI.2.4. Socialismo democrático. Fabianismo. Social-democracia
    XII. ORIENTAÇÕES CONCLUSIVAS
    XII.1.Teorias e instituições da crise
    XII.2. Integração e organização Europeia. Prioridade à revisão orgânica da UE: por uma Constituição federal europeia
    XII.3. Globalização, unificações económicas continentais e regionalização complementar dos desenvolvimentos 
    XII.4.Concepção de políticas económicas adequadas
    XII.5.Futuro do capitalismo e da sociedade
    Bibliografia

    ***

    INTRODUÇÃO 

    1.Esta publicação resulta de um conjunto de prelecções académicas, intervenções em congressos internacionais e publicações parcelares, em língua portuguesa e não só, sobre políticas económicas, designadamente neste período de crise nacional e supranacional. 
    O seu objectivo é, por um lado, a análise das relações entre o poder político e o mundo económico-social, suas teorias e suas realidades e, por outro, a problemática das crescentes assimetrias de distribuição de rendimentos quer em geral na plano social, quer, recorrentemente, no plano territorial, das regiões. 
    Em causa, está uma reflexão geral, não só sobre as reais causas próximas, como as remotas, políticas, económicas e intelectuais, das crises das sociedades de economia de mercado, derivadas da dinâmica não só da sua lógica económica, como essencialmente da intervenção política ou das suas acções erradas ou omissões, quer em períodos normais, quer anti-cíclicos. E, desde logo, nas actuais sociedades e economias abertas.
    Portanto, uma analise politológica, situada numa perspectiva teórica, sobre as causas das crises, procurando especialmente assentar a sua exemplificação na factualidade que a actual crise e ideologia reinante nos propiciam em abundância. 
    Em geral, não deixa de se ter em apreço as razões dos actuais problemas económico-sociais. Deixando, expressa ou implicitamente, referidos os caminhos que se entende dever ser em geral ponderados. Pretende-se dar um contributo, não condicionado, para o debate geral, teórico e prático, em momento de exigência necessária de sensibilização e de intervenção de todos, designadamente dos intervenientes académicos, docentes e alunos, em termos de cidadania. 
    2.Vem no seguimento não só de textos de lições destribuidas aos alunos como de várias publicações anteriores, quer em editores portugueses (em 2013, “Portugal, o governo português, o fmi, o bce e a ue: abordagem politológica da anatomia e anomia do desenrolar da crise”. in Troika Ano II. Coord. de Eduardo Paz Ferreira, IDEFF da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Lisboa: La Ley, pág.203-218; em 2011, Portugal em Crise: Pela Reforma Global do Sistema Político e das Políticas Públicas. Proposta de Reformas Institucionais em Momento de Debate Anti-Crise situadas no âmbito das conceções do Estado Constitucional Democrático Social de Direito, Lisboa: Editora Livros do Brasil e, em 2012, Europa em Crise.Renegociaçao da Dívida, Soluçao Federal, Lisboa: Caleidoscópio), quer, em editoras estrangeiras (em 2011, de Derecho a la Informação: Crisis del Sistema Político. Transparencia de los Poderes Públicos. Madrid: Dykinson, e em 2012 de “Sociedad anémica y desinformada en economia polinómica. Cuestión financiera y económico-social en la situación actual. Disfunciones y crítica de las no sufragadas europeas”. In Derecho de acceso de los ciudadanos a la información. Cuestiones y fundamentos politológicos, económico-financieros, comunicacionales y ambientales. Tomo I, EUA, RU: Lambert Academic Publishing GMBH & CO. KG-EAE, de Saarbrücken, página 277 a 331). E, já em 2013, de um texto elaborado para o livro “Troika Ano II”, coordenado pelo Diretor do IDEFF, Professor Eduardo Paz Ferreira, da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (“Portugal, o Governo Português, o FMI, o BCE e a UE:Abordagem Politológica da Anatomia e Anomia do Desenrrolar da Crise”, Alemidina 70, p.203-217). Além de vários artigos no jornal Público. Tudo textos motivados pela atualidade política e económico-financeira.
    3.No sítio http://condesso2011.no.comunidades.net/, como os alunos sabem, continuarão a contar com atualização e comentários teóricos pertinentes, muitos dos quais partindo do evoluir dos acontecimentos, de certas políticas ou algumas leis, tal como continuaremos a acrescentar para os alunos preleções sobre temas menos disponíveis na doutrina portuguesa e que podem também ajudar a todos a quem possam interessar, designadamente tomando posição sobre as políticas em geral, as opções governamentais, orientações supranacionais da União Europeia ou intergovernamentais, designadamente a nível mundial; e, em horas vagas, não deixarei de, também, no facebook, comentar outras questões pertinentes que, sobre esta matéria, como aliás sobre outras de politologia ou de direito aqui tratadas, me suscitem especial interesse.


    PARTE I – POLÍTICA, DIREITO, ECONOMIA E CRISES ECONÓMICO-SOCIAIS


    “Ao contrário da teoria económica estabelecida, a liberdade do comércio internacional – e do movimento de capitais – tem tendência, geralmente, a provocar a desigualdade, e isso tanto mais fortemente quanto já existam grandes desigualdades”. “Em consequência daquilo que chamo uma causalidade circular com efeitos cumulativos, um país que tenha uma produtividade muito superior tenderá a ganhar uma ainda maior superioridade, enquanto um país de menor desenvolvimento tenderá a permanecer nesse nível, ou mesmo a conhecer uma deterioração desse nível, sempre que fique entregue ao livre jogo das forças do mercado”.
    GUNNAR MYRDAL (antiliberal e anti-marxista, Prémio Nobel da Economia em 1974, ex-aequo com o ultraliberal Frederick Hayek ) -Procès de la Croissance. Paris: PUF, 1979, p.132.

    ***

    Numa sociedade progressista –caracterizada simultaneamente por reformas redistributivas e progresso económico, dado que estes dois tipos de mudança social se reforçam mutuamente pela via da causalidade circular– o melhoramento da sorte dos pobres pode frequentemente ser obtido sem implicar significativos sacrifícios para aqueles que dispõem de um considerável bem-estar, e acontece, por vezes, que essa melhoria não é incompatível com a alta dos níveis de todas as categorias de rendimento.
    GUNNAR MYRDAL –Théorie economique et pays sous-développés. Paris: Présence africaine, 1959, p.142.


    I – QUESTÕES E FUNDAMENTOS POLITOLÓGICOS, ECONÓMICO-FINANCEIROS E COMUNICACIONAIS DA POLÍTICA ECONÓMICA MAINSTREAM

    1.1.Do anancastismo da teoria económica dominante às crises no sistema financeiro mundial e do deslize do Estado mínimo e da demissão do poder político para a actual recessão económico-social

    Vivemos uma crise profunda no mundo e, sobretudo, na Europa. Portugal vive-a há muitos anos. Mas agora ela acentuou-se exponencialmente. Aqui trata-se de uma crise não só de natureza económica e financeira, mas social em geral, com forte incidência institucional, jurídica e política.
    Os ordenamentos jurídicos nacionais, internacional e da União Europeia foram evoluindo na destruição de quadros institucionais e jurídico-políticos de referência, criados no período posterior à Grande Depressão, iniciada no final da década de vinte do século passado. 
    Eles foram propiciadores da Grande Moderação, que se seguiu à Segunda Grande Guerra e consequente receio do contágio revolucionário que acompanhou a divisão do mundo em blocos económico-sociais rivais. 
    Esta evolução tem-se centrado, nestes últimos trinta anos, a pouco-e-pouco, após a queda do muro de Berlim, na ascensão de uma doutrinação ultraliberal, conduzindo de novo a abordagens propiciadoras de capitalismo selvagem. 
    Em causa, soluções de Estado minimalista ou omisso, afastando-se de intervenções que a todos pudessem servir. E assim, propiciando retrocessos na distribuição da riqueza e na fiscalidade justa e progressiva, endividamentos excessivos e generalizada procura de exorbitantes lucros e rendimentos de gestores, corrupção crescente assim como consequente questionamento das conquistas do Estado Social. 
    Neste plano, as falhas do legislador, com défice de normação fiscalizadora e reguladora do sistema bancário e financeiro em geral, em Portugal e no mundo ocidental, revelaram uma omissão no âmbito do direito internacional, direito unionista europeu e direito nacional. O que muito contribuiu para agravar o problema, fruto dessas falhas. Que são, em grande parte, resultantes do ambiente político-económico, vigente nestas últimas décadas, assente em ideologias e políticas deliberadamente concebidas a partir de dogmas e políticas ultraliberais que já haviam conduzido a graves crises económicas no século XIX, princípios do século XX (Grande Depressão) e, mesmo recentemente, na Ásia. 
    Há muitas normas de direito económico, quiçá normas a mais, mas foram revogadas e faltam as normas essenciais que poderiam impedir a falta de ética, o desprezo excessivo pelos riscos previsíveis e em geral a “corrupção” funcional normal destas instituições.
    Face à crise, os governos e as instâncias supranacionais, em vez de corrigirem as causas da crise ou potenciadoras desta, seguem também receitas erradas para a ultrapassar, bebidas na mesma doutrinação conservadora e ultraliberal que lhes deu origem.
    (...)."
     
     
     
    *** 
     
    Texto colocado a 13.7.2013:
     

    O Presidente da República despertou tarde. Veremos se teremos uma ampla coligação, com ou sem eleições.

    Nada já salva o muito de destrutivo que deixou fazer impunemente.

    Mas, de qualquer modo, ao não dar luz verde à nova reorientação política da governação, com a manutenção da atual coligação, tal como proposto, numa estranha pirueta, pelo PP e também pelo PSD, tipo "milagre" de Fátima em que tem assentado o contentamento troiquiano do Presidente pela desgraça do país. 

    E por quê só agora? Só pode ter querido significar que: 

    a)-ou as políticas alternativas não eram suficientes; 

    b)-ou que naturalmente já não acreditava que esta coligação tal como pessoalmente se apresenta não é credível para a execução das promessas que faz -aliás tudo o que prometera no início abandonou ou contrariou-;

    c)-ou que o desafio futuro já não passa só por uma refundação menos sacrificadora do Memorandum de austeridade recessiva e suas orientações na linha dos grandes interesses liberalizadores, como sobretudo pela sua revisão global (não só com reorientação/aditamento de verbas para viabilizar a correção de erros e o desenvolvimento do país, como por um amplo consenso, envolvendo pelo menos as forças e homens não liberais dos dois maiores partidos, o que a entrada do PS pode resolver (infelizmente esta Direção do PSD abandonou a social-democracia; esperemos que o PS nao: é o mínimo que pode fazer, mesmo que no governo volte a guinar para fora dele mesmo noutros aspetos). 

    Mas seja como for, se já não acredita neste PSD e PP, e mostra acreditar num governo com o PS, então se ele não entra, só lhe resta dissolver o Parlamento e dar lugar a eleições...

    Já não há volta atrás. Já não há devolução do jogo ao Presidente. 
    Só devolução sem jogo: isto é, dissolução-eleições-novo governo-fim deste liberalismo económico, que só já tem discípulos cegos pois o seu teórico até já saiu. E por tudo o que de errado fez -e foi tudo- nem sequer vai responder.
    Que democracia? Que sistema constitucional temos!

    *

    Chamar o passado para absolver o presente é um absurdo democrático. Não podemos passar o tempo a tentar tapar os grandes erros da atual governação, lembrando sempre atos de anteriores. Comentei e publiquei, a seu tempo, divergências com políticas de outras governações.

    Mas o mal que esta governação nos fez sofrer ao querer mudar o paradigma de Estado que começamos a construir há décadas, parcamente primeiro no plano social e depois aceleradamente neste e no democrático-constitucional, deve-se a este governo, incapaz de resolver os problemas de outra maneira devido à cartilha conservadora dos atuais dirigentes, aliás sem respeito pela Constituição e com permanente invocação de obrigações exteriores que aceitou e até quis aumentar para chegar ao ano anterior às eleições em condições de poder aliviar e dar benesses.

    Tudo bem, se não estivesse errado teoricamente, não se tivesse excedido em termos desumanos e não tivesse arruinado o país por décadas. Falar agora nos erros do passado é já facciosismo ou cegueira. Houve-os. Mas não apagam nem justificam os deste governo.

    Em democracia, julgados são todos os governos, nos atos eleitorais. O anterior já o foi. No país e na liderança partidária que mudou

    Vamos julgar este atual governo, mouco à dor, à inconstitucionalidade, desprezando incestuosamente as promessas eleitorais, o sentir e o querer dos portugueses. É agora a nossa obrigação.

    Eu fui cofundador do PSD, no início de Maio de 1974, mas só voltarei a votar nele quando as suas lideranças forem de novo sociais-democratas, personalistas, parakeynesianos, tal como todos os seus fundadores.

 

***

Texto colocado em 2.7.2013:

 

Vítor Gaspar só saiu após o terceiro pedido de demissão. 
Só desta vez não voltou atrás. 
Paulo Portas só pediu a demissão pela primeira vez. Muito atrasado e pouco firme. 
Ainda não está demitido, nem consta que se tenha demarcado do ocultamento do pedido, feito pelo Primeiro Ministro ao Presidente da República. Ou tenha declarado publicamente que o pedido é irreversível. Mais: foram já dadas orientações aos dois ministros do PP para se manterem no governo. 
E Paulo Portas foi hoje mandatado não para declarar finda a coligação, mas... para renegociar os termos do acordo de coligação governamental com o PSD. 
Isto significa o quê?
Significa que aceita manter o PP na coligação em certas condições?
Ou mais do que isso: que aceita rever a sua decisão e retirar o pedido de demissão, se essas condições se verificarem?
Mais: as condições são apenas sobre mudanças de políticas? Ou, inclusive, realisticamente, por uma vez, indo para além das renegociações parciais e desgarradas, que têm sido feitas envergonhadamente, no acordo com a troica? Refundando o Memorando, não só em termos de tempo,como de taxas de juros e com novo financiamento para a economia?
Ou incluem também uma profunda remodelação governamental?
Designadamente, voltando a reponderar-se a pasta das Finanças?
E, já agora, uma vez que, por estratégia ou por evolução ideológica, o PP já está à esquerda do PSD ultraliberal de Passos Coelho e dos ministros e deputados que o apoiam, será que deve caber a Paulo Portas a nova pasta da Emprego e Assuntos Sociais (incluindo aqui a Saúde), atribuindo as Finanças ao actual Ministro da Saúde e pondo nos Assuntos Exteriores (Estrangeiros e União Europeia, Zona Euro) uma figura de prestígio com pensamento claro sobre o correto projecto europeu e com capacidade para agregar vontades externas e se impor no contexto dos países do Sul e na UE? 
Se Paulo Portas não obtiver um novo acordo de renegociação da coligação, impota dizer que um mero acordo de incidência governamental é inaceitável. 
Além do mais, pelo estado do país e com tantas questões internas e externas, que implicarão fortemente o futuro de todos nós, para resolver. Então, se não há "nova" coligação possível, que se avance para eleições. 
E que o interesse nacional se imponha sobre o mero interesse partidário do PSD e PP.
Ou seja, que não se obriguem as pessoas a irem duas vezes às urnas, quando podem ir apenas uma e votar para as autarquias e para o parlamento. 
Menos incómodo para os cidadãos, mas também menos despesas para o Estado e mais rapidez na estabilização da cena política, com mais rápida formação de um novo governo e clarificação das políticas a seguir. 
Aliás, a derrota estrondosa do PSD já está traçada há muito pelos actuais ministros e suas políticas. 
Nada mudará, mesmo mudando datas ou separando os actos eleitorais. 
A imagem de um PSD ultraliberal, que renegou a social-democracia e esteve disposto a vender o Estado Social e as Jóias da Coroa vai manter-se por bastante tempo. 
Por anos. 
A lembrança das políticas prometidas e das Políticas aplicadas sem qualquer apoio popular ou sufrágio eleitoral não se apagará facilmente. Pois seja: A minha é a posição sensata de Jorge Sampaio: 29 de Setembro de 2013. Venha a mudança: pior não pode ser....

 

Texto colocado a 1 de julho de 2013:

Ninguém cante de jubilo. Saiu o obreiro, autor de muito de seu mas também executor de muito mais, que o contexto de poderes reais a nível europeu lhe impôs. E o facto de um membro do governo que apoiou o ministro demissionário e que há muito o não deveria ser (ao não ter esclarecido cabalmente a questão da sua responsabilidade em jogos financeiros errados que favoreceram a banca à custa do endividamento público e dos contribuintes) é sinal de que para o atual governo já não há ninguém que queira lugares no Executivo. Para já, percebe-se que ninguém mais se chegou à frente para as Finanças, tendo o governo de se sujeitar a fortes críticas na escolha sugerida pelo Vítor Gaspar. Mas por quê? Não é só a imagem deste governo que afasta, é o estado em que este governo ultraliberal e submisso aos interesses dos credores estrangeiros, liderado por Vítor Gaspar, chegou. Neste momento, a saída de Vítor Gaspar é só fuga-vitória do responsável, pois quanto ao país já é tarde; o mal feito poderá demorar décadas a corrigir. Nem nas Finanças nem noutra pasta, este governo terá GENTE CAPAZ E LIMPA a aceitar integrá-lo. O governo e o Presidente sabe-o. Os portugueses talvez não. Está a guardar que os membros do PP se demitam! E se o PSD não viabiliza alternativa social-democrata, as eleições não tardarão muito. Os grande apoiantes desta ala liberal, o patronato, já teme, pois já percebeu que a desgraça alheia lhe vai tocar à porta. A pobreza é contagiante. A continuarmos neste caminho, embora em níveis diferentes, todos perderão.

Texto colocado a 30-6-2013, 21h30:

1.Escrevi ontem no facebook (https://www.facebook.com/fernando.condesso.9)

“Reparei que se está a falar agora (entrevista com Balsemão e Simone de Oliveira) em corrupção. 

De facto, fala-se muito, mas ninguém tem defendido que se dê o primeiro passo contra ela: o NÃO DECURSO DO PRAZO DE PRESCRIÇÃO DESTE CRIME ENQUANTO O AGENTE PÚBLICO (funcionário, autarca ou político) ESTIVER EM FUNÇÕES. 
A seguir, talvez, a NÃO PUNIÇÃO PARA O CORRUPTOR ATIVO que, com provas, a denuncie e faça condenar. Este não deveria, aliás, ser o único caso nem o modelo de uma "denúncia cívica", dado o próprio estar implicado, mas, desde que haja todas a as garantias de defesa criminal, será, entre outros (já por mim referidos, por exemplo no livro da Almedina sob o título de Direito da Comunicação Social, ainda à venda nas livrarias, ou na Exposição a convite pessoal no Encontro passado da tendência da Esquerda Socialista), um dos passos fundamentais.

Qualquer dia, atrevo-me a elaborar uma petição sobre o tema, com esta e outras diretivas dissuasoras.

Mas pergunto-me: será que haveria muita gente a subscrever? Ou, como a corrupção já pertence à cultura nacional, vindo os piores exemplos da parte de titulares de cargos públicos (e administradores de grandes empresas, muitas vezes de negócio financeiro e outras de capital público), ao mais alto nível, será assunto cuja possibilidade de eliminação só já pode merecer descrença e rendição cidadã?

 

2.Uma facebookiana escreveu, sobre o tema e bem, queÉ pena que quem tem voz não a use contra a corrupção, quando se fala verdade não deve haver medo, e o país não estaria como se encontra”.

Muitos outros fizeram apelo à elaboração de uma petição pública, devidamente fundamentada e com propostas “executivas”(Vieira Dias, Sandra Borges, Filipe Do Paulo, etc.), e outros ainda (Manual Lopes, Antero Figueiredo, Patrícia Mano, Otília Nascimento e Armando Teixeira) resolveram difundir amplamente na Internet.

 

3.Ao que respondi e aqui transcrevo: “Bernardette, eu fui, nos anos de 1994 e 1995, propositor no Parlamento português de textos anticorrupção, de que era autor. E, como sabe, o Doutor Cravinho, já na primeira década deste século voltou ao tema, também com muitas propostas eficazes. Na prática, há sempre o desgosto de ver aqueles que julgamos corruptos (e cujas difusas informações comportamentais nos servem de guia na procura de meios de luta contra ela), virem defender publicamente estes nossos projetos, parecendo mesmo os nossos maiores apoiantes e, assim, ficando logo limpos perante a a opinião pública. Mas, depois, é pior. Os que não se vê, pelo menos publicamente, que tenham mancha (mas interesse em proteger aqueles terão, se lhes estão próximos em apoios partidários, para não terem problemas), são levados a chefiar o movimento silencioso que levam ao afastamento fácil de todos os cargos públicos dos que insistem. Veja, por exemplo, o Público, num artigo bem objetivo e sério, da jornalista parlamentar de então (sobre mim e as razoes que ela via para a minha saída da política), publicado nos dias seguintes ao fecho da legislatura em 1995, após o conhecimento de que a Direção Nacional do PSD, presidida por Fernando Nogueira e pela boca do membro dessa direção, o estudante Carlos Coelho, que perdendo o eterno lugar de deputado pela JSD (e ainda antes de ir para o Parlamento Europeu), me substituiu primeiro onde propôs o meu afastamento (com o argumento de que eu estava cansado e já era pouco conhecido): na lista eleitoral de Santarém. E veja a boa imprensa no caso Cravinho, sobre cujas posições também já escrevi (defendendo-as, embora muito tempo depois, para não parecer que também sou dos apoiantes que se querem limpar ...)

Para saber mais: Condesso, Fernando - Direito da Comunicação Social. Coimbra: Almedina, especialmente páginas 33 a 36:

"(...), numa sociedade, como a nossa, em que o fenómeno da corrupção[1] é suposto atingir níveis desmesurados e claramente prejudiciais aos interesses gerais, a exigir um, cada vez maior, controlo exterior aos procedimentos intra-administrativos correntes, que são inexistentes ou ineficazes, torna-se algo de transcendente importância o acesso à informação pela comunicação social e o conhecimento público desta.

Nesta temática específica, impõe-se que a Administração Pública, como refere LAPIDO ADAMOELKUN, opere «num ambiente aberto, onde os cidadãos comuns e grupos de interesses possam seguir o seu comportamento, para se evitar o rent-seeking[2], o self-dealing[3], a cleptocracia e a corrupção[4], fenómenos que têm uma clara influência também na «violação das leis do ambiente»[5] e, de qualquer modo, em geral, evitar a injustiça na prática das distintas formas de atividade, designadamente na formulação dos atos administrativos e na adjudicação e formulação dos contratos, desde logo, situações de parcialidade, excessos no sacrifício dos particulares, cláusulas modais ilegais ou inexigência das devidas, em geral ofensa dos princípios constitucionais e gerais ínsitos à atuação dos poderes públicos em qualquer tipo de intervenção desta, em ordem a dar confiança e obter o apoio do público para a atividade administrativa[6], e, assim, ajudar à sua reforma e modernização[7]-[8]-[9].

Em regime democrático, os cidadãos também confiam que a comunicação social, motu propio, investigue e difunda os eventos públicos que permitam conhecer a vida dos poderes do Estado-Comunidade, incluindo ineficácias, corrupções, erros, autorizações e licenciamentos polémicos, concursos, acordos e contratos prejudiciais aos cidadãos e aos interesses difusos, como os ambientais, os patrimoniais, os urbanísticos, os do ordenamento territorial, sobre ecotoxicidade, medicamentos ou alimentos, etc.[10], tudo o que possa interessar à vida da sociedade e permitir ações de oposição a atos considerados como não aceitáveis pelos cidadãos[11].

Perante a multidimensionalidade da problemática e acarretando, muitas vezes, riscos para a saúde, exigindo um tratamento cuidado, quantas informações jornalísticas incompletas, superficiais, claramente sonegadas, parciais, levianas, cheias de incertezas, num sector, em parte, sem grande formação especializada, e com temática que «não vende» ou «vende» melhor os seus perfis curiosos, atrativos, catastróficos, alarmistas, anedóticos, sarcásticos, sensacionalistas, e assim, muitas vezes, saturando, deturpando, confundindo e criando desconfiança no recetor[12].

Bibliografia sobre corrupçao aconselhada:

ROSE-ACKERMAN, Susan -«Corruption and Good Governance». Discussion Paper 3. New York: United Nations Development Programme, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy and Programme Support, 1997.
ROSE-ACKERMAN, Susan -«Corruption, Inefficiency and Economic Growth». In Nordic Journal of Economic Literature, n.º34.
ROSE-ACKERMAN, Susan –«Democracy and Grand Corruption». In International Social Science Journal, n.º48.
ROSE-ACKERMAN, Susan -«La corrupción y los gobiernos: causas, consecuencias y reforma. Madrid: Siglo XXI de España, 2001.
ROSE-ACKERMAN, Susan -«Managerial Morality and behavior:The Questionable Payments Issues». In Journal of Business Ethics, n.º6.
ROSE-ACKERMAN, Susan –«Public law versus Private Law in the Environmental Regulation:European Union Proposals in the Light of United States Experience». In Review of European Community & International Environmental Law, n.º4.
ROSE-ACKERMAN, Susan -«Una Administración reducida significa una Administración más Limpia?». (original: «Is Leaner Government cleaner Government?»). In Nueva Sociedad, n.º145, Septiembre-Octubre 1996.
ROSE-ACKERMAN, Susan –Controlling Environmental Policy: The Limits of Public Law in The United States and Germany. New Haven: Yale University Press, 1995.
ROSE-ACKERMAN, Susan -Corruption and Government, Cambridge: Cambridge University Press, 1997.  (Tradução portuguesa de A. Mata: ACKERMAN, Susan –Corrupção e Governo. Prefácio de Ricardo Sá Fernandes. (Colecção Estudos e Controversias). Lisboa: Prefácio-Edição de Livros e Revistas. Janeiro de 2002).
SOUSA, Luís de – Corrupção. Lisboa: Fundação Francisco Manuel Dos Santos.


[1] Tem-se considerado que os diferentes critérios estanques avançados pela doutrina são o principal responsável pela afirmada impossibilidade de encontrar uma definição pacífica do fenómeno. Aristóteles, na A Politica, já dizia que «quando um só, ou alguns, ou todos, mandam pelo seu interesse pessoal, o governo é corrupto». Mas não existe um conceito devidamente sedimentado e estruturado sobre a corrupção na vida pública, que em geral se considera que também nos sistemas democráticos ocorre e como uma patologia grave, muito longe de poder ser considerada como um «fenómeno ocasional ou marginal», tendo-se «convertido numa fonte de detioração sistemática dos orçamentos públicos em proporções de enorme gravidade», pois «a corrupção de hoje é inerente ao sistema económico e político», não se dando nos nossos Estados as condições necessárias para uma «luta eficaz contra o fenómeno», pois «a arquitectura constitucional não contempla mecanismos de defesa da democracia contra o mesmo (bem pelo contrário)», como refere JIMÉNEZ VILLAREJO (–Memoria de la Fiscalía Anticorrupción de 1998) a respeito do estado espanhol, mas em termos plenamente aplicáveis ao caso português, sendo necessárias «bastantes reformas  constitucionais para regenerar  as instituições democráticas» (UZQUIZA Morales, José Manuel -Corrupción municipal:Por qué se produce y como evitarla. Córdoba:Almuzara, 2005, p.34). De qualquer modo é um fenómeno que não pode deixar de ser contemplado simultaneamente em termos legais (supõe a violação de normas jurídicas), económicos (incidência negativa com desvio de fundos, retarda o desenvolvimento, distorce o mercado, prejudica contribuintes e utentes), políticos e eleitorais em geral (desestabiliza e desprestigia o sistema democrático; conquista do poder em qualquer instância «em virtude de compromissos espúrios»), humanitários (violação de direitos humanos, ofensa aos princípio da igualdade e do mérito: «rompe frontalmente com a ideia de igualdade dos direitos da pessoa e em consequência perverte o pacto social», de tal modo que «tudo na política se converte numa caricatura, o partido se converte num clã, a ética numa moral do status dos profissionais da vida pública, e mesmo a legislação destinada a combater a corrupção deriva num novo circulo viciosos pois apesar de ser muito estrita, costuma ficar sem ser cumprida», como refere JAVIER TUSSEL –La revolución posdemocraática. Oviedo:Ed.Nobel, 1997, p.250 -266) e éticos (atentado contra a ética pública; destrói a integridade moral da sociedade). Segundo ARNOLD J. HEIDENHEIMER (–«Perspectives on the Perception of Corruption.In a. et alteri -Political Corruption. New Brunsswick Transaction Publisher, 1989), importa destinguir três tipos de corrupção, a negra (ações condenadas pela generalidade das pessoas), cinzenta (só sectores embora relevantes da sociedade condenam os factos correspondentes) e branca (factualidade não considerada como tal por nenhum sector da sociedade em causa). No fundo, cremos que se pode definir a corrução na vida pública, como faz MICHAEL JOHNSTON (-La búsqueda de definiciones: la vitalidad de la política y el problema de la corrupción. Unesco, 1996), como o uso indevido de uma posição ligada à atividades públicas para fins e obtenção de vantagens particulares

[2] O rent-seeking é a designação dada a uma transferência de bens (ou de serviços) pertencentes a uma pessoa ou pessoas em relação administrativa para o património do próprio funcionário em compensação por uma decisão favorável formulada por este em qualquer âmbito material de atuação.

[3] O fenómeno de self-dealing traduz o facto de uma pessoa, neste caso, com funções públicas, aparecer situada nos dois lados intervenientes numa operação financeira.

[4] Os custos da corrupção são bem conhecidos embora nem sempre cientificamente analisados. Eles traduzem-se em má qualidade de vida com quotidianos atentados ao ambiente em sentido amplo, isto é, aos seus elementos naturais: águas de superfície e subterrâneas, rios, oceanos; ar; solos; natureza: fauna, flora-florestas, áreas naturais, luminosidade), e sociais: urbanismo, património construído, ordenamento do território; saúde: enfermidades, baixas esperanças de vida (v.g., vide ACKERMAN, Bruce e STEWART, Richard –Reforming Environemental Law: The Democratic case for economic Incentives, In Columbia Journal of Enviroenmental Law, n.º13, 1988, p. 171-190; ENVIRONMENTAL INVESTIGATION AGENCY –Corporate Power, Corruption and Destruction of the World’s Forests: The case for a New Global Forest Agreement. London, Washington Dc: EIA, 1996; DEACON, Robert T. -«Deforestation and the Rule of Law in a cross-Section of Countries. In Land Economics, n.º70, 1994, p.414-430; KURER, Oscar -«Clientelism, Corruption and Allocation of Resources». In Public Choise, n.º77, p.259-273; HAMILTON, Clive –«The Sustainability of Logging in Indonesia’s Tropical Forests: A Dynamic Input/Output Analysis». In Ecological Economics, n.º21, 1997, p. 183-195; MANZETTI, Luigi –Regulation in Post-Privatization Environments: Chile and Argentine in Comparative Perspective. North-South Center Agenda Papers. Miami: University of Miami, 1997; ROSE-ACKERMAN, Susan –Controlling Environmental Policy: The Limits of Public Law in The United States and Germany. New Haven: Yale University Press, 1995, e –«Public law versus Private Law in the Environmental Regulation:European Union Proposals in the Light of United States Experience». In Review of European Community & International Enviroenmental Law, n.º4, p.312-320; LEVINE, David I. e TSON, Laura D’Andrea -«Participation, Productivity and the Firm’s Enviroenment». In Paying for Productivity: A look at the Evidence. Washington DC: The Brookings Institution, 1990, p. 183-244). E implica también ineficacia, nisto e noutros domínios materiais da actuação da Administração Pública (v.g., ANNECHIARO, Frank e JACOBS, James B. –The Pursuit of Absolute Integrity: How Corruption Contrai makes Government Ineffective. Chicago; University of Chicago Press, 1996; DONATELLA, Porta della, e VANNUCCI, Alberto -«The perverse Effects of Political Corruption». In Political Studies, n.º 45, 1997, p.516-538; -«The resources of Corruption: Some reflections from the Italian case». In Crime, Law and Social Change, n.º7, 1997, p.1-24; GUINIER, Lani –The Tyranny of the Majority. New York: Free Press, 1994; MAY, Randolph -«Reforming the Sunshine Act». In Administrative Law Review, n.º 49, 1997, p.415-419; VERMEULEN, Gert –The fight Against International Corruption in the European Union. In Corruption: The Enemy Within. The Hague: Kluger, 1997, p.333-342; LIEN, Da-Hsiang Donald -«Corruption and Allocation Efficiency». In Journal of Development Economics, n.º33, p. 153-164; MAURO, Paolo –«Corruption and Growth». In Quartely Journal of Economics, n.º 110, p.681-712; ROSE-ACKERMAN, Susan –«Democracy and Grand Corruption». In International Social Science Journal, n.º48, p.365-380; -«Corruption and Good Governance». Discussion Paper 3. New York: United Nations Development Programme, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy and Programma Support, 1997; -«Corruption, Inefficiency and Econimic Growth». In Nordic Journal of Economic Literature, n.º34, p.701-728; -«Una Administración Reducida Significa una Administración Más Limpia?». (original: «Is Leaner Government cleaner Government?»). In Nueva Sociedad, n.º145, Septiembre-Octubre 1996, p.66-79; -«Managerial Morality and behavior: The Questionable Payments Issues». In Journal of Business Ethics, n.º6, p.23-36; -«Corruption and Development». In Annual World Bank Conference on Development Economics 1997. Boris Pleskovic e Joseph Stiglitz (Ed.s). Washington DC: World Bank, p.35-57; MONTINOLA, Gabriella R. –«The Efficiewnt secret Revisited». Paper Presented at the Latin American Studies Association. Guadalajara: Mexico, 1997; SCHIESL, Martin J. –The politics of Efficiency: Municipal Administration and reform in America 1800-1920. Berkeley: University of California Press, 1977; VVAA –Democracy and Corruption in Europe. Donatella della Porta e Yves Mény (Ed.s). London: Pinter, n.º55, sobretudo SEIBEL, Wolfgang –«Corruption in The federal Republic of germany Before anf in the Wale of Reunification», p.777-792; SHLEIFER, A. e VISHNY, R. -«Corruption». In Quartely Journal of Economics, n.º108, 1993, p. 599-617; Mexico, Federal Executive Power -Program for the Modernization of Public Administration 1995-2000. Mexico City, 1996; MOE, Terry -«The Politics of Structural Choise: Towards a Theory of Public Bureaucracy». In Organization Theory: From Chester Banard to the Present and Beyond. Oliver Williamson (Ed.). New York, Oxford University Press, p.116-153; MOODY-STUART, George –Grand Corruption in Third Word Development. Oxford: Wordview Publishing, 1997), pobreza, com endémica desigual destribução da rendimentos. E ainda má Administração, medindo-se hoje a qualidade dos governos, ao combinar-se, segundo PHILIP KEEPER e STEPHEN KNACK, v.g., «índices de corrupção com riscos de expropriações, força de lei, risco de quebra de contratos pelo governo e qualidade da burocracia» (KEEPER, Philip e KNACK, Stephen –«Institutions and Economic Perfomances: Cross- Country Tests Using Alternative institutional Measures». In Economics and politics, n.º7, 1995, p.207-227).

Em geral, destaque-se as obras de uma das principais investigadoras sobre a corrupção nas administrações nacionais e internacionais, SUSAN ROSE-ACKERMAN, sobretudo –Corruption: A Study in political Economy. New York; Academic Press, 1978; e a última obra: -Corruption and Government, Cambridge: Cambridge University Press, 1997.  (Tradução portuguesa de A. Mata: ROSE-ACKERMAN, Susan –Corrupção e Governo. Prefácio de Ricardo Sá Fernandes. (Colecção Estudos e Controversias). Lisboa: Prefácio-Edição de Livros e Revistas. Janeiro de 2002). E ainda Pickholz, Marvin G. -«The United States Foreign Corrupt Practices Act as a Civil remedy». In Corruption: The Enemy Within. Barry Rider (Ed.). The hague: Kluger, 1997, p.231-252; ROHR, John A. -«Ethical Issues in French Public Administration». In Public Administration Review, n.º51, p.283-297; MORENO OCAMPO, Luis Gabriel -«Hyper- Corruption: Concept and Solutions». Paper presented at the Latin American Studies Assotiation. Washington Dc, n.º Septiembre 29, 1995; OLSON, Mancur –The rise and the decline of Nations. New Haven; Yale University Press, 1982; KAREN, Paul; Pak, Simon; ZDANOWICS, John e CURVEN, Peter –«The Ethics of International Trade: Use of Deviation from Average World Price to Indicate Possible Wrongdoing». In Business Ethics Quartely, n.º4, 1994, p.29-41; PARRIS, Henry –«Constitutional Bureaucracy: The development of British Central». In Administration Since the Eigheteenth Century. London; George Allen & Unwin, 1969; .

[5] ROSE-ACKERMAN, Susan -«Conclusões», «O Impacto Económico da Corrupção». In Corrupção e Governo. Lisboa: Prefácio, 2002, p.48.

[6] FERNÁNDEZ RAMOS, S. –O Direito de Acesso aos Documentos Administrativos. Madrid: Marcial Pons, 1997, p.19.

[7] Vidé Capítulo II.

[8] Vide CONDESSO, F. –Direito À Informação Administrativa. Lisboa: PF, 1995; MACHETE, Rui – Estudos de Direito Público e Ciência Política, p.376-385 (citado SOUSA, A.Francisco de –Código de Processo Administrativo anotado.Lisboa: LusoLivro, 1993, p.209).

[9] Quanto ao problema dos malefícios da corrupção, propiciados por falta de Blind Trust[9] e da falta de transparência da Administração, importa dizer que «os conflitos resultantes de interesses e da corrupção, corroeram seriamente a eficiência do Estado» em todos os domínios, perante o «problema das lealdades divididas»[9]. E, devido a esta, não só «A implementação de reformas é frequentemente pobre»[9], como fica sem aplicação ou com frequente agressão, em matéria ambiental, do princípio da inderrogabilidade singular das normas vigentes.

[10] No mesmo sentido, embora referindo-se expressamente à liberdade de imprensa, COSTA ANDRADE, em termos que não podem deixar de se considerar aplicáveis ao acesso em geral ao conhecimento dos factos, qualquer que seja o meio usado, cita a denúncia da discriminação, atentados e maus tratos, descoberta e prevenção da corrupção, preservação do património natural ou artístico, transparência da Administração, etc.: o.c., p.53 e ss..

[11] Hoje, o direito da comunicação social ou direito da informação é um ramo cada vez mais complexo, preocupada ainda com o debate clássico sobre o papel da imprensa no âmbito da defesa da liberdade e os direitos dos jornalistas, sem prejuízo das suas limitações (v.g., sobre a constitucionalidade da limitação à liberdade das empresas comunicacionais, perante a CRP: MOREIRA, Vital –O Direito de Resposta na Comunicação Social. Coimbra: Coimbra Editora, 1994, p.168), mas cada vez mais as novas oportunidades e perigos para a liberdade, derivados da época da informática e da generalizada privatização, empresariazação (SANTOS, João Moreira dos –Imprensa empresarial: Da Informação à Comunicação. Porto: ASA, 1995) e concentração dos meios de comunicação; e, em parte, deixando os cidadãos sem a garantia real de acesso a uma informação completa, isenta, atempada, transformada de instrumento de exercício de contrapoder político em aparelho ideológico e táctico do poder económico perante o político e os consumidores. Vide, sobre tudo isto, e designadamente, sobre a relevância do direito da comunicação social, v.g. (além do autor, que é professor de direito da comunicação social na respetiva licenciatura da Universidade Técnica de Lisboa), CONDESSO, F. –Direito da Comunicação Social. Preleções policopiadas ao 4.º ano da Licenciatura de Comunicação Social. Ano lectivo 2004/2205. ISCSP-UTL, Lisboa); DEBBASCH, Charles –Droit de l’audiovisuel. 4.ª Ed., Paris: Dalloz, 1995; ROBERTSON, G. e NICOL, Andrew –Media Law: The rights of Journalists. Broadcasters and Publishers. London, SAGE,1984; AUBY, Jean Marie. e DUCLOS-ADER, Robert –Droit de l’information. 2.ª Ed., Paris:Dalloz, p.87 e ss.; LOEFFLER, Martin –Pressrecht : Kommentar: Gand I : Landespressegesetze. 3.ª Ed., Muenchen: C.H. Beck, 1983, p.2 e ss.; HOLSINGER, Ralph ; DILTS, John Paul –Media Law. 3.ªEd., New York: MacGraw-Hill, 1994; CAYROL, Roland –La presse écrite et le audiovisuelle. Paris: PUF, 1973 (actualizada depois com o título Les Média:Presse écrite, radio, télévision. Paris: PUF, 1991, p.423 e ss.); MOORE, Roy L. –Mass Media Communication Law and Ethics. Hillsdale, New Jersey, Lawrance Erlbaum Ass., 1994; DERIEUX, Emmanuel –Droit de la Comunication. Paris:LGDJ, 1991; COUSIN, Bertand;DELCROS, Bertrand; JOUANDET, Thierry –Le Droit de la Comunication:Presse écrite et audiovisuel. Paris: Ed. Moniteur, 1990, 2 vol.; MALLEN, I. Bel;CORREDOURA, L. e COUSIDO, Alfonso-Pilar –Derecho de la Información. Madrid: Colex, 1992, p.453, 465 e ss.; BALLE, Francis –Médias et Sociétés. 7.ª ed., Paris:Montchréstien, 1994; CORREIA, Luis Brito –Direito da comunicação social. (Prefácio de Jorge Miranda). Vol.I, Coimbra: Almedina, 2000; CARVALHO, Alberto Arons; CARDOSO, António Monteiro; FIGUEIREDO, João Pedro -Direito da Comunicação Social. Lisboa: notícias editorial, 2003; MARQUES, Garcia e MARTINS, Lourenço –Direito da informática. Coimbra: Almedina, 2000; VVAA -Estudos de Direito da Comunicação. Coimbra: IJC, FDUC, 2002; GONÇALVES, Maria Eduarda -Direito da Informação: novos direitos e formas de regulação na sociedade da informação.Coimbra: Almedina, 2003; BALSEMÃO, Francisco Pinto –Informar ou depender. Lisboa, 1971; ALVES, Aníbal -«Imprensa». In Polis, vol. III, p.430 e ss.; LOPES, V. Silva –Iniciação ao jornalismo.Lisboa, 1980; RODRIGUES –A Comunicação Social e Jornalismo: Os media escritos.Lisboa, 1981;TEIXEIRA, Manuel Pinto e  MENDES, Victor –Casos e temas de Direito da Comunicação. Porto: Legis; GUANTER, J.MAIOR. Desantes -«Direito da comunicação». In Polis, vol.II; TERROU, F. e SOLAL, L. –Droit de l’Information.Paris,1952; ESCOBAR DA SERNA, Luis –Manual de Derecho de la información.Madrid: Dykinson, 1997; OLIVEIRA, Jorge Alves de –A Necessidade de um Direito da Informação e de um Controlo da Actividade Informativa. (Tese doutoral). Lisboa: Universidade Católica Portuguesa, 1984.

[12] Ibidem, p.738-739.

***

Texto colocado a 30-7-2013:

CONDESSO, Fernando -Direito da Comunicação Social. Coimbra: Almedina, páginas 37 e 38

(Sobre os “media” como instrumentos de informação necessária em democracia, mas também meios de opressão ideológica, e a necessidade em geral de um livre acesso à informação dos grandes poderes sociais):

 

Sem poder negar-se a extrema importância da comunicação social numa sociedade democrática, de que é pilar insubstituível e sintoma da sua saúde, a verdade é que, frequentemente, estando a relação comunicacional numa posição de criação de um serviço informacional do emissor para o recetor (como realça uma certa doutrina comunicacional), os media também aparecem como instrumentos de manipulação da opinião pública.

Esta, se dependente apenas dos media, não passando de uma opinião publicada, fazem deles, claramente, um exemplo de meios de opressão ideológica.

Como bem recorda CHARLES MACCIO (Les Sciences Humaines en Mouvement. Chronique Sociale, 1993; com tradução de Ana Rabaça: As Ciências Humanas em Movimento: A Humanidade perante as Mudanças. Col. Epistemologia e Sociedade.Lisboa: Instituto Piaget, 1988, p.277), qualquer relação de informação, sempre ao serviço de um poder, tem como objetivo colocar um recetor ao serviço de um emissor, com ou sem o seu conhecimento, com ou sem o seu consentimento. Por isso, ela se constitui num meio de pressão exercida em termos muito diversificados definidores do poder que esse emissor se arroga e cuja expressão é a informação transmitida.

E embora isto não permita contestar validamente a afirmação efetivada na Exposição de Motivos da Lei n.º 211/2006, de 1 de Junho, de alteração do Estatuto do Jornalista, segundo a qual «o modo como os Estados lidam com a liberdade de imprensa constitui o melhor barómetro para aferir da saúde das suas democracias, atento o imprescindível papel da comunicação social na livre formação da opinião pública», a verdade é que a comunicação social não pode esgotar os instrumentos de informação. Não pode ser nem pode resumir a garantia de objetividade dessa informação, por mais que ela parta de comportamentos profissionalmente honestos e segundo as regras deontológicas afirmadas.

Por isso, importa afirmar que os Estados não esgotam nesse modo relacional os direitos dos cidadãos a receber dele informação. Ou seja, há outras obrigações informativas, ativas e passivas, das entidades públicas e dos grande poderes sociais em geral, que exigem faculdades legais e dispositivos orgânicos de livre acesso à informação, junto delas mesmas, por parte dos cidadãos.

A transparência exigível dos poderes públicos não pode assentar num sistema fechado e elitista, funcionando de modo reservado como um privilégio apenas consentido a favor de instituições empresariais e profissionais de comunicação social.

Tudo quanto antes se disse e se possa dizer sobre a importância da Comunicação Social não só não retira valor fundamental, antes o exige, a um autónomo direito à informação dos administrados, que é uma das principais aquisições do novo Estado Social (MIRANDA, Jorge -«O Direito de Informação dos Administrados». In O Direito, ano 120, 1998, III-IV (p. 457-462), p.457) .

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29-junho-2013

Reparei que se está a falar agora (entrevista com Balsemão e Simone de Oliveira) em corrupção. 
De facto, fala-se muito, mas ninguém tem defendido que se dê o primeiro passo contra ela: o não decurso do prazo de prescrição deste crime enquanto o agente público (funcionário ou políticos) estiver em funções. 
A seguir, talvez, a não isenção de punição para o corruptor activo que, com provas, a denuncie. Não será o único caso nem o modelo de uma "denúncia cívica", dado o próprio estar implicado, mas ....
Etc....
Qualquer dia, atrevo-me a elaborar uma petição sobre o tema, com esta e outras directivas dissuasoras. 
Mas pergunto-me: será que haveria muita gente a subscrever? Ou, como a corrupção já pertence à cultura nacional, vindo os piores exemplos da parte de titulares de cargos públicos ao mais alto nível, será assunto cuja possibilidade de eliminação só já pode merecer descrença e rendição cidadã?

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EM 18JUNHO2013:SOBRE O PROJETO EUROPEU

O projecto europeu não é democrático só porque é feito por países democráticos. Só o será se for feito por todos os países envolvidos e sustentadamente a favor de todos. A sua proclamada originalidade face às experiências federais, ou esconde o falhanço não assumido de um projecto, ou é um argumento dos Estados, organizações e interesses dos que beneficiam com as suas insuficiências, incoerências e falta de solidariedade federal. O momento presente demonstrou à saciedade que a Europa falhou como construção geral, em si mesma, e face à força de outros Grandes Espaços, hoje andando ou a duas velocidades, em muitos domínios, ou às ordens dos Estados mais poderosos. Que antes foram aliciando os Estados mais débeis com o dinheiro barato que lhe sobrava e com a crise no-lo exigiram rápido e caro. Falhou pela falta de apoios necessários, insuficientes antes e descontinuados agora, aos Estados mais débeis económico-socialmente. Falhou ao permitir desviar (sem viabilizar compensações adequadas que não a actual austeridade às periferias), as riquezas de uns países a favor de outros, em vez de eliminar em geral as assimetrias de desenvolvimento que vinham aumentando e que esta austeridade compromete ainda mais e por décadas. Falhou ao avançar com estruturas que tocam no âmago das questões de soberania ou as podem questionar: uma deficiente União Monetária, um absoluto e -em certos momentos de crise- inadequado regime de livre circulação de capitais, e mesmo um Banco Central anti-democrático e estatutariamente pouco europeu.Falhou ao não ter uma efectiva política económica comummente assumida, democraticamente aceite por todos; ao ter esse pseudo-banco central, sem ter uma reserva federalizada e um real orçamento federal.Falhou ao não avançar com uma verdadeira unificação política entre Estados soberanos e portanto iguais.Não esta dita original, ao sabor de gostos e poderes dos Estados mais poderosos. Mas, segundo um dos modelos já experimentados e empiricamente convencedor.Falhou porque à Alemanha, demasiado forte na competitividade económica e no plano político, se lhe permitiu ter capacidade de impor os seus interesses sem contemplações, como ela finalmente revelou, pese o seu anterior histórico discurso europeísta.
O problema maior é que a Europa ou é uma construção global coerente ou não pode ser. E ou é uma UE ou sempre será desunião, como a história secular sempre o revelou, mesmo que disfarçada numa designada União. A UE chamou a si as consequências da crise moral e liberal do capitalismo americano e –aproveitando o momento errado para corrigir as deficiências orçamentais dos seus Estados, mas sem corrigir as suas próprias- impôs austeridade, desempregos, decréscimos económicos, destruições do estado social.
É este o mundo europeu em que vivemos. De duas, uma: ou há ainda forças despertas e capazes de se rebelar contra os arautos do excesso de liberalismo e Estado mínimo, de um laissez-faire, laissez-passer, a nível mundial, europeu e nacional, e contra todos que o têm viabilizado: desde os políticos aos académicos e jornalistas, que, conscientemente ou não, de cabeças formatadas pelo ensino destas últimas décadas, acreditam nos seus falsos milagres ou servem os interesses que lhe subjaz; interesses, aliás, também já senhores da Grande Comunicação Social e influenciadores das orientações das grandes instituições académicas; ou um dia acordaremos a regressar de novo, numa escala nunca imaginada, à questão social, se não mesmo a governos populistas e a ditaduras curativas.

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EM 10JUNHO2013: DA UNIÃO EUROPEIA DISFUNCIONAL A UMA UNIFICAÇÃO DE MODELO FEDERAL DEMOCRÁTICO

1.A atual UE revela-se já um processo de “desconstrução” para uma parte significativa dos seus Estados. As políticas europeias têm acentuado o resvalar para uma insuperável lógica de “duas Europas”, a que se constrói e a que se destrói. Elas bloqueiam a possibilidade de parte dos Estados poderem progredir económico-socialmente, fragilizando-os por visões nacionalistas (que vão engrossando a balança de pagamentos de uns, sem compensações financeiras adequadas dos outros). A atual UE aproveita as crises (que, em grande parte, provoca), para acentuar exponencialmente os acelerados desequilíbrios dos défices e dívidas públicas, ao não prestar apoios solidários ao relançamento do desenvolvimento dos países em dificuldades. Leva a crescente recessiva “austeridade”, económica e socialmente destrutiva.

Portugal, na generalidade, empobrece (à exceção, num ambiente de crescente desigualdade de rendimentos, do terço que vê devolvidos na “mesma” proporção os seus gastos).

Por isso, vivemos uma época de revolta, desnortes, excessos e fracassos repetidos. Com uma governação nacional e europeia que pôs o país a funcionar para trás e para fora. Nada justifica que a UE condene mais de 2/3 dos portugueses a sacrifícios impensáveis e ao empobrecimento contínuo. Assim como à degradação do seu constitucionalizado modelo de Estado social.

2.Havia soluções alternativas no conteúdo e no tempo. E ainda há soluções relativamente corretivas. Alternativas, a exigir mudanças essenciais e inadiáveis, queteriam de ser aceites externamente, porque o impasse colocaria em causa o projeto europeu. Desde logo, alternativas de modelo misto. Os países dos credores, estes mesmos e as instituições supranacionais deviam sentir-se fortemente implicados no próprio desenvolvimento económico dos países da UE em dificuldades, como condição de mais rápido e mais compensado recebimento dos créditos pelos seus sistemas bancários.

3. As Instituições da UE estão reféns dos interesses programáticos e eleitorais de Estados economicamente fortes, face a uma Comissão sem autoridade, um Parlamento despido da plenitude de poderes legislativos e fiscalizadores, tudo convivendo com submissos líderes dos Estados do Sul e de outras periferias. Há, neste “processo-multicrises”, uma forte responsabilidade europeia, com uma reincidente autoalimentada pesada recessão, o retrocesso económico-social a um ritmo hiperbólico.

Tudo sob a sua batuta e de ideologias conservadoras, anti-sociais. Não só não há uma fronteira a partir da qual a dívida pública implique uma redução significativa do crescimento, como, pelo contrário, é o baixo crescimento do PIB que leva à dívida pública. Keynes, embora necessitando de certa adaptação aplicativa ao mundo de economias tao irracionalmente abertas, mantém toda a atualidade. A austeridade e o corte da despesa pública não são condição de progresso económico, pelo contrário são contraproducentes. Uma coisa é certa, a atual recessão exige rápidos estímulos que respondam aos problemas imediatos do desemprego e do retrocesso ou fraco crescimento na Europa e EUA. Para prevenir o tipo de crises financeiras, que podem motivar as recessões e depressões, exige-se uma melhor regulação do sistema bancário e dos mercados financeiros (o que Reinhart e Rogoff, divinizadores pseudo-científicos da austeridade, também já defendem). A EU coloca, primeiro, os países das suas periferias, a funcionar para trás, e, depois, para fora. Antes, durante e depois das crises, está provado que a UE serve sempre e só ao enriquecimento dos países à partida mais desenvolvidos. Com os governos neoliberais, estes aceleram ainda as suas, por vezes, pseudo-vantagens comparativas, com dumping laboral e noutras áreas do Estado Social. Por fim, na crise, que a sua anterior lógica restritiva de importações e concorrencial de exportações impôs face aos países mais débeis ou com mais forte Estado Social, eles voltam a enriquecer com exigências excessivas que apenas servem os seus sistema financeiro e economia em geral.

4.O Portugal do entusiasmo por esta UE e por este Euro já não existe. Portugal, tal como o Sul europeu e as periferias, só podem existir numa outra conceção de Europa. Em que não caibam países ultra-excedentários assolidários com o todo, esmagadores e usurários, exploradores com moeda forte e castigadores de consequentes exportações fracas dos outros. A Europa conservadora, divorciada do pensamento dos seus fundadores, é culpada de aproveitar as fraquezas que cria e não colmata, para nos sujeitar a lógicas de austeridade e recessões. Culpada de ter aberto sem restrições o seu espaço a rumos de capitalismo selvagem, sem justiça social. De Estado mínimo e capturado. Da livre autorregulação dos grandes interesses financeiros. Da aceitar a liberalização e a globalização sem regras e sem olhar aos interesses do todo.

5. Que esperar do conservadorismo ideológico dos países mais fortes, que se tem acentuado nos últimos tempos, da mediocridade funcional da Comissão Europeia e da inércia reivindicativa dos atuais líderes dos países em dificuldades? Que fazer perante este quadro de uma Europa “sem governo próprio”, com governos estaduais neoliberais em Estados prepotentes mais fortes? Sem projeto, em termos de poderes e funções das Instituições, que a todos sirva, em geral e em momento de crises, com BCE e zona euro “a la carte” e truncados, uma Comissão confiscada, um Parlamento desvalorizado, a existência de um Estado “macro-soberano”? Com esta UE, cada país em dificuldades está para já bloqueado na sua capacidade de superação e, no futuro, viverá em permanentemente debilidade crónica. Esta UE não serve.

Mas será que tal só tem uma solução, no imediato e a curto prazo, pior do que deixar-se arruinar paulatinamente às mãos desta UE: a solução de sair do Euro e da União? Temos que concluir, então, que não há saída, tal como o indivíduo, perante a perspetiva da morte certa? Mas as sociedades, enquanto agrupamentos mutantes, podem ter sempre saídas, só desaparecendo quando vão definhando por se deixarem submeter.

6. Se Portugal, por um lado, não pode ou não deve, de todo, continuar a aceitar este caminho de depauperamento ou de grandes retrocessos, por outro, também não deve sair da UE nem regressar ao Escudo (não deve logicamente voltar a uma moeda meramente nacional), nem a políticas isolacionistas (fechar-se economicamente, voltando em geral a políticas protecionistas, designadamente aduaneiras, perdendo no futuro oportunidades de investimentos estrangeiros multiplicadores e criando complicações às suas exportações de bens transacionáveis). Mas também nem pode continuar a cumprir todas as políticas de abertura unionista e global de natureza comercial e financeira, ligadas às quatro liberdades e à mundialização desregrada, sobretudo em fases de dificuldades e face à inexistência de uma política económica, fiscal, social única e antes ao crescendo de distanciamento da competitividade relativa, por dumping laboral-social em geral de outros Estado (e não de reais e clássicas vantagens comparativas ligadas a naturais condições de superioridades, tais como matérias-primas, clima, distâncias, tecnologia inicial, na linhas das teorias da “economia situada”: Condesso, ISCSP, 2005). Não pode continuar a aplicar cegamente o direito administrativo económico-financeiro (sem exceções justificadas, mesmo que temporárias) deste espaço comercial europeu (e o mesmo se diria se ficasse no EEE).

Então, como sair desta contradição de não poder ficar nem poder pensar-se apenas no mero espaço nacional (sem voltar ao período pré-CEE 1986)? Assente o óbvio (que nada tem de antieuropeísmo, mas de realismo), que Portugal, como aliás outros Estados (de metade da Europa), não têm futuro neste modelo de zona monetária e “unionista”, que fazer?

Face à inaceitável degradação das prestações sociais e à lógica da desvalorização laboral, Rui Tavares afirma que a opção não pode ser “sair do euro, para voltar a imprimir a nossa moeda e desvalorizá-la”, o que nos atiraria “para uma década de negociação de acordos para reconquistar acesso ao mercado da União” (Público, A Grande Valorização, 15 de maio de 2013). A sua alternativa seria a “grande valorização”, que João Rodrigues, diz que “não é alternativa porque não pode ser mais do que um complemento à austeridade” e, pelo contrário admitindo a hipótese de saída do euro, defende que se impõe “a recuperação da soberania monetária para termos capacidade para financiar a expansão orçamental necessária, com controlos de capitais e substituição de importações, com “denúncia do memorando” e “defesa da grande reestruturação da dívida” (Público, A Grande Derrota, 28 de maio de 2013).

É sabido que discordamos de soluções neoconservadoras de reforço institucional da ortodoxia orçamental, ou que valorizem a visão liberal da economia pelo lado da oferta, ou a abordagem recessiva atual e portanto a manutenção dos termos do memorando ou a mera saída da zona euro. Pelo contrário, defendemos que deve propor-se a renegociação da dívida no conteúdo e no tempo, com alteração profunda do memorando (vide, Troika Ano II, Almedina-70, p.203-217); que a opção europeia e a nacional, com apoio europeu, terá de se pautar pela visão keynesiana de soluções pelo lado da procura, com adaptações, a exigir pelos países em dificuldades, ao direito europeu face à sua macro-abertura liberalizante de todos os mercados. Em si, a solução não está em ficar no euro, mas também não está em sair do euro para entrar na soberania monetária nacional, ligada a um espaço de novo isolado, o que seria de consequências difíceis de medir no imediato e a prazo (e não aceitamos que as negociações demorem uma década, afirmação sem possível comprovação; pode ser 1 ou 2 anos ou mais, tudo dependendo do que se quer manter em termos de UE, mas seguramente uma década nunca poderia ser; ver o tratado de saída da região dinamarquesa da Gronelândia e nunca seria muito distinto do previsto dos artigos I-60.º e III-325.º do projeto de Tratado Constitucional).

Explicamo-nos. Partimos da premissa de que a saída, sem mais, de um membro da zona euro implicaria graves problemas quanto à sua dívida externa e não só, e não apenas a vantagem da recuperação dos instrumentos de política monetária e cambial para ultrapassar os seus desequilíbrios macroeconómicos; e de que a própria União Europeia não deixaria de perder credibilidade internacional e colocar em causa internamente a finalização da construção da sua união (federação), o que implicaria a desagregação da UE.

Há uma linha de soluções dentro do sonho inicial franco-alemão, paneuropeísta e federalizador (de inspiração social-democrata e democrata-cristã do pós-guerra) e uma outra, de solução geograficamente menos ambiciosa (só fruto do desespero contra um dado europeísmo nortista hegemonizador dos tempos modernos, que,não sendo mais possível o da via bélica, da França napoleónica do início do século XIX ou da Alemanha hitleriana de meados do século XX, agora vem pela via do, não imparcial, jogo económico-social dos Estados ricos do Norte).

7.Seguir por qualquer delas, implica que os países do Sul e periféricos avancem determinados à partida na hipótese de levar avante qualquer um destes dois tipos de soluções, sendo uma supletiva, alternativa do outro. Primeiro, a mais desejável, panfederalista, mas que, pela história do pós-guerra e do presente, parece impossível, pelo menos sem grande pressão sobre o conjunto europeu, e daí a outra, ela própria também não possível sem a mobilização do conjunto dos países “descamisados” da UE.

Vamos às duas soluções. Primeira, uma proposta de aprovação de uma Constituição Europeia, com alteração do status quo, desde logo nos seguintes domínios: BCE passar a Reserva Central Europeia, com lógicas, funcionais e atributivas federais, com participação de representantes da banca (privada) de todos os Estados, podendo emprestar também diretamente aos Estados e outros entes públicos, garantir dívidas dos Estados, emitir eurotítulos. A UE pautar-se por modelos de pagamentos indolores de dívida pública, segundo lógicas de taxas de crescimento económico, com implicações renegociadoras quanto às atuais dívidas dos Estados. E clausulando exceções às regras liberalizadoras para os Estados menos ricos, em situações de destruição de sectores axilares da sua economia, com políticas de dinamização das economias mais frágeis e transferências financeiras significativas, saídas de um significativo orçamento federal, a favor dos Estados com menor desenvolvimento e balanças de pagamentos cronicamente deficitárias. Renegociando-se alterações face às regras da UE e dos tratados de adesão, com a possibilidade das exceções às regras gerais até os Estados menos desenvolvidos atingirem níveis de competitividade real e desenvolvimento económico semelhante ao dos Estados ricos. Mas, para esta solução sempre adiada vencer, é necessária a criação de uma estrutura frentista dos países do Sul e ter como pano de fundo negocial, já pensada simultaneamente, uma possível solução alternativa: sessecionista-construtivista. Assente num quadro voluntarista comum desde logo dos países latinos, ideologicamente e temporalmente realizável (no curto prazo, sem hiato face à desvinculação da UE), para ter sobre a mesa da negociação da solução anterior o cutelo credível da execução desta hipótese alternativa. Esta solução, se inviabilizada a primeira (federação pan-europeia, com base na atual EU), passaria pela realização de um referendo conjunto simultâneo sobre a saída do Euro e a secessão da UE por parte dos “países frentistas”, visando a constituição de uma federação do sul europeu, com comuns políticas fundamentais para o seu êxito futuro (económica, social, de segurança externa, fiscal, monetária, com uma zona de nova moeda comum: uma Reserva Federal e um euro do sul europeu, desvalorizado face ao atual euro -de parte- da atual UE).