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Apresentação
PLANO DO RELATÓRIO
§1.Considerações gerais
Iniciaremos o relatório com algumas palavras que o situem em termos de marco legal e motivação subjectiva e objectiva do concorrente.
Ora, o presente relatório destina-se a dar cumprimento ao disposto no n.º 2 do art. 44.° do Estatuto da Carreira Docente Universitária[1], segundo o qual os candidatos admitidos ao concurso para professor associado devem, nos trinta dias subsequentes ao da recepção do respectivo despacho de admissão, «apresentar quinze exemplares, impressos ou policopiados, de um relatório que inclua o programa, os conteúdos e os métodos de ensino teórico e prático das matérias da disciplina, ou de uma das disciplinas, do grupo a que respeita o concurso».
O concurso a que ora nos apresentamos foi aberto por Edital n.º548/2005, de 8 de Janeiro de 2003, cujo extracto foi publicado na II Série do Diário da República, n.º 84, de 2 de Maio de 2005, destinando-se ao provimento de um lugar de professor associado do 1.° Grupo (Ciências Jurídicas e Políticas, (disciplina de Direito Administrativo), do quadro de pessoal docente do ISCSP da Universidade Técnica de Lisboa. O signatário foi admitido ao concurso por despacho referenciado com o número 847, de 5 de Junho de 2005, de que foi notificado nos termos e para os efeitos legais acima referidos.
§2. A MOTIVAÇÃO SUBJECTIVA PARA O CONCURSO NESTA DISCIPLINA
Reflectindo sobre o hábito de apresentação de prólogos, dizia SANTAMARÍA PASTOR, que «Todo o livro (…) ou se justifica por si mesmo ou é injustificável»[2]. O mesmo poderíamos dizer deste relatório, dispensando-me de o justificar em termos objectivos e subjectivos, mas não deixarei de dizer algo sobre o tema.
Há já mais de uma década que leccionamos disciplinas, assumindo a regência, na área do direito público, desde o direito constitucional ao direito comunitário e direito internacional, mas essencialmente em permanência apenas no ramo do direito administrativo, razões apontavam para a escolha de uma cadeira de direito público, e, dentro destas, a de Direito Administrativo.
É verdade que poderia ter optado pelo tratamento apenas de uma parte da matéria do direito administrativo, pois é, hoje, pacífico na doutrina que, para efeito desta exigência legal, o vocábulo «disciplina» se entende como «disciplina no sentido científico» «e, portanto, nem sequer necessariamente como ‘disciplina curricular’»[3], e se, neste aspecto, v.g., MARIA JOÃO ESTORNINHO, em técnica de autonomização unicurricular, fica a meio caminho na fuga à disciplina curricular, avançando com a proposta de uma mera cisão, com criação de uma nova cadeira, a destacar de uma matéria tradicionalmente inserida na teoria geral das formas da actividade administrativa, os Contratos Administrativos [Contratos da Administração pública: (Esboço de Autonomização Curricular)], MENEZES CORDEIRO, propondo a disciplina de Direito Bancário[4], ou HENRIQUE MESQUITA, com o tema sobre Arrendamento, haviam já anteriormente entrado na pluridisciplinaridade curricular [Relatório sobre o Programa, o Conteúdo e os Métodos de Ensino da Disciplina de Direito e Processo Civil (Arrendamento»)[5]] e PAULO OTERO, para as provas de agregação, viria a visar mais longe e, criativamente, veio configurar, de modo plenamente justificado, uma nova «disciplina com o objectivo de responder às actuais necessidades mais prementes do mundo jurídico, às exigências de formação das novas gerações de juristas e ao desiderato de actualização do plano de estudos das Faculdades de Direito, ao nível dos cursos de licenciatura, pós-graduação, mestrado ou doutoramento»[6]. No entanto, e parafraseando adaptadamente JOSÉ ADELINO MALTEZ, «estando fora de um templo de formação de juristas, e tendo como missão levar futuros» gestores, administradores públicos e politólogos, «tanto à compreensão da problemática do direito» administrativo, «como a uma certa visão enciclopedizante deste», preferimos apresentar um enquadramento clarificante de toda a matéria que é ou deve ser ministrada durante todo um ano lectivo no ISCSP. De qualquer modo, e voltando às motivações pessoais, há, portanto, e de novo parafraseamos, agora MARIA JOÃO ESTORNINHO[7], uma razão que tem que ver com «a ligação quase ‘sentimental’ que me une à cadeira de Direito Administrativo» do ISCSP da UTL, ao ser aqui o concurso e ao ser «nela que me ‘estreei’ como docente neste Instituto, substituindo o conterrâneo saudoso, que para aí me levou, e que foi o Professor Doutor JOSÉ MARIA GASPAR, então Presidente do Conselho Científico, no ano lectivo de 1992/1993. Além disso, foi nesta área científica do direito que também que efectivei várias provas públicas em Universidades estrangeiras, desde as de concurso para Professor Livre-Docente, com simultânea leitura de tese a nível de doutoramento, na Universidade Gama Filho, do Rio de Janeiro, onde ensinara MARCELO CAETANO, à tese de doutoramento, defendida no Departamento de Direito Público II, da Universidade pública de Madrid, D. Juan Carlos I, e ainda embora formalmente numa Faculdade de Filosofia e Letras, mas substancialmente sobre uma área de direito administrativo especial, que tem ganho um cada vez maior relevo social e jurídico, o direito do ordenamento do território[8].
Tudo isto facilita a tarefa de elaborar um relatório pois, como reconhece a autora anteriormente citada, essa experiência permitiu «ir formando uma opinião própria acerca daquilo que deve ser objecto de estudo nessa cadeira e acerca da metodologia a adoptar, em termos de temas teóricos e trabalhos práticos».
A acrescentar a isto, e em termos de motivação objectiva, que aliás já nos movia ao escolher o ramo do direito em que se inserira a temática dos trabalhos de investigação atrás referidos, está a importância social crescente do direito administrativo e a profusão dos estudos de alta qualidade que hoje aparecem em Portugal, uma e outra razão sem dúvida motivadoras para o docente, o estudioso e o investigador.
§3.A QUESTÃO DA CONSTITUCIONALIDADE DO REGIME DO ARTIGO 37.º DO ESTATUTO DA CARREIRA DOCENTE UNIVERSITÁRIA
Quanto à questão da apreciação de capacidades do candidato em concurso de carácter meramente documental e consequentemente da possível inconstitucionalidade desta apreciação «secreta» -repete-se-, devido ao «carácter não público do concurso», isto é, «a questão da ausência de qualquer prova pública de defesa do relatório», avançada por vários autores, não comungamos de uma conclusão nesse sentido.
Questão diferente é a do sentido ou mesmo razão de ser desta exigência e portanto de um duplo e possível relatório com o mesmo conteúdo, um em provas para associado e outro em provas de agregação, tema interligado mas que abordaremos posteriormente.
Em relação à não discussão do relatório para professor associado, tal não nos parece implicar qualquer eventual inconstitucionalidade do regime legal, ao não prever a lei uma discussão oral e pública do relatório, porquanto tal só se colocaria se a lei exigisse mais do que meros elementos de facto referentes a uma apreciação de capacidades, meramente a partir dos elementos discursivos do relatório, o que não é o caso, pois aqui, como no curriculum, o que está em causa, até por isso mesmo, numa interpretação constitucionalizadora, que ao jurista sempre se impõe, é essencialmente uma apreciação do modus operandi passado do docente, de que o relatório deve dar testemunho.
Dito de outro modo, neste concurso, os elementos de análise impostos para associação à «regência» de uma cadeira, não são tanto para uma apreciação pelo que se diz, mas mais para uma verificação mínima pelo que se fez e de que o curriculum global tal como o relatório dá constância (pois o que se fez e o que se pretende fazer deverão ser sobretudo objecto de aprofundamento, em debate de apreciação com o devido contraditório, em face de apresentação de curriculum e relatório específico de concurso para atribuição da responsabilidade da regência de cadeira ou grupo de cadeiras, em provas públicas de agregação, independentemente do momento em que estas se inserem, mas que, embora não necessariamente, normalmente ocorrem depois).
Não se pretende tanto exigir a um futuro professor associado uma alta capacidade científico-pedagógica reformista no ensino de uma matéria, como será eventualmente desejável a um alguém que aprovado em provas de agregação, fica habilitado a ascender a catedrático e assim será, naturalmente, o regente da matéria, a quem deverá, em primeira linha, caber, na lógica global do sistema categorial da função docente universitária, tal responsabilidade, sempre que tal capacidade se revele necessária, o que em princípio acontece, em face da evolução da sociedade e das novas exigências científicas e tecnológicas da matéria, em si, no plano científico, e, em termos de ensino, no plano pedagógico. Esta análise sobre a aceitabilidade deste tipo de provas «mudas» para associado tem um interesse, na economia deste nosso relatório, não directo mas lateral, ao permitir, como um elemento mais, reflectir e concluir sobre a sua natureza. Ou seja, ela não leva à consideração de inconstitucionalidade de algo que o legislador não exige -mas os candidatos para melhor mostrar as suas qualidade têm em muitos casos efectivado-, mas precisamente ao reforço da argumentação da inexigibilidade de elementos criadores, neste relatório –não impedidos, mas não impostos- e daí a exigência complementar do curriculum. Isto é, a hipótese de elaboração de «monografias científicas», a que se referem certos autores, é matéria que melhor cabimento terá nas provas de agregação, porquanto no concurso documental está em causa apenas a questão da exigência de uma avaliação essencialmente medida pela actuação do candidato, consignada no curriculum e que deve ser explicitada e traduzida complementarmente no relatório, que assim assume naturalmente toda a sua relevância própria.
Ou seja, em geral, a questão levantada e, «inc1usivamente, a questão da eventual inconstitucionalidade do regime legal», ao não prever uma discussão oral e pública do relatório, não parece pôr-se, desde que se entenda que a apreciação das suas capacidades é feita essencialmente sobre a sua conduta de docente e investigador no passado, que os documentos exigidos apenas visam revelar, mesmo que complementada e esclarecida nos aspectos menos expressivos, pelo trabalho do relatório, designadamente em termos de proposta reformadora, que é inexigível, mas pode ser elemento útil de avaliação, se a reflexão do candidato apontar para a necessidade de novos caminhos de mudança, pois neste caso não se vê que tal colida «com a garantia da participação dos interessados nas deliberações que lhes digam respeito, tal como decorre do n.º5 do art. 267.º da CRP», neste aspecto se discordando de outras posições[9].
§4. A CONTROVÉRSIA GERAL SOBRE O SENTIDO DA EXIGÊNCIA LEGAL DE UM RELATÓRIO DESTE TIPO PARA CONCURSO A PROFESSOR ASSOCIADO
Antes de abordar o tema do sentido deste tipo de relatórios académicos, não deixaria de referir que qualquer trabalho que permita momentos de reflexão sobre o que é, ajuda a melhorar as soluções, colocando a questão sobre o que deve ser.
Em considerações várias sobre um relatório deste tipo, como oportunidade inventiva, JOSÉ ADELINO MALTEZ cita um texto interessante de ORTEGA Y GASSET sobre o apelo permanente à imaginação criativa. Dizia este autor, depois de, em geral, a propósito das civilizações, referir que nenhuma tinha sucumbido, «de morte plena, a um ataque de dúvida» e antes «por petrificação ou arteriosclerose das suas crenças», que:
«a nossa civilização se sente estimulada e na obrigação de inventar formas radicalmente novas. Chegámos a um ponto (…) em que o único remédio é inventar, inventar em todas as ordens. Não se pode imaginar tarefa mais deliciosa. Há que inventar![10]».
JOSÉ ADELINO MALTEZ, a propósito de «A teoria e prática», no Capítulo III dos seus Princípios de Ciência Política: O problema do Direito, sobre «O direito para o Homem Comum», diria também que «Temos de aperfeiçoar o que está em nome do que deve ser. De pensarmos o que deve ser tendo em vista o que está. Procurarmos estar aqui para podermos seguir no sentido daquele mais além que não só está mais acima como mais por dentro, conforme o lema de TEILHARD DE CHARDIN»[11].
Aliás, é neste sentido que nos posicionamos desde já neste relatório, embora não antecipando a publicitação de lições sobre a cadeira, o que não está legalmente em causa, nem antecipando um relatório que responda globalmente, em termos de dimensão e exigência (que, naturalmente, deve ser mais acrescida), ao desafio da obtenção de um título de agregação, mas ainda assim avançando, com considerações que, aqui e ali, nos parecem pertinentes, a partir de excertos de textos fornecidos aos alunos sobre os conteúdos de um ou outro tema em que os manuais são mais parcos ou o legislador efectivou recentemente alterações.
Mas vamos, de qualquer modo, entrar no caminho eurístico anteriormente apontado sobre o sentido da exigência legal de um relatório deste tipo para concurso a professor associado.
Para se apurar do sentido da exigência legal de um relatório com o conteúdo indicado na lei, importa começar por procurar efectivar uma primeira abordagem a partir da própria exegese da norma que o impõe, e tentar captar a ratio legis em si, no momento em que é imposto e mesmo no contexto geral da exigência de trabalhos semelhantes em provas académicas ao longo de toda a carreira universitária.
Vejamos, pois, desde já, qual o objectivo expresso do legislador.
De acordo com o disposto nos artigos 37.º e 38.° do ECDU, a finalidade dos concursos para professores associados é a «averiguar o mérito da obra científica dos candidatos, a sua capacidade de investigação e o valor da actividade pedagógica já desenvolvida», em ordem ao seu «recrutamento» para «uma disciplina ou grupo de disciplinas, segundo a orgânica e as vagas existentes nos quadros[12] de cada escola ou departamento»
Três notas, meramente exegéticas, parecem resultar do texto, no contexto das normas sobre a evolução da actividade de um docente:
1.º Este é o primeiro concurso na carreira para preenchimento de uma vaga do quadro da escola;
2.º Os documentos para apreciação exigidos, isto é, tanto o curriculum, como o relatório, visam explicitar trabalho já desenvolvido, no passado, do candidato, designadamente, mas não só, ao longo do exercício de funções de assistente e professor auxiliar;
3.º E tal avaliação desse trabalho desenvolvido assenta nos trabalhos desenvolvidos (ou seja, as «obras» e a «investigação» produzidas) do candidato enquanto tal e na actividade pedagógica do candidato enquanto docente.
Com efeito, a lei pretende que seja aferida a aptidão dos candidatos para o desempenho da função universitária, a qual pressupõe a sua avaliação numa dupla vertente:
a)- uma «vertente de investigação e produção científica (maxime, pesquisas desenvolvidas e trabalhos publicados)» [13], objecto sobretudo da apreciação do curriculum do candidato [parte inicial da al.b) do artigo 42.º do ECDU]; e
b)- uma outra, «relativa à docência propriamente dita (sobre a capacidade de transmissão de conhecimentos e da avaliação dos alunos)», através do curriculum vitae e do relatório sobre «a concepção e organização do plano lectivo de uma disciplina»[14]
E sendo assim, este não visa tanto a avaliação da «capacidade científica, até certo ponto pressuposta, do candidato, mas a sua aptidão pedagógica»[15], a apreciar juntamente com a experiência lectiva revelada no passado, constante do curriculum. Isto é, o relatório é apenas um dos dois e únicos meios legais ao dispor do júri tendo como finalidade apreciar a experiência e «capacidade para o ensino e as tarefas docentes»[16]- [17].
No entanto, a elaboração do relatório do tipo daquele que ora se apresenta permite dar aos candidatos «a oportunidade para uma ‘reflexão metodológica, científica e pedagógica’»[18] e «até mesmo histórica»[19]-[20], sobre do ensino dessa disciplina, propiciando um momento privilegiado para a reponderação sobre as matérias nela leccionadas, as suas práticas pedagógicas e, «em função da experiência passada e das convicções sedimentadas ao longo de anos de ensino, a procurar os caminhos mais acertados para o futuro»[21].
Reconhece-se, de qualquer modo, que o legislador ao mandar elaborar um relatório de cadeira, o que pretende fundamentalmente é que o júri verifique se os candidatos, como diz J.J. ABRANTES, são «capazes de organizar um programa lectivo, sistematicamente organizado e desenvolvido, para um determinado domínio do saber jurídico»[22]-[23].
Fundamentalmente mas não exclusivamente, devendo «também dar testemunho da qualidade científica dos candidatos e do seu domínio da área do saber em que se inscreve essa disciplina»[24]. Isto é, para além da demonstração da capacidade de apreender os aspectos metodológicos e didácticos adequados aos ensino de uma disciplina, os «métodos de ensino teórico e prático»[25], a que se refere a parte final do n.º2 do artigo 44.º do ECDU, estes são somente «uma das vertentes a considerar no relatório, sendo as outras, como refere o mesmo normativo, o «programa e os conteúdos» da disciplina, ou seja, aquilo a que poderíamos chamar o desenho do seu âmbito e a desagregação explicitadora do seu conteúdo nas diferentes partes que sejam necessárias para formar um modo possível de organização e explanação adequadas à articulação das matérias em causa, o que, como referem quer VITAL MOREIRA quer J. J. ABRANTES, «corresponde, no fundo, ao preenchimento da exigência de uma vertente científica», desde logo até porque a eleição do «objecto de estudo, a importância relativa atribuída às diversas matérias e a sequência do seu tratamento, a bibliografia, etc. são aspectos que reflectem a originalidade e maturidade científica de um docente»[26]. Ou seja, em verdade a verificação da capacidade científica e pedagógica, conjunto incindível num professor, apenas passível de ser correctamente concebido como um agente que «ensina o que investiga» e investiga o que ensina»[27], é efectivada simultaneamente num e noutros dos elementos apresentados a concurso, «só existe uma diferença de prioridade nos critérios de avaliação de cada uma das provas»[28], embora se concorde essencialmente com a visão de MENEZES CORDEIRO, sobretudo em relação a um mero relatório de concurso documental, sem possibilidade do contraditório, e que irá ser repetido a quando da procura da «conquista» da regência da cadeira em provas de agregação, viabilizadoras da ascensão à cátedra, quando diz que ao concorrente «compete apresentar um trabalho de feição pedagógica e não uma monografia científica» [29]-[30].
Não pode, porém, negar-se que o que, no essencial, o que se pretende é saber se o concorrente tem capacidade não só para elaborar devidamente a estrutura de uma disciplina [«o programa, os conteúdos (…)»], mas também ministrá-la (« e os métodos de ensino (…)»), ou seja, trata-se «antes do mais, de uma prova de índole marcadamente pedagógica»[31].
Um docente tem de ser capaz «não só de investigar e produzir saber, como ainda de o transmitir aos alunos de forma eficaz», o que exige que, como afirma MARIA JOÃO ESTORNINHO[32], tendo, «obviamente, que ter capacidade de investigação científica, não poderá igualmente deixar de ser um bom pedagogo»[33], chegando mesmo a citar KARL POPPER e KONRAD LORENS, quando estes dizem que, ao reflectir sobre a reforma do ensino, chegaram à conclusão de que «o mais importante era criar na escolas a possibilidade de os maus professores abandonarem o ensino»[34].
Assim, em termos de enquadramento teleológico do relatório e curriculum e da oportunidade da avaliação por eles das boas práticas pedagógicas, acrescentar-se-á, face ao que acaba de ser escrito sobre o objecto e o sentido do presente relatório, que não nos parecem totalmente pertinentes as «críticas ligadas à necessidade ou até mesmo à própria utilidade de uma prova desta natureza», que, um tanto ou quanto generalizadamente, têm sido apontadas à necessidade legal da sua elaboração e, de uma forma mais geral, ao regime dos concursos para professores associados. E aliás a crítica vai, segundo alguns autores, essencialmente, «não tanto ao regime do primeiro concurso, quanto contra o do segundo», pelo seu carácter considerado repetitivo, o que ocorre não tanto por força da lei mas da prática dos concorrentes que em certos casos, sendo o primeiro que elaboram, têm apresentado relatórios os primeiros relatórios com uma natureza não meramente descritiva e sucintos, mas antecipando-se à provas públicas de agregação os elaboram bem fundamentados e extensos, apesar de saberem que não vão poder defender pessoalmente as suas posições, ficando aqui numa posição de inferioridade, face ao segundo concurso, por falta do contraditório, tudo se passando (em termos paralelos, naturalmente, com as devidas distâncias teórico-científicas, em termos do que ocorre com a «leitura» directa de uma tese perante um júri em que o candidato tem a vantagem da oportunidade de poder defender-se, e o procedimento do reconhecimento da equivalência de uma tese estrangeira, em que também não há contraditório, o que pode prejudicar o requerente), sem prejuízo do concurso de agregação já não existir em certos direitos universitários mesmo europeus.
É verdade que este concurso e o seu relatório surgem intempestivamente numa fase já avançada de uma carreira ligada ao ensino superior, como refere CARLOS PAMPLONA CORTE-REAL que a propósito dos seus propósitos que considera de natureza pedagógica, diz precisamente o seguinte: «o presente concurso procura, reconheça-se que algo tardiamente, avaliar, não tanto a capacidade científica, até certo ponto pressuposta, do candidato, mas a sua aptidão pedagógica»[35].
Naturalmente que, como fazem também MARIA JOÃO ESTORNINHO, ANTÓNIO MARQUES DOS SANTOS[36], se pode questionar a oportunidade, o porquê, desta preocupação, em termos específicos do interesse público do ensino universitário para esta verificação através de um relatório de aspectos subjectivos de natureza pedagógica quando acontece que:
«a generalidade das pessoas que se submetem a uma prova desta natureza - mais pedagógica do que científica - já exercem a actividade docente há muitos anos, sem outra formação pedagógica que não aquela que foi resultando da actividade concreta de docência no dia a dia da escola», o que leva certa doutrina nos seus relatórios a contestar a sua utilidade»[37].
Como se pode questionar em geral, como o fazem muitos autores, v.g., RUI MOURA RAMOS, JOSÉ MANUEL SÉRVULO CORREIA, OLIVEIRA ASCENSÃO, RABINDRANATH CAPELO DE SOUSA, ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, CARLOS PAMPLONA CORTE-REAL, o interesse público desta avaliação, com a exigência de um relatório sobre o ensino de uma disciplina ou só em termos do concurso para associado ou, indo mais longe, «tanto para o concurso para professor associado como, mais tarde, para a agregação», o que «não só representa uma duplicação (parcial) inútil», como pode impedir, «muitas vezes, que os candidatos possam dedicar o seu esforço a matérias ainda por explorar»[38].
Esta crítica é comungada por outros, como FAUSTO QUADROS e PAULO OTERO e mereceu mesmo «o entendimento do Conselho Científico da Faculdade de Direito de Lisboa sobre a desnecessidade deste tipo de relatório nas provas de agregação»[39]. No entanto, este último autor citado, que já se havia referido ao tema no primeiro relatório de concurso documental[40] volta ao tema, a páginas 13 e 14, do relatório de concurso para o título de agregado, sob a designação de Direito à Vida: Relatório sobre o Programa, Conteúdos e Métodos de Ensino[41], dizendo construtivamente, apesar de considera que se está perante uma «duplicada exigência legal deste género de relatórios», que há que evitar a mera duplicação de tal exercício, encontrando «um sentido útil ao esforço da sua feitura» e procurando «conferir alguma mais-valia científica ao cumprimento do imperativo legal» (o que as alterações legislativas frequentes -neste ramo do direito, sempre em construção ou em reconstrução, pois há muito sempre em crise[42], mas em permanente alteração e aperfeiçoamento técnico e científico[43]-, quer nos regimes gerais, quer em áreas novas e por maioria de razão ainda menos sedimentadas do direito administrativo especial[44], como o regime dos instrumentos de gestão territorial no âmbito do direito do ordenamento do território e seu regime[45], legislação do urbanismo[46], do ambiente[47], da defesa do património cultural[48], etc., tudo domínios importantes), sempre propicia, como a ocorrida com a contratação administrativa após a adesão à CEE[49], com o Código do Procedimento Administrativo na década de noventa[50], os novos diplomas sobre atribuições das autarquias locais e competências dos seus órgãos[51], novo sistema e regime das associações intermunicipais (Grandes Áreas Metropolitanas e Comunidades Urbanas[52] ou Comunidades intermunicipais de fins gerais e Associações de municípios de fins específicos[53]), codificação do regime dos institutos públicos[54], com a do processo contencioso nos tribunais administrativos mais recentemente[55], ou a do regime da Administração empresarial estadual[56] e infra-estadual[57] e a recomposição dogmática que impôs, o regime do com trato de trabalho na Administração Pública[58], sistema de avaliação do desempenho na Administração Pública[59], da eventual entrada em vigor da revisão referente à responsabilidade civil extra-contratual[60] ou, em geral, a do crescendo de influência do direito da União Europeia[61], etc.
Não estamos longe deste entendimento, e quanto ao primeiro dos relatórios, procurando partilhar, essencialmente, da opinião dos autores que, também sem o defender (no seguimento do esforço a que o mesmo faz apelo embora referindo-se ao segundo deles e, portanto, à questão de um esforço a duplicar), entendem que a realização de um relatório deste tipo pode conter:
«aspectos positivos inegáveis, por exemplo, na medida em que, através dele, é possível fazer reviver o ensino de uma disciplina com os consequentes ensinamentos fornecidos pela sua própria história ou, sobretudo, porque o mesmo representa uma oportunidade ímpar para o repensar da própria actividade docente e dos respectivos métodos de ensino»[62].
Há que reconhecer que, como referem ANTÓNIO MARUQES SANTOS e J.J. ABRANTES[63], a elaboração de um relatório deste tipo é uma oportunidade de comunicação sobre a reflexão assente em «toda uma experiência acumulada ao longo de anos de ensino e das convicções que desse modo se foram sedimentando». Isto é, uma reflexão assente num verdadeiro balanço académico individual[64], sobre a actividade anterior de um docente com anos de exercício de funções, o que deste modo propicia que venha a «aperfeiçoá-la no futuro, «com o que ganharão, não só eles próprios e a escola em que ensinam, como os alunos, ao fim e ao cabo os destinatários últimos e a razão de ser dos próprios professores e dos estabelecimentos de ensino».
Por tudo isto, concluímos que a elaboração destes relatórios sejam sobre uma disciplina grupos de disciplinas ou mesmo só partes de uma disciplina, o que a lei também permite tem ocorrido já com alguma frequência[65], pode ser útil, na medida em que traga algo de novo, para o professor ou para a Universidade, em considerações ou propostas de futuro, sejam pedagógicas, sejam científicas, em actualização ou arrumação de matérias ou de métodos, sem o que teria razão OLIVEIRA ASCENSÃO, quando em «O relatório sobre o programa, o conteúdo e os métodos de ensino de Direito da Família e das Sucessões do Doutor Rabindranath Capela de Sousa. Parecer», afirma que tal é «uma pura perda de tempo, que poderia ser dedicado à investigação».
§5. O CONTEÚDO DO RELATÓRIO FACE ÀS CONDICIONANTES ESPECÍFICAS DO CONTEÚDO DO PROGRAMA
Fica claro que o relatório a elaborar irá tratar da enunciação e fundamentação das opções do programa, dos conteúdos e dos métodos do ensino teórico e prático da disciplina de DA. Ou, melhor dito, dado que, independentemente das opções temáticas, e da extensão do seu conteúdo, dentro das matérias que integram o DA, esses elementos do relatório variam, naturalmente, de acordo com os objectivos globais do curso, o conjunto das outras matérias aí ministradas e a fase do desenvolvimento destas, em que se insere a cadeira em apreço, este relatório tem por tarefa fazer um levantamento ou caracterização específica a dar à disciplina em causa, em ordem a que a mesma se possa considerar devidamente integrada no respectivo plano de estudos da licenciatura ou licenciaturas a que pertence, pelo que deve tratar, concretamente, dessas opções em relação à disciplina de direito administrativo incluída no actual plano de estudos do ISCSP.
E antes de prosseguir não deixaria de transcrever um escrito pertinente de MARCELO CAETANO,
«Peço desculpa de sublinhar esta concepção pessoal: mas não creio que um autor possa deixar de reflectir no que escreve a sua visão subjectiva dos problemas e não me é possível, ao cabo de quase cinquenta anos de estudo do Direito Administrativo, dos quais mais de quarenta no magistério, tratar da matéria abstraindo de alguma reflexão e experiência próprias. Procurei, pois, que a exposição dos princípios decorresse dentro de certa perspectiva metodológica e a partir de premissas cuidadosamente assentes. Reparar-se-á que não apresento definição que não surja como remate de um raciocínio construtivo - as minhas definições não são intuitivas, não constituem arranjos improvisados, nem uma escolha no mostruário das coisas já feitas, representando sempre conclusões de uma análise. Sob esse aspecto gostaria que o livro pudesse servir como base de trabalho crítico para discussão de métodos»[66].
Dito isto, o relatório ora apresentado reporta-se, pois, ao programa, conteúdos e métodos do ensino da disciplina anual de Direito Administrativo do 3.º Ano do curso geral das licenciaturas de GAP e CP do ISCSP, constantes do mapa anexo ao Despacho n.º, de, do Ministro d, publicado no Diário da República, II Série, n.º , de e respectiva justificação.
Há, no entanto, duas observações a fazer, uma sobre a explanação prévia que se fará sobre questões gerais do ensino da disciplina, indo mais longe do que a mera enunciação descritiva dos elementos exigidos pelo legislador e outra sobre o entendimento que se seguirá em relação ao conceito de «conteúdos» do programa.
Com efeito, se é verdade que, com a descrição do programa, conteúdos e métodos ficaria preenchido o requisito legal, sendo certo que o lugar adequado para considerações mais desenvolvidas de motivação científica e pedagógica está legalmente reservado para as provas de agregação, que contêm os necessários momentos de reflexão participada como o júri e contraditório, acontece que é, no entanto, habitual, no ISCSP como noutras Escolas, designadamente na de licenciaturas em Direito, avançar-se desde logo com considerações prévias desta ordem, pelo menos na medida em que se entendam úteis, englobadas com designações mais ou menos genéricas, que vão desde reflexões sobre a Universidade e seu papel, o ensino universitário em geral ou pelo menos o ensino da disciplina em causa. O que aqui mais se justificará porquanto, por nos situarmos em licenciaturas não jurídicas, mais se sente a necessidade de abordar esta temática envolvente e condicionante de certas opções concretas.
Em verdade, como refere D. F. AMARAL, no seu «Relatório para provas de agregação em direito administrativo», tendo presente a licenciatura em direito, mas com plena validade em relação a qualquer outra:
«Só no contexto e na sequência do que a tal respeito se concluir se compreenderá inteiramente o desenvolvimento posterior dos três aspectos a que a lei faz referência e, em particular, a proposta que adiantaremos acerca do que deverá ser o programa da cadeira de Direito Administrativo inserida no curso geral de direito»[67].
A previsão legal da apresentação no relatório do programa e dos conteúdos do ensino de uma dada disciplina universitária, obrigaria apenas, neste concurso para associado, a explicitar os temas das matérias a tratar e genericamente os tópicos essenciais das mesmas ou seja, as «grandes linhas de desenvolvimento do programa e dos temas e subdivisões».
Mas não impõe a enunciação de «todos os assuntos que hajam de ser abordados na regência dessa disciplina, com o respectivo tratamento pedagógico e científico» pois, «se assim fosse, a lei teria pura e simplesmente imposto a apresentação integral das lições a ministrar no conjunto do curso ou, numa palavra, teria exigido a elaboração de um manual»[68].
§6. A ESTRUTURA EXPOSITIVA
O relatório, em termos de estrutura expositiva, começará por efectivar algumas reflexões genéricas sobre o papel actual da Universidade, o ensino do direito Administrativo e, especificamente, sobre o modo como ele deve ser enquadrado no ISCSP.
Depois, tratará de apresentar a tríada de matérias legalmente exigida, ou seja:
a)- analisar as possíveis opções programáticas e justificar as soluções seguidas até aqui ou a seguir no futuro, enunciando-as (programa), com a bibliografia pertinente.
b)- apresentar os assuntos fundamentais das matérias programadas (conteúdos do programa), sistematizados segundo a sua descrição habitual em termos de sumários, de evolução cronológica das aulas (cronologia dos conteúdos do programa); e
c)- elencar os métodos do ensino, quer os de transmissão explícita de conhecimentos, quer os resultantes de técnicas de avaliação visando uma sedimentação desses conhecimentos previamente transmitidos.
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Parte I – A UNIVERSIDADE E O ENSINO DA CIÊNCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
MARCELO REBELO DE SOUSA, logo no começo da lição proferida em 27 de Abril de 1989, integrada nas provas públicas do concurso para a obtenção do grau de Agregado em Direito pela FDUL, recordava o escrito de ALEXANDRE HERCULANO, que dizia que «A Universidade deve ser o padrão por onde se cifra o que diz respeito à inteligência; a sua missão é duplicada: de escola quando provê de novos sujeitos as classes excepcionais; de academia, quando os seus membros, vivendo pela ciência e para a ciência, têm na mão o facho dos progressos especulativos»[69]
No debate sobre o papel das instituições de ensino, a todos os níveis, colocam-se, cada vez mais, no centro da discussão, os professores[70]. Com efeito, parafraseando MARIA MANUELA MACHADO DA SILVA, «grande parte dos problemas e dos temas educativos conduzam a uma implicação dos professores, exigindo-lhes determinadas actuações, desenhando-se ou projectando-se neles uma série de aspirações que se assumem como uma condição para a melhoria da qualidade da Educação». Hoje, «o estudo das problemáticas relativas às questões do ensino tende a diversificar-se contemplando, também, a figura dos professores», com «perspectivas que ultrapassam visões clássicas de como deveria ser o professor no espaço da sala de aula, para o considerarem, de forma integrada (…), em devir, agindo com outros parceiros numa organização», desde logo, «como agente socializador de grande importância», num movimento de «assunção crescente de exigências, que a sociedade lhe impõe, devido à tomada de consciência cada vez maior das responsabilidades sociais e económicas da escola», o que tudo torna «urgente a necessidade de se questionar, explicitar e reconhecer a profissão docente como algo inerente à transformação qualitativa da escola», em ordem a encontrar «vias de recriação da sua profissão e de recomposição da sua imagem social».Tais exigências crescentes, mais do que inquietar-nos, ao nível da actividade docente, por «efeito cumulativo de interrogações sem resposta», «descrenças» ou «desânimos», importa que, «descobrindo e apropriando-me de novas formas e espaços de intervenção», aceitando esta inultrapassével «dupla condição de agente-actor, que constitui uma das componentes especiais da profissão de professor», «consciente da crise que já há alguns anos afecta o sistema educativo em geral e a escola em particular», há que reflectir «sobre as problemáticas que envolvem a função docente, facilitar a desocultação das condições reais de trabalho, permitindo a consciencialização dos processos e a aquisição das chaves teóricas da sua explicação», rever práticas e regulamentos de avaliação, pugnar por «condições para gerir e ultrapassar» dificuldades.
Mesmo que, em parte, se aceitem «explicações deterministas», de «reprodução social», vendo a escola na sua «dimensão conservadora, que procura preservar poderes, representações e práticas», «reprodutora do sistema, geradora de esquemas que conduzem ao conformismo, à anomia, à aceitação acrítica de constrangimentos», não será apenas isso, pois por ela passa muito da «construção do conhecimento», devendo todos, «com a sua experiência e saber, e de uma forma responsável e empenhada», aproveitar os momentos propícios para partilhar a «aventura de proporcionar» aos estudantes «a apropriação crítica dos saberes e da cultura»[71].
O professor assume diferentes funções, desde a docência à investigação, do aconselhamento pedagógico, orientação escolar à gestão escolar, da extensão educativa e apoio à comunidade até a acções em centros de estudos, pós-graduações e especializações. Mas, em geral, em todas, deparamos com exigências actuais, que ultrapassam a sala de aula, aliás em postura diferente da tradicional, pois eles «têm de se assumir como produtores de saber e não apenas como consumidores de um saber produzido noutras instâncias sociais»[72], e, cada vez mais, ao nível do ensino superior, como indutores de capacidades de caminhos de descoberta geral do saber, como instigadores da construção do saber pelos próprios alunos.
E o professor tem que estar dentro das decisões relativas aos alunos com ritmos de aprendizagem que exigem currículos diversificados e estratégias adequadas. Em face facilidade de acesso a uma quantidade e diversidade crescente de fontes de informação e de comunicação, mais do que exigências de desenvolvimento de memória, é importante o desenvolvimento da reflexão, do pensamento próprio, do saber colocar as questões e cientificamente, isolá-las e enquadrá-las, sendo pois indispensável que na escola se aprenda a dar respostas, construir uma escola motivadora, com docentes atentos e em contínua adaptação de métodos, com diversidade de estratégias e de recursos a usar no processo educativo, capazes de responder aos interesses dos alunos resposta necessidades da sociedade.
Segundo aquilo que a OCDE designa como o modelo de «profissionalismo aberto», por contraposição ao modelo de «competências mínimas», o professor é situado «no centro do processo de melhoria da qualidade da educação». Os professores, «individualmente ou em grupo, são responsáveis pela análise das necessidades da escola. São capazes e desejam debater abertamente, não apenas entre eles, mas com as outras partes legitimamente envolvidas soluções possíveis ou aperfeiçoamentos desejados e, também, tomar a decisões sobre aquilo que há a fazer e como assegurar a sua realização»[73].
Mas não é propriamente sobre o professor que queremos especificamente reflectir, embora o tema seja importante, s notas referidas sirvam de antecâmara à concepção que nos enformará a reflexão posterior, pois, pelo menos implicitamente, não pode deixar de transparecer nas metodologias de ensino propostas, problemática que em termos aplicados à nossa cadeira e cursos não deixaremos de referir na parte final do relatório
A Universidade «sempre teve as suas próprias normas, e, desde que a Constituição a consagrou como autónoma, também teve a competência de se autoregular responsavelmente para melhor conseguir os seus fins. E isso, tendo de estar submetida ao controlo jurisdicional próprio de um Estado democrático»[74]. Aliás, em termos de funções sociais da Universidade, o direito de liberdade académica, na sua contextura comparada, não aparece a incidir, precisamente, nas «liberdades de ensino, estudo e investigação»[75]?
A Universidade é «fundamentalmente estudo e ensino, e a sociedade precisa de saber que os profissionais a quem tem que acudir, ultrapassaram certos padrões de habilitação profissional. Isto ocorre através dos tão temidos exames, que, por vezes transformam o modelo trabalho comum de aula pelo de dissensão pelos seus resultados. Bom será saber como se alcança maior justiça na avaliação dos estudantes, a fim de que o professor não corra o risco de ficar encastelado numa incontrolável posição avaliadora e o aluno passivo»[76]-[77]. Aqui, como no país vizinho, levantam-se vozes clamando contra o facto de, quanto ao acesso à função docente, e «em relação à avaliação investigadora», esta se efectuar «hoje completamente à margem das mesmas, e com um esquecimento clamoroso da contemplação do desenvolvimento tecnológico, imprescindível para a melhoria de nossa empresa e nossa indústria», um dos temas do «III Curso sobre Régimen de las Universidades Públicas» de 1995. De qualquer modo, é importante reter que o processo de Bolonha vai exigir muito mais das Universidades e dos docentes no plano da componente de investigação[78].
A Universidade «não é nada sem os universitários, artífices do serviço público «com uma particular perspectiva, mas criativa, que fazem com que a Universidade seja mais do que um organismo, uma instituição viva»[79].
Como são bem aplicáveis a Portugal, que também tem uma experiência de ensino universitário secular, as palavras iniciais com que a Universidade Politécnica de Madrid efectiva a apresentação da publicação Tercer Curso sobre Régimen de las Universidades Públicas[80]:
O decurso de todos estes séculos de Universidade fizeram dela um fenómeno complexo que «não se satisfaz só com a lição magistral, embora esta siga sendo o momento estelar da actividade académica». Certamente, que há Universidade onde professores e alunos dividem a ânsia de aprender e ensinar, mas vivemos «desde há certo tempo uma Universidade de massas», porque cada dia há mais ânsias de saber, e «onde melhor se aprende é na Universidade».
Esta alteração básica no processo de geração e difusão do conhecimento «provoca hoje um alto grau de sofisticação que requer uma nova Universidade mais necessitada do esforço comum, a divisão de trabalhos, nos quais nem todos serão directamente agentes científicos, pois o ensino e a investigação cada dia precisam de maiores meios de apoio[81].
O professor universitário é profissional da transmissão do saber e, como investigador, também o é do desentranhar das desconhecidas leis que justificam as escondidas razões pelas quais o mundo se desenvolve. O professor universitário debate-se na indagação das causas e dos fins construindo teoreticamente teses que ulteriormente contrasta com a realidade, e com as suas antíteses[82].
A Universidade «sabe melhor do que ninguém que a força das instituições está nas pessoas que as encarnam. Cada dia, está mais longe no tempo a consciência de que o pessoal de administração e serviços devia cobrir exclusivamente uma função burocrática e gregária. Contrariamente, este pessoal deve assumir o seu próprio protagonismo, e desenvolver a imaginação no serviço desde uma posição consciente dos problemas e capaz na procura de soluções»[83]. Ora, não pode deixar de ser à universidade e aos seus professores que, em termos de reflexão prospectiva, deve ir cabendo um papel inicial no avanço da descoberta permanente desse sentido e objectivos. Claro que o ensino é tarefa do Estado, mas não deve o governo ultrapassar «as suas funções e recorte mais além do razoável ao devir natural da Universidade, pois com isso faria com que se corresse o risco de que pudesse vir a transformar uma Universidade livre por uma outra intelectualmente dependente»[84].
Em Portugal (independentemente sobre o debate sobre a natureza da instituição, a que se refere a lição de MARCELO) ou, noutros países, como, v.g., em Espanha[85], já sem o dilema sobre a natureza da autonomia universitária e da sua importância de se seguir «avançando e interrogando-nos sobre o seu conteúdo concreto, e a sua efectividade nos interstícios, subjectivos ou materiais, dos poderes do Estado»[86], um dos tema importantes de reflexão tem ido mais além do que a própria «casa» na sua relação com os órgãos de Poder, entrando no âmago escatológico da própria instituição no mundo actual, ou seja, no sentido geral e objectivos do ensino universitário, neste início de século XXI, tema que tem sido tratado noutros textos sobre a mesma matéria e que, de qualquer modo, parece pertinente abordar, embora perfunctoriamente, num relatório desta índole, para ajudar a propiciar a devida ponderação sobre «programa, conteúdos e métodos de ensino».
Voltando à questão geral do sentido do ensino na actualidade, ao discorrermos sobre o ensino universitário, hoje e aqui, é pertinente fazer um levantamento relativo à caracterização e concepção sobre a actividade universitária. Desde logo, diga-se, com o autor citado, que «No século XX, a explosão universitária diversificou os tipos institucionais, permitindo várias ópticas de enquadramento». No que concerne aos fins a prosseguir, refere MARCELO que «ganhou foros de cidade a caracterização proposta entre nós pelos Professores Guilherme Braga da Cruz e Inocêncio Galvão Telles, aliás consonante com a efectuada pelo enciclopédico norte-americano Abraham Flexner e o clássico alemão Viktor Naumann, distinguindo a Universidade formativa ou cultural, se é a formação cultural a sua primeira finalidade, como sucede em certas velhas Universidades inglesas e algumas das primeiras Universidades norte-americanas; a Universidade científica, se procura na investigação científica a sua finalidade dominante, como acontece em elevado número de Universidades alemãs; a Universidade técnica, se menospreza a formação cultural e a investigação científica em favor da transmissão do saber e até da preparação de profissionais, como se verifica um pouco por toda a parte mais recentemente, e com especial incidência nas Universidades portuguesas».
Numa outra óptica, que tem presente preocupações subjacentes mas tidas como reveladoras dos seus objectivos, a estrutura interna. Neste plano, as Universidades podem classificar-se, diz MARCELO, «em Universidades de Colégios do tipo Oxford», que são «formativos, comunitários, socráticos, tutoriais», em Universidades de Faculdades, que agrupa «cátedras, na linha da Universidade Napoleónica»; em «Universidades de Institutos Científicos independentes, do tipo alemão, tendo por padrão a Universidade de Berlim, fundada por Humbolt, com a influência de Schleiermacher e Fichte» ou, ainda, «Universidades de Departamentos, como algumas das norte-americanas mais recentes, herdeiras das tradições britânicas e receptoras da influência germânica, mas de umas e outras individualizadas e em que departamentos autónomos servem interdisciplinarmente cursos de licenciatura e pós-graduação»[87].
De qualquer modo, como reconhece o autor e tendo «como pano de fundo global» o direito comparado, podemos constatar a coexistência de «três tendências comuns», que estão a condicionar a Universidade contemporânea:
«1.ª o aparecimento de novas instituições de ensino superior não universitário politécnico, curto ou junior colleges;
2.ª a definição da Universidade com base na confluência entre o ensino no seu grau mais elevado e a investigação científica (na expressão do importante Acórdão n.º 14, de 1983, do Tribunal Constitucional italiano);
3.ª os desafios à autonomia universitária, sob a invocação de valores colectivos, nomeadamente nos planos do pessoal, financeiro e da investigação desenvolvida, atingindo o domínio de entidades externas na sua própria gestão corrente, em realidades tão diversas quanto a alemã-federal, a italiana ou a inglesa»[88].
Feitas estas considerações de carácter geral, acrescente-se de qualquer maneira que, para um jurista, mais do que indagar sentidos pela heurística de elementos históricos, explicitação de objectivos a través das denominações e estruturais organizativas, importa analisar a legislação pertinente, neste caso o direito universitário, sendo certo que o ensino universitário responde a um serviço público e portanto com objectivos e sentidos a que o legislador não é alheio.
Partamos, pois, do que dizem as fontes de enquadramento geral, mesmo que sobre problemas específicos, relacionados com as lógicas próprias de cada Universidade e curso, não nos possamos deter por aí[89].
A Magna Carta das Universidades Europeias, de 18 de Setembro de 1988, refere que «a Universidade é uma instituição autónoma que, de forma crítica, produz e transmite a cultura através da investigação e do ensino». Ou seja, como diz Marcelo, estamos perante instituição de «criação cultural sob a forma de criação científica, aliás acoplada à de ensino», o que postula a autonomia universitária, a científica e a pedagógica, como verdadeira dimensão atributiva, de que depende a autonomia na sua dimensão funcional: a administrativa e a financeira. Isto para usarmos a expressão feliz de WROBLEWSKY. Assim sendo, embora os interesses próprios da Universidade coexistam nas suas atribuições com os do Estado-Administração, a realização de uns e de outros só pode ser feita autonomamente dele. Cabe, portanto, na Administração Pública Autónoma, isto é, naquele elenco de pessoas colectivas públicas sobre as quais o Estado-Administração não pode exercer nem poder de direcção nem poder de superintendência, mas apenas poder de tutela».
Poder de tutela que, de qualquer modo, não incide apenas sobre a legalidade, mas também sobre o mérito em certos aspectos, desde logo no referente à avaliação.
E, em Portugal, «A autonomia é mesmo oponível ao Estado-Administração, como direito das Universidades, em termos curiosamente similares àqueles definidos pelo Tribunal Constitucional espanhol em arestos de 1981 e 1987»[90].
Em Portugal, independentemente sobre o debate sobre a natureza da instituição, a que se refere a lição de Marcelo, ou, em Espanha[91], já sem o dilema sobre a natureza da autonomia universitária e da sua importância de se seguir «avanzando e interrogarnos sobre su contenido concreto, y su efectividad en los intersticios, subjetivos o materiales, de los poderes del Estado»[92], do que se trata aqui é do sentido geral e objectivos do ensino universitário neste início de século XXI. Ora, não pode deixar de ser à universidade e aos seus professores que, em termos de reflexão prospectiva, deve ir cabendo um papel inicial no avanço da descoberta permanente desse sentido e objectivos.
Claro que o ensino é tarefa do Estado, mas não debe o governo ultrapasar «sus funciones y recorte más allá de lo razonable el devenir natural de la Universidad, pues con ello haría que se corriera el riesgo de que pudiera trastocarse una Universidad libre por otra intelectualmente dependiente»[93]. Com efeito, «La Universidad siempre ha tenido sus propias normas, y, desde que la Constitución la consagró como autónoma, también ha tenido la competencia de autorregularse responsablemente para mejor conseguir sus fines. Y ello, habiendo de estar sometida al control jurisdiccional propio de un Estado democrático»[94].
Aliás, em termos de funções sociais da Universidade, o direito de liberdade académica, na sua contextura comparada, não aparece a incidir, precisamente, nas «libertades de enseñanza, estudio e investigación»[95]?
A Universidade é «fundamentalmente estudo e ensino, e a sociedade precisa de saber que os profissionais a quem tem que acudir, ultrapassaram certos padrões de habilitação profissional. Esto ocurre a través de los tan temidos exámenes, que, a veces trastrocan el talante de trabajo común del aula por el de la disensión por sus resultados. Bueno será saber cómo se alcanza mayor justicia en la evaluación de los estudiantes, a fin de que el profesor no corra el riesgo de quedar encastillado en una incontrolable posición evaluadora y el alumno inerme»[96]-[97].
Em Espanha, têm aparecido vozes clamando contra o facto de, quanto ao acesso à função docente, e «en lo relativo a la evaluación investigadora», esta se efectuar «hoy completamente al margen de las mismas, y con un olvido clamoroso de la contemplación del desarrollo tecnológico, imprescindible para la mejora de nuestra empresa y nuestra industria», um dos temas do «III Curso sobre Régimen de las Universidades Públicas» de 1995. De qualquer modo, é importante reter que o processo de Bolonha vai exigir muito mais das Universidades e dos docentes no plano da componente de investigação[98].
A Universidade «não é nada sem os universitários, artífices do serviço público «com uma particular perspectiva, mas criativa, que fazem com que a Universidade seja mais do que um organismo, uma instituição viva»[99].
Como são bem aplicáveis a Portugal, que também tem uma experiência de ensino universitário secular, as palavras iniciais com que a Universidade Politécnica de Madrid efectiva a apresentação da publicação Tercer Curso sobre Régimen de las Universidades Públicas[100]:
«El transcurso de ocho siglos de Universidad en España ha hecho de su vida interior un fenómeno complejo que no se satisface sólo con la lección magistral, aunque éste siga siendo el momento estelar de la actividad académica. Ciertamente, hay Universidad donde maestros y alumnos comparten el ansia de aprender y enseñar, pero vivimos desde hace tiempo una Universidad de masas, porque cada día hay más ansias de saber, y donde mejor se aprende es en la Universidad.
Este cambio básico en el proceso de generación y difusión del conocimiento provoca hoy un alto grado de sofisticación que requiere de una nueva Universidad más necesitada del esfuerzo común, de la división de trabajos, en los que no todos son directamente científicos, pues la enseñanza y la investigación cada día precisan de mayores medios de apoyo[101].
El profesor universitario es profesional de la transmisión del saber y, como investigador, también lo es de desentrañar las desconocidas leyes que justifican las escondidas razones por las que el mundo se desenvuelve. El profesor universitario se debate en la indagación de las causas y los fines construyendo teoréticamente tésis que ulteriormente contrasta con la realidad, y con sus antítesis[102].»
E acrescenta-se aí que a Universidade:
«sabe mejor que nadie que la fuerza de las instituciones está en las personas que las encarnan. Cada día está más lejos en el tiempo la conciencia de que el Personal de Administración y servicios debía cubrir exclusivamente una función burocrática y gregaria. Contrariamente, este personal debe asumir su propio protagonismo, y desarrollar la imaginación en el servicio desde una posición consciente de los problemas y capaz en la búsqueda de soluciones».
Terminaria estas considerações com uma referência ao Acordo de Bolonha, pescando algumas notas sintéticas no preâmbulo do DL/2005 e realçando alguns dados pertinentes para o tema aí pertinentemente aflorados.
A 19 de Junho de 1999, os Ministros da Educação de vinte e nove Estados europeus, entre os quais Portugal, subscreveram a Declaração de Bolonha, cujo objectivo principal é o estabelecimento, até 2010, do espaço europeu de ensino superior, coerente, compatível, competitivo e atractivo para estudantes europeus e de países terceiros, espaço que promova a coesão europeia através do conhecimento, da mobilidade e da empregabilidade[103], culminando um processo que foi recebendo forma em várias reuniões dos Ministros da Educação consagradas à realização do espaço europeu de ensino superior, primeiro em 2001 em Praga, depois em 2003 em Berlim, o Processo de Bolonha representa um vector determinante para o cumprimento da Estratégia de Lisboa para 2010, aprovada em Março de 2000 pelos Chefes de Estado e de governo dos países da União Europeia, que visa tornar a Europa, até 2010, o espaço económico mais dinâmico e competitivo do mundo, baseado no conhecimento e capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos e com maior coesão social.
Com a sua aplicação em Portugal, avizinha-se, no plano do ensino superior, uma mudança significativa nos paradigmas de formação, recentrando-a na globalidade da actividade e nas competências que os jovens devem adquirir, e projectando-a para várias etapas da vida de adulto, em necessária ligação com a evolução do conhecimento e dos interesses individuais e colectivos.
- adaptação do processo de aprendizagem aos conceitos e perspectivas da sociedade moderna e aos meios tecnológicos disponíveis;
- criação de um ensino superior mais atractivo e mais próximo dos interesses da sociedade, permitindo aos jovens uma escolha que lhes traga maior satisfação pessoal e maior capacidade competitiva no mercado europeu.
§1. A IMPORTÂNCIA DO ENSINO DO DIREITO ADMINISTRATIVO NA ACTUALIDADE
Ao efectivar-se uma proposta acerca de um programa para o ensino de Direito Administrativo, importa ter presente uma noção precisa, embora aqui exposta em termos naturalmente sucintos, não só das exigências colocadas em geral ao ensino do direito, como especificamente na área administrativa e nas licenciaturas do ISCSP.
Não só o que ele é, ou deveria ser, abstractamente, em face da sua actual importância na sociedade actual em geral, embora tendo presente o país em que ele vigora, neste concreto momento, nesta década inicial do século XXI, mas também em concreto no plano global de estudos, face ao objectivo da integração da cadeira, nas licenciaturas do ISCSP, da Universidade Técnica de Lisboa.
Em causa, está a importância actual do direito administrativo em si e no currículum das referidas licenciaturas.
Ora, esta importância «tem crescido sempre»[104], e torna hoje muito difícil fazer opções entra as matérias de direito administrativo que têm de ser conhecidas pelos estudantes nas áreas do saber das licenciaturas em causa.
Mas, sobre este tema, discorreremos obrigatoriamente mais abaixo, a quando da elaboração e justificação da proposta de programa[105].
§2. OS ESTUDOS DE CIÊNCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO EM PORTUGAL
Foi a partir de 1914, «sob a influência da escola realista francesa, mas com abertura a outros contributos, que surgiram, em Coimbra, como na recém-criada Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (1918), os primeiros estudos monográficos significativos de direito administrativo»[106].
Com efeito, durante o século XIX, a ciência do direito administrativo português «demonstrou uma evolução incipiente, uma escassa emancipação em relação a influências estrangeiras e uma recorrente promiscuidade com outras ciências sociais, designadamente à sociologia e à política», o que, aliás, concorreu com «a ausência de qualquer teorização ou sequer sistematização da matéria da actividade administrativa, com os temas estudados a cingirem-se essencialmente à organização administrativa e ao contencioso administrativo»[107].
No entanto, a disciplina jusadministrativista há muito que vinha sendo leccionada. Seguindo de perto a síntese histórica de MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS[108], em 1853, foi instituída, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, «sob forte influência francesa», a cadeira de «Direito administrativo e princípios da administração», sendo lentes JUSTINO ANTÓNIO DE FREITAS[109] e JOSÉ FREDERICO LARANJO[110]. No início do século XX, a cadeira viria a designar-se «Ciência da administração e direito administrativo», sendo lente GUIMARÃES PEDROSA[111]. Em 1914, aparecem, em Coimbra, os primeiros trabalhos monográficos sobre matéria administrativa, dos professores JOÃO TELLO DE MAGALHÃES COLLAÇO[112] e MARTINHO NOBRE DE MELO[113], seguidos de outros, em 1915, DOMINGOS FÉZAS VITAL[114] e MARTINHO NOBRE DE MELO[115], em 1917, MAGALHÃES COLAÇO[116], em 1936, FEZAS VITAL[117], a que se seguem outros estudos, designadamente sobre a actividade administrativa e a responsabilidade civil extra-contratual da administração, embora não haja «manuais de referência», o que só viria a ser suprido pelo labor de MARCELLO CAETANO, da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, com o seu Manual de direito administrativo[118], cabendo-lhe, assim, «o mérito de ter sistematizado pela primeira vez toda a parte geral do direito administrativo português».
Ensinando no ISCSP, temos um discípulo de MARCELO CAETANO, ARMANDO M. MARQUES GUEDES[119].
Outros nomes de relevo, na FDUL, e depois também na FDUN de Lisboa, com publicações nesta área científica, e referenciando apenas os trabalhos arrolados por MARCELO REBELO DE SOUSA e SALGADO MATOS, têm sido DIOGO FREITAS DO AMARAL, ANDRÉ GONÇALVES PEREIRA[120], ALBERTO XAVIER[121], RUI MACHETE[122], JOSÉ MANUEL SÉRVULO CORREIA[123], AUGUSTO DE ATHAYDE[124], JORGE MIRANDA[125], FAUSTO DE QUADROS[126], JOSÉ ROBIN DE ANDRADE[127] e MARCELO REBELO DE SOUSA[128], JOÃO CAUPERS[129], PAULO OTERO[130], MARIA DA GLÓRIA DIAS GARCIA[131], PEREIRA DA SILVA[132], MARIA JOÃO ESTORNINHO[133].
Na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ[134], ROGÉRIO EHRHARDT SOARES[135], LUIZ DA CUNHA VALENTE[136], JOÃO DE MELO MACHADO[137], VITAL MOREIRA[138], JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE[139], MARQUES OLIVEIRA, JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO[140], FERNANDO ALVES CORREIA[141], etc..).
Na Universidade Católica do Porto, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[142].
Na Universidade do Porto, LUÍS FILIPE COLAÇO ANTUNES[143].
Os temas de eleição têm-se situado na área do direito administrativo geral, embora, mais recentemente, com maior desenvolvimento do estudo dos direitos administrativos especiais e, em termos de influência dos direitos administrativos estrangeiros, constata-se não só uma ligação doutrinal ao alemão, como uma maior atenção ao espanhol.
§3. EVOLUÇÃO DO ENSINO AUTÓNOMO DA CIÊNCIA JUSADMINISTRATIVISTA
Como se referiu, na resenha histórica efectivada[144], só em 1911 aparece uma disciplina designada como tal, o direito administrativo, sem prejuízo de matérias, como ensina MARCELLO CAETANO, que se referiam à Administração pública serem abordadas já anteriormente (no século XVIII, sob a designação de «Direito Pátrio Público Interno e Económico», 1972; e já mais em abordagem jusadministrativistas, «Direito Público Português», 1838), após ter aparecido agregado e de modo secundarizado ao direito criminal, em 1843 («Direito Criminal e Direito Administrativo»: nota 2 da p.257).
No entanto já, em 1853, a matéria começara a ser ministrada com autonomia, sob a designação de «Direito Administrativo português e princípios de administração», ao ser então criada, pela primeira vez, a cadeira de Direito Administrativo no curso de direito da Universidade de Coimbra, rebaptizado em 1901 com o nome de «Ciência da Administração e Direito Administrativo».
E, em 1857, é publicado «o primeiro compêndio português elaborado por um professor universitário sobre a nossa disciplina – as Instituições de Direito Administrativo português, de Justino António de Freitas[145].
Ora, até hoje «as transformações jurídicas e económicas» foram imensas, como diz FREITAS DO AMARAL no seu Relatório sobre a disciplina, apresentado na década de oitenta e republicado recentemente, no II volume na obra intitulada Estudos de Direito Público e Matérias Afins, inserindo uma breve análise histórica, sobre «A evolução da Administração pública e do Direito Administrativo nos séculos XIX e XX»[146], que, referindo-se às datas marcantes nesta evolução, que anteriormente citei, dá, sinteticamente, uma panorâmica da realidade em debate, que não resistimos a transcrever na totalidade:
«Ora, é a partir destas três datas, nos cento e trinta anos que decorrem daí até ao presente, que o Direito Administrativo nasce e se afirma vigorosamente entre nós como ramo fundamental do direito público, ao mesmo tempo que a ciência do Direito Administrativo atinge também a sua maioridade e acaba por ombrear hoje, sem desprimor, com os outros ramos da enciclopédia jurídica.
De um direito administrativo incipiente e incaracterístico até ao mais vasto sector da ordem jurídica positiva vigente; de uma Administração pública predominantemente municipal à supremacia completa da administração estadual; de um Governo com apenas seis ministérios até aos Governos com vinte Departamentos ministeriais e com cinquenta ou sessenta Ministros, Secretários de Estado e Subsecretários; de um modelo administrativo quase exclusivamente constituído pela administração estadual directa e pelos municípios até ao modelo complexo e diversificado da administração indirecta, dos institutos personalizados e das regiões autónomas; de um sistema administrativo assente na centralização do poder e na concentração das competências até um sistema que se pretende descentralizado, desconcentrado, participado e regionalizado; de uma administração essencialmente «administrativa» a uma administração também económica, social e cultural; de uma administração abstencionista a um aparelho administrativo votado ao intervencionismo ou até ao dirigismo; de um poder político conservador ou liberal ao Estado social ou mesmo socializante dos nossos dias; de um Estado-administrador público ao Estado-empresário; de uma função pública restrita a uns poucos milhares de funcionários até um imponente conjunto de meio milhão de servidores do Estado; e, enfim, da Monarquia constitucional e da República liberal assentes numa sociedade agrária, passando pela ditadura «corporativa» de transição, até à democracia «socialista» projectada para uma sociedade industrial e urbana -as transformações foram, de facto, enormes e muito fundas. O Direito Administrativo, enquanto ramo do direito objectivo, reflecte-as nitidamente, talvez como nenhum outro»[147].
«De igual modo, a Ciência do Direito Administrativo nasce balbuciante mas desenvolve-se vertiginosamente no mesmo período, passando da fase «civilista» dos primeiros tempos, onde quase só assumia carácter descritivo e apenas focava os aspectos orgânicos ou estruturais, à fase autónoma dos dias de hoje, fundamentalmente assente na elaboração dogmática de teorias gerais e voltada para a construção conceptual unitária e coerente do acto administrativo das garantias jurídicas dos particulares e do processo administrativo»[148].
Em face disto, diga-se desde já que as referidas transformações, por que tem passado o direito administrativo, como parte do ordenamento jurídico e ramo sector da ciência jurídica, atingem uma extensão e complexidade de tal ordem que colocam opções crescentes e difíceis a um regente da respectiva disciplina.
§4.A IMPORTÂNCIA DO ENSINO DO DIREITO ADMINISTRATIVO EM GERAL E NAS LICENCIATURAS DE GESTÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE CIÊNCIA POLÍTICA DO INSTITUTO SUPERIOR DE CIÊNCIAS SOCIAIS E POLÍTICAS
Quanto à importância do ensino do Direito Administrativo, o estudo deste é hoje de importância inultrapassável[149]. Com efeito, é de importância fundamental enquanto registo pormenorizado sobre a estrutura, historicamente e ideologicamente situada, da organização e do poder da Administração pública, geral, regional e local, mesmo que este estudo deva ser completado pela análise das políticas administrativas, designadamente da sua reforma e da Ciência da Administração[150], que se situam a jusante e independentemente da sua repercussão na cadeia pré-normativa, sendo certo que, por um lado, o poder político, em Portugal, se mantém normalmente alheio ao conhecimento dos avanços e pressões ligadas aos estudos da ciência da administração e, por outro, não necessita frequentemente de impor as suas orientações inovadoras fora das suas cadeias de comando intra-administrativo, e, por isso, não as normativiza.
E o direito administrativo é essencial no que concerne à absorção da teoria geral do Estado e à caracterização concreta do regime político vigente, desde logo nos aspectos -para a formação de estudantes de GAP e CP- da regionalização, poder local, função pública, intervenção circunscriptiva, opções de serviço público e regulamentação dos direitos fundamentais. Como diz FREITAS DO AMARAL, sem este conhecimento não se pode ter uma «ideia exacta do que seja o Estado e o Poder» em Portugal. E é ainda determinante para a percepção do desenho concreta do sistema económico-social vigente, pois, mesmo que «les têtes de chapitres» destas matérias se encontrem plasmadas em normas programáticas ou mesmo perceptivas da Constituição, aqui se consagra todo o regime do ordenamento territorial, urbanismo e ambiente, com o consequente rearranjo do regime da propriedade privada, sectores económicos, empresas públicas estaduais ou infra-estaduais; sociedades, fundações e associações de regime jurídico misto; concessões de serviços, obras e bens públicos; o direito da saúde e da segurança social, do ensino, etc.).
O direito administrativo é o fundador de conceitos e institutos de importância generalizada em todo o direito público (v.g., noções referentes aos actos unilaterais de expressão da autoridade e criadores de direitos individualizados -regulamento, acto administrativo- ou actos bilaterais de regime não privatístico -contrato de direito público, instituto da expropriação e regime do domínio público, técnica das restrições e servidões administrativas). Ele é, hoje, um instrumento incontornável de aprofundamento do Estado de Direito, enquanto sistema cada vez mais aberto à informação[151] e à participação legitimante do funcionamento e actuação da Administração e construtor de um modelo que garante eficazmente a defesa do cidadão contra actos ilegais e de abuso de poder público, desde os modernos procedimento administrativo e processo contencioso até ao regime da responsabilidade extra-contratual da Administração, à criação das entidades administrativas independentes de defesa do cidadão.
Terminaria estas considerações com um texto de MARCELO CAETANO:
«(…) propus escrever outro livro que pudesse dar ao leitor um panorama da teoria do Direito Administrativo tal como é entendido nu Mundo ocidental, tendo em conta as leis que vigoram nos vários países dele, mas sem estar vinculado a nenhum. Talvez lhe pudesse ter chamado Contribuição para a Teoria Geral do Direito Administrativo, mas preferi, por brevidade, intitulá-lo Princípios fundamentais. A fim de conseguir realizar o projecto, lutei muito para me libertar dos pormenores, de modo a poder apresentar (…) a síntese do Direito Administrativo tal como eu o concebo»[152].
É este «panorama da teoria do direito administrativo» (embora não uma teoria), com libertação «dos pormenores», que pretendemos seleccionar agora, em termos de apresentação do Programa e depois, em termos de uma muito genérica «síntese do direito administrativo», melhor dito, neste caso do relatório, sumariação da matéria do Programa, na parte referente aos conteúdos deste.
E, já agora, sobre a falibilidade do critério da selecção de matérias, acrescentaria, o que é habitual dizer-se nestes relatórios, mas com as palavras e avisos do ilustre professor, antes citado, e itálicos meus:
«Tive de vencer dificuldades grandes na redacção do livro onde, naturalmente aproveitei o labor da minha vida de estudo. A primeira, já o disse, foi a selecção das matérias, a discriminação entre o que é verdadeiramente fundamental e o acessório, a separação entre o que pertence à teoria geral e o que deve ficar para a exposição dos Direitos Nacionais. O critério é falível e não faltará quem note no livro a falta de alguma matéria que entenda que nele devia estar ou censure a presença de assunto dispensável»[153].
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PARTE II - PROGRAMA DA DISCIPLINA DE DIREITO ADMINISTRATIVO E SUA CALENDARIZAÇÃO
I – CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES
§1.O OBJECTO DA CIÊNCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
SANTAMARIA PASTOR, ao dar início aos seus Fundamentos de Direito Administrativo[154], e justificando a temática comummente assumida como introdutória dos cursos na matéria, dá a seguinte explicação, com que comungamos e, por isso, transcrevemos a seguir[155]:
«O exame científico de qualquer sector do conhecimento exige, como tarefa prévia e inelutável, a delimitação do seu objecto. Assim acontece, também, no Direito administrativo, expressão esta que primariamente evoca dois factos: de um lado, uma realidade objectiva, a Administração; de outro, o dado de que dita realidade é objecto do Direito, é regulada por este.
É necessário, pois, analisar estas duas circunstâncias: primeira, qual seja o que devamos entender por Administração (I); segunda, qual seja o significado e conteúdo da expressão com que se designa o Direito que se refere à Administração, o direito administrativo (II)».
Comungamos destas considerações, embora não lhe reconheçamos valor absoluto.
Com efeito, esta afirmação de que tal marcha expositiva fixadora do objecto é «inultrapassável» deve ser relativizada, pois isso nem sempre é possível, num dado estado do avanço dos estudos científicos numa matéria socialmente importante, ou seja, em todas as áreas. Para citar um exemplo ainda bem actual, acontece que, v.g., congresso após congresso, os criminologistas têm «renunciado» à fixação do objecto deste ramos do saber[156]. Como se refere no texto da Revista Política Social, antes citado, transcrevendo uma nossa aula de apresentação panorâmica dessa matéria, no ano lectivo de 1993/1994, no domínio da criminologia, não só falta uma teorização de síntese, como há grande dispersão de métodos de investigação e frequentes derivações de âmbito material, conforme a abordagem científica de que se parte, o que não tem impedido o avanço da teorização sobre os comportamentos desviantes, embora se reconheça que complica cada vez mais a tal necessária síntese científica e disciplinar, de que os seus cultores têm prescindido para já[157].
Mas não é esse o caso da ciência do direito administrativo (embora o fenómeno ocorra em outras áreas do direito, em alguns países, e com implicações nos próprios estudos do direito administrativo, isto é, no direito também ocorrem fenómenos aproximados: em certos países, o direito constitucional aparece com uma designação derivada para direito político, precisamente para abarcar objectos e métodos não jurídicos, v.g., em Espanha, por influência dos curricula das Faculdades de Direito espanholas).
E refere-se isto porque esta visão teve influência na construção das licenciaturas do ISCSP, que tinha uma cadeira denominada direito político, no curso de GAP, agora eliminada nesta reforma recente, e no de Ciência Política, o que se mantém, e não propriamente direito constitucional, importando a quem elabora um programa de direito administrativo, analisar se tal designação diferente da usualmente dada em Portugal aos estudos de direito constitucional tem ou deve ter tradução derivante no próprio conteúdo e metodologia construtiva da disciplina, obrigando também aqui, tal como em Espanha em geral, aos arranjos habituais, compensadores, de abordagem jurídico-constitucional de temas prévios, indispensáveis para a plena compreensão de muitos temas da cadeira de direito administrativo[158].
E, na nota bibliográfica inserida no final do primeiro capítulo, na página 64, escreverá então o ilustre professor da Universidade Complutense de Madrid:
«A redução a sistema de um sector de normas do ordenamento jurídico tem lugar mediante o trabalho, historicamente acumulado, de reflexão científica sobre o mesmo. O Direito administrativo como sistema normativo é o produto, pois, da elaboração intelectual no âmbito universitário para fins didácticos de apresentação coerente e global de uma zona do conhecimento jurídico.
E continua:
«No conceito legal incluem-se, com efeito, sistemas normativos que não formam parte habitual do Direito administrativo como disciplina académica, por haver passado a integrar disciplinas ou cadeiras independentes, como o Direito financeiro ou tributário (academicamente separado do Direito administrativo, mas que, enquanto sistema de normas, é aplicado em muitos países pelos tribunais contenciosos e forma parte, portanto, do Direito administrativo como conceito legal). Pelo contrário, existem temas ou questões que inequivocamente são objecto do Direito administrativo como disciplina científica, mas que, por imperativo legal, não são da competência dos Tribunais Contencioso-Administrativos (…); como acontece com o regime das sociedades públicas»[160].
Falar do Direito administrativo como um sistema científico é uma qualificação que tem de ser explicada, pois não é ortodoxa, na medida em que mais do que um «sistema» com um conteúdo ajustado a «critérios de lógica estrita», temos sobretudo «algo de voluntarista e de puro arrasto histórico»[161].
E isso acontece se se considera o direito administrativo tanto «como um ramo abstracto do conhecimento, ou como uma ciência, ou numa perspectiva, mais modesta e pragmática, como disciplina académica integrante dos curricula universitários.
O direito administrativo, «como ciência está dotado de uma incontestável variabilidade do seu conteúdo».
A qualificação do direito em geral, e de cada um dos seus ramos particulares, como uma ciência, foi uma reivindicação constante dos juristas desde os fins do século XVIII, desejosos de conseguir uma equiparação de dignidade com as ciências experimentais: uma tarefa problemática, na medida em que o conhecimento científico requer um certo grau de estabilidade no objecto a analisar, enquanto que o Direito opera sobre uma realidade em mudança, a realidade social. Esta dificuldade adquire características dramáticas no Direito administrativo, cujo objecto possui um nível máximo de instabilidade e variabilidade. A Administração é um aparelho dependente da configuração do Estado em cada lugar e em cada momento histórico e da forma das suas relações com a sociedade civil; e submetido, por tanto, a alterações incessantes na sua estrutura e nos seus procedimentos e técnicas de actuação, paralelos aos que a comunidade política experimenta. Daí que perante a acusada homogeneidade sistemática dos tratados de directo civil da Europa continental –fiéis, no básico, ao esquema de SAVIGNY- a comparação de obras de direito administrativo muito próximas no tempo e no espaço implica diferencias acrescidas; radicais por vezes e sempre desconcertantes. Esta variabilidade é, desde logo, muito intensa no plano geográfico.
Ainda dentro dos ordenamentos pertencentes à família romano-germânica, o conteúdo material e os delineamentos básicos do que se estuda como Direito administrativo em França, em Itália, em Alemanha e em Espanha é de uma sensível diversidade. Não se trata só do diferente sentido que, em cada país, possuem institutos da mesma denominação (v.g., o acto administrativo), ou da inexistência em certos países de técnicas comuns em outros (ex., os contratos administrativos ou o domínio público), mas da disparidade de concepção de peças vertebrais do sistema (v.g., o princípio de legalidade, de sentido diverso nos países forjados num regime de constitucionalismo dual como a Alemanha, ou num regime de soberania nacional, como França). Por outro lado, a tradição universitária na construção de planos de estudo constitui, também, um factor de diversificação na fixação dos conteúdos deste ramo científico.
Mas as diferenças são maiores ainda, se isso se pode dizer, no plano temporal. Os últimos cem anos assistiram a uma sucessão de mudanças sociais e políticas a um ritmo sem precedentes em toda a história da civilização ocidental; alterações em progressiva aceleração sob o impacto da revolução tecnológica e da crise das estruturas mundiais de poder, que forçam os entes públicos a uma transformação praticamente permanente. Em tais condições, a obsolescência das construções científicas produz-se com uma rapidez insólita, com as disfunções inerentes a este processo. De um lado, a rapidez das alterações esteriliza não poucas iniciativas intelectuais de mentes valiosas que, superado o primeiro amadurecimento, se sentem incapazes de seguir o ritmo dos acontecimentos e abandonam a actividade investigadora. De outro, o trabalho científico dificulta-se, ao diminuir o volume de trabalhos anteriores utilizáveis na situação actual: um privatista pode encontrar soluções válidas para os problemas do presente em obras clássicas do século passado, e ainda antes; para um jurista de direito administrativo, pelo contrário, toda a obra que se ultrapasse um quarto de século é já pura história, com muitas raras excepções. O inconveniente maior, no entanto, encontra-se no próprio desfasamento que inevitavelmente se produz entre o directo administrativo e a realidade social sobre a que deve actuar: a lentidão com que tende a evoluir o conhecimento jurídico e a própria inércia das construções recebidas faz com que o Direito administrativo existente em cada momento não seja o adequado a uma situação histórica sempre superada. Desta forma, à frustrante sensação de fugacidade do próprio trabalho científico une-se a ansiedade produzida pela consciência de um gap tecnológico permanente»[162].
No que diz respeito ao tema da relatividade e carácter convencional do direito administrativo, como disciplina académica, diz o autor o seguinte:
«A variabilidade do conteúdo do direito administrativo como ciência convive, no âmbito do ensino universitário, com uma forte convencionalidade das matérias que são objecto da respectiva cadeira ou disciplina académica. Não se trata só, com efeito, da existência de diferencias entre o objecto do Direito administrativo de um país para outro, e de uma época para outra num mesmo país, mas sobretudo de o conteúdo dos ensinos não responderem a motivações racionais, e sim a circunstâncias conjunturais de uma lógica no mínimo discutível.
No que tradicionalmente se conhece entre nós como parte geral do direito administrativo, esta disciplina académica compreende invariavelmente o estudo da jurisdição e do processo contencioso-administrativos (que é, desde logo, um tema de direito processual) e a análise detalhada do sistema de fontes escritas (que é um tema de Directo constitucional ou, talvez, de Teoria geral do Direito). O primeiro caso, à parte explicações históricas (até finais do século XIX, a jurisdição contencioso-administrativa esteve confiada entre nós a órgãos da Administração, não aos tribunais), poderia justificar-se no facto de que o funcionamento desta jurisdição só se compreende adequadamente e em profundidade a partir da análise do regime jurídico material da acção administrativa.
Os estudos sobre o Directo administrativo como disciplina académica e seus problemas actuais não são abundantes»[163].
E a terminar estas reflexões, diz SANTAMARIA PASTOR:
«Tudo isto torna enormemente problemático tentar encontrar um criterium científico que permita desenhar, com rigor lógico e partindo dedutivamente do mesmo, qual deva ser o conteúdo geral do direito administrativo. Mais ainda, na nossa opinião, tal tentativa seria estéril e perturbadora; o Direito é um produto social em constante evolução, e não tem utilidade alguma pretender desenhar um esquema abstracto, intemporal e imutável, sobre qual deva ser o seu conteúdo. Cientificamente, cada ramo do Directo é o que é, e estuda o que estuda, sem que lhe seja exigível outra coerência que não seja com a realidade social sobre a que recai».
Não cabe, em consequência, interrogar-se pelo conteúdo teórico, ideal, do Direito administrativo, mas só sobre o seu conteúdo normal, aqui e agora. Com umas ou outras denominações, com uma ou outra sistemática, este conteúdo divide-se genericamente em dois grandes sectores, segundo se contemple o ordenamento administrativo desde uma perspectiva estática, estrutural, ou desde uma perspectiva dinâmica, do seu funcionamento.
Desde a perspectiva estrutural, o direito administrativo aborda a análise dos dois elementos básicos deste ordenamento: as normas (isto é, a teoria das fontes ou do sistema normativo) e os sujeitos (isto é, as diferentes Administrações públicas e os cidadãos ou administrados que se relacionam com elas).
Desde a perspectiva dinâmica, funcional, os dois grandes temas de análise são o da acção administrativa (que compreende o estudo dos diferentes instrumentos que a Administração emprega na sua actividade) e o tema do controlo desta acção ou, o que é o mesmo, dos procedimentos através dos quais se garante a sujeição da Administração ao Direito. Tal é, nas suas linhas básicas, o conteúdo normal do Direito administrativo enquanto disciplina académica, a que pretende ajustar-se este livro. Previamente a entrar nestes temas, esta introdução, referida às bases dogmáticas do Direito administrativo, deve completar-se com o exame das bases históricas e das bases constitucionais do mesmo».
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§2. A IMPORTÂNCIA DE NOVAS ÁREAS DE INTERVENÇÃO ADMINISTRATIVA ENQUADRADAS POR RAMOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO ESPECIAL
No que diz respeito aos cursos do ISCSP, não pode deixar de se chamar desde já à atenção que consideramos ser de dar importância a certas áreas do direito a que, profissionalmente, os futuros quadros de empresas ou da AP, farão especial recurso, sejam de direito administrativo geral sejam especial.
Assim, destacamos no domínio da intervenção económica, do direito administrativo económico, o direito empresarial público, o direito público da concorrência e o direito público do comércio; no domínio dos meios ao serviço da AP, sobretudo o direito do emprego público, não apenas o regime da Função Pública, mas também o das formas privatísticas de contratação; e, no âmbito das áreas especiais, o direito do ordenamento do território, do urbanismo, do ambiente e da defesa do património cultural.
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§3.A IMPORTÂNCIA CONDICIONANTE DO DIREITO CONSTITUCIONAL E DO DIREITO DA UE E A INTEGRAÇÃO DOS SEUS PARÂMETROS NO PROGRAMA
A)-O DIREITO CONSTITUCIONAL E O DIREITO ADMINISTRATIVO
Que relações, imposições e condicionamentos para o DA derivam do direito constitucional? O direito constitucional tem reduzido a autonomia do direito administrativo?
Sobre o tema, e reportando-se à crise e contestação ao direito administrativo, CHAPUS afirmava o seguinte[164]:
«Ce mouvement de contestation est surtout doublé d’un ensemble de mutations concrètes dans la structuration de l’ordre juridique, qui touchent au statut même du droit administratif et réduisent son autonomie.
La plus spectaculaire de ces mutations résulte de la consolidation du droit constitutionnel à la faveur du développement de la jurisprudence constitutionnelle : jusqu ‘alors parent pauvre du droit public, le droit constitutionnel paraît désormais en vie d’imposer sa suprématie sur le droit administratif» ; subordonné et encadré par le droit constitutionnel, celui-ci tend à apparaître comme un simple droit d’application et le juge administratif semble s’effacer devant un juge constitutionnel omniprésent».
E acresecentava: «La théorie des ‘principes généraux du droit’ a ainsi perdu beaucoup de sa substance, à partir du moment où le Conseil constitutionnel a consacré l’existence de ‘principes à valeur constitutionnelle.»[165]
B) - O DIREITO ADMINISTRATIVO E O DIREITO DA UNIÃO EUROPEIA
Como, também, há muito refere a doutrina estrangeira e nacional, «le droit administratif a subi aussi le contrecoup de l’essor du droit communautaire, dont les règles viennent de plus en plus se superposer aux règles nationales»[166].
Por tudo isto, também sobre esta matéria, se expõem aos alunos os fundamentos do direito comunitário, designadamente a teoria das fontes, poderes das Instituições, princípios essenciais do direito da União, hierarquia normativa, sistema contencioso, entre outros temas, que são importantes para a apreensão do modo como se cria, do valor relativo das normas no contexto do sistema normativo global comunitário, estadual e jusinternacional, modo de execução, garantias de efectividade, etc., de algo que é constituído na sua maior parte por direito administrativo, que os Estados aplicam directamente ou têm de transpor, o que se faz, aproveitando com apoio em lições sobre o tema, de onde se retirará, neste trabalho, conceitos fundamentais que sinteticamente se integram na parte respectiva referente ao desenvolvimento dos conteúdos do programa.
§4.O DIREITO ADMINISTRATIVO E A CADEIRA DE DIREITO POLÍTICO
Nas licenciaturas do ISCSP não há nenhuma cadeira designada de direito constitucional, mas na licenciatura de Ciência Política existe uma cadeira que era anual e recentemente passou a semestral, denominada direito político, o que na de Gestão e Administração Pública não ocorre.
Isto tem implicações óbvias na construção do programa de direito administrativo de GAP, como se constata pela matéria que indicaremos no programa unificado que vigorou até finais do ano lectivo 2004-2005, e importa agora indagar em que termos tem ou deve tê-lo, em termos de noções basilares condicionantes da compreensão de matérias de direito administrativo, quer no programa semestral de direito administrativo de GAP, a partir do próximo ano, e no anual, eventualmente refundido, a dar, isoladamente, também a partir do próximo ano lectivo, para os alunos da licenciatura de Ciência Política.
A integração de uma cadeira chamada de direito político (designação que já aparece em ROUSSEAU, como sub-título do seu Contrato Social), na licenciatura de Ciência Política, obedeceu a uma lógica de aplicação de um programa semelhante ao da cadeira com o mesmo nome nas licenciatura de direito de outros países, designadamente Espanha, como já dissemos, aliás aqui com muito mais razão, dado que a licenciatura é em ciência política e não em direito, em que a concepção subjacente a esta cadeira mais se justifica, contrariamente à identificação temática apresentada por MARCELO CAETANO na sua obra. Ora, a ser-se respeitador da opção histórica e da razão de ser de tal disciplina, numa licenciatura de Ciência Política, estamos perante uma «disciplina científica em que junto aos elementos normativo-institucionais oferecidos pela Constituição e as leis que a desenvolvem», se consideram «outros de carácter histórico, ideológico, filosófico, sociológico», fazendo conviver no seu seio, «dois sectores diferenciados: o jurídico e o metajurídico»[167]. E, exemplificando com o programa desta cadeira, seja qual for o «problema conceptual do direito político», v.g., tal como ele foi sendo desenvolvido por PABLO LUCAS VERDÚ e sua escola, na Complutense de Madrid, até á actualidade[168], temos as seguintes temas:
-Teoria do Estado: O Estado como estrutura de convivência; O Estado Liberal, Demoliberal, Socialista, Fascista-Nacional-Socialista
-A Crise do Estado Social: A crise, fenómeno conatural ao Estado ocidental
-Teoria Jurídico-Política do Estado: Composição do estado, teoria convencional dos elementos do Estado; o Estado contemporâneo como Comunidade nacional; o poder político soberano; o princípio da separação de poderes; Personalidade jurídica do estado e órgãos estatais; teoria jurídica da representação política; configuração jurídica das formas políticas; O Estado de Direito como utopia e realidade, Estado de Direito e imaginação constitucional; a democracia como regime político
-Algumas questões sobre o Estado Federal: federalismo e Estado Federal; formação da teoria clássica do estado federal
Ora, a ser este, mais ou menos, o figurino que deverá caberia, numa perspectiva lógica, consentânea com a abordagem própria a uma cadeira de direito político, por maioria de razão numa licenciatura de Ciência Política, além do mais, de apenas um semestre, parece-nos ser de manter a exposição de alguns conhecimentos que devem considerar-se pressupostos e com ligação umbilical à temática compreensiva do direito administrativo, o que, na licenciatura de Ciência Política, aliás continua facilitado pela duração deste como cadeira anual, mas que, diferentemente, por razões de tempo disponível, exigirá uma abordagem mais sumária na licenciatura de GAP.
Exemplos de elementos relacionais entre o direito constitucional e o direito administrativo[169]:
Primado do direito constitucional
Estrutura e imposição de tarefas à Administração Pública
Consagração de princípios organizacionais gerais
Teoria das pessoas colectivas e órgãos administrativos
Teoria geral do acto jurídico-público
Enquadramento do exercício estadual do poder regulamentar autónomo do Governo
Estrutura da separação e interdependência dos poderes
Admissibilidade de entidades administrativas independentes
Enquadramento do poder de direcção-dever de obediência dos funcionários públicos
Interpretação do direito administrativo conforme à Constituição
Controlo das normas administrativas desconformes com a Constituição
Princípio da constitucionalidade e não aplicação pelos órgãos máximos dos escalões da AP de normas manifestamente inconstitucionais
Constitucionalização de princípios gerais de direito administrativo
Consagração da transparência administrativa (n.º2 do artigo 268.º)
Configuração do sistema jurisdicional e de um direito processual tendencialmente subjectivista (artigo 268.º)
Mandato de aplicação directa de normas administrativas de fonte supra-nacional (artigo 8.º)
Procedimentalização da actividade administrativa
Enquadramento da actividade de polícia
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§5. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, A CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO E O DIREITO ADMINISTRATIVO: QUE RELAÇÃO DE INFLUÊNCIA ENTRE A CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO E O DIREITO ADMINISTRATIVO?
A Administração Pública pode ser estudada sob um ângulo não jurídico. Com métodos diferentes, o que tem ganho importância acrescida com o fim da hegemonização do tratamento normativo da AP, verificado a partir do início do Século XIX, com a «criação» e os estudos de direito administrativo.
Aos serviços públicos pretendem alguns sectores da CA aplicar lógicas do mundo da administração privada, da gestão empresarial, referindo que, em certo sentido, eles são «empresas de prestação de serviços e de processamento de informação». Efectivamente, aos serviços é possível, muitas vezes, aplicar os princípios do sector privado, em ordem a realizar as suas atribuições de forma eficaz e rentável (ou melhor, com menos dispêndio do dinheiro dos contribuintes).
No entanto, nem sempre assim é, dados os objectivos da Administração Pública, que se pautam, sobretudo, por valores ligados à satisfação das necessidades colectivas, nos termos de comandos constitucionais.
De qualquer modo, os métodos do sector privado podem permitir a identificação de áreas de ineficácia operativa e de despesas evitáveis, racionalizar os circuitos e garantir um controlo eficaz, não apenas financeiro, mas também de resultados.
Na prossecução desta investigação, será essencial considerar a Administração como um fenómeno que foi sofrendo contínuas transformações, pois, sendo um fenómeno histórico da sociedade, instituído para cumprir uma função específica, a administração está conectada com outras formas sociais, unida por múltiplas inter-relações ao resto da sociedade e não pode ser compreendida sem referência ao sistema global que determina os seus caracteres fundamentais, as suas missões e as suas estruturas.
No contexto da sua indivisibilidade com outras «formas sociais», é relevante a forte tradição jurídico-administrativa que se faz sentir em Portugal, assim como em todos os países da Europa Ocidental.
Esta dualidade teórica foi utilizada, de início, para reforço estatal e, mais tarde, no sentido de responder aos desafios ideológicos que impunham ao Estado uma diferenciação entre poderes e funções.
O estudo da Administração Pública, em Portugal, esteve reduzido à análise da actividade jurídica da Administração, manifestada nos actos e contratos administrativos, por um lado, e, por outro lado, na descrição da organização e estruturas administrativas. Mas hoje, esta abordagem tem sido superada.
Na história da Administração Pública em Portugal, iremos sempre encontrar interligados o político, o administrativo e o jurídico, pois eles são realidades que dificilmente poderemos desligar e estudar separadamente em relação a este facto social.
Com o desenrolar dos tempos afirmou-se como fulcral para a nossa Administração o desenvolvimento do direito administrativo e toda a acção da Administração passou a ser realizada à sua luz, servindo-se o poder de ambos como instrumentos executivos.
O direito administrativo é o ramo da ciência jurídica que radica no dever-ser, limitando-se a abarcar os assuntos juridicamente relevantes da realidade administrativa, não se preocupando nem com a realidade objectiva corrente, nem com os problemas de ordem técnica ou de natureza prática tão diversos, como a eficiência, a eficácia, a racionalidade, a produtividade, etc.. Superando a sua visão mais formalista e aceitando-lhe um sentido sociológico, mesmo assim, verificamos que a função desta ciência, assente no método jurídico do estudo da Administração, é limitado, já que «os fins imediatos do estudo jurídico da actividade administrativa são a protecção dos direitos e liberdades individuais, além da garantia oferecida à colectividade, através da disciplina jurídica das estruturas e dos actos administrativos». Por outro lado, o descuramento quanto ao estudo da actuação prática das Administrações Públicas levou à «rigidez das estruturas e dos métodos, a certa esclerose nas instituições e no sistema burocrático, a um legalismo por vezes paralisante e à formação do ambiente desfavorável que hoje rodeia aquelas administrações, prejudicando indirectamente a melhor realização da própria ideia de justiça».
Após apresentarmos as inconveniências de uma sobrevalorização do direito administrativo na acção administrativa, teremos também de referir, que aquele ramo da ciência é indispensável para actividades das Administrações Públicas, uma vez que estas não sobrevivem sem a existência de normas legais que as regulem e lhes estabeleçam limites. Deste modo, assistiu-se ao engrandecimento do Direito Administrativo em detrimento da Ciência da Administração (concretamente, da Ciência da Administração Pública).
Sabendo que as duas ciências não estudam o facto administrativo do mesmo modo, sendo a referida em primeiro lugar, muito mais parcelar e restritiva, podemos constatar que uma não substitui a outra e que ambas ganhariam, para o seu próprio saber, com o seu desenvolvimento mútuo.
A Ciência da Administração é uma ciência sociológica. É um ramo do saber que investiga a organização e o funcionamento da Administração Pública, não analisados segundo as regras jurídicas que é suposto lhes serem aplicadas. O legislador, quando cria leis, tem de fazer opções. Para tal, são-lhe úteis vários conhecimentos. Desde logo, o conhecimento do direito administrativo comparado. Mas a Ciência da Administração, como estudo dos aspectos não Jurídicos da Administração, o seu estudo sociológico, debruçando-se sobre factos e não sobre normas jurídicas, dá ao legislador instrumentos não jurídicos especialmente importantes para o ajudar a fazer essas opções. Ela poder apoiá-lo com elementos científicos reveladores do modo mais correcto para que a Administração funcione melhor, reenquadrando permanentemente essa organização e funcionamento em função de certos objectivos-valores organizacionais pré-definidos.
A Ciência da Administração é, portanto, algo prévio ao direito. E é a base para a política administrativa, que poderá inspirar a criação jurídica.
Com efeito, a política administrativa é o conjunto de orientações definidas pelo poder político e administrativo, e em primeira linha o governo, para reformar a Administração Pública e que podem assumir a forma normativa, dando origem a direito administrativo. Ela vai incorporar as inovações que se consideram em cada momento úteis para modernizar a organização da Administração e melhorar os níveis de execução e a qualidade das suas tarefas. Por isso, se fala em programas, comissões, secretarias de Estados ou ministérios de reforma ou de modernização da Administração Pública.
A Ciência da Administração pode enformar a política administrativa e esta o direito administrativo. Portanto, muitas normas jurídicas podem acabar por consagrar soluções que se baseiam em estudos que assentam em análises anómicas da Ciência da Administração. Ou seja, as normas acabam por consagrar opções que se baseiam em critérios científicos, numa análise que tem muito da perspectiva técnica da Ciência Administrativa.
A Ciência da Administração não é jurídica, porque mesmo que integre no seu estudo elementos jurídicos, fá-lo sem lhe dar nenhuma importância especial, isto é, sem lhes dar outra importância que não seja a de simples factos sociais, que as normas de direito também são, a situar ao nível de outros em apreciação. Tal como também não é anti-jurídica, mesmo quando relativiza, sub-valoriza o ordenamento jurídico, sendo certo que ela olha o que é, independentemente do que devia ser. Em termos de progressão lógica, a Ciência da Administração é uma área do saber ante-jurídico. E as informações da Ciência da Administração, que podem desde logo destacar-se pela sua importância tocam com os métodos de gestão ou de estruturação, a racionalização dos meios humanos e financeiros, etc., tudo construções que podem, e muitas vezes devem, ter acolhimento no Direito Administrativo, funcionando como elementos materiais nomogénicos do direito administrativo. Mas nem sempre assim pode ser.
O direito administrativo me sempre pode ser concretizador das soluções propostas pelos cientistas da Administração, por muito meritórias que sejam, dado que o direito que rege a Administração tem de ser em primeira linha concretizador do direito constitucional, neste aspecto não podendo deixar de ser um direito constitucional concretizado. As Administrações Públicas não são administrações de entidade públicas, visando o lucro, iguais às administrações particulares, mas administrações dotadas de uma lógica intrínseca diferente, uma vez que se justificam escatologicamente em função de interesses públicos a prosseguir.
As organizações da Administração Pública existem para aplicar as leis, a promoção do desenvolvimento económico-social e a satisfação das necessidades colectivas, na garantia dos direitos dos cidadãos, objectivos-valores que se impõem independentemente dos custos, acima de tudo, mesmo das conclusões da Ciência da Administração, se elas puserem em causa estes valores que dão carácter ao direito administrativo, sendo a sua razão de ser. A Administração, como organização de meios humanos, técnicos e financeiros, ao serviço da sociedade não pode prosseguir sem mais orientações de racionalidade e eficácia, como únicos valores, por que eles ficam relativizados no confronto com outros valores fundamentais a prosseguir, sendo certo que esses são os valores em que assentam os estudos da Ciência da Administração, embora em princípio tudo se deva fazer para os concretizar lá onde sejam possíveis, até no interesse que também é interesse público de servir mais rápido e com menores custos para os cidadãos contribuintes.
Mas o que é, realmente, a Ciência da Administração?
Definiríamos a Ciência da Administração, como o estudo científico dos fenómenos administrativos, quer na vertente organizacional, quer funcional, em si e nas envolventes inter-sistémicas (a Administração Pública não é uma realidade fechada, estando em ligação com os outros sistemas sociais em que age e que agem sobre ela, v.g. o mundo empresarial, o mundo financeiro, em suma as várias organizações sociais exteriores em osmose e tensão permanente de serviço à sociedade e influência desta), para obter a sua explicação, independentemente do seu enquadramento normativo (muitas vezes as leis não são aplicadas) e para levar à sua reformulação, numa perspectiva inovadora visando designadamente o incremento permanente da eficácia da gestão das entidades públicas.
É uma ciência auxiliar, instrumental do direito administrativo, embora as suas conclusões tenham de ser ponderadas, como atrás se disse, tendo presente as funções globais do direito em face das exigências constitucionais teleológicas e programáticas próprias de um Estado de Direito democrático e social, que não permite a prossecução de objectivos de eficácia à custa do sacrifício dos direitos e das garantias dos cidadãos em face dos poderes públicos.
O estudo da Administração Pública, segundo uma abordagem própria das ciências sociais, analisa o poder administrativo e a sua presença na sociedade, as conexões entre o poder e a organizações que o veiculam, quer enquanto o poder público necessita de um conjunto de meios materiais, financeiros e humanos para actuar quer enquanto a organização vertebra o conjunto de capacidades humanas que passam a ser usadas pelo poder que tende a dominá-los, para exercer efectivamente um dado domínio social.
A Administração Pública é um elemento do Estado. Ou melhor, as Administrações Públicas, pois são plurais, são uma concretização deste, que de outro modo, sem organização, sem meios humanos, seria uma simples ideia abstracta. O Estado é uma criação cultural, recente, e tal como o Estado, a Administração Pública é também um produto histórico, sendo certo que, segundo alguns autores, só há verdadeira Administração quando surge o Estado moderno. Isto não significa que noutras épocas não tenham existido sociedades politicamente organizadas, e desde logo impérios. Noutras épocas, existiram organizações, por vezes até muito desenvolvidas, ao serviço do poder político, quer no império faraónico ou chinês, no Baixo império romano ou no império bizantino, mobilizando grande número de meios. Mas não existiam senão realidades «estaduais» realizadoras de um conceito diferente de sociedade política, mais incipiente. Normalmente realizavam um poder político pessoal. Havia impérios, havia reinos, comunidades individualizadas, diferenciadas. Portanto, nessas épocas existiam organizações ao serviço do poder político, máquinas administrativas, nomeadamente militares e até agentes diplomáticos, etc., mas não eram Administração Pública na acepção actual, porque estas só existem, como considera a ciência administrativa francesa, quando as organizações ao serviço do poder actuam como elemento do Estado, situadas fora de uma ligação estrita à pessoa do próprio soberano, quando ela é algo ínsito à própria sociedade, como elemento indispensável ao Estado, identificando-se formalmente com o próprio Estado moderno com o qual está em relação íntima. O Estado moderno surge com o fim da Idade Média, surge com o Renascimento na Idade Moderna, quando desaparece o feudalismo político e começa o desenvolvimento da burguesia e do capitalismo comercial e financeiro, o que situaria o aparecimento da AP com o surgimento das monarquias absolutistas. No entanto, a formação de Estado moderno e a configuração moderna das Administrações públicas é algo que só fica completo com a Revolução Francesa, ao despersonalizar-se o poder, que deixa de estar na pessoa do rei absoluto, soberano, porque a soberania passa para o povo, ficando o antigo soberano apenas rei no Estado, e então em Estado liberal pós-absolutista se juridifica e racionaliza a vida pública com o submetimento do Estado ao Direito. Portanto, é depois da Revolução Francesa, com o aparecimento do Estado de Direito, que efectivamente a configuração moderna das Administração (e o próprio direito administrativo) ganham a sua natureza actual. A Administração Pública é, portanto, um produto histórico e, por isso, podemos situar a moderna Administração Pública. Mas não é (nem ela nem o direito administrativo, que lhe anda associado) fruto de uma geração espontânea, na medida em que nem sequer há um corte abrupto entre o Antigo Regime e a nova organização administrativa saída da Revolução, como o demonstra TOCQUEVILLE. Está nos exércitos dos agentes dos reis a origem das nossas AP actuais, que depois seriam submetidas, no Estado Constitucional, não já a um rei soberano, mas à lei, emanação da representação do povo (ideia de democracia parlamentar), passando elas mesmo a ser o elemento estável, dada a circulação do pessoal político em democracia. Em certos momentos e Estados, como em Portugal ou França, em que as revoluções ou eleições permanentes traziam mudanças de governos e até de Constituições, a Administração essa permanece.
E esta Administração merece ser objecto de conhecimento científico, desde logo, para analisar o poder extralegal dos administradores, o poder burocrático, porque apesar de estar ao serviço da sociedade, sendo organizações, ganham poder e passam a defender uma lógica de poder pessoal. Mesmo em democracia essa factualidade existe, logo deve ser estudada, porque esta Administração Pública, tal como ela é, pode ser objecto de conhecimento científico.
Mas a Ciência da Administração não é uma ciência no sentido convencional, porque seus objecto e método não se condicionam mutuamente. Ela tem usado vários métodos e abordagens diferentes retirados das várias ciências sociais. Há um predomínio do objecto sobre o método, sendo aquele que dá unidade científica à matéria. O objecto da Ciência da Administração é a própria organização administração como organização, aparelho ao serviço do poder.
A Ciência da Administração tem como finalidade o conhecimento das Administrações Públicas, sob qualquer perspectiva, tendo em conta a sua situação real e as suas relações com o poder e a sociedade.
Em termos de características das Administrações Públicas reveladas pela Ciência da Administração, podemos sintetizá-las, dizendo que elas são a especificidade, a extensão e fragmentação, a contingência (intimamente ligada à sua historicidade) e a interdependência entre a Política e a Administração. Na sua análise, a visão diacrónica das comparações das actuais Administrações Públicas com as organizações públicas de outras épocas junta-se o estudo sincrónico da comparação com todas as organizações existentes na sociedade actual. Ela tem carácter específico quando comparada com organizações privadas, empresas privadas ou outras existentes no seio do Estado, como partidos políticos, sindicatos, igrejas e associações patronais, etc. A Administração Pública aparece como uma organização qualificada pela titulariedade formal do poder e dotada de um sistema de dominação, embora não se possa negar-lhe aplicação de conhecimentos e princípios válidos para todas as organizações.
Quanto à extensão, a Administração Pública, hoje, tem uma extensão extraordinária quanto à estrutura e quanto aos fins desenvolvidos por exigências do Estado social. Mas a amplitude dos fins não é um fenómeno unitário, porque engloba uma multiplicidade característica de formas de intervenção. Há vários tipos de intervenção administrativa. A Administração Públioca abarca as estruturas indispensáveis para o exercício do poder, por meio da coacção e repressão, ou visando a efectivação de prestações de serviços aos cidadãos ou o controlo de entidades particulares que os prestam, assim como a obtenção de bens em condições análogas à da produção em empresas privadas comerciais ou industriais, e a planificação ou direcção económica distinta da intervenção em sectores económicos concretos, etc. E a extensão deu origem à sua fragmentação. As Administrações Públicas não podem considerar-se de modo unitário, pois que não podem ser organizações do mesmo tipo uma organização que enquadra o poder ligado às funções de soberania, às organizações prestadoras de serviços ou produtoras de bens. Não há uma só organização pública, mas uma pluralidade de organizações e administrações públicas, o que afasta as concepções weberiana e marxista assentes na existência de uma só organização burocrática. Hoje põem-se mesmo problemas de relacionamento entre diferentes organizações administrativas e o seu prolongamento funcional, numa cadeia de entidades dotadas de autonomia, desconcentradas ou mesmo descentralizadas. Quanto à contingência das Administrações Públicas, importa referir que a característica da contingência e da historicidade vão juntas. A seguir à Igreja Católica, as Administrações Públicas têm primazia histórica. E elas são função do território, povoação, nível de desenvolvimento do estado e dos valores culturais. Embora o modelo básico seja importado quer da administração napoleónica quer das instituições inglesas que funcionam como esquemas gerais que são enformados por conteúdos específicos bebidos nas sociedades locais. Quanto à interdependência entre Política e Administração, há que referir que esta se separa daquela em termos conceptuais. A doutrina sempre tem procurado traduzir essa diferença difícil de estabelecer em termos concretos. Desde logo dificuldades quanto às noções gerais, quanto à distinção material das actividades e mesmo quanto às diferenças formais entre actos políticos e administrativos. Tudo desde logo até porque qualquer organização pública participa do poder político. Há mesmo quem considere que se deve prescindir da distinção material entre Politica e Administração.
A Ciência da Administração surge na Europa em reacção contra o estudo da ciência administrativa americana, baseado na eficácia, embora integre elementos deste estudo, ressuscitando a velha tradição científica europeia do século XVIII, antes do aparecimento do direito administrativo. Numa primeira etapa, procurou seguir-se na escolha de um objecto de análise, isto é, os fins da Administração Pública. A doutrina francesa, com TIMSIT, veio centrar a Ciência da Administração, no estudo dos modelos administrativos, o liberal, o marxista e o weberiano. O primeiro, partindo de uma consideração política da Administração Pública e portanto aceitando a distinção entre elas, dada a subordinação da Administração Pública à lei como princípio básico do Estado de Direito. Em relação ao Antigo Regime, a distinção faz-se com base em dois factores: o poder dos funcionários que são dominadores da estrutura do Estado e a abstenção do Estado como protagonista da vida económica. Portanto, parte-se de uma rigorosa distinção entre os âmbitos público e privado, ou seja, entre o Estado e a sociedade. No segundo modelo, o marxista, a Administração Pública está intimamente ligada ao estado, elemento inseparável, embora os novos teóricos, como GRAMSCI, POULANTZAS, etc. afirmem a diferenciação entre Estado e Administração Pública, com a autonomia da Administração Pública. O terceiro modelo, o de MAX WEBER, parte da diferença entre poder e sistema de dominação, afirmando que numa sociedade evoluída, o sistema de dominação típico é o de organização burocrática. Os funcionários públicos não obedecem a um chefe tradicional ou carismático, mas à lei, manifestação da racionalidade. O weberianismo teve influência nos estudos americanos sobre organização.
Ora, tendo os alunos uma disciplina de Ciência da Administração, importa que compreendam a importância que esta ciência pode ter a montante para as políticas administrativas e, eventualmente, para o direito administrativo. Por isso, algumas noções fundamentais de Ciência da Administração, em si, e na sua possível relação com as políticas públicas e o direito não podem deixar de ser ministradas nas licenciaturas do ISCSP
§6.O DIREITO ADMINISTRATIVO GERAL: O QUE É?
O que é o direito administrativo geral (questão de objecto que reputamos importante começar por dilucidar, na hora de reflectir sobre a construção concreta de um programa para uma cadeira, qualquer que seja a licenciatura em que ela se insira; matéria em que, antes de tomarmos posição, relataremos as pertinentes concepções de autores nacionais e estrangeiros)? E que matérias seleccionar dentro deste, para ministrar na cadeira?
Tudo questões que nos levariam, se tal devesse ser o âmbito deste escrito, a algumas considerações prévias sobre o que é uma parte geral[170], uma teoria geral no âmbito de um ramo jurídico, sobre a distinção entre teoria geral e dogmática[171], paradigma dominante e paradigma científico[172], sistema, sistema orgânico ou conceito orgânico de sistema ou conceito lógico de sistema (redução da ciência do direito ao conceito lógico-dogmático, na jurisprudência dos conceitos), sistema piramidal, etc.[173].
O conceito de ciência em geral vai seguindo muito numa linha de reflexão dependente da evolução das descobertas, no campo das ciências naturais, desde a inicial concepção racionalista absoluta até aos nossos dias, até às descobertas do século XX, fizeram romper com os conceitos tradicionais de natureza, causas, leis fixas, proposições evidentes, que foram «substituídos por outros mais adequados de sistema de relatividade, princípios operativos, premissas convencionais, etc»[174].
Segundo refere HERNÁNDEZ GIL, a parte geral de uma disciplina «é (…) a prova mais palmar, o expoente mais acabado do que é a que aspira a dogmática», constituindo «o resultado de um processo lógico completo», aparecendo como «um cume que se escala através de um procedimento rigorosamente indutivo», sendo com os «elementos comuns dos conceitos integrantes do sistema» que se «formam uns conceitos ainda mais gerais que são a quinta-essência do sistema: os pontos em que este se unifica»[175], fazendo-se no entanto, «habitualmente, a distinção entre elaboração conceptual geral de uma matéria» e «construção dogmática por referência ao sistema jurídico próprio»[176].
Não se trata pois de apresentar uma teoria geral do direito administrativo, à maneira de ADOLF MERKL, mas de uma teoria mais modesta dos princípios estruturantes da construção, da onticidade e da teleologia normativa do direito administrativo, com objectivos didácticos, ligando-os à principiologia enquadrante e explicativa do sistema constitucional.
A propósito não deixarei de referir a lapidar conclusão de PAULO OTERO sobre a temática em geral das partes gerais dos programas das cadeiras. Diz ele, a propósito do programa de uma cadeira designável como Direito à Vida: «Há, desde logo, que separar aquilo que se pode designar como uma parte geral e uma parte especial no âmbito do Direito da Vida: existe um conjunto de matérias que, dizendo respeito a todos os problemas específicos e revelando-se operativas no enquadramento de todas as questões, têm uma precedência lógica sobre as matérias mais circunscritas ou específicas - aqui reside o fundamento da referida parte geral».
Neste âmbito de reflexão, agora mais situada no âmbito do direito administrativo, permitimo-nos ainda introduzir na reflexão a posição de CHAPUS. O autor resume as considerações sobre o que considera o direito administrativo geral do seguinte modo[177]:
«Les moyens d'action de l'administration»: ce pourrait être le sous-titre de ce volume par lequel se poursuit et s'achève l'étude du droit administratif général, tel que j'ai précédemment essayé de le définir (…).
Tel est, en tout cas, l'intitulé par lequel les auteurs classiques (de Maurice Hauriou à Marcel Waline) justifiaient que fasse l'objet d'une partie de leur ouvrage ou d'un ouvrage distinct l'étude de matières aussi diverses - en elles-mêmes comme par l'étendue des développements qu'elles appellent - que celles auxquelles ce volume se rapporte.
Moyens en personnels, et c'est l'étude de la fonction publique.
Moyens en biens, et c'est celle du domaine des personnes publiques.
Moyens de réalisation d'opérations immobilières (relevant du droit administratif général) : c'est l'étude, d'une part des travaux publics, et d'autre part de l'expropriation pour cause d'utilité publique (à laquelle, il convient de comparer les droits de réquisition et de préemption)»[178].
No fundo, partilhamos da posição dos que consideram como direito administrativos geral, as matérias que, não autonomizadas em termos de cadeiras académicas, se referem às várias Administrações e à sua tipologia interventiva e modos de agir, ou seja, além dos fundamentos conceptuais da matéria e das fontes normativas, a teoria referente à organização (estadual e infra-estadual; institucional, empresarial, associativa; através de entidades particulares) à actividade administrativa, incluindo a teoria da sua responsabilidade (e meios garantísticos de reacção dos administrados, a justiça administrativa), e, ainda, os meios ao serviço das Administrações públicas em geral (função públicas e bens).
Neste sentido, a ciência do direito administrativo especial integra o estudo científico de matérias que se prendem com as atribuições das Administrações, atrás referidos como os vários ramos do direito administrativo, sem prejuízo de, em relação às autarquias, quando não se opte por desenvolver esta matéria na parte final da cadeira, por não havendo uma cadeira específica obrigatória, neste âmbito, se ministrarem na parte do direito da organização, alguns apontamentos sobre as várias áreas da sua intervenção temática, após a exposição sobre o direito orgânico das autarquias.
§7.A CRISE E EVOLUÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO COMO REPTO PERMANENTE SOBRE A DOUTRINA E O ENSINO
JACQUES CHEVALIER, na sua apresentação de um estudo sobre «les mutations du droit administratif», na Jornada de Estudos, organizada em 7 de Maio de 1993, pelo Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie[179], lembrava o seguinte:
«Le thème de la ‘crise du droit administratif’ est devenu un des lieux communs de la pensée juridique française depuis les années quatre vingt: le socle de croyances sur lequel ce droit était bâti s‘est brutalement fissuré puis lézardé; critiqué de toutes parts et pris à revers par certaines mutations de l’ordre juridique, le droit administratif paraît être promis à une lente régression, sinon voué à une mort certaine. Le bien-fondé du modèle français de droit administratif que ‘le monde entier’ était censé envier est désormais posé».
…
«Contrairement à certaines idées reçues, le système français de droit administratif n’a donc jamais relevé de l’ordre de l’évidence; la crise actuelle paraît des lors relèver d’un phénomène cyclique». Esta crise será, pois, a «l’expression d’un simple processus récurrent».
Mas se o «droit administratif a en effet été périodiquement confronté à des mouvements de contestation et à des facteurs de déstabilisation»[180], a verdade é que a «‘crise du droit administratif’, telle qu’elle s’est développée récemment, comporte en effet des aspects nouveaux, qui excluent toute idée de simple répétition compulsive», pois, agora, «le mouvement de contestation du droit administratif a pris une coloration différente», tido pelos sectores gestionários que julgam poder exportar-se para aí os métodos da administração privada e pelos sectores neo-liberais como um obstáculo à modernização necessária da Administração[181], «le droit administratif a subi ainsi un déficit de légitimité dont on ne saurait sous-estimer l’importance».
Mas a crise actual do direito administrativo, embora apresente aspectos particulares, «cela ne signifie pas pour autant qu’elle constitue le signe avant-coureur, du déclin de celui-ci».
Como diz CHEVALIER, referindo-se à realidade do direito administrativo e da crise em França, «D‘abord, les sévères critiques formulées à l’encontre du droit administratif ont été en fin de compte salutaires, en incitant le Conseil d’Etat à réagir, dans un contexte désormais concurrentiel, par de nouvelles avancées jurisprudentielles[182]», que acrescenta: «La raréfaction progressive des critiques portant sur le droit administratif atteste que cet objectif a été atteint».
E, ainda:
«Par ailleurs, les mutations en cours de l’ordre juridique ne sauraient être perçues comme signant l’arrêt de mort du droit administratif. L ‘effet de l’essor de la jurisprudence constitutionnelle sur le droit administratif est beaucoup plus ambigü que la doctrine constitutionnelle l’a parfois prétendu: non seulement la jurisprudence constitutionnelle apparaît comme un élément du droit administratif lui-même, intégré à ce droit[183], mais encore cette intégration ne saurait avoir lieu sans la contribution active du juge administratif[184], comme le prouvent notamment les ajustements qu’il a apportés à la théorie des « principes généraux du droit»[185] ; et, si elle est porteuse de contraintes pour le juge administratif, elle apparaît aussi comme un facteur de consolidation et d’extension de sou contrôle.
En pair, le juge constitutionnel et le juge administratif tendent à se prêter un appui mutuel, ce qui exclut toute idée de dépendance unilatérale et toute vision d’un ordre juridique monolithique.
On retrouve des mécanismes rigoureusement identiques en ce qui concerne l’intégration du droit communautaire. Cette capacité du droit administratif à perdurer en tant que corps de règles spécifiques est particulièrement manifeste en cas de nouveau partage des compétences juridictionnelles - le transfert aux tribunaux judiciaires du contentieux des actes de certaines autorités administratives indépendantes n ‘impliquant pas, en tant que tel, un recul du droit administratif[186] - et de modification des processus d’élaboration des normes: les sages eux-mêmes resteraient prisonniers d’un « habitus juridique » qui les pousserait à se soumettre aux canons de la production juridique ([187]).
La survie du droit administratif n’en est pus moins assortie d’une série de changements en profondeur, dont il convient de ne pus sous-estimer l’importance.
lncontestablement, le modèle classique qui faisait du juge administratif le producteur, sinon exclusif, du moins primordial, d’un droit administratif conçu comme essentiellement jurisprudentiel, est en déclin ([188]): non seulement le juge administratif se trouve concurrencé par d’autres juridictions, notamment constitutionnelle et européennes, mais encore l’essor du droit écrit et le développement d’instances de régulation situées plus en amont ([189]) tend à réduire son rôle dans la production normative.
On assiste ainsi à une transformation, sans doute irréversible, du mode de production du droit administratif, dans le sens de l’ouverture et du pluralisme. La production du droit administratif passe désormais par une multitude d’acteurs, qui interviennent à des moments et sous des formes différentes dans le processus normatif: l’intervention des sages est une des illustrations typiques de cette évolution; en s ‘appuyant sur un ensemble de ressources, les sages ont réussi à s’imposer comme concurrents à part entière, à côté des professionnels de la politique et du droit, dans la compétition pour le « droit à dire le droit »[190]. Cette ouverture est assortie d’une volonté de rationalisation des modes d’édiction de la norme, qui suppose le recours à des méthodes scientifiques de préparation des décisions, notamment par la mobilisation des ressources de l’intelligence artificielle([191]). Cette transformation des conditions de production du droit administratif a une incidence sur les professionnels de ce droit: elle entraîne la différenciation croissante de l’offre de produits doctrinaux ([192]), ainsi que la perte d’attrait des positions juridictionnelles ([193]). Elle se double surtout d’une mutation dans le contenu même du droit administratif: l’équilibre lentement forgé au fil de l’histoire par le juge administratif entre les prérogatives dont devait être dotée l’administration et la protection des droits individuels, tend à être remis en cause, sous la pression des jurisprudences constitutionnelle et européennes ([194]); le droit administratif tend ainsi à être infléchi dans son contenu même par la remise en cause de certains privilèges administratifs et ce mouvement ne fera, selon toute probabilité, que s’amplifier au cours des années à venir.»
Não estando, pois, em causa a sobrevivência do direito administrativo, são vários significativos e de resultados ainda não totalmente desvendáveis, os factores que o acompanham implicando mudanças de grande profundidade, ocasionadoras da crise que a ciência jusadministrativista atravessa.
***
II – AS OPÇÕES A EFECTIVAR NA ELABORAÇÃO DO PROGRAMA. CALENDARIZAÇÃO
§1. A DIFICULDADE EM ESTABELECER UM PROGRAMA E OS RESPECTIVOS CONTEÚDOS PARA UMA CADEIRA DE DIREITO ADMINISTRATIVO
Parece-me pertinente começar este capítulo por algumas considerações sobre a dificuldade de tratar o direito administrativo, tecidas por SANTAMARÍA PASTOR, já em 1988, e que hoje ainda se podem repetir com razão acrescida.
No Prólogo do Manual, então publicado, ele referia a dificuldade de escrever sobre direito administrativo. Aí, refere, desde logo, que, «a nível de análise monográfica, é uma tarefa quase impossível, tendo presente a inabarcável abundância da produção científica (pelo menos para as pessoas normais e dentro dos curtos limites da vida humana)»[195].
E, continua o autor, referindo-se a seu Manual de apoio às aulas na Universidade Complutense:
«Escrever um manual, por outro lado, não me parecia justificado: (…) há-os já excelentes e não se pode esquecer que o Directo administrativo espanhol é ainda hoje uma terra de fronteira, muitos de cujos sectores se encontram ainda inexplorados pela doutrina, ou com estudos demasiado escassos para poder oferecer a síntese esquemática de uma opinião comum, que claramente não existe[196]».
E, por isso, referia que, o que pretendeu fazer era, simplesmente, «uma introdução ao Direito administrativo espanhol, dito com mais precisão, um instrumento de trabalho para entrar a conhecê-lo», logo acrescentando que o seu livro:
«está dirigido e pensado para todos os que, com um mínimo de conhecimentos jurídicos, se acercam, pela primeira vez, desta disciplina e pretendem obter uma visão compreensiva, clara e sistemática da sua estrutura general e dos seus problemas».
E se esse é o escopo de todos os livros de texto, «acontece, no entanto, que cada autor interpreta de modo diverso tal objectivo». Pelo que, acrescentava sobre o livro o que pode ser relido em termos de conteúdos da cadeira: «não me parece ocioso explicar com brevidade qual é a minha versão desta finalidade genérica e as linhas metódicas com que pretendi servi-la».
Para ele, essas linhas, podem reduzir-se a três:
a)-uma concepção instrumental da apreensão intelectual, ou seja, «para ajudar a aprender uma realidade» que nem um Manual nem o «escutar a repetição mecânica de teses contidas nele» resolvem. Para isso, «serve o método expositivo, que pretendi seguir, baseado na simplicidade e claridade (…), e, sobre tudo, numa regra de ordenamento sistemático levada até ao limite do admissível», e «a informação bibliográfica»
b)-oferecimento de um método de acesso às instituições do Direito administrativo numa abordagem diacrónica, ou como ele refere «em chave histórica»[197].
Desde já, deixamos indicado que, para além do programa e dos seus conteúdos, em ordem a cumprir o disposto na lei, escreveremos algumas linhas temáticas sobre vários dos temas elencados nesta parte do relatório, mas devo explicar que procurarei seleccionar, para juntar com maior desenvolvimento, não matérias sobre as quais existe abundante e qualificada literatura de apoio aos alunos, inserida em manuais de Direito Administrativo, designadamente de DIOGO FREITAS DO AMARAL, JOÃO CAUPERS, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, ou extensa e rica doutrina de comentário legislativo, como acontece com o Código do Procedimento Administrativo. E de qualquer modo, para alunos que não são icenciandos em direito, em face da extensão da matéria e à falta de tempo, em geral, há que previligiar a transmissão de conhecimentos essenciais, com exposição fundamentalmente de natureza descritiva dos vários institutos jurídicos. Todos estes aspectos pesaram na selecção negativa, como critério eliminador da apresentação de maiores desenvolvimentos doutrinais, nos conteúdos desenvolvidos que num ou noutros tema se apresentarão, sem prejuízo de tal desenvolvimento, inserido numa perspectiva de relatório e não de lições académicas, não deixar de em muitos aspectos de inovação legislativa, servir para justificarmos os conteúdos apresentados. Não se desconhece que os alunos usam frequentemente, em jeito de sebenta consignadora de aulas de anos anteriores, todos os temas do curso, o que permitirá no futuro, após correcção e actualização cuidada, organizar, em termos da associação dos estudantes, a publicação de apontamentos de natureza mais ou menos global, como é hábito no ensino universitário), mas a remissão para os autores citados, como elemento de apoio ao estudo em geral, em temas já tratados em publicações académicas continuará a ser a minha orientação nos próximos tempos, complementada com a entrega de apontamentos em domínios de construção legislativa mais recente. De qualquer modo, esta explicação não é suficiente em relação a alguns temas que poderia abordar e não o faço. E para me justificar nada melhor do que reproduzir uma parte da explicação de SANTAMARÍA PASTOR, ao justificar algumas deficiências do seu manual.
Diz este Professor, sobre as «lacunas que poderia silenciar» e «para explicar a muito diferente densidade e extensão de uns capítulos em relação a outros»:
«Devo dizer, em primeiro lugar, que este é um livro desigual. Nasce da reelaboração de uns apontamentos originais, ditados quase de memória sobre esquemas de aulas», sendo certo que, por um lado, sobre algumas matérias deve registar-se «A falta de sedimentação de minhas ideias», e, por outro, «Os capítulos mais débeis são, desde logo, os mais antigos, e também aqueles referidos a matérias que mereceram uma maior e melhor atenção por parte da produção monográfica».
Além de que, tendo surgido nos últimos tempo uma significativa convergência doutrinal entre escolas de direito sobre alguns pontos fundamentais, como se constata confessadamente no Volume II do Curso de DIOGO FREITAS DO AMARAL, não se pretende «romper este frágil consenso com propostas sistemáticas e conceptuais radicalmente inovadoras, pois seria uma amostra de irresponsabilidade em relação ao esforço colectivo da comunidade científica; e também em relação a quem se formasse com uma obra de tais características, que se encontraria utilizando um léxico e uns esquemas mentais» que não facilitariam a continuação da sua formação no futuro[198].
§2.O CRITÉRIO METODOLÓGICO SOBRE AS OPÇÕES DO PROGRAMA:
A propósito do Programa apontado para as cadeiras de direito administrativo[199] e de direito à vida (que, em geral, seguem na linha confirmada do Relatório de direito administrativo), PAULO OTERO tece um conjunto de considerações da máxima pertinência em geral, para qualquer cadeira, quando é chegado o momento de se fazerem opções sobre os programas e seus conteúdos, partindo do prévio levantamento e ponderação dos pressupostos que agem como factores condicionantes ou dinamizadores das escolhas em causa[200], que merecem ser sintetizados neste momento. Começarei por me reportar aos pressupostos que aqui aponta e que são:
a)- a aquisição de «conhecimentos nucleares» em anteriores disciplinas (em ordem a situar a leccionação da matéria no conjunto dos anos da licenciatura, na medida em que o programa deve tomar em consideração os referidos conhecimentos já adquiridos (ou a falta deles) pelos alunos, «envolvendo a necessidade de articulação com um conjunto» desses conhecimentos;
b)- o tempo global disponível para a disciplina, a contabilizar tendo presente quer a «natureza anual ou semestral da disciplina quer o número de tempos de aulas teóricas semanais», com influência fundamental directa sobre a organização e o conteúdo das matérias e, portanto, em termos de calendarização da sua leccionação;
c)- a «sequência de ordenação expositiva das matérias» (adoptando-se «um plano lógico que, partindo do aproveitamento de conhecimentos já adquiridos (…), siga um método de progressiva aquisição de novos elementos, evitando repetições e omissões, e revelando o encadeamento sequencial das matérias». Pois, «mais importante do que apontar a solução jurídico-positiva vigente - a qual nem sempre existirá de forma clara em diversos sectores - será sempre criar os quadros mentais de reflexão e enquadramento dos diferentes problemas, procurando preparar o aluno para os desafios suscitados por novas questões jurídicas que o progresso científico e tecnológico coloca, em cada dia e todos os dias, à origem, desenvolvimento e termo da vida humana»;
d)- a questão da interdisciplinariedade, que nos importa ter presente especialmente no âmbito das matérias de direito administrativo especial, pois, como diz, a «ciência jurídica não vive sozinha, antes tem de conviver com outros ramos científicos, e as matérias que dizem respeito à vida humana revelam um especial apetência para um estudo interdisciplinar. (...) o ensino da disciplina tem de reflectir essa interdisciplinaridade das matérias (…)».
A questão do tempo global do curso é, de todo em todo, incontornável e assume um valor decisivo na hora de formular o programa e sobretudo o seu conteúdo concreto, assim como o maior ou menor desenvolvimento a dar à exposição das diferentes partes destes.
A propósito, PAULO OTERO, sintetiza tudo quanto nos parece esgotar a reflexão sobre o tema, que reproduzimos com itálicos nossos:
«(i) Sendo impossível o leccionar de todas as matérias, há que fazer uma primeira opção entre as matérias que se consideram essenciais e aquelas que o não são, sacrificando as últimas em benefício das primeiras;
(ii) Mesmo dentro das matérias essenciais, pode bem suceder que umas sejam mais essenciais do que outras ou, em alternativa, que umas careçam de um maior desenvolvimento relativamente às demais, razão pela qual estes factores têm de estar presentes na elaboração do programa;
(iii) Poderá mesmo acontecer que, ante uma impossibilidade de leccionação mínima de todas as matérias essenciais, uma igual essencialidade de matérias justifique que alternadamente, isto em diferentes anos lectivos, se opte por escolher uma ou várias em detrimento de outras, sabendo-se que estas virão a ser desenvolvidas em futuros cursos.
Naturalmente que na base de todos estes últimos considerandos está a densificação do que sejam matérias consideradas essenciais: quais as matérias (…) que se devem considerar essenciais?
Apesar da imediata tentação em responder que todas as matérias (…) são essenciais, a verdade é que umas são mais essenciais do que outras: em termos abstractos, podemos dizer que se devem considerar essenciais as matérias que permitem formar os quadros mentais de raciocínio dos futuros juristas nos domínios que dizem respeito à origem, desenvolvimento e termo da vida humana, conferindo-se as coordenadas dogmáticas de enquadramento dos problemas e, deste modo, permitindo-lhes amanhã resolver as diversas situações factuais concretas.»
E, referindo-se à cadeira em relatório, acrescenta:
«Neste domínio, os princípios estruturantes do Direito da Vida são a mais nuclear das matérias essenciais do programa da cadeira, justificando-se, por isso mesmo, uma especial centralidade no contexto global do ensino da cadeira, funcionando como verdadeira condição de inteligibilidade de todos os temas particulares que podem ser leccionados numa parte especial.
Depois, em termos de grau de importância, podemos dizer que há uma certa equivalência quanto à essencialidade dos diversos aspectos temáticos em que se desdobra o Direito da Vida: não é possível afirmar que a matéria referente à procriação seja mais ou menos importante do que a matéria respeitante aos transplantes de órgãos e tecidos, tal como, num outro exemplo, não se poderá dizer que o estudo da eutanásia é mais ou menos relevante do que a clonagem humana.
A igual essencialidade de tais matérias permite fazer-se a referida selecção alternativa da respectiva leccionação sucessiva: há matérias que serão ministradas num ano lectivo e outras que, por razões de tempo e de número de aulas, apenas o poderão ser nos anos lectivos seguintes, adoptando-se um modelo rotativo de temas específicos a abordar em cada ano lectivo.
Deste modo, sublinhe-se, nem se estará a leccionar todos os anos as mesmas matérias, sacrificando sempre as restantes, nem se faz um ensino superficial de meras generalidades sobre todas essas importantes e complexas temáticas: em cada ano procurar-se-á aprofundar o estudo de uma ou de várias matérias específicas».
E referimos ainda outro tema de interesse inserto nesta altura pelo autor citado, referente à problemática da interdisciplinaridade, que tem marcados os nossos escritos em áreas do direito quando não dirigidos a juristas. Acrescentaria apenas que no caso dos nossos alunos do ISCSP, se juntam as duas dificuldades, ou seja, temos designações, conceitos e procedimentos jurídicos para não juristas com a simultânea necessidade de apreensão de designações, conceitos e procedimentos extrajurídicos.
Mais abaixo sobre esta problemática, refere o autor que «nada disto pode ser alheio à feitura de um programa de Direito da Vida: o ensino da disciplina tem de reflectir essa interdisciplinaridade das matérias referentes à origem, desenvolvimento e termo da vida», embora o tratamento de tais aspectos não possa «fazer subverter o equilíbrio interno da perspectiva marcadamente jurídica de abordagem dos temas, nem converter o Direito da Vida numa disciplina de genética, de filosofia da vida ou de bioética: o centro do estudo situa-se na ciência jurídica, sem embargo desta recorrer a disciplinas auxiliares ou complementares desse mesmo estudo».
E continua PAULO OTERO:
«Naturalmente que a principal questão metodológica a equacionar é a seguinte: como se poderá alcançar esse equilíbrio entre uma perspectiva jurídica e os aspectos não jurídicos numa disciplina de Direito, integrada num curso de Direito, leccionada por um jurista e destinada à formação de futuros juristas?
Pensamos que a resposta ao problema, sem prejuízo do carácter controvertido que pode representar os termos do referido equilíbrio de matérias na economia interna do programa, se deverá resolver nos seguintes termos:
(i) Há, desde logo, que procurar encontrar um enquadramento político-filosófico de algumas realidades que, assumindo projecção jurídica e, nesse sentido, merecendo uma análise detalhada, comportam, todavia, uma dimensão que não é legítimo ignorar ao nível da história das ideias - os exemplos da origem e evolução da ideia de dignidade humana e da própria centralidade da ideia de pessoa humana são disso mesmo exemplos ilustrativos, importando transmitir ao aluno a noção de que não se tratam de realidades surgidas nos últimos anos, antes expressam o resultado de uma evolução do pensamento ocidental com muitos séculos de história;
(ii) Importa, por outro lado, ter bem presente que a base dos elementos provenientes das ciências exactas é quase sempre movediça, uma vez que aquilo que hoje se tem como sendo a última novidade tecnológica ou científica no domínio da vida estará amanhã ultrapassada (…), razão pela qual os conhecimentos jurídicos se devem sempre ter como sujeitos a um rápido processo de desactualização do respectivo substrato factual: a estabilidade e a solidez das certezas no domínio dos valores e dos princípios estruturantes da dogmática jurídica do Direito da Vida não são extensivas na sua imutabilidade às concretizações dependentes do progresso científico e tecnológico, justificando-se, por consequência, que a estruturação do programa atenda mais ao que permanece do que àquilo que se revela precário ou transitório».
Estas considerações parecem-nos também pertinentes, mesmo que relidas com a devida adaptação em domínios variados do direito administrativo especial, como o direito do ambiente, urbanismo, construção, saúde, etc..
E, sobre o tema, em termos da sua importância para a estruturação do programa, diz PAULO OTERO:
«Regista-se, por outro lado, uma certa dificuldade por parte dos juristas no familiarizarem-se com designações e procedimentos extrajurídicos no campo da biologia, da genética e da medicina, dificuldade essa de comunicação exactamente semelhante à tecnicidade que a linguagem do Direito revela para os não-juristas. Nenhuma dessas dificuldades é ou pode ser ignorada na estruturação do programa de uma cadeira de Direito da Vida para juristas: o enquadramento jurídico-dogmático dos problemas tecnológicos e científicos referentes à origem, desenvolvimento e termo da vida humana pressupõe sempre a compreensão daquilo que em concreto está em causa. Se não se entender qual é o exacto problema científico ou tecnológico suscitado, nunca se poderão traçar as respectivas coordenadas jurídicas de resolução. De igual modo, se no campo jurídico não tivermos bem presentes os princípios e os valores estruturantes do ordenamento jurídico em matérias referentes à vida humana de certeza que nunca se poderá aprofundar ou sequer conhecer a exacta dimensão jurídica que o progresso tecnológico e científico coloca hoje à vida humana. Uma vez mais, tudo isto tem de estar bem presente na ordenação sequencialmente lógica das matérias de um programa de Direito da Vida a leccionar numa Faculdade de Direito e a alunos do curso de licenciatura».
Em face disto, o autor após formular a distinção já anteriormente apontada entre parte geral, com precedência lógica sobre as matérias mais circunscritas ou específicas, e parte especial da cadeira, a título essencial de directivas de estruturação do programa, formula ainda linhas de ordenação do programa no que se refere à parte especial, de que destaco a seguinte afirmação:
«3.a) Dentro do estudo de cada matéria em particular, dever-se -á começar por recortar os conceitos em causa - tanto mais justificados quanto a especificidade extrajurídica da realidade subjacente assim o determina - e, apenas em momento posterior, se deverá partir para a definição do enquadramento jurídico da matéria;
4.a) No que respeita ao enquadramento jurídico da matéria, a exposição deve partir dos princípios ordenadores para os seus aspectos mais concretos, traduzidos na aplicação, concretização ou implementação dos mesmos, transmitindo ao aluno, desde logo, as grandes coordenadas de inserção do tema na ciência jurídica;
5. a) Sempre que se trate de averiguar a natureza jurídica de determinada realidade ou figura, deve sempre o estudo partir do respectivo regime e, tendo em conta o modo como este se define, avançar para a determinação da natureza jurídica: é o regime jurídico que determina a natureza jurídica e não o contrário».
Estes parâmetros orientadores e condicionadores não podem deixar de estar presentes no nosso labor quer em termos de estruturação do programa, em termos de opções de matéria por princípio fixada para a leccionação todos os anos, quer da parte aberta a alternativas em termos de opções materiais ou de desenvolvimentos de matérias, quer da definição dos seus conteúdos.
Acrescentaríamos apenas algo que o mesmo autor não deixa de considerar como elemento de referência, «o ‘adquirido’ da evolução histórica do ensino da cadeira de direito administrativo nas universidades portuguesas[201], na medida em que, tendo presente a especificidade das licenciaturas do ISCSP e a duração dos seus cursos, tal não impeça o ministrar de conhecimentos menos essenciais na licenciatura de direito e mais importantes nestas.
§3. OBJECTIVOS DO PROGRAMA
Assim, no que concerne aos objectivos do programa dos cursos em causa, sua lógica evolutiva e justificação das opções a fazer, face a esses objectivos, à duração do curso e à inultrapassável necessidade de racionalização dos temas a tratar, impõe-se, desde já, começar por referir o seguinte:
a)- Os objectivos do ensino da disciplina são propiciar um conhecimento global da razão de ser, da organização, do funcionamento, da tipologia interventiva, formas de actuação e controlo da Administração Pública e da defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos em face dela, enquanto poder público ao serviço da satisfação das necessidades colectivas, tendo em atenção algumas áreas específicas da sua intervenção, cujo conhecimento mais se justifica para os profissionais das licenciaturas de GAP e CP
b)- Em termos de lógica do programa, as matérias devem estar ordenadas de modo a facultar conhecimentos fundamentais à compreensão do direito administrativo em geral e das áreas específicas a tratar, ou seja, a facilitar a progressão nos temas do direito administrativo geral, fornecendo no início as bases conceptuais da ciência jusadministrativista, com uma informação sobre a sua evolução, institutos e noções de operatividade geral, procurando situar o campo da disciplina no seu enquadramento doutrinário e constitucional, antes de desenvolver sucessivamente as teorias da organização, da actividade e do controlo da Administração Pública e ministrar depois conhecimentos genéricos de alguns domínios de direito administrativo especial (até aqui, escolhidos rotativamente nos diferentes anos, designadamente sobre os meios da actividade administrativa (meios humanos: o direito do trabalho na AP e o direito da função pública, estatuto disciplinar; meios patrimoniais: o direito dos bens do domínio público), e que se descriminam no programa, agora, a reduzir, pelo menos quanto ao curso de GAP, num semestre dado que o segundo semestre será apenas para o Regime Jurídico da Função Pública, designação deficiente, que passaremos a interpretar como Regime de Emprego na Administração Pública, portanto também de contratação laboral na Administração Pública, nos termo do direito privado, com certas especificidades que constam, desde logo, da Lei n.º23/2004, de 22.6.
§4. CONSIDERAÇÕES GLOBAIS SOBRE AS OPÇÕES DO ACTUAL PROGRAMA CONJUNTO E AS DOS FUTUROS PROGRAMAS SEPARADOS DE GAP E CP
De acordo com as considerações antes apresentadas, entendemos, pois, que se deve leccionar «convenientemente a introdução ao estudo do Direito Administrativo, as respectivas fontes, a organização administrativa portuguesa, a teoria geral da organização administrativa, a teoria jurídica das formas da actividade administrativa (…)», «a doutrina geral dos direitos e garantias dos particulares», sobretudo as procedimentais e jurisdicionais.
Quanto ao processo gracioso, reclamações e recursos administrativos (hierárquicos, próprios e impróprios; ou tutelares; e seus prazos de apresentação e decisão), são «hoje considerado cada vez mais como um momento essencial da garantia jurídica dos particulares, a tal ponto que a generalidade dos mais recentes manuais norte-americanos de Direito Administrativo versam quase exclusivamente sobre essa matéria»[202].
Aliás, deve, em geral, dar-se não só o procedimento derivado, de reapreciação de acto administrativo anterior, por questões de legalidade ou simplesmente de demérito, passível de provocar uma revogação ou alteração da decisão administrativa, assim como o regime da revogação oficiosa, de actos anuláveis ou actos originariamente válidos ou tidos como tais ope legis, por sanação dos primeiros (art.º 141.º e 140.º do C.P.A.); como dar-se, e com bastante desenvolvimento, todas a temática explanada no CPA, e desde logo, na que se refere verdadeiramente a matéria procedimental, desde as fases do procedimento: a fase inicial, com o respectivo princípio da unicidade do pedido que não seja alternativo nem subsidiário, a fase da apreciação liminar, para correcção de deficiências instrutórias de apresentação ou junção inicial, e respectiva notificação para suprimento, quando não puderem ser supridas oficiosamente; fase da instrução, com respectivos ónus de prova pelo interessado sem prejuízo do princípio da oficialidade; a fase da elaboração do relatório e projecto de decisão; a fase da audiência pré-decisonal e eventual fase instrutória suplementar para efectivar diligências requeridas pelo destinatário do acto administrativo; a fase resolutória e a fase complementar de produção de eficácia.
O procedimento de elaboração de regulamentos
Quanto às processuais, importa ter presenteas inovações dos recentes ETAF, quanto à competência e alçada dos diferentes tribunais, e CPTA[203], com noções sobre as formas das acções administrativas, as comuns e as especiais, e os processos urgentes e seu regime geral (com interesse para as licenciaturas em causa: processo contencioso pré-contratual; de intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias e, também, para a prestação de informações, a consulta de documentos ou a passagem de certidões e providências cautelares).
Quanto às acções, a acção comum popular, as acções da Administração Pública contra particulares; as acções de reconhecimento ou simples apreciação, seja de situações jurídicas subjectivas derivadas directamente de normas administrativas ou actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja de qualidades ou preenchimento de condições cujo reconhecimento não esteja sujeito à exigência de decisão administrativa prévia, condenação da Administração Pública à não emissão de um provável acto administrativo lesivo; acções de condenação da Administração Pública à adopção de condutas necessárias para reconstruir os factos integrantes da situação hipotética necessários ao restabelecimento de direitos ou interesses violados, por omissão de actuações legalmente exigíveis ou por actuações ilegais, jurídicas ou por meras operações materiais, designadamente em via de facto; acções de condenação da Administração Pública ao cumprimento de deveres de prestações de dinheiro, factos ou coisas derivados de direitos subjectivos directamente resultantes de normas relacionais sem necessidade de qualquer acto administrativo constitutivo; acções de indemnização por responsabilidade civil contra entidades públicas (agindo em gestão pública ou privada), ou entidades particulares exercendo a função administrativa quanto aos actos submetidos ao enquadramento do direito administrativo, e, solidária ou isoladamente, contra titulares ou membros de órgãos administrativos e servidores públicos e respectivas acções de regresso; acções comum contratual: sobre existência, alteração, interpretação, validade, execução e extinção de contratos e responsabilidade deles derivada; acções sobre contratos referentes ao modo de exercício de poderes públicos (contratos obrigacionais); acções sobre prestações restitutivas devidas a situações de enriquecimento sem causa; acções entre entidades administrativas; acções administrativas contra particulares investidos ou não em tarefas de função administrativa. E ainda o regime de conhecimento, a título incidental, em acções comuns, da ilegalidade de actos administrativos já não impugnáveis.
Quanto à acção administrativa especial, previstas para pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos e de normas enquadráveis pelo direito administrativo, deverá tratar-se do regime de cumulação de pedidos e de processos em massa, da anulação –assim como, da declaração de nulidade ou de inexistência- de acto administrativo, condenação à prática de acto legalmente devido, declaração de ilegalidade de norma emitida ou da sua indevida não emissão, quando tal ilegalidade resulte de disposições de direito administrativo, assim como a impugnação de actos administrativos praticados no âmbito da formação de contratos, sem prejuízo do regime especial de contratos especificados no art.º 100.º e ss. do CPTA).
E «outras matérias da parte geral do Direito Administrativo, como o regime da função pública e o regime do domínio público», dada a importância do estudo dos agentes e dos bens administrativos».
E a esta parte geral especificada e direito processual contencioso, acrescenta o citado professor, a «parte geral do Direito Administrativo sobre as possibilidades e os limites da intervenção do Estado na esfera privada dos cidadãos e das empresas», e, ainda, destinada ao «mais recente e importante dos desenvolvimentos do Direito Administrativo, que é o chamado «Direito Administrativo Económico», ou «Direito Administrativo da Economia», o qual abrange, como se sabe, a exposição e o estudo dos aspectos e problemas jurídico-administrativos da intervenção do Estado na vida económica», temática que, apesar de afirmado em época mais recuada da elaboração do seu relatório de agregação, nos parece manter toda a actualidade, sobretudo no curso de GAP, pelo que, neste o chegamos a ministrar e continuamos a apresentar, como matéria possível de opção rotativa, para a parte final da cadeira num ou outro ano lectivo.
E acrescentava D.F. DO AMARAL:
«Desta cadeira, o primeiro semestre terá necessariamente de se ocupar da parte geral do Direito Administrativo. O segundo semestre deverá abordar, no mínimo, os principais capítulos da parte especial do Direito Administrativo Económico - nomeadamente, o regime jurídico-administrativo da organização e da intervenção do Estado nos sectores da agricultura, do comércio, da indústria, da energia, dos transportes e comunicações, do turismo, das obras públicas, da habitação, do urbanismo e da protecção da natureza e do ambiente».
Temos, para nós, que um segundo semestre não chegaria para abordar, hoje, temas tão vastos, mas já optamos por na parte final da cadeira, expormos alguns desses temas (aliás objecto de publicações ou edições policopiadas), uma vez, o direito público do comércio, outra o da concorrência, outra o do ordenamento do território e urbanismo, outra o do ambiente. Ou o do regime da função pública e processo disciplinar, que agora por força da alteração curricular, ocupará sem alternativa pelo menos a matéria de DA no segundo semestre do 4.º ano de GAP, embora não necessariamente o 3.º de CP, onde o docente manterá capacidade de eleição temática.
Estas têm sido as razões que presidiram à escolha das matérias que, salvo melhor opinião, julgamos deverem ser ensinadas, tendo presente a necessária ponderação prévia da sua importância relativa, de que não pode deixar de depender não só essa selecção como temas de tratamento permanente ao longo dos vários cursos, ou de tratamento rotativo, mesmo que ligado a opções dos estudantes, como naturalmente o respectivo grau de aprofundamento.
O critério metodológico que conduziu ao conjunto do plano de leccionação, embora partindo da ideia inquestionável de autonomia deste ramo do direito público, que é o direito administrativo, não deixa de tomar em atenção, com o devido desenvolvimento, não só fundante da interrelação com outros ramos do direito, tema indispensável mesmo nas licenciaturas onde esses ramos constituem cadeira próprias, como no que diz respeito às licenciaturas do ISCSP, a teoria dos fontes quer de direito internacional quer do direito da União Europeia, que é essencialmente direito administrativo e fortemente condicionador da legislação e influenciador da dogmática da ciência do direito administrativo português.
Além disso, o programa apresentado é talvez excessivamente extenso em termos de fundamentos conceptuais e históricos, e algo mais complexo do que é habitual, mas isso deve-se ao facto de a experiência desta década de ensino a alunos de Administração Pública e Ciência Política, e aliás também a alunos de licenciaturas em Direito, nos ter levado a concluir que tal facilitará, mesmo que traduza alguma antecipação em matérias de teoria da organização e da actuação da AP, um melhor entendimento futuro das respectivas teorias, dado que antecipa matérias mas também visões panorâmicas que permite relacionamentos e apetites motivadores dos futuros aprofundamentos temáticos.
De qualquer modo, trata-se de dar conhecimentos para se partir, como diz JOSÉ JOÃO ABRANTES[204], «para a transmissão das traves-mestras e dos pontos mais relevantes» do direito administrativo.
Essas traves cremos situarem-se essencialmente nas matérias que passamos a expor em face do que deve ser o objectivo do estudo nas licenciaturas do ISCSP da Ciência do Direito Administrativo
Em face desta realidade, este objectivo em relação à ciência do direito administrativo, como direito da Função Administrativa do Estado-Comunidade, deve ser propiciar um conhecimento global da razão de ser, da organização, do funcionamento e do controlo da Administração Pública, e dos meios de defesa dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos em face dela, enquanto poder público ao serviço da satisfação das necessidades colectivas.
E, em termos de sequência lógica do programa, as matérias deverão estar ordenadas de modo a facilitar a progressão na aquisição de conhecimentos nos temas do direito administrativo geral, fornecendo os fundamentos jusadministrativos:
-Os fundamentos conceptuais e históricos;
-Os fundamentos nomológicos (designadamente jusinternacionais e juscomunitários);
-Os fundamentos doutrinários e constitucionais;
-Os fundamentos jurisdicionais do controlo da Administração Pública.
E, no seu decurso, os elementos essenciais das teorias da organização e da actividade administrativa.
No plano da inserção da Administração no conjunto das Funções do Estado-Comunidade, parece ser de relacionar estas Funções com os diferentes Poderes, referindo-nos à ainda vigente teoria dos actos de governo, servindo historicamente o objectivo de fuga de certas actuações do Poder Executivo aos princípios do Estado de Direito e especificamente ao princípio da tutela judicial.
Deverá destacar-se, desde logo, temas centrais do direito administrativo geral, que serão de desenvolver, quer na parte inicial do curso, no âmbito dos Fundamentos Conceptuais, quer na parte referente aos Fundamentos Constitucionais:
Quanto às bases conceptuais da ciência jusadministrativista, importará debruçarmo-nos (com uma informação sobre a sua evolução, institutos e noções de operatividade geral), sobre vários temas, quer gerais quer referentes à teoria da organização administrativa quer relacionados com a teoria da actividade administrativa:
Assim:
- a origem das expressões Administração Pública e Direito Administrativo,
- os conceitos de Administração Pública e Direito Administrativo,
- os aspectos não jurídicos do estudo da Administração (a Ciência da Administração),
- o Direito Administrativo como Direito público, distinto do Direito Privado; os critérios das diferentes Escolas.
- o Direito Administrativo e os outros ramos do direito afins.
- as características fundamentais do Direito Administrativo.
- a codificação parcial do Direito Administrativo.
- A personalização jurídica das Administrações Públicas e regime jurídico em geral das pessoas colectivas públicas.
- O Poder Executivo e os poderes administrativos não estaduais;
- as administrações instrumentais dos outros Poderes do Estado;
- o enquadramento constitucional da Administração Pública, o interesse público e os direitos e interesses legalmente protegidos,
- a Administração como Função, Organização e Poder.
Na parte dos fundamentos doutrinários, constitucionais e comunitários do Direito Administrativo, após reponderação da questão das funções do Estado em Estado constitucional democrático, e fazendo uma apreciação sobre a teoria da separação de poderes e a função administrativa, deve tratar-se de:
-O Estado Constitucional: o princípio da supremacia da Constituição, o enquadramento da Administração Pública e a eficácia das normas constitucionais.
-O Estado de Direito: o Estado de Nomocrático e Direito administrativo. O Administração Pública como sistema normativo, o princípio da recepção plena do Direito Internacional (Estado membro da Sociedade Internacional) e o Princípio do primado do Direito Comunitário (Estado membro da União Europeia. O princípio da Administração comunitária indirecta).
-A sujeição da Administração ao Direito; os modelos da submissão ao direito e aos tribunais: o sistema dual, o sistema unitário e o sistema paradual. A formação do Direito Administrativo.
-A tipologia da intervenção administrativa: os vários tipos de intervenção administrativa: a actividade circunscritiva, a actividade prestadora, a actividade incentivadora, a actividade planificadora e programadora, a actividade sancionatória, etc. Quanto à actividade sancionatória: o princípio non bis in idem, análise do princípio solve et repete e do princípio da reformatio in peius, o princípio nulla poena sine iudicio.
-O princípio da legalidade e a teoria das circunstâncias excepcionais, a nomologia administrativa, o princípio do controlo particular da Actividade Administrativa, a procedimentalização da actividade administrativa, a teoria dos vícios da actividade administrativa e a sua sanção.
-A nomologia: o direito escrito (DI, DUE, CRP, leis e regulamentos; distinção entre lei e regulamento); os princípios activos da Administração Pública (exemplos, utilização, natureza e valor; os princípios constitucionalizados: O princípio da justiça, O princípio da imparcialidade, O princípio da proporcionalidade e O princípio da igualdade; a jurisprudência e a doutrina.
A aplicação do princípio da legalidade; a obrigação de decidir (criar um regulamento: poder normativo, dependente ou autónomo; ou um acto administrativo);
As formas de intervenção (acto administrativo, seu regime de declaração e de execução):
- a autotutela declarativa e a amplitude do poder decisório os tipos de actos administrativos; o procedimento de elaboração do acto administrativo; a sua entrada em vigor; a força executória; o poder vinculado e a aplicação dos conceitos imprecisos, o poder discricionário e os princípios gerais de direito), contratação administrativa;
-o poder de execução «prévia» (à apreciação jurisdicional),
- ilegalidades e sanções. As sanções para o desrespeito do princípio da ilegalidade: a inexistência, a nulidade e a anulabilidade; o controlo da ilegalidade. A teoria das circunstâncias excepcionais.
- O procedimento administrativo originário e derivado e o controlo administrativo.teoria da revogação do actos válidos e anuláveis
- O papel do Provedor de Justiça.
- O princípio da tutela judicial efectiva e o direito de acesso aos tribunais, a questão dos recurso hierárquico necessário, o princípio do contraditório, o direito a obter sentença em tempo razoável, a questão da suspensão da execução dos actos administrativos, e o direito à execução das sentenças.
- O Direito Processual Contencioso Administrativo. O regime da execução das sentenças administrativas.
- O Princípio da Garantia Patrimonial: a responsabiliade civil contratual e extra-contratual, por actos lícitos (a expropriação,etc.), por actos dolosos e negligentes (a culpa de serviço) e pelo risco. O dano causado pela Administração, a sua reparação e o nexo de causalidade adequada. A evolução histórica: lei 16-24.8.1790/ Ac. Blanco de 1873/ Ac. do Bac d’Éloka de 1921/ de 1921 a 1956 e os novos problemas de 1956 a 1992. A responsabilidade em direito privado: fundamento específico; aproximação de soluções concretas; e a repartição de competências em termos de responsabilidade da AP.
-Os casos de irresponsabilidade: os actos do governo, os actos das relações internacionais (princípio da imparcialidade, os actos destacáveis) e actos de guerra.
-O direito de expropriação: a utilidade pública, a justa indemnização, o direito de reversão, a fase administrativa e judicial.
O Estado Democrático.
Os Princípios organizacionais:
-o princípio da subordinação governamental da Administração Pública.
A Administração directa e indirecta. Os poderes decorrentes das posições de supremacia hierárquica e institucional: os poderes de direcção.
As Entidades Administrativas Independentes (enquadramento genérico e específico, designadamente o Provedor de Justiça, a Comissão de Protecção de Dados Pessoais Informatizados, a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, a Alta Autoridade para a Comunicação Social, etc.),
- o princípio da descentralização, a descentralização e a devolução de poderes aos entes territoriais. Os poderes decorrentes das posições de supremacia institucional: os poderes de superintendência. Descentralização, autonomia e tutela.
- o princípio da desconcentração, a desconcentração originária e a descentralização derivada (delegação). O poder de delegar, avocar e revogar competências e actos administrativos.
A Administração estadual e as Administrações descentralizadas:,
Administração regional, Administração autárquica, Administração institucional, Administração empresarial, Administração associativa
As entidades privadas com funções de Administração, constituindo entidades particulares de regime jurídico misto, isto é:
- as empresas de interesse colectivo
- e as colectividades de utilidade pública, constituídas por associações e fundações, revestindo as formas de pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, pessoas colectivas de utilidade pública e instituições particulares de solidariedade social),
- o princípio da participação, o direito de participação popular (Lei 83/95 de 31.8),
- O princípio da publicidade e da transparência, o princípio do controlo público da Administração (a Lei nº 65/93 de 26.8, a Lei nº 8/95 de 29.3, a Lei 6/94 de 7.4 e o Regulamento da CADA de 19.1.95), a justificação da Acção Popular (Capítulo III da Lei nº 83/95 de 31.8) e o papel do Provedor de Justiça.
d)- O Estado Social e o Princípio Social.
Estado social, direitos fundamentais e Administração prestadora
e)- O Estado descentralizado e o princípio da autonomia local:
-Os princípios da autonomia, da unidade e da solidariedade;
-O direito autárquico.
Quanto aos meios administrativos nacionais de controlo, referir-nos-emos aos controlos estaduais, dependentes do governo ou de natureza independente, as Entidades Públicas Independentes, aos procedimentos administrativos derivados (de reapreciação da actividade administrativa, desde a reclamação aos recursos hierárquicos, próprios ou impróprios, ou tutelares).
E o controlo dos tribunais: os meios jurisdicionais nacionais do controlo da Administração Pública: acções comuns e especiais, processos urgentes, providências cautelares, etc..
No fim, analisaremos os meios da actividade administrativa:
-Os meios humanos: o direito da função pública, o regime de recrutamento e selecção do pessoal, o regime disciplinar.
-Os meios patrimoniais: o direito dos bens do domínio público.
***
Dada a interligação entre as questões envolvidas no que se refere a opções coerentes sobre o plano de estudos[205], o ordenamento da matéria, o ensino da teoria e da prática e o modelo de casos práticos a adoptar, adiantamos desde já, embora genericamente, certos aspectos sobre a experiência que temos seguido, a considerar de imediato ou no desenvolvimento posterior deste relatório, sobre estes temas, referindo os seguintes pressupostos de princípio estruturantes das matérias:
1.Exposição inicial geral interligada dos grandes blocos temáticos, com construção posterior do desenvolvimento da aprendizagem nesses temas e sub-temas;
2.Precedência de princípio do estudo da organização em relação ao da actividade, mas com permanente interligação entre estes estudos e com ultrapassagem da tradicional distinção entre parte general e parte especial.
Isto, pelo recurso sistemático a exemplos e casos práticos de temas concretos da Administração e seu direito, a ministrar desde já eventualmente mais tarde, quer em matérias gerais, ligadas aos regimes da função pública, dos bens do domínio público, da expropriação forçada, etc., quer em matérias do direito especial, designadamente sobre urbanismo, ordenamento do território, ambiente, defesa do património cultural, direito administrativo da economia (Direito da Concorrência, Comércio, Turismo, Indústria), Direito Universitário, etc.
3.Complemento da exposição teórica com caso práticos com um modelo que parte dos pressupostos factuais expostos (avançados directamente ou através da análise de parte factual de uma sentença judicial) para o levantamento das questões e fontes
No fundo, temo-nos inspirado muito na nossa experiência e também combinado em parte os caminhos seguidos e debatidos por FREITAS DO AMARAL, SANTA MARIA PASTOR, LUCIANO PAREJO ALFONSO E ROCA ROCA,.
Começarei por expor o que refere a considerações deste último autor e de FREITAS DO AMARAL e, depois, apresentarei as grandes linhas dos programas de outros autores e, logo, as minhas considerações[206].
A)- Considerações doutrinais
Diz ROCA ROCA, em geral:
«Para o ensino do Direito Administrativo dentro dos planos de estudo vigentes, tem existido uma tendência notória para o realizar de uma forma exclusivamente teórica, para o que se adoptaram diferentes formas de exposição da disciplina, embora com uma coincidência básica entre todas elas, já que o estudo deste ramo do direito, e, em especial, quando o estudante se aproxima dele por primeira vez, o docente deve procurar a construção de uns grandes grupos de matérias que sirvam de fundamento para o desenvolvimento da aprendizagem, sem prejuízo da especialização posterior, e realizar posteriormente o estudo especializado de cada um dos aspectos ou sectores em que se pode dividir o direito administrativo, superando, em certa medida, a tradicional distinção entre parte general e parte especial.
Desta forma, o Direito Administrativo costuma explicar-se em grandes blocos temáticos, tais como:
- A Administração Pública.
- O conceito de Direito Administrativo.
- As fontes deste sector do Direito.
Conforme a sistemática que o docente adopte, a seguir costuma explicar-se de forma separada a organização administrativa e, seguidamente, a actuação administrativa.
Parece-nos conveniente esta ordem, já que a organização nos proporciona uma visão estática e estrutural de toda a Administração Pública, integrando na mesma todas as Administrações Públicas, sejam de base territorial ou de carácter não territorial.
Desta forma, obtém-se uma visão estática e compreensiva de toda a organização administrativa sem esquecer a estrutura organizativa de cada uma das ditas administrações.
Depois do estudo da organização, é conveniente examinar a forma em que a mesma actua, ou seja, realizar o estudo da actividade administrativa em geral, como actividade que procede da Administração pública, sem esquecer aquele sector da actividade administrativa, que procede de outras estruturas integradas no poder legislativo ou no judicial, mas que, deve considerar-se, expressamente, como actividade administrativa, já que a mesma não é o resultado nem corresponde ao procedimento de elaboração da norma, nem ao processo de julgar e fazer cumprir o julgado.
Desta forma, a configuração da actividade administrativa tem uma grande extensão e deverá examinar-se as distintas manifestações da mesma, a sua forma de produção, o controlo dela, ..., etc.
Por último, não pode iludir-se a consideração de uma série de instituições administrativas, sem cujo apoio não pode conceber-se a actividade da Administração, assim como a existência de locos temáticos.
Agora bem, não é suficiente realizar um simples estudo teórico do Direito Administrativo, já que o mesmo não se compreenderá, sem situá-lo na realidade diária que nos rodeia, ou seja, é inquestionável o estudo prático de nossa disciplina, que nos fará compreender não só os enquadramentos teóricos, como a realidade omnipresente da Administração.
Esta é a finalidade da presente obra, que expõe a realidade administrativa seguindo as linhas fundamentais do seu desenvolvimento teórico, de tal forma que se possa completar este com a exposição e desenvolvimento de uma série de dados práticos.
A estrutura que se adoptou trata de conseguir um modelo uniforme, partindo da exposição mais ou menos detalhada de um pressuposto de facto, para formular seguidamente diversas questões, com o apoio de um conjunto de fontes que sirvam de orientação ao aluno. Deixando, de antemão, seguro, ao bom critério do professor que se sirva da presente obra, a forma de utilização para efeito de obter o melhor resultado».
Quanto a FREITAS DO AMARAL, este ilustre jusadministrativista, nas conclusões e perspectivas sobre o ensino do direito administrativo e as opções programáticas apresentadas em Relatório para agregação, defendendo a existência de três cadeiras anuais sobre a matéria, na licenciatura de direito, aponta como temas para preencher a primeira, em ordem a que os mesmos sejam leccionados «convenientemente», os seguintes:
- introdução ao estudo do direito administrativo,
-as respectivas fontes,
-a organização administrativa portuguesa,
-a teoria geral da organização administrativa,
-a teoria jurídica das formas da actividade administrativa, com especial incidência na teoria do acto administrativo,
-a doutrina geral dos direitos e garantias dos particulares, com particular realce para a anulação do acto administrativo ilegal e para a responsabilidade da Administração, e ainda um ou outro tema da parte geral do direito administrativo que a páginas 288 do Relatório descrimina debaixo do título «O regime administrativo da liberdade individual e da propriedade», em que, além de aspectos gerais, trata da polícia administrativa e dos poderes da Administração sobre a propriedade privada (ao tempo, com o conteúdo seguinte: conceito e espécies, a expropriação por utilidade pública e as nacionalizações e a reforma agrária).
Noutra cadeira, apontava como programa outras matérias ainda da parte geral do Direito Administrativo: o regime da função pública e o regime do domínio público, considerando que «a importância do estudo dos agentes e dos bens administrativos não pode ser posta em dúvida». E acrescentava «a análise aprofundada do processo administrativo, tanto gracioso como contencioso», dizendo que, quanto ao processo gracioso é «hoje considerado cada vez mais como um momento essencial da garantia jurídica dos particulares, a tal ponto que a generalidade dos mais recentes manuais norte-americanos de Direito Administrativo versam quase exclusivamente sobre essa matéria»[207].
Por fim, considera que uma terceira cadeira não poderia deixar de ser destinada ao «mais recente e importante dos desenvolvimentos do Direito Administrativo, que é o chamado ‘Direito Administrativo Económico’, ou ‘Direito Administrativo da Economia’», que integraria, depois de uma parte geral, o estudo das empresas públicas e de economia mista, o planeamento económico, e, «no mínimo, ainda os principais capítulos da parte especial deste Direito Administrativo Económico, pelo menos o regime jurídico-administrativo da organização e da intervenção do Estado «nos sectores da agricultura, do comércio, da indústria, da energia, dos transportes e comunicações, do turismo, das obras públicas, da habitação, do urbanismo e da protecção da natureza e do ambiente».
E acrescentava que, «importará sobremaneira a qualquer jurista conhecer com precisão (…), a incidência da adesão de Portugal à CEE e do direito comunitário na organização e funcionamento da nossa Administração económica: monopólios estatais, empresas públicas, harmonização de políticas económicas, fixação de certos preços, etc.»
PAULO OTERO começa por uma introdução sobre o direito administrativo (sua natureza estatutária ou não) e a ciência deste ramo do direito, continuando com o tema referente à Administração Pública em sentido material, orgânico e formal (parte I), a Administração e o Direito, em que trata, além do mais, do controlo administrativo, jurisdicional e político da Administração (parte II), o procedimento da actividade administrativa (parte III) e finalmente a chamada Parte IV com o título Parte de conteúdo variável, que visa integrar temáticas alternativas na lógica do seu pensamento, anteriormente apresentado aquando da questão da programação face à escassez de tempo lectivo[208].
Destaque-se que a importância que dá às fontes da juridicidade administrativa, tratando quer o direito comunitário quer o internacional público, do controlo administrativo da constitucionalidade das normas, e o desenvolvimento esgotante de temáticas como a do controlo jurisdicional da Administração (pelas várias jurisdições), da matéria referente às operações materiais e d a referentes aos procedimentos administrativos. Na parte de conteúdo variável, aponta três hipóteses, que vão desde a intervenção Económica do Estado, função pública e direitos reais administrativos.[209]
Quanto a MARCELO REBELO DE SOUSA, em obra recentemente publicada, da responsabilidade conjunta de ANDRÉ SALGADO DE MATOS[210], o autor, sobre os temas da obra de direito administrativo que se propõem escrever, refere a temática referente à introdução conceptual e teorização geral do direito envolvente da Função Administrativa do Estado-Comunidade, dizendo «para justificar a matéria abarcada», que nela «só cabe o direito administrativo geral, o que, naturalmente, exclui domínios especializados, bem como o direito processual administrativo, em regra designado por contencioso administrativo»[211].
E, assim em termos de direito administrativo geral, a tratar, refere: «este Tomo I apenas cobre a introdução ao direito administrativo e a matéria dos seus princípios fundamentais, deixando para o Tomo II a organização administrativa e para o Tomo III a actividade da administração pública».
No que diz respeito à visão dos autores estrangeiros, de países de regime administrativo, referirei as considerações sobre o programa de um docente espanhol, cujo Manual, recentemente aparecido, traduzindo o seu ensino oral, reflecte bem as novas exigências das fontes supranacionais, LUCIANO PAREJO ALFONSO, em Derecho Administrativo[212]:
Começo por enunciar os grandes temas, expostos nesta obra recente, pelo autor citado, porquanto constato a grande similitude com o modo de desenvolver os conteúdos do programa que adoptamos desde há muito. Isto é ele efectiva opções em sintonia com o que nós próprios temos vindo a densificar na cadeira, quer em cursos da Universidade Moderna de Lisboa e Universidade Moderna do Porto -embora aqui sem explanação autónoma da teoria das fontes- e, sobretudo, de modo mais extenso, no Curso do ISCSP, desde que, no início da década anterior, assumimos a sua regência, sensibilizados para o tema, sobretudo desde 1986, ano da integração na então CEE e de início de funções parlamentares europeias e, posteriormente, regressado a Portugal, reiniciamos a docência em acumulação com a cadeira de Directo Comunitário ministrada nas licenciaturas de Direito e na de Estudos Europeus da UML.
No seu Manual individual, em que reelabora e renova, com capítulo novos, o manual colectivo anterior, diz PAREJO ALFONSO que «Cobre a mesma matéria e conserva a organização sistemática da que substitui, mas incluindo, no seu tratamento, o Direito comunitário-europeu», embora continuando a integrar, «com um sistema próprio, toda a matéria que se ministra nas Faculdades de Direito ou de Ciências Jurídicas e Sociais e outros centros cujos planos docentes incluem a disciplina».
E, explicitando sinteticamente as linhas fundamentais da obra, correspondentes ao programa da cadeira de Directo Administrativo, refere que «A primeira parte compreende: as bases comunitário-europeias e constitucionais do Direito administrativo; as fontes tanto comunitário-europeias como internas deste; Ia teoria geral de a organização administrativa; o estudo dos sujeitos das relações jurídico-administrativas, os privados (com seus diversos status e situações) e os públicos (entes e órgãos comunitário-europeus, estatais-gerais, autonómicos e locais); o regime geral -comunitário e interno- da actividade administrativa (unilateral, consensual e contratual), sobre a base da análise dos poderes e instituições gerais de composição do interesse público e o privado (expropriação coerciva, sanção das infracções administrativas e responsabilidade extracontratual ou patrimonial) e o sistema de controlo interno e externo, especialmente o judicial, da referida actividade».
A isto acrescenta o Autor «o conteúdo essencial ordinariamente ensinado na chamada parte especial e se expõe tendo presente a importância da dinâmica da gestão, o que faz enquadrar na perspectiva dos meios materiais, pessoais e económicos, da organização e da actividade administrativas».
Tudo sem prejuízo de abordar «as grandes políticas públicas de dimensão administrativa, incluindo sempre a perspectiva comunitário-europeia: desde a tradicional e essencial (…), da polícia da liberdade pessoal, através da segurança pública, passando pelas, hoje centrais e básicas, do ordenamento da economia e o governo do território, até às de maior actualidade e enorme importância social: o meio ambiente, as infra-estruturas, os transportes, o fornecimento de electricidade e as telecomunicações».
Em termos de programas de docentes de países onde não vigora o chamado regime administrativo, referiria apenas um autor dos EUA, que no entanto, segue um modelo habitual nesta docência norteamericana.
Nestes países sem regime administrativo, podemos ver que os grandes temas de estudo universitário de direito ministrado, andam sobretudo à volta do papel constitucional das agências, procedimento administrativo e controlo constitucional da actividade administrativa. Por exemplo, JOHN DEVIN, em Droit des Etats-Unis, obra de difusão do direito americano em França, 1994[213], centra o estudo nas seguintes temáticas: As agências administrativas e o governo americano: separação e delegação dos poderes; limitações constitucionais e legislativas perante os procedimentos administrativos de tomada de decisões: as garantias constitucionais; a Lei do Procedimento Administrativo (APA); o controlo da legalidade das decisões administrativas (competência dos tribunais ordinários): disponibilidade do controlo judiciário, exercício no tempo do direito de controlo e controlo judiciário da Administração[214].
Dito isto, que acrescentar em termos de apreciação das posições da doutrina anteriormente exposta?
Quanto a FREITAS DO AMARAL, como se entenderá, apesar das suas considerações visarem especificamente cadeiras de direito administrativo na licenciatura de direito, a sua pertinência em geral, admitindo embora reflexões sobre prioridades, têm sentido, provavelmente até sentido reforçado, nas licenciatura do ISCSP.
No que diz respeito a PAULO OTERO, partilhamos da sua visão quanto à necessidade de integrar as fontes da juridicidade administrativa, designadamente no âmbito supra-nacional sobretudo em termos de direito comunitário, da importância de ministrar a matéria do controlo administrativo da constitucionalidade das normas, tendo presente que muitos destes alunos integrarão quadros desta Administração, e o desenvolvimento esgotante dos procedimentos administrativos. No entanto, por razões de tempo, no caso das operações materiais, e de importância relativa para os nossos licenciandos, a do controlo jurisdicional da Administração (pelas várias jurisdições), desenvolvemos estas matéria de maneira mais sumária. Na parte de conteúdo variável, todos estes temas são de importantes para aponta os alunos, mas quanto aos de Administração Pública a alteração da natureza anual para semestral da cadeira, aponta sistematicamente para a não rotatividade ou acumulação menos desenvolvida desses temas, com sacrifício da matéria sobre a intervenção económica do Estado e dos direitos reais administrativos, embora transformando o tema da função pública em matéria obrigatória num dos semestres, o que não traduz propriamente o início da sua leccionação no próximo ano, mas apenas um desenvolvimento mais esgotante do tema, demais se atentarmos na irracionalidade de que todo o outro direito administrativo geral terá o mesmo tempo, como se lhes fosse fácil compreender esta matéria sem a aquisição prévia de pontos teóricos da ciência geral e não fosse chocante a desigual preparação (já não falo em cão comparações com os licenciandos de Administração Pública da Faculdade de Direito de Coimbra), que estes alunos de Administração Pública fiquem mais mal preparados em geral no direito administrativo do que os de ciência política.
§5. PROGRAMA
A)- PROGRAMA ACTUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO DO 3.º ANO DE GESTÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E 3.º ANO DE CIÊNCIA POLÍTICA E PROGRAMA A MANTER NO 3.º ANO DE CP
Introdução: Visão panorâmica das necessidades colectivas a satisfazer pela AP e das áreas temáticas abrangidas pela cadeira do DA
I -.Fundamentos conceptuais, constitucionais e históricos da AP e do DA
1. A Administração Pública
2.O Direito Administrativo
II- Fontes e fundamentos internacionalistas e unionistas do direito administrativo
III - Direito da organização administrativa
1.Breve abordagem diacrónica e sincrónica das organizações administrativas
2.Teoria da organização (pessoas colectivas, órgãos e serviços administrativos); direito da Administração territorial (estadual e infra-estadual); direito institucional; direito empresarial; direito da Administração associativa (territorial e profissional)
3. Poderes, deveres e princípios intra e interadministrativos
IV - Direito da actividade administrativa:
1. Tipologia das técnicas de intervenção administrativa
2.Princípios fundamentais da actividade administrativa
3. A Administração perante normas inconstitucionais
4.Teoria das formas da actividade administrativa
4.1. Teoria do procedimento administrativo;
4.2. O regulamento
4.3. Os actos administrativo
4.4. O contrato administrativo
4.5. As operações materiais
5.Teoria da responsabilidade civil extra-contratual
V - Direito da Justiça Administrativa (judiciário e processual administrativo)
VI - Matérias de opção acordadas [rotativas: direito administrativo geral (meios da AA) ou/e especial]
B)-PROGRAMA DE DIREITO ADMINISTRATIVO DO 1.º SEMESTRE DO 4.º ANO DE GAP
1.Introdução e fundamentos conceptuais e constitucionais
2.Direito da organização administrativa: teoria da organização (pessoas colectivas, órgãos e serviços administrativos); direito da Administração territorial (estadual e municipal); direito institucional; direito empresarial; direito da Administração associativa (associações intermunicipais e profissionais)
3.Direito da actividade administrativa: teoria do procedimento administrativo, dos regulamentos, actos administrativos e contratos administrativos; teoria da responsabilidade civil extra-contratual.
C)- PROGRAMA DE «REGIME JURÍDICO DA FUNÇÃO PÚBLICA» DO 2.º SEMESTRE DO 4.º ANO DE GAP
1.Introdução. Fundamentos conceptuais e históricos. Pluralidade de regimes
2.Pluralização dos quadros de pessoal, carreira, classificações de serviço, mobilidade
3.Regime de recrutamento e selecção do pessoal na AP
4.Regime jurídico da função pública
5.Regime jurídico do CITAP. Princípios gerais do Código do Trabalho e as especificidades do Decreto-Lei 23/2004.
6.Regime de incompatibilidade e acumulações
7.Estatuto disciplinar
Bibliografia indicada aos alunos (obras estrangeiras: apenas as de mais fácil acesso, designadamente por existirem na biblioteca da Escola):
I - Bibliografia geral
A)-Portugal
AMARAL, Diogo Freitas do -Curso de Direito Administrativo, I, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 1994;
-Direito Administrativo. Vol. II, Coimbra: Almedina, 2001.
CAUPERS, João –Introdução ao Direito Administrativo I. Lisboa, 2000.
CORREIA, J. M. Sérvulo -Noções de Direito Administrativo, I, Lisboa, 1982.
CORREIA, J. M. Sérvulo; CLARO, João Martins; MARTINS, Ana Gouveia; KIRKBY, Mark Bobela-Mota –Elementos de estudo de Direito Administrativo: Exercícios práticos, testes, exames finais e jurisprudência administrativa. Lisboa: aafdl, 2005.
GUEDES, Armando Marques -Direito Administrativo, Policopiado, AAFDL, Lisboa, 1957-58;
-O Processo Burocrático.Lisboa, 1969;
-Os Contratos Administrativos. Separata da RFDUL, Lisboa, 1991.
SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de –Direito Administrativo Geral: Introdução e princípios fundamentais. Lisboa: Dom Quixote, 2004.
SOUSA, Marcelo Rebelo de -Lições de Direito Administrativo, I, Lisboa, 1994/95.
Andrade, José Carlos Vieira de –Justiça administrativa (Lições). 6.ª Ed., Coimbra: Almedina, 2004.
AROSO DE ALMEIDA, Mário –O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos. 3.a ed., Coimbra: Almedina, 2004.
OTERO, Paulo -«As garantias impugnatórias dos Particulares no Código do Procedimento Administrativo». Scientia Jurídica, Tomos XLI, nº 235-237, 1992, p. 49-76.-O poder de substituição em Direito Administrativo: Enquadramento Dogmático-constitucional, Lisboa, 1995.
B)-Estrangeiro
a)-Espanha
VILLAR PALLASI, José Luís; VILLAR EZCURRA, Jose Luis -Princípios de derecho administrativo I. 3.ª Ed., Madrid: Universidad Complutense de Madrid, 1992.
ALFONSO, Luciano Parejo –Derecho Administrativo: Instituciones generales: Bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Barcelona: Ariel Derecho, 2003.
PASTOR, Juan Alfonso Santamaria, Fundamentos de Derecho Administrativo, I, Reimp., Madrid, 1991.
b)- França
RIVERO, Jean; WALlNE, Jean, Droit Administratif, 14." ed., Paris, 1992.
CHAPUS, René, Droit Administratij Générale, 2 vols., 5." ed., Paris, 1990.
c)-Itália
CASSESE, Sabino -Le Basi del Diritto Amministrativo. Turim, 1989;
-Trattato di Diritto Amministrativo: Diritto Amministrativo Generale, I e II Vol., Milão, 2000.
GIANNINI, Massimo Severo -Diritto Amministrativo, 2 vols., 3.ª ed., Milão, 1993.
MAZZAROLLI, L; PERICU, G.; ROMANO, A.; MONACO, F. A. Roversi; SCOCA, F. G. -Diritto Amministrativo. 2 vol., Bolonha, 1993.
d)- Alemanha
MAURER, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9." ed., München, 1994.
e)-Austríaca
MERKL, Adolfo -Teoría General dei Derecho Administrativo, México, 1980.
e)-Brasil
MEIRELLES, Helly Lopes de -Direito Administrativo Brasileiro. 26.ª ed. actualizada por Eurico Azevedo, Délcio Aleixo e José Burle Filho. São Paulo, 2001.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de -Curso de Direito Administrativo. 9ª ed., São Paulo, 2001.
f)- Reino Unido
HAWKE, N., An lntroduction to Administrative Law, 6: ed.,
g)-Estados Unidos da América
DEVIN, John -«Droit Administratif». In LEVASSEUR, Alain, A. -Droit des Etats-Unis. 2.ª Edition. Paris : Précis Dallooz, 1994, p.155-165 e índice, p. XXV- XXVI.
II - Bibliografia de regime jurídico da função pública
A)- Bibliografia nacional:
ALFAIA, João -Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público. Vol.I, 1985 e Vol.II, 1988.
AZEVEDO, Arnaldo –Função Pública.(....). Lisboa: Grupo Editorial Vida Económica, 2000.
BORGES, Luís Pais -«Concursos de Provimento na Administração Pública: Critérios de Avaliação». Revista do Ministério Público, Ano 10, n.º 39, p. 55-61.
CARVALHO, A. Nunes De -«Sobre o dever de ocupação efectiva do trabalhador». Revista de Direito e Estudos Sociais, Ano XXXIII (VI da 2, série), n.º 3-4, Julho/Dezembro 1991, p. 261-327.
CAUPERS, João -Os Direitos Fundamentais dos trabalhadores e a Constituição. Lisboa, 1985; -«Situação jurídico comparada dos trabalhadores da Administração Pública e dos trabalhadores abrangidos pela legislação do contrato de trabalho». Revista de Direito e Estudos Sociais, Janeiro/Junho de 1989, Ano XXXI (IV da 2.ª Série), nº 1 e 2, p. 243-254.
COUTINHO, Pereira -«A relação de emprego público na Constituição: Algumas notas». In Estudos sobre a Constituição, 3.º Vol., p. 684-706.
DIAS, Francisco Maria -Estatuto Remuneratório da Função Pública. Coimbra, 1990.
ESTEVÃO, José Carlos -«A transferência dos funcionários na Administração Pública Portuguesa». Revista da Administração Pública, Ano V, nº 17, Julho/Setembro 1982, p. 389-421.
GANHÃO -«A Acumulação de funções no funcionalismo público: Regime jurídico geral». Revista do Ministério Público, Ano 17, nº 67, Julho/Setembro 1996, p. 57-124.
LIMA, Pedro Pedroso de -«Nomeações de pessoal autárquico». Revista de Administração Local, Ano 10, n.º 102, Nov/Dez. 1987, p. 794-802.
MACEDO, Adalberto Monteiro de -«A transferência como figura de inabilidade, pessoal e interdepartamental». Revista de Direito Administrativo, Ano 3, n.º 12-13, Março/Junho de 1982, p. 110-119.-«Contributos para uma teoria de mobilidade». Revista de Direito Público, Ano II, n.º 4, Julho 1988, p. 51-77.-«O destacamento na Administração Pública Portuguesa». Revista da Administração Pública, Ano 1, nº 2, Outubro/Dezembro 1978, p. 229-241.-«A requisição na Função Pública Portuguesa». Revista da Administração Pública, Ano II, nº 3, Janeiro/Março 1979, p. 75-84.-«As requisições no âmbito dos Gabinetes Ministeriais: Sector Empresarial e Função Pública propriamente dita». Revista de Direito Público, Ano 1, n.º1, Novembro de 1985, p. 119-132.
MOURA, Paulo Veiga e –Função pública. Coimbra: Coimbra Editora, 2001.
RAMALHO, Maria do Rosário Palma –Contrato de trabalho na Administração pública: anotação à Lei n.º23/2004, de 22 de Junho. Coimbra: Almedina, 2004
RATO, António Fermiano -«A possibilidade de um funcionário público na situação de aposentado poder regressar à anterior situação no activo, reocupando o lugar que exercia». Revista de Direito Administrativo, Ano 1, nº 4, Julho/Agosto 1980, p. 273-286.
RIBEIRO, Vinício -Estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos. Coimbra, 1990.
B)- Bibliografia estrangeira
BOUSBIA, Mahmoud -«Les systèmes de rémunérations dans la fonction publique». Revue Française d’Administration Publique, n.º 28, Octobre-Décembre 1983, p. 751-768.
CASTILLO BLANCO, Frederico A. -«Las problemáticas fronteras entre el Derecho laboral y el Derecho administrativo: a propósito de los contratos temporales en el sector público». Revista Española de Derecho Administrativo, n.º86. Madrid: Civitas, Abril/Junio 1995, p. 187-218.
DUFFAU, Jean-Marie -«Les rémunérations principales dans la fonction publique. Problématique générale». Revue Française d’Administration Publique, nº 28, Octobre/Décembre 1983, p. 769-787.
GAZIER, François -La fonction publique dans le monde. Bibliothèque de L’Institut International d’Administration Publique, Ed. Cujas, 1972.
LOPEZ GOMEZ, J. M. -El régimen jurídico del personal laboral de las Administraciones Públicas. Madrid: Tecnos, 1995.
NIETO, Alejandro -«Los derechos adquiridos de los funcionarios». Revista de Administración Pública, nº 39, septiembre/diciembre 1962, p. 241-266.
OJEDA AVILÉS, A. -«Los limites del paradigma laboral en la función pública». Relaciones Laborales, 1991.
SÁNCHEZ MORÓN, Miguel –Derecho da le Función Pública. Cuarta Edición, Madrid: tecnos, 2004.
§6. O DESENVOLVIMENTO DO PROGRAMA DURANTE O ANO OU SEMESTRE LECTIVO
A organização das matérias a leccionar nas aulas desta cadeira anual é feita por trimestre e não por semestres, porquanto no ISCSP não há interrupção do ano lectivo, em Fevereiro, apesar de haver frequências e exames noutras disciplinas, durante este mês e mesmo em Março, pelo que, em relação asa cadeiras anuais, como DA, apenas há que contar com as curtas interrupções de férias correspondentes ao Natal e Páscoa, ocorrendo uma distribuição regular de tempos de aulas nos vários meses, com excepção de Dezembro e Março ou Abril.
De qualquer modo, a simultaneidade de provas escritas e orais em várias disciplinas com aulas implica por vezes, a impossibilidade de as ministrar, além de que num ou noutro ano, os feriados ocorrem em dias de leccionação, o que em verdade obriga a calcular o programa com alguma elasticidade pois o tempo lectivo pode ser encurtadas de 1 a 4 semanas (o que corresponde a um total factual entre 26 a 30 semanas).
Discordamos claramente das aulas em Fevereiro e em Junho, no primeiro caso porque em simultâneo com provas (frequências das cadeiras anuais e exames das semestrais) e estudo mais intenso dos alunos, para a sua preparação, com as consequentes ausências e cansaços, o que torna as aulas pouco produtivas, e ausências designadamente devido a provas orais em datas nem sempre previsíveis, desorganizando o calendário de evolução do programa inicialmente previsto.
E, por outro lado, pensamos ser preferível, o que mais tarde ou mais cedo terá de ocorrer, o alinhamento com o calendário dos outros países, iniciando aula em Setembro, de modo a viabilizar o intercâmbio escolar internacional e a libertar o mês de Junho sem diminuição do número se semanas de aulas.
A calendarização actual no programa conjunto e que se mantém
para a Licenciatura de Ciência Política, é a seguinte:
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OUT NOV DEZ JAN FEV MAR ABR MAI JUN -
3 semanas 4 semanas 3 semanas 3 semanas 4 semanas 4 semanas 2 semanas 4 semanas 3 semanas 30 semanas
6 aulas 9 aulas 7 aulas 8 aulas 8 aulas 10 aulas 6 aulas 9 aulas 6 aulas 69 aulas
Introdução teoria e direito teoria e direito da da Organização Actividade contencioso direito do emprego público - Administrativa Administrativa
Fundamentos Conceptuais teoria direito: procedimento contrato direito administrativo especial
organização - estadual regulamento - infra-estadual responsabilidade - institucional acto - empresarial
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1.º SEMESTRE |
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2.º SEMESTRE |
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3.º SEMESTRE |
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TOTAL |
Quanto à futura calendarização, a partir do ano lectivo 2005-2006, importa referir que, embora não se perceba porque é que no curriculum da licenciatura de GAP há-de haver metade do tempo para DA em relação à de CP, quando já não têm também nenhuma preparação em Direito Constitucional/Direito Político, ou seja (necessitando mais e de mais conhecimentos de direito administrativo, sobretudo se pensarmos que é também um curso para futuros administradores públicos), vêm menos preparados com bases jurídicas essências e além disso ainda passam a ter metade do tempo de direito administrativo, área fundamental do curso. Compare-se com o curso de AP da FDUC.
Não podendo suprimir as grandes linhas temáticas da cadeira, sendo certo que, neste caso, não parece adequado eliminar ou reduzir o tempo lectivo dedicado ao direito estadual, direito municipal e direito empresarial «público», não nos resta senão optar por manter quase o mesmo programa, comprimindo temporalmente o desenvolvimento de certas matérias.
Assim:
- No 1.º trimestre será dado, e com o mesmo desenvolvimento, o mesmo programa;
- Em Janeiro e Fevereiro, será dado, de modo mais concentrado e menos aprofundado, o programa actualmente ministrado em Janeiro, Fevereiro e Março, com sacrifício do direito judiciário e contencioso administrativo («Justiça Administrativa»), dado que a cadeira designada por RJFP se inicia em Março pelo que a matéria em causa tem de ser antecipada de dois meses;
- São também eliminados do programa de Direito Administrativo os temas que normalmente eram seleccionados para os meses de Maio e Junho, seja sobre os Meios ao serviço da AP, direito do emprego público ou dos bens públicos e matérias de Da especial, designadamente Direito do Ordenamento do Território, Direito do Urbanismo, Direito do Ambiente, Direito do Património Cultural, Direito Público do Comércio, Direito Administrativo da Concorrência
A calendarização a partir do próximo ano lectivo, juntando-se proposta calendarização também para cadeira de Função Pública:
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OUT NOV DEZ JAN FEV MAR ABR MAI JUN -
3 semanas 4 semanas 3 semanas 3 semanas 4 semanas 4 semanas 2 semanas 4 semanas 3 semanas 30 semanas
6 aulas 9 aulas 7 aulas 8 aulas 8 aulas 10 aulas 6 aulas 9 aulas 6 aulas 69 aulas
Introdução Teoria e Direito Teoria e Direito Organização Actividade -introdução RJFP DT e CITAP -Incompatibilidades Administrativa Administrativa -quadros de Fundamentos pessoal -acumulações de funções Conceptuais -carreiras teoria -classificações -modificação do -erstatuto e processo organização: direito estadual -procedimento contrato RJ de emprego disciplinar - estadual -regulamento responsabilidade -mobilidade - infra-estadual -acto -institucional administrativo -empresarial
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1.º SEMESTRE |
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2.º SEMESTRE |
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2.º SEMESTRE |
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TOTAL |
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DIREITO ADMINISTRATIVO REGIME JURÍDICO DA FUNÇÃO PÚBLICA |
II - CONTEÚDOS DO PROGRAMA
§1.CONTEÚDOS OBRIGATÓRIOS DO PROGRAMA DA CADEIRA DE DIREITO ADMINISTRATIVO DAS LICENCIATURAS EM GESTÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E EM CIÊNCIA POLÍTICA
Trata-se dos conteúdos actuais do programa unificado do curriculum de matérias de Direito Administrativo, que, desde há cerca de uma década, com as últimas modificações efectivadas em 2000-2001, que temos seguido até agora, nas licenciaturas de GAP e CP (com aulas comuns) do ISCSP, a aplicar no futuro na integra na cadeira anual em CP e, em geral, também, na cadeira semestral em GAP, mas, neste caso, com as adaptações anteriormente enunciadas, redutores do aprofundamento de certas matérias e a eliminação do capítulo XXX e sem as matérias de direito administrativo especial, embora a matéria de emprego público, agora autonomizada, passe a ser dada com maior desenvolvimento em todo o segundo semestre desta licenciatura.
***
Os conteúdos são os seguintes:
Introdução
Capítulo I - Factualidade justificativa da existência da AP e apresentação genérica da cadeira
§1. As necessidades colectivas e o interesse público a satisfazer pela AP
§2. Visão panorâmica das áreas temáticas abrangidas pela cadeira de DA geral e especial
Parte I - Fundamentos conceptuais, constitucionais e históricos da Administração Pública e do Direito Administrativo
Capítulo I - A Administração pública
§1. A origem etimológica da expressão, evolução histórica e noção de Administração Pública
1.1. A origem e significado etimológico da expressão Administração Pública
1.2. - A evolução histórica da AP
1.3. Divisão conceptual da AP para efeitos de teorização científica e didáctica. A Administração como Função, Organização e Poder. Conceitos material, orgânico e formal
1.4. O enquadramento constitucional da Administração Pública
§2. As ciências administrativas: a ciência da Administração, a política administrativa e o direito administrativo
§3. Funções e Poderes do Estado. A Administração e as outras Funções do Estado
3.1. O princípio constitucional da separação de poderes
3.2. As funções de «governação» e as funções de controlo
3.3. A função executiva e o poder administrativo
3.4. Os poderes do Governo alheios à função executiva
3.5. A actividade materialmente administrativa das administrações instrumentais dos outros Poderes do Estado
3.6. Segmentação e personalização jurídica das Administrações Públicas. O Poder Executivo e os poderes administrativos não estaduais: a pluralidade da AP e as técnicas de redução à unidade
3.7. As Administrações Públicas e as Administrações Privadas. A Actividade administrativa pública desempenhada por particulares
Capítulo II - O Direito Administrativo
§1. A origem histórica da expressão
§2. O Direito administrativo como sistema normativo
§3. A génese e evolução histórica do direito administrativo e dos tribunais administrativos em geral.
§4. A sujeição da Administração ao Direito.
4.1. Em termos normativos
4.1.1.A Administração em gestão pública e em gestão privada
4.1.2.Ateoria do direito privado administrativo ou administrativizado
4.2.Os modelos de organização e submissão à tribunais:
4.2.1.O sistema de dualidade de jurisdição ou de regime administrativo
4.2.2.O sistema unitário.
4.2.3.O sistema paradual.
4.3.O direito administrativo como direito comum das AP e os tribunais administrativos como jurisdição comum de aplicação do direito administrativo
§5. O Direito Administrativo como Direito distinto do Direito Privado
5.1.Critérios das diferentes Escolas
5.2. Influências recíprocas
§6. O direito administrativo e o direito público
6.1. O direito administrativo como ramo do direito público
6.2. O interesse da distinção em países de regime administrativo
6.3. O Direito Administrativo e os outros ramos do direito público
6.3.1.Direito administrativo e direito constitucional
6.3.2.Direito administrativo e direito internacional
6.3.3.Direito administrativo e direito comunitário
6.4. Direito administrativo substantivo, direito processual e direito judiciário administrativo
6.5. Os vários ramos do direito administrativo. Direito administrativo geral e direitos administrativos especiais
§7. A ciência do direito administrativo como sistema de elaboração científica.
7.1.Conceito de ciência do DA, objecto, método e evolução histórica.
7.2. A teoria da interpretação do direito administrativo.
7.3. A aplicação do direito administrativo no espaço e no tempo.
§8. A tipologia das normas administrativas
8.1. As normas orgânicas
8.2. As normas funcionais
8.3. As normas relacionais
§9. Os princípios fundamentais do DA
§10. As crises e os actuais factores de evolução: Estado de Direito, Estado Social de Direito, Estado de direito pós-social.
§11. As características fundamentais do Direito Administrativo. A europeização do direito administrativo
§12. A codificação do Direito Administrativo
12.1. A matéria da codificação histórica do Direito Administrativo
12.2. A nova codificação parcelar
12.2.1.O Código do procedimento administrativo
12.2.2.O Código do Processo nos Tribunais Administrativos
122..3.A Lei das Autarquias Locais
12.2.4.Código da Estrada, Código das expropriações
Capítulo III - Fundamentos doutrinários e constitucionais do Direito Administrativo
§1. O Estado constitucional
1.1. As Funções do Estado em Estado Constitucional democrático
1.2. A Supremacia da Constituição e a eficácia das normas. As fontes e sistema normativo no direito administrativo português
1.3. A nomologia administrativa: o Estado nomocrático e o sistema de fontes normativas
1.3.1.A origem iusprivatista da expressão e o actual conceito de fontes de Direito. Policêntrismo dos lugares de produção normativa
1.3.1.1.Definição de fontes do Directo
1.3.1.2.Determinação das fontes do Direito
1.3.1.3.Normas sobre a produção jurídica e fontes do direito
1.3.2.A teoria das fontes e o direito Administrativo
1.3.2.1.O dualismo germânico
1.3.2.2.A Escola de Viena
1.3.3.O sentido actual da teoria das fontes
1.3.4.Incidência da Constituição no sistema de fontes: hierarquia e competência como princípios de estruturação do ordenamento
1.3.5.O tratamento científico da teoria das fontes.
1.3.5.1.As teorias da argumentação
1.3.5.2.Direito e lógica
1.4.Constituição e ordenamento jurídico
1.4.1.O ordenamento jurídico:
1.4.1.1.Pluralidade de ordenamentos. Ordenamento estatal geral e ordenamentos infra-estatais.
1.4.1.2.Unidade do ordenamento. O princípio de segurança jurídica
1.4.1.3.Legitimidade e validade do ordenamento. O principio de efectividade
1.4.1.4.A Constituição como norma fundamental do ordenamento
1.4.2.A norma jurídica
1.4.2.1.Direito e norma
1.4.2.2.As normas sobre a produção jurídica. Princípios de hierarquia e de competência. Competência e controlo
1.4.2.3.Disposição-regra, princípio e norma
1.4.2.4.Normas de aplicação directa e normas de aplicação relacional
1.4.3.Validade, eficácia, legitimidade, efectividade e vigência das normas jurídicas
1.4.3.1.Produção normativa e validade das normas
1.4.3.2.Eficácia e força jurídica
1.4.3.3.Eficácia e validade jurídica
14.3.4.Validade e legitimidade das normas
1.4.3.5.Validade e efectividade das normas
1.4.3.6.Âmbitos de validade
1.4.3.7.Validade e vigência. O princípio de publicidade das normas
1.4.3.8.Perda de validade e de vigência. Direito intertemporal
14.4.O ordenamento jurídico da Constituição normativa
1.4.5.Coerência e completude do ordenamento
1.4.5.1.A coerência do ordenamento e conflitos
A)-Conflitos normativos de primeiro grau
a)-O critério de hierarquia
b)-O critério de competência
c)-O critério de procedimento
d)-O critério de especialidade
e)-O critério cronológico
f)-O critério de prevalência
B)-Conflitos normativos de segundo grau
C)-Os efeitos do conflito normativo
1.4.6.A completude do ordenamento e a interdição de non liquet.
1.4.7.A integração de lacunas. A aplicação do artigo 10.º do CCV
1.4.7.1.Vazios normativos e lacunas
1.4.7.2.Auto-integração e hetero-integração
A) Auto-integração. Analogia de lei e analogia de directo
B) Hetero-integração. Direito supletivo
1.5. A hierarquia das fontes de normatividade administrativa
1.5.1.Jus cogens internacional
1.5.2.Direito da União Europeia (originário e derivado: remissão para a temática específica)
1.5.3.Constituição (normas directamente aplicáveis e exequíveis por si mesmas; normas não exequíveis por si mesmas e normas programáticas)
1.5.4. Leis ordinárias de valor reforçado geral e específico
1.5.5. DIP em geral (artigo 8.º)
1.5.6. Leis ordinárias
1.5.7.Regulamentos estaduais (decreto regulamentar, resolução, portaria e despacho normativo, etc.) e infra-estaduais
1.5.8.Costume, Jurisprudência e Doutrina
1.6.A Administração e os cidadãos perante normas inconstitucionais: inconstitucionalidade das normas administrativas e sistema institucional de controlo pela Administração e pelos tribunais
1.6.1.A inconstitucionalidade em geral
1.6.1.1.Noção de inconstitucionalidade
1.6.1.2.O sistema constitucional de garantia da Constituição
1.6.1.3.Hierarquia das normas, inconstitucionalidade e ilegalidade controlável pelo TC de normas desconformes com leis ordinárias paraconstitucionais
1.6.2.Tipologia da inconstitucionalidade e das formas de invalidade das normas inconstitucionais
1.6.3.Inconstitucionalidade e desvio de poder legislativo
1.6.4.Norma jurídica, imperatividade e meios de garantia de sua efectividade
1.6.5.Sistemas de garantia institucional e o modelo hiperbólico português
1.6.5.1.Caracterização geral
1.6.5.2.A falta de recurso de amparo
1.6.5.3.A fiscalização difusa e concentrada
1.6.5.4.Critérios substantivos e processuais de fiscalização
1.6.6.Consequências da declaração de inconstitucionalidade
1.6.7.A margem de sindicabilidade administrativa da constitucionalidade
1.6.7.1.AP, princípio da legalidade e princípio da constitucionalidade
1.6.7.2.A AP perante norma declarada inconstitucional erga omnes
1.6.7.3.A AP e as situações de inexistência jurídica-constitucional
1.6.7.4.A AP e as situações de mera irregularidade orgânico-formal
1.6.7.5.A AP perante a normal figura de paranulidade da norma
A)-AP e direito de resistência dos cidadãos no caso de matéria de DLG
B)- os requisitos orgânicos gerais de ponderação administrativa da inaplicabilidade da norma
C)- os requisitos substantivos da inaplicabilidade da norma
D)-Critério de invalidade manifesta
a)-A AP estatal e a infra-estatal no caso da inconstitucionalidade orgânica
b)- O caso da inconstitucionalidade formal
α)- Vícios de procedimento documentado
β)- Vícios de forma
c)- O caso de inconstitucionalidade material manifesta
α)- As situações consideradas na doutrina unânime
β)- As situações já apreciadas pelo TC em fiscalização preventiva e sucessiva
1.6.7.6.As normas dependentes de leis de revisão constitucional com ofensa do clausulado sobre limites materiais
1.6.7.7.As normas e actos praticados com ofensa do artigo 19.º da Constituição
16.8.A AP e a apreciação jurisdicional de regulamentos e actos administrativos
1.6.8.1.A situação de regulamentos inconstitucionais ou ilegais em face de leis paraconstitucionais
1.6.8.2.A situação de normas e actos dependentes de leis paraconstitucionais declaradas inconstitucionais
1.6.8.2.Declaração de inconstitucionalidade e a modulação dos seus efeitos na actividade disciplinar e contra-ordenacional da AP
1.7. A interdição de indefesa procedimental e processual e o ordenamento jurídico português
§2. O Estado de direito
2.1.O princípio da juridicidade no Estado nomocrático
2.1.1.O conteúdo do princípio da legalidade: rejeição do Estado legal de Direito e juridicidade
2.1.2.A teoria das circunstâncias excepcionais e o princípio da legalidade excepcional (CPA e EGC)
2.1.3.O princípio do controlo da Actividade Administrativa. Controlo institucional e controlo particular
2.1.4.A teoria dos vícios da actividade administrativa e a sua sanção
2.1.5.A procedimentalização da actividade administrativa
2.2.O princípio da tutela judicial efectiva
(matéria também passível de exposição na introdução ao capítulo sobre Justiça Administrativa)
2.2.1.O direito de acesso aos tribunais
2.2.2.A questão do recurso hierárquico necessário
2.2.3.O direito a obter sentença em tempo razoável
2.2.4.A questão da suspensão da execução dos actos administrativos
2.2.5.O direito à execução das sentenças: o regime da execução das sentenças administrativas
2.2.6.O novo direito processual contencioso administrativo
2.3.O princípio da garantia patrimonial
2.3.1.A responsabilidade por actos lícitos. Regime da expropriação por utilidade pública
2.3.2.A responsabilidade por actos dolosos e negligentes. A responsabilização pela culpa de serviço
2.3.3.A responsabilidade pelo risco
2.3.4.O princípio da responsabilidade solidária e o direito de regresso da AP
2.3.5.Os requisitos da responsabilidade da AP: facto imputável, dano (físico ou moral) e nexo de causalidade adequada
§3.O Estado social e o princípio social
3.1.Os direitos sociais fundamentais (DSCE).
3.2.Regime geral e específico. Comparação com o regime específico do DLG
3.3.A intervenção administrativa de prestação e subsidiadora
3.4.O princípio constitucional da não aplicabilidade imediata dos DSCE
3.5.Os princípios da dependência das condições concretizadoras e do faseamento
3.6.O princípio do não reversibilidade dos DSCE
§4.O Estado democrático
4.1.Os princípios organizacionais da AP
4.1.1.O princípio da descentralização: descentralização e devolução de poderes aos entes territoriais
4.1.2.O princípio da desconcentração: desconcentração originária e descentralização derivada (delegação)
4.1.3.O princípio da participação e o direito de participação procedimental (Lei 83/95 de 31.8)
4.2.O princípio do controlo público da Administração
4.2.1.princípio da transparência e direito fundamental de acesso à informação administrativa (Lei nº 65/93 de 26.8, a Lei nº 8/95 de 29.3, a Lei 6/94 de 7.4 e o Regulamento da CADA de 19.1.95)
4.2.2.A acção popular: Capítulo III da Lei nº 83/95 de 31.8
4.2.3. As EAI. O provedor de justiça
4.3.Os princípios activos da AP: igualdade, imparcialidade, transparência e publicidade
4.4.O Estado territorialmente descentralizado
4.4.1.O princípio da autonomia político-administrativa das ilhas
4.4.2.O princípio da autonomia administrativa ou autárquica do continente
4.4.3.O princípio da unidade e interadministratividade geral
4.4.4.O princípio da solidariedade interterritorial
Capítulo IV - Fontes e fundamentos internacionalistas e unionistas do DA
§1. O Estado membro da Sociedade Internacional: Direito Administrativo e Direito Internacional Público
1.1. Direito Administrativo e Direito Internacional Público:
1.2.Teoria das fontes e princípio da recepção plena do Direito Internacional
1.2.1.As fontes clássicas e novas de DI
1.2.2.A cláusulas de recepção plena do artigo 8.ª da CRP e Convenções de Viena sobre o Direito dos Tratados
1.2.3.A modulação do princípio da recepção plena. O regime do jus cogens
1.2.4.O controlo prévio pelo PR e TC e a aplicação de normas inconstitucionais
§2. O Estado «aberto» ao processo da Unificação Europeia[215]. A Administração Europeia e o Direito Administrativo substantivo e procedimental da União Europeia
2.1.A importância do Direito administrativo da UE
2.1.1.O Direito Comunitário como parte do ordenamento jurídico nacional
2.1.2. O Princípio do primado do Direito Comunitário e suas consequências normativas
2.2. A Administração Europeia e o Direito Administrativo substantivo e procedimental da União Europeia
2.3. O princípio da Administração comunitária indirecta e suas consequências em termos procedimentais, de controlo administrativo e jurisdicionais
2.4.A europeização e homogeneização dos DA da UE. Os instrumentos de modelação do direito administrativo de fonte europeia e de fontes nacionais
2.5.Teoria das fontes de DUE
2.5.1.O direito administrativo de fonte europeia e a nomologia comunitária
2.5,1.1.As fontes originárias
2.5.1.2.As fontes derivadas típicas e atípicas
2.5.1.3.Regime dos regulamentos.
A)- A validade e a eficácia dos regulamentos
B)-A aplicabilidade directa dos regulamentos
C)-Interdição de transposição
2514.Regime das directivas e decisões dirigidas aos Estados
A)-A transposição das Directivas e Decisões dirigidas aos Estados
B)- A interdição de contradição no prazo de transposição
C)- O efeito directo das Directivas e das Decisões dirigidas aos Estados após o prazo de transposição.
a)- A construção jurisprudencial
b)- A teoria da precisão, incondicionalidade e e não sujeição a deferimento temporal
2514.regime das decisões dirigidas aos particulares
2515.As fontes atípicas: vinculatividade de certas Recomendações e Pareceres
2516.As fontes complementares
2517.A hierarquia entra normas jurídicas comunitárias
2.6.As relações entre o ordenamento comunitário e o ordenamento português
2.7.A aplicação do ordenamento comunitário: os tribunais nacionais e o sistema jurisdicional europeu
2.8.O princípio de autonomia institucional
2.9.O sistema jurisdicional de aplicação do DUE
2.9.1.Os tribunais nacionais como tribunais do DUE
2.9.2.A Jurisdição Comunitária e a questão prejudicial sobre a validade e interpretação das normas comunitárias
2.9.3.O Sistema de contencioso comunitários
Parte II - Teoria e direito da organização administrativa
Capítulo I - A Organização Administrativa
§1. Breve abordagem diacrónica e sincrónica das organizações administrativas
§2.Teoria geral das pessoas colectivas públicas, dos órgãos e dos serviços administrativos.
2.1. As pessoas colectivas públicas
2.2.1. Conceito
2.2.2. Espécies
2.2.3. Regime jurídico
1.2.Os órgãos
1.2.1. O conceito de órgão.
1.2.2. Conceitos intra-orgânicos
1.2.2.1.Titular do órgão, membro, vogal
1.2.2.2. As figuras do Presidente e secretário e suas competências. Substituição
1.2.3. Classificação dos órgãos
1.2.3.1.Órgãos singulares
1.2.3.2.Órgãos colegiais.
A)- Regimento
B)-Sessões e reuniões. Tipologia das sessões. Regime
C)-A convocação
a)-O quorum constitutivo.
b)-O quorum deliberativo (pelo numero de membros do órgão e dos presentes)
α)-A maioria relativa.
β)-A maioria absoluta.
γ)- As maiorias qualificadas pelo número presentes ou pelo número de votos expressos.
D)-A acta.
E)-A sanção jurídica pela inobservância das regras
1.3.Os serviços públicos administrativos
1.3.1. Conceito
1.3.2. Organização
1.3.3. Os princípios aplicáveis
1.4. Os princípios constitucionais da organização administrativa
1.4.1.O princípio democrático
1.4.2.A participação dos interessados na gestão efectiva da Administração Pública.
1.4.3.A descentralização administrativa.
1.4.5.A subsidiariedade.
1.4.6.A desconcentração administrativa.
1.4.7.A desburocratização.
1.4.8.O princípio da autonomia autárquica e da autonomia político-administrativa e princípio da interadministratividade das entidades territoriais: coordenação, cooperação e colaboração interadministrativa.
1.5. Poderes, deveres e princípios funcionais intra e interadministrativos
1.5.1.Os poderes e deveres decorrentes das posições de supremacia hierárquica e institucional
1.5.1.1.Conteúdo do poder de direcção. Hierarquia administrativa
1.5.1.2.O dever de obediência e o estatuto disciplinar dos funcionários públicos
1.5.1.3.Conteúdo do poder de superintendência
1.5.1.4.Conteúdo do poder tutelar. Espécies. Regime
1.6.Capacidade, vinculação e discricionariedade.
1.6.1.Caracterização do exercício de poder vinculado
1.6.2.Caracterização do exercício de poder discricionário
1.6.3. Aplicação valorativa de conceitos jurídicos indeterminados e liberdade de acção contratual.
1.7.Atribuição e competência
1.7.1. A diferença entre Atribuição e Competência.
1.7.2. A Competência como questão prévia.
1.7.3. A irrenunciabilidade e inalienabilidade da competência.
1.8.A delegação de poderes
1.8.1. A delegação de poderes como forma de desconcentração (derivada)
1.8.2. Os pressupostos substanciais da delegação.Interdição de delegação demissiva
1.8.3. O pressuposto de eficácia: a publicação
1.8.4. A sub-delegação.
1.8.5. O poder de avocação casuística e revogaçãogeral
ou parcial
1.8.6. A modificação e extinção da delegação.
1.8.7. A delegação de poderes entre autarquias locais
1.9.Conflitos de Jurisdição, de Atribuições e de Competência.
1.10.A tutela administrativa das autarquias
§2.A Administração estadual.
§3. A Administração regional periférica do Estado. As competências das CCDR
§4. A Administração regional: a Administração regional autónoma (político-administrativa), a Administração estadual periférica e a Administração regional associativa
4.1.1.Elementos Conceptuais
4.1.1.1.Conceitos de autonomia regional, poder regional e interesse regional
4.1.1.2.Conceitos de região e de Administração regional
4.1.1.3. Conceitos de Administração estadual regional, Região Autónoma, Região Administrativa ou Autárquica e Administração Regional Associativa
4.1.1.4.Conceitos de atribuições e competências a nível regional
4.1.1.5.Conceitos de cooperação, coordenação e colaboração interadministrativa
4.1.1.6.Conceitos de controlo e de tutela: controlo interno, jurisdicional, estadual e popular da actividade regional do Estado e das associações públicas de âmbito regional
4.1.1.7. Administração Regional, Políticas Regionais e Direito Regional
4.1.2.Elementos históricos
4.1.2.1.O processo regionalizado insular e continental,
4.1.2.2.As motivações da Regionalização,
4.1.2.3.O processo de concretização das Regiões e o referendo da década de noventa do séc.XX
4.1.2.4.Os fundamentos político-ideológicos do processo de difusão das Áreas Metropolitanas
4.1.3.Bases legais da intervenção administrativa a nível regional
4.1.3.1.A CRP: artigos 225 a 234 e 255 a 265
4.1.3.2.Estatutos das Regiões Autónomas
4.1.3.3.Lei-Quadro das Regiões Administrativas:Lei n.º65/91, de 13 de Agosto
4.1.3.4.Lei n.º10/2003 e 11/2003, de 13 de Maio, sobre as associações intermunicipais
4.1.3.5.DL n.º104/2003, de 23 de Maio e artigo 16.º da Lei n.º97/2003, de 7 de Maio, LO do MCOTA sobre as CCDR do Estado
4.2.A organização das entidades de poder regional
4.2.1.A Administração regional político-administrativa:
Estatutos das Regiões Autónomas dos Açores e Madeira
4.2.2. A Administração regional representativa
4.2.2.1.Regime orgânico e atribuições previstos na Lei-Quadro das futuras Regiões Administrativas.
4.2.2.2.A Lei-Quadro das Regiões Administrativa e O referendo de aprovação das regiões Administrativas em concreto
4.2.2.3. A criação de regiões administrativas e o ensaio substitutivo de criação de associações intermunicipais de tipologia diversa
4.2.3.A Administração Periférica do Estado: Regime orgânico e competencial das CCDR
4.2.4.A Administração Associativa mista (Estado e Autarquias): Regime orgânico e funcional das Comissões Regionais de Turismo
4.2.5.A Administração associativa intermunicipal
4.2.5.1.Grandes áreas metropolitanas
4.2.5.2.Comunidades Urbanas
4.2.5.3.Comunidades Intermunicipais
4.2.5.4.Associações de Municípios de fins específicos
4.3.As atribuições e competências das entidades de intervenção regional
4.3.1.A distribuição legal de poderes
4.3.1.1.Regiões Autónomas
4.3.1.2.Regiões Administrativas
4.3.1.3.Associações intermunicipais e associações mistas Estado -Municípios
4.3.1.4.Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Estado
4.3.2.Gestão territorial na área dos municípios integrantes e planeamento e gestão estratégica, económica e social
4.3.2.1.O sistema dos IGT: os planos territoriais de incidência regional
4.3.2.2.A forma e a articulação do planeamento estratégico, territorial, ambiental e urbanístico
4.3.2.3. Teoria económica do desenvolvimento regional
4.3.2.4. A ETE e a política regional
4.3.3. Coordenação de actuações entre os municípios e os serviços da administração estadual, nas seguintes áreas: infra-estruturas de saneamento básico e de abastecimento público; saúde; educação; ambiente, conservação da natureza e recursos naturais; segurança e protecção civil; acessibilidades e transportes; equipamentos de utilização colectiva; apoio ao turismo e à cultura; apoios ao desporto, à juventude e às actividades de lazer.
4.3.4. Articulação dos investimentos municipais de interesse supramunicipal.
4.3.5.Outras atribuições transferidas pela administração central e pelos municípios.
4.4. O funcionamento dos órgãos regionais
4.4.1. Princípios gerais
4.4.1.1.Órgãos colegiais e órgão unipessoal. Regime geral de funcionamento dos órgãos colegiais
4.4.1.2.Disposições específicas de funcionamento dos órgãos
4.4.1.3.Delegação de poderes
4.4.1.4. Organização dos serviços autárquicos e regime dos agentes municipais
4.4.2. Administração empresarial de âmbito regional
4.4.2.1.Empresas intermunicipais
4.4.2.2.Serviços municipalizados regionais
4.4.3. Administração cooperação transfronteiriça
4.4.3.1. Os princípios da Convenção Europeia
4.4.3.2. A nova Convenção Luso-Espanhola
4.5.O estatuto dos administradores eleitos e regime do pessoal das associações intermunicipais
4.6.O regime das despesas e da contratação regional
4.7. A interadministratividade e o controlo da actividade das entidades regionais
4.7.1.Tutela Estadual
4.7.2.Comissões mistas
4.7.3.Princípio da participação
4.7.4.Acesso à informação
§5.A Administração autárquica. O direito municipal.
5.1.1.Conceitos
5.1.1.1.Conceitos de concelho, município, freguesia, aglomerado urbano, vila e cidade.
5.1.1.2.Conceito de Administração Municipal e Administração de Freguesia
5.1.1.3. Conceitos de autarquia, autonomia local e poder local
5.1.1.4.Conceito de interesse local em face das Administrações supra-autárquicas
5.1.1.5.Conceitos de cooperação, coordenação e colaboração interadministrativa
5.1.1.6.Conceitos de atribuições e competências
5.1.1.7.Conceitos de direcção, superintendência, controlo, fiscalização e tutela administrativa: controlo interno, jurisdicional, estadual e popular da actividade municipal
5.1.2.Elementos de história do municipalismo
5.1.3.Fontes e formas da intervenção municipal
5.1.3.1.Regulamentos
5.1.3.2.Deliberações e decisões
5.1.3.3.Contratos e Protocolos
5.2.Princípios internacionais e constitucionais da Organização e da Actividade Municipal
5.2.1.O enquadramento constitucional geral
5.2.2.Princípios da Organização
5.2.2.1.Separação de poderes funcionais e presidencialização legal
5.2.2.2.Representatividade e continuidade do mandato dos órgãos municipais
5.2.2.3.Especialização, independência e tutela administrativa
5.2.2.4.Autonomia financeira
5.2.3. Princípios da actividade municipal
5.3.Poderes Municipais
5.4.Organização da Administração Municipal
5.4.1.Administração directa
5.4.1.1.Órgãos colegiais e órgão unipessoal. Regime geral de funcionamento dos órgãos colegiais
5.4.1.2.Disposições específicas de funcionamento dos órgãos
5.4.1.3.Delegação de poderes
5.4.1.4. Organização dos serviços autárquicos e regime dos agentes municipais
4.4.1.5. Regime eleitoral dos dirigentes administrativos representativos
5.4.2.Administração empresarial do município
5.4.2.1.Empresas municipais e intermunicipais
5.4.2.2.Serviços municipalizados
5.5. A cooperação transfronteiriça
5.6. A tutela estadual
5.7. A criação, extinção e modificação das áreas das autarquias
5.8.Estatuto dos administradores eleitos
5.9.O regime das finanças locais
5.10.Despesas e contratação municipal
5.11.Controlo jurisdicional da AM
5.12.Controlo popular da AM
§6.A Administração institucional (Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro)
6.1. Instituto e estabelecimento
6.2.Tipologia dos institutos públicos
6.2.1.Institutos de regime comum
6.2.2.Institutos de regime especial
6.2.3.«Institutos públicos» independentes
6.3. Institutos de regime comum
6.3.1.Serviços personalizados
6.3.2.Fundos personalizados (fundações públicas)
6.3.3.Regimes jurídicos aplicáveis
6.3.3.1.Regime das AP, constante do Código do Procedimento Administrativo, no exercício de poderes de autoridade (gestão pública), gestão da função pública, estão do domínio público e aplicação de outros regimes jurídico-administrativos
6.3.3.2.Regime jurídico do emprego público (função pública ou o do contrato individual de trabalho na AP, de acordo com o regime de pessoal aplicável)
6.3.3.3.Regime da administração financeira e patrimonial do Estado
6.3.3.4.Regime das empreitadas de obras públicas;
6.3.3.5.Regime da realização de despesas públicas e da contratação pública
6.3.3.6.Regime das incompatibilidades de cargos públicos
6.3.3.7.Regime da responsabilidade civil do Estado
6.3.3.8.Direito judiciário e processual do contencioso administrativo, em relação a actos e contratos administrativos
6.3.3.9.Regime de jurisdição e do controlo financeiro do Tribunal de Contas.
6.4.Institutos de regime especial
6.3.1.Universidades e escolas de ensino superior politécnico
6.3.2.Instituições públicas de solidariedade e segurança social
6.3.3.Estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde
6.3.4.Regiões de turismo
6.3.5.Banco de Portugal e os fundos que funcionam junto dele
6.3.6.Entidades administrativas independentes
6.3.7. Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça
6.3.8.Fundo de Garantia Financeira da Justiça por aquele gerido
6.3.7.Regulamentação específica com regime especial na estrita medida necessária à sua especificidade
6.5. A questão das EAI como órgãos personalizados (inaplicação de regras de dependência governamental, designadamente das constantes dos artigos 7.º, 41.º e 42.º)
§7.A Administração empresarial.
7.1.O direito empresarial público, nacional e infra-estatal. Âmbito de aplicação do DL 558/99, de 17.12
7.1.1.A redefinição do conceito de empresa pública
7.1.2.A Empresa Pública Estadual
7.1.2.1.O novo regime geral das empresas estaduais
7.1.2.2.Entidades públicas empresariais e sociedades comerciais estaduais
7.1.2.3.As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral
7.2. As empresas públicas regionais e municipais
7.2.1. Direito comparado
7.2.2.As empresas públicas municipais antes da Lei 58/98
7.2.3.Tipologia das empresas municipais
7.2.4. Natureza e regime das empresas municipais
7.2.4.1.Principais traços do regime jurídico das empresas municipais
7.2.4.2. A questão da natureza jurídica das empresas municipais
7.2.4.3.O regime de criação das empresas municipais
7.2.5. A participação das freguesias em empresas municipais de interesse local
7.2.5. A aplicação subsidiária do regime geral das empresas públicas
7.2.6.Empresas municipais e empresas privadas de âmbito municipal
7.2.7. A natureza das empresas de capitais públicos e de capitais maioritariamente públicos
7.2.8. Empresas municipais e serviços públicos municipais e municipalizados
7.2.9.A criação das várias espécies de empresas municipais para gerir serviços públicos, com transferência do exercício de poderes de autoridade
7.2.10.Alternativas de privatização dos principais serviços públicos municipais: empresas municipais de capitais maioritariamente públicos e contratos de concessão
7.2.11. A obrigatoriedade da adopção do formato jurídico-organizatório da empresa municipal para a exploração de serviços públicos municipais
7.3.Considerações gerais sobre os limites da iniciativa económica empresarial pública
7.3.1. Objecto e escopo obrigatórios das empresas criadas pelos poderes públicos
7.3.2.Os princípios da prossecução do interesse público, da proporcionalidade e da compatibilidade
7.3.2.1.Os princípios da prossecução do interesse público e da proporcionalidade
7.3.2.2.O princípio da compatibilidade da actividade a desenvolver com uma gestão empresarial privada
§8. A Administração associativa
8.1.Conceito
8.2.Enquadramento constitucional
8.3.Princípios democráticos aplicáveis
8.4.Auto-organização
8.5.Princípio da especialidade
8.6.Interdição de funções sindicais
8.7.Tipologia da AA
8.7.1.Critério assente nos elementos constitutivos
8.7.1.1.A de entidades públicas
A)-Compostas por entidades da mesma natureza: associações de municípios ou associações/uniões de freguesias
B)-Compostas por entidades de natureza diferente. As Regiões de Turismo
8.7.1.2.A de entidades privadas. A Cruz Vermelha Portuguesa, Casa do Douro; Ordens, Câmaras e outras associações de habilitação profissional
8.7.1.3.Associações de composição mista. Os centros de formação profissional, centro tecnológicos
8.8. A questão da natureza orgânica das Universidades públicas
8.9.Princípios gerais da Administração Corporativa.
8.10.Regime jurídico das associações públicas
8.11.A administração associativa territorial.
8.11.1.O direito da administração associativa intermunicipal
8.11.2.Tipologia das A intermunicipais
8.11.2.1.Grandes áreas metropolitanas
8.11.2.2.Comunidades Urbanas
8.11.2.3.Comunidades Intermunicipais
8.11.2.4.Associações de Municípios de fins específicos
§9.As entidades privadas exercendo tarefas da FA: concessionárias ou delegadas.
9.1.Tipologia das pessoas colectivas privadas de regime jurídico misto
9.1.1.Empresas de interesse colectivo
9.1.2. Pessoas colectivas de utilidade pública (associações e fundações):
9.1.2.1. PC de mera utilidade pública
9.1.2.2. Instituições particulares de solidariedade social
9.1.2.3.PC de utilidade pública administrativa
§10.As Entidades Administrativas Independentes.
10.1.Caracterização orgânica, estatutária e funcional
10.2.Tipologia
10.1.1.Órgãos sem personalidade jurídica
10.1.2.«Institutos públicos» personalizados
10.3.O princípio geral da subordinação governamental da Administração estadual e fundamento constitucional das EAI
10.4.Poderes das diferentes EAI existentes
Capítulo II - Teoria e direito da actividade administrativa
§1. Os Poderes da Administração
1.1. O poder normativo
1.2.O poder de decisão unilateral
1.2.1.A autotutela declarativa
1.2.2.A amplitude do poder decisório:
1.2.3.O poder vinculado e o poder discricionário
1.2.4.A aplicação dos conceitos imprecisos
1.2.5.A limitação pelos princípios gerais de direito
1.3.O poder de execução prévia à apreciação jurisdicional
1.3.1.A autotutela executiva
1.3.2. O privilégio da execução prévia
1.4.O poder de contratação administrativa
1.5.Os poderes decorrentes das posições de supremacia hierárquica e institucional
1.5.1.O poder de direcção, de superintendência e tutela
1.5.2.O poder de delegar, avocar e revogar competências
§2. A Administração, o controlo administrativo e jurisdicional da sua actuação e a teoria dos actos de governo
2.1. Tipologia das técnicas de intervenção administrativa
2.1.1.A actividade circunscritiva, limitativa ou de polícia
2.1.2.A actividade prestadora ou constitutiva
2.1.3.A actividade incentivadora ou subsidiadora
2.1.4.A actividade planificadora e programadora
2.1.4.1.O planeamento económico-social
2.1.4.2.O planeamento físico
A)-O planeamento do ordenamento do território
B)-O planeamento urbanístico
C)-O planeamento ambiental
2.1.5.A actividade sancionatória e seus princípios
2.1.5.1.O princípio non bis in idem
2.1.5.2.O princípio solve et repete
2.1.5.3.O princípio da reformatio in peius
2.1.5.4.O princípio nulla poena sine iudicio
2.3.Princípios fundamentais da actividade administrativa
2.3.1.Os princípios como parâmetros de juridicidade e de controlo jurisdicional do exercício de autonomia pública.
2.3.2.O princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos
2.3.3.O princípio da igualdade
2.3.3.1.Conceito
2.3.3.2.Conteúdos. A descriminação positiva
2.3.3.3.Igualdade de tratamento e autovinculação da Administração.
2.3.4.O princípio da interdição de excesso (ou proporcionalidade)
2.3.4.1.Tridimensionalidade do seu conteúdo
2.3.4.2. A idoneidade
2.3.4.3.A necessidade
2.3.4.4.A proporcionalidade em sentido estrito (equilíbrio)
2.3.5. O princípio da legalidade administrativa
2.3.5.1.Génese e evolução histórica do princípio
2.3.5.2.Conteúdo da legalidade administrativa
A)-O Primado da lei
B)-A preferência de lei
C)-A reserva de lei
2.3.5.3.Situações de legalidade excepcional
2.3.5.4. A teoria dos actos de governo e sua insindicabilidade. Evolução por força do DIP e DC. O direito espanhol
2.3.6.O princípio da justa ponderação dos interesses juridicamente relevantes.
2.3.7.O princípio da imparcialidade
2.3.7.1.Conteúdo
2.3.7.2.Importância do princípio
2.3.7.3.Imparcialidade subjectiva e imparcialidade objectiva
2.3.7.4.Procedimento garantístico de imparcialidade subjectiva.
2.3.7.5.Falta de imparcialidade objectiva: défices absoluto e relativo de ponderação e excesso de ponderação
2.3.7.6.As situações de impedimentos e de mera suspeição
2.3.7.7.O dever do titular do órgão e do agente público
2.3.7.8.Casos de impedimento
2.3.7.9.O sub-procedimento Administrativo.
2.3.7.10.A suspensão e a escusa.
2.3.7.11.Os efeitos sancionatórios em relação ao acto administrativo e ao agente.
2.3.8.1.O princípio da boa fé.
2.3.8.2.O princípio da protecção da confiança e a sua relação com o princípio da boa fé.
2.3.9.O princípio da justiça em sentido estrito
2.3.10.O princípio da colaboração da administração com os particulares
2.3.11.O princípio da transparência
2.3.11.1.A consagração constitucional do princípio no direito português (n.º 1 e 2 do artigo 268.º)
2.3.11.2.O direito de acesso à informação administrativa
A)-Informação documentada e não documentada
B)-Documentação não procedimentalizada
C)-Acesso a interessados no procedimento e a administrados em geral. O princípio da administração aberta (open file)
2.3.11.3.O livre acesso a documentos administrativos
A)- regime geral
B)-Regime temporalmente condicionado a documentos nominativos (dados pessoais incomunicáveis), em segredo de Estado (defesa nacional e segurança interna) ou segredo de justiça e com informações comerciais, por parte de terceiros
2.3.11.4.Documentação procedimentalizada
A)-Regime na fase endoprocedimental
B)-Regime na fase pós-procedimental. Excepções
C)-A informação endoprocedimental como pressuposto essencial para a audiência pré-decisional e para a decisão
2.3.11.5.O direito de correcção de dados pessoais
2.3.11.6.Uso ilegítimo de informações comunicadas
2.3.11.7.A obrigação da publicações de documentos
Forma do exercício do direito de acesso
2.3.11.8.Competência da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos
2.3.11.9.O direito à informação em domínios específicos
A)-Regimes jurídicos do planeamento do território, urbanização e edificação. Interpretação correctiva do DL 555/99, de 16.12
B)-No âmbito do direito ambiental
C)-No âmbito dos concursos públicos
2.3.11.10.Sanções para os titulares dos órgãos ou funcionários que recusem ou impeçam o exercício desse direito
2.3.11.11.Os meios jurisdicionais para a realização do direito
2.3.11.12.Direito e responsabilização por informações escritas
2.3.11.13.A consagração do princípio a nível da UE e o regime de acesso à informação detidas pelas suas Instituições
2.3.12.O princípio constitucional da procedimentização da actividade administrativa
§3.O procedimento administrativo
3.1.O enquadramento constitucional e o Código do Procedimento Administrativo
3.2.Noções preliminares e princípios
3.2.1.Noção de procedimento e de processo administrativo
3.2.2.As finalidades da procedimentalização da AA: ponderação devida da pretensão e do conteúdo da decisão administrativa. As decisões consubstanciadoras de um regulamento, contrato administrativo ou operação material
3.2.3.O C.P.A. como regime geral do procedimento administrativo. Aplicação como norma subsidiária
3.2.4.Procedimento geral resolutório original e derivado
3.2.5. Princípios enformadores do procedimento administrativo e sanções jurídicas para o seu desrespeito
3251.Princípios
A)- Princípios gerais da actividade administrativa
a)-legalidade (artigo 3.º)
b)-boa fé (6.ºA)
c)-transparência do processado (artigos 61.º a 65.º)
d)-imparcialidade na condução e resolução do processo (artigo 6.º) e regime impedimento e suspeição
e)- outros rincípios
B)- Princípios específicos
a)carácter escrito (artigo 122.º, corpo do n.º1 do artigo 74.º)
b)- unicidade do pedido (n.º2 do artigo 74.º)
c)- suprimento oficioso das deficiências do pedido (n.º2 do artigo 57.º)
d)-celeridade do procedimento (artigos 10.º e 57.º), com obrigações para os órgãos e os destinatários das decisões: em ordem a evitar a burocracia, com consequente não formalismo das formalidades (apenas indicação linhas gerais da marcha e formalidades essenciais ou pelo menos simplificação do formalismo –livre de formalismos rígidos), interdição de requerimento de diligências dilatórias (artigo 6.º)
e)-carácter obrigatório e não vinculativo dos pareceres legalmente previstos (artigo 98.º)
f)-regra de um prazo máximo para a sua conclusão
α)Natureza jurídica do prazo em procedimento administrativo
β)-Forma de contagem
γ)-Início da contagem
g)-economia processual, rapidez e eficácia
h)-gratuitidade (dos actos que não impliquem actividade extraordinária dos serviços requerida em proveito predominante dos particulares)
i)-inquisitório ou oficialidade (artigos 87.º, 56.º)
j)-verdade material (n.º2 do artigo 91.º, 60.º)
l)-liberdade de apreciação das provas
m)-admissibilidade da produção antecipada de prova (artigo 93.º) em situações de risco da sua perda
n)-colaboração intersubjectiva (artigo 7.º, com a AP a dever colaborar com os particulares, ouvindo-os, etc., e os particulares a deverem ajudar a esclarecer os factos)
o)-ónus da prova do alegante (artigo 88.º) e dever comprovação pela AP (artigo 87.º)
p)-não preclusão das provas (derivado do da verdade material: artigo 91.º)
q)-pluralização dos locais e meios de apresentação do pedido (artigos 77.º a 79.º)
q)-da imediação ou pelo menos da decisão institucional (artigo 86.º)
r)-admissibilidade das medidas provisórias (artigo 84.º)
s)-assistência às partes
t)-responsabilidade da informação deficiente ou errada (n.º2 do artigo 7.º)
u)-interdição em geral de indefesa e contraditório, com especial obrigação de audiência pré-decisional (artigos 100.º, 59.º, 171.º, 8.º)
w)participação dos particulares na instrução e averiguações técnicas (artigo 96.º)
v)-decisão (artigo 9.º)
x)-motivação das decisões (artigo 124.º a 124.º)
z)-estabilidade da decisão (artigos 137.º, 138.º)
z1)-exteriorização como condição de eficácia (artigo 66.º: publicidade ou notificação)
z2)-reexame administrativo com regime de procedimento derivado (artigos 138.º, 158.º)
z3)-execução prévia (autotutela executiva: artigo 149.º)
z4)-fiscalização jurisdicional dos actos praticados no procedimento administrativo ligado ao direito de acesso à justiça (processo contencioso administrativo ou judicial)
3.3.Aspectos essenciais da iter procedimental administrativo
3.3.1. Iniciativa
3.3.1.1. A requerimento dos Interessados
3.3.1.2. A título oficioso
3.3.2. A comunicação aos interessados como forma de consagração do Princípio da Participação
3.3.3. O princípio do inquisitório e o princípio da verdade material.
3.3.4. O dever de celeridade processual, a interdição de diligências dilatórias e o prazo geral para conclusão
3.3.5. A audiência e deveres dos interessados.
3.3.5. Notificações
3.3.5.1. Dever de notificar.
3.3.5.2. Conteúdo das notificações
3.3.5.3. Sanção para a notificação deficiente
3.3.5.4. Forma de suprir as deficiências da notificação
3.4.O procedimento administrativo geral
3.4.1.As fases do procedimento resolutório
3.4.1.1.Fase Inicial
A)-Iniciativa oficiosa e iniciativa do interessado (requerimento)
B)-Requisitos do requerimento e o seu suprimento
3.4.1.2.Fase de apreciação liminar
A)- Questões prévias: regularidade do requerimento, junção documentos, legitimidade, oportunidade temporal, etc..
B)-Medidas provisórias
3.4.1.3.Fase da instrução geral
A)-O conceito de prova.
B)-A direcção da instrução e o princípio do inquisitório (oficialidade)
C)-O ónus da prova e sua relevância
D)-O regime de exames e outras diligências
E)-As informações burocráticas e os pareceres exteriores
a)-conceitos
b)-tipologia
c)- regime dos pareceres
α)-regime geral
β)-regimes específicos
3.4.1.4.Fase de elaboração do relatório instrutório e projecto de decisão
3.4.1.5.Fase da audiência prévia dos interessados
A)-A audiência prévia como direito fundamental
B)-A audiência prévia como requisito essencial da decisão
C)-As formas de concretização da audiência prévia
D)-As excepções à exigência de audiência
a)- Situações de inexistência
b)-Situações de dispensa
3.4.1.5.Fase das diligências instrutórias complementares
3.4.1.6.Fase resolutória
A)-Dever de decisão expressa
B)-Silêncio da AP e acção especial de condenação ao acto devido
C)-Decisão tácita e regras especiais de deferimento
D)-Os casos especiais de deferimento tácito na Administração autárquica e sua tradução no direito processual. O retrocesso nos licenciamentos urbanísticos à base do DL 555/99, de 16.12
E)-Outras formas de extinção do procedimento.
a)-A desistência ou renuncia.
b)-A deserção.
c)-A impossibilidade ou inutilidade superveniente.
d)-A falta de pagamento de taxas ou despesas
3.4.1.7.Fase das diligências de produção de eficácia
3.5.Procedimento executório: a execução do acto administrativo
3.5.1.Conceitos
3.5.1.1.O conceito de executoriedade
3.5.1.2.Actos executórios e actos não executórios
3.5.2.A legalidade da execução e as operações materiais
3.5.3.As formalidades da execução.
3.5.4.Tipologia de Execução.
3.5.4.1.A execução para entrega de quantia certa
3.5.4.2.A execução para prestação de facto
3.5.4.3.As execuções promovidas pelas autarquias locais
3.6.Meios graciosos de defesa dos particulares e o procedimento resolutório derivado: reclamatório e recursivo
3.6.1.A reclamação
3.6.1.1. Âmbito de aplicação e
3.6.1.2. Regime jurídico
3.6.2. O recurso hierárquico.
3.6.2.1. O recurso hierárquico necessário
A)-Âmbito
B)- Finalidade
C)-Suspensão dos prazos para acção contenciosa
D)-A questão da constitucionalidade. A doutrina do TC. O caso da LSE
3.6.2.2. O Recurso hierárquico facultativo
A)-Regime jurídico
B)-Prazo para decisão e o seu efeito
C)-O recurso hierárquico impróprio
a)-Conceito e âmbito.
b)-A sua aplicação às autarquias
D)-O recurso tutelar
a)-Conceito
b)-Âmbito
3.7.Alguns procedimentos especiais
3.7.1.O procedimento resolutório de acesso a documentos detidos pela AP
3.7.2.O procedimento resolutório de planeamento territorial e urbanístico, de urbanização e de edificação
3.7.3.O procedimento sancionatório contra-ordenacional, geral e disciplinar público
§4.Teoria das formas da actividade administrativa
4.1.O Regulamento.
4.1.1.Conceito.
4.1.2. Âmbito do Regulamento.
4.1.3. O regulamento como forma de exercício normativo não inovador da actividade administrativa.
4.1.4. O poder regulamentar das autarquias locais: C.R.P. e L.A.L.
4.1.5. O procedimento para a prolacção de um regulamento.
4.1.5.1.O direito de petição.
4.1.5.2.A participação dos administrados
A)- A consulta aos interessados
B)- O inquérito público na legislação específica. Exigências formais
C)-A interdição da mera revogação de regulamentos executivos
4.1.6.O princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos
4.2.O acto administrativo.
4.2.1. Conceito.
4.2.2. Importância qualitativa e quantitativa do acto administrativo.
4.2.3. Actos precários e provisórios no direito administrativo
4.2.4.O dever de fundamentação
4.2.5. A eficácia do acto administrativo
4.2.6. A invalidade do acto administrativo.
4.2.6.1. A inexistência.
4.2.6.2. A nulidade.
4.2.6.3. A anulabilidade.
4.2.6.4. O regime da nulidade.
4.2.6.5. Inexistência e nulidade. Os efeito putativos do acto nulo
4.2.6.6. O regime da anulabilidade
4.3.7. O regime da revogação
4.3.7.1. A revogação actos anuláveis
4.3.7.2. A revogação de actos válidos
4.3.7.3. Formalidades do acto revogatório
4.3.7.4. Efeitos da revogação. Regime da represtinação do acto anterior
4.3.8. A alteração, a substituição e a rectificação de actos
administrativos
§5. O contrato administrativo
5.1.Conceito de contrato administrativo
5.2.Génese dos contratos administrativos
5.3.Finalidades da contratação administrativa
5.4.Contratação de direito privado pela Administração
5.5.Critérios de qualificação dos contratos como administrativos
5.6.Categorias de contratos administrativos
5.7.Classificações de contratos administrativos
5.8.Contratos administrativos enunciados no CPA
5.8.1.Noção dos diversos contratos administrativos enunciados no Código do Procedimento Administrativo
5.8.1.1.Empreitada de obras públicas
5.8.1.2.Concessão de obras públicas
5.8.1.3.Concessão de serviços públicos
5.8.1.4.Concessão de exploração do domínio público
5.8.1.5.Concessão do uso privativo do domínio público
5.8.1.6.Fornecimento contínuo
5.8.1.7.Prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública
5.8.1.8.Concessão de exploração de jogos de fortuna ou azar
5.8.2. Principais diplomas sobre contratação administrativa
5.9.O procedimento administrativo pré-contratual
5.9.1.Princípios aplicáveis ao procedimento pré-contratual
5.9.2.Tipologia dos procedimentos pré-contratuais
5.9.3.1.Métodos para a selecção do co-contratente
5.9.3.2.O acto de adjudicação
5.10.A relação contratual
5.10.1.Os poderes da Administração contratante e o seu carácter taxativo
5.10.2.Modificação do contrato por alteração das circunstâncias: o caso imprevisto e a revisão de preços.
5.10.3.A modificação por vontade da Administração no interesse público
5.10.4.O resgate. Indemnização pelos danos emergentes e pelos lucros cessante (prémio de evicção)
5.10.5.As sanções por incumprimento. O sequestro
5.10.6. Cessão da posição contratual
5.10.7.Extinção do contrato administrativo
5.11.A interpretação do contrato
5.12.A discussão da validade do contrato
5.12.O contencioso dos contratos. A competência jurisdicional e o direito processual dos contratos da Administração Pública
5.13. Alguns contratos mais correntes
5.13.1.A empreitada de obras públicas
5.13.1.2. Conceito de empreitada.
5.13.1.3. O fim do contrato
5.13.1.4. O regime do procedimento da empreitada
A)-O regime da empreitada como lei de procedimento especial face ao C.P.A.
B)-Os elementos objectivos do procedimento da empreitada
C)-O início do concurso.
D)-A decisão quanto ao tipo de concurso
E)- Os vários tipos de concurso
F)-Acompanhamento do concurso segundo cada um dos tipos
G)-A comissão de análise de propostas
H)-Os casos expressos de não-admissão
I)-A proposta de adjudicação
J)-A audiência prévia
K)- A decisão
L)-A formalização do contrato
M)-A consignação
5.13.1.5.O acompanhamento da obra e os poderes da Administração
5.13.1.6.Os direitos e os deveres do empreiteiro
5.13.1.7. O regime dos trabalhos a mais
5.13.1.8. O contencioso dos contratos
5.13.1.9. A intervenção do Tribunal de Contas
5.13.2.Fornecimento de bens e serviços
5.13.2.1. Âmbito
5.13.2.2. Distinção entre fornecimento e prestação de serviços
5.13.2.3. O fim do contrato
5.13.2.4. O procedimento especial face ao C.P.A.
5.13.2.5. Os elementos objectivos do procedimento
5.13.2.6. O início do concurso
A)-A decisão quanto ao tipo de concurso
B)-Os diferentes tipos de concurso
5.13.2.7. Acompanhamento do concurso de acordo com os diferentes tipos
5.13.2.8. O regime jurídico inerente a cada tipo de concurso em função do seu objecto
§6.As operações materiais
6.1.Considerações gerais sobre a actividade técnica da Administração
6.2.A teoria jurídica da actividade técnica administrativa
Capítulo 1 - Noções introdutórias
§1.Contencioso administrativo.
1.1. Jurisdição administrativa
1.2. Ordem jurisdicional administrativa: TAC’s, TCAN e TCAS, STA
1.3.Processo administrativo: tipologia das formas de processo.
§ 2. A acção administrativa comum
2.1.Objecto
2.2.Interesse processual e legitimidade
2.3.Tramitação
2.4.Decisão
§ 3. A acção administrativa especial
3.1.Tramitação comum
3.2.A acção administrativa especial de impugnação de actos administrativos
3.2.1.Objecto
3.2.2.O acto impugnável
3.2.3.Espécies de legitimidade activa
3.2.4.O ónus de não-aceitação do acto impugnado
3.2.5. Legitimidade passiva
3.2.6.Prazos de impugnação
3.2.7.A instância.
3.3.A acção administrativa especial de condenação à prática de acta devido
3.3.1.Objecto
3.3.2.O acto administrativo devido.
3.3.3.O pressuposto de omissão ou recusa da Administração
3.3.4.Legitimidade activa.
3.3.5.Legitimidade passiva.
3.3.6.Prazos de propositura
3.3.7.A instância
3.4.A acção administrativa especial de impugnação de normas e de declaração de ilegalidade por omissão
3.4.1.Objecto
3.4.2.Normas impugnáveis e legitimidade activa
3.4.3.Inexistência de prazo de propositura
3.4.4.A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e os seus efeitos
3.4.5.A declaração de ilegalidade por omissão e os seus efeitos
II - MATÉRIAS «OPTATIVAS» DE DIREITO ADMINISTRATIVO GERAL E DE DIREITO ADMINISTRATIVO ESPECIAL E RESPECTIVOS CONTEÚDOS (para o GAP, o RJFP é matéria obrigatória do 2.º semestre do 4.º ano)
§1.REGIME JURÍDICO DO EMPREGO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A designação da cadeira que preencherá o segundo semestre do quarto ano da licenciatura em GAP, a partir do ano lectivo 2005-2006, chama-se «Regime Jurídico da Função Pública», embora deva dizer-se que tal designação é deficiente, devendo entender-se como uma cadeira correspondente a um conteúdo que melhor se designaria de «Regime jurídico do emprego na Administração pública», tratando do direito do contrato de trabalho na AP e do direito da função pública e do estatuto disciplinar, cujo programa seguido em anos anteriores agora, com certas actualizações, se entende ser de manter
§1. Fundamentos conceptuais, históricos e jurídicos do emprego na administração pública
1.1.A função pública e o seu regime jurídico
1.1.1.A Função Pública, sua evolução histórica e sistemas comparados
1.1.1.1.As noções de emprego e função pública
1.1.1.2.Evolução histórica da Função pública em Portugal
1.1.1.3.O regime constitucional e os sistemas clássicos da Função Pública
A)-França
B)-Alemanha
C)-Itália
D)-Reino Unido
E)-EUA
1.1.1.4.O emprego público no século XX e as actuais tendências
1.1.2.As bases constitucionais da FP
1.1.2.1.A garantia da FP profissional e a abertura constitucional a diferentes modelos
1.1.2.2.Reserva de lei, regulamentação e contratação em matéria de FP
1.1.2.3.A distribuição de competências em matéria de FP
1.1.2.4.A jurisprudência constitucional e administrativa sobre temas da FP
1.1.3. As razões da sujeição da Função Pública a um estatuto próprio
1.1.4.As razões da sujeição do contrato de trabalho na Administração pública a um regime especial
1.2. Os funcionários públicos e os agentes administrativos
1.2.1.O conceito de funcionário
1.2.2. O conceito de e agente administrativo
§2.A relação jurídica de emprego com a administração pública
2.1.Emprego e prestação de serviços na Administração Pública
2.2.O regime jurídico da função pública
2.3.O regime jurídico do contrato administrativo de provimento
2.4.O contrato de trabalho
2.4.1.As normas aplicáveis
2.4.1.1.O art.º 6.º da Lei n.º99/2003, de 22 de Agosto (CT) e a Lei n.º23/2004, de 22 de Junho (RJCITAP)
2.4.1.2.As normas aplicáveis e as revogadas da Lei n.º 3/2004, de 15 de Março (LQIP)
2.4.1.3.Alterações e revogações nos DL n.º 184/89, de 2 de Junho (art.º9.º e 11.º-A) e n.º427/89, de 7 de Dezembro (art.ºs 18.º a 21.º)
2.4.2.O regime jurídico do CITAP
2.4.2.1.A aplicação do CT e legislação especial
2422.As especificidades do contrato individual de trabalho por tempo indeterminado na AP
A)-Âmbito orgânico de aplicação do regime jurídico do CIT na AP
B)-Processo de selecção
C)-Limites à contratação, forma contratual e menções obrigatórias
D)-Regime de aprovação dos regulamentos laborais
E)-Regime de contratação de pessoal de direcção e chefia
F)-Deveres dos trabalhadores
G)-Níveis remuneratórios
H)-Regime do despedimento colectivo e da extinção, fusão ou reestruturação dos serviços
I)-Tipologia e níveis das convenções colectivas de trabalho e sua articulação
J)-Princípio geral da revogação das normas especiais anteriores sobre a matéria
L)-Aplicação da LRJCITAP no tempo
2.4.2.3.As especificidades do contrato de trabalho a termo certo na AP (art.ºs 9 e 10.º da Lei 23/2004)
2.4.3.Contratos de constituição de relação de emprego e contrato de prestação de serviços: Especificidades do contrato de prestação de serviços à AP (art.ºs 10 e 11.º do DL 184/89)
§3.O recrutamento e selecção de pessoal
3.1.O concurso como meio de acesso à função publica
3.2.Os princípios fundamentais do recrutamento e selecção de pessoal
3.3.A classificação dos concursos
3.4.A abertura do concurso: competência, restrições e eventual obrigatoriedade
3.5.Natureza jurídica do acto autorizador da abertura do concurso
3.6.A composição do júri
3.7.O aviso de abertura do concurso: requisitos e formas de divulgação
3.8.A apresentação das candidaturas e procedimento decisório
3.8.1.Requisitos de admissão ao concurso
3.8.1.1.Requisitos gerais
3.8.1.2.Requisitos especiais
3.8.2.A lista dos candidatos admitidos e excluídos
3.8.3.Os métodos de selecção
3.8.4.Classificação e ordenação dos candidatos
3.8.5.A audiência dos interessados
3.8.6.A homologação da acta contendo a lista de classificação final
3.8.7.A publicitação da classificação final
3.8.8.Reacções contra o acto homologatório
3.8.9.A eficácia do acto homologatório
3.8.10.A nomeação: modalidades e efeitos
3.8.11.A publicitação do despacho de nomeação
3.8.12.A aceitação da nomeação e seus efeitos
§4.As modificações da relação jurídica de emprego com a administração pública
4.1.Âmbito de aplicação das modificações da relação jurídica
4.2.As diferentes situações
4.2.1.A nomeação em substituição
4.2.2.A comissão de serviço extraordinária
4.2.3.A transferência
4.2.4.A permuta
4.2.5.A requisição e o destacamento
4.2.6.Outras formas de modificação da relação jurídica de emprego
4.2.6.1.A progressão na categoria
4.2.6.2.A promoção na carreira
4.2.6.3.A reclassificação profissional
4.2.6.4.A acumulação de funções
A)A acumulação de funções públicas
B)A acumulação de funções privadas
C)A autorização de acumulação de funções
§5.A extinção da relação jurídica de emprego com a administração pública
5.1.Natureza taxativa das causas extintivas
5.2.Causas de extinção próprias dos funcionários e comuns aos agentes
5.3.Causas de extinção próprias dos agentes contratados em regime de contrato administrativo de provimento
5.6.Antiguidade e aposentação
§6.Emprego público, quadros de pessoal e carreiras
6.1.As necessidades dos serviços públicos e a constituição de quadros de pessoal de direito público e privado
6.2.Competência para a aprovação dos quadros
6.3.Modalidades de quadros de pessoal: privativos, departamentais e interdepartamentais
6.4.A estruturação dos quadros de pessoal: grupos, carreiras e categorias
6.4.1.Noção de carreira e sua tipologia: verticais, horizontais, mistas e de dotação global
6.4.2.A carreira como arquétipo ou como designação de profissão
6.4.3.As categorias: sua noção e diferenciação
6.5.As alterações aos quadros de pessoal
6.6.As classificações de serviço
§7.A publicidade dos actos relativos à situação do pessoal ao serviço da administraçãopública
7.1.Actos sujeitos a publicação em Diário da República
72.A publicidade como requisito de eficácia
§8.O sistema retributivo da função pública
8.1.considerações introdutórias
8.1.1.O direito ao lugar e ao exercício efectivo de funções
8.1.2.A protecção constitucional da remuneração
8.1..3.Caracteres gerais e natureza jurídica da remuneração dos funcionários e agentes administrativos
8.2.As componentes do sistema retributivo
821. A remuneração base
822. O adicional à remuneração
823.As prestações sociais/familiares. Enumeração
8.2.3.1.O subsídio familiar a crianças e jovens
8.2.3.2.O subsídio por frequência de estabelecimento de educação especial
8.2.3.3.O subsídio mensal vitalício
8.2.3.4.O subsídio por assistência de terceira pessoa
8.2.3.5.O subsídio de funeral
8.2.3.6.Titularidade, condições de atribuição e duração das prestações sociais/familiares
8.2.3.7.A cumulabilidade das prestações sociais /familiares
8.2.3.8.As prestações de acção social complementar
8.2.3.9.O subsídio por morte
8.2.3.10.O subsídio de refeição
8.2.4. Os suplementos
8.2.4.1.O suplemento por trabalho extraordinário
8.2.4.2.O suplemento por trabalho nocturno
8.2.4.3.O suplemento por trabalho em dia de descanso semanal e feriado
8.2.4.4.O Suplemento por disponibilidade permanente ou por outros regimes especiais de trabalho
8.2.4.5.O suplemento por trabalho prestado em condições de risco, penosidade ou insalubridade
8.2.4.6.Os suplementos por incentivo à fixação em zonas de periferia
8.2.4.7.O suplemento pela prestação de trabalho em regime de turnos
8.2.4.8.O suplemento para falhas
8.2.4.9.O suplemento pela participação em reuniões, comissões ou grupos de trabalho
8.2.4.10.Os suplementos por compensação de despesas efectuadas por motivo serviço
A)-As ajudas de custo cm território nacional
B)-As ajudas de custo no estrangeiro
C)-Os suplementos de transporte
D)-As despesas de representação
E)-As despesas por transferência para localidade diversa
8.2.5. As remunerações extraordinárias
8.2.5.1.O subsídio de férias
8.2.5.2.O subsídio de Natal
8.2.6.Os limites remuneratórios
8.2.7.Os descontos obrigatórios e facultativos
8.2.7.1.O imposto sobre o rendimento das pessoas singulares
8.2.7.2.As quotas para aposentação e sobrevivência
8.2.7.3.A quota para a ADSE
8.2.7.4.O imposto de selo
8.2.8.A reposição de vencimentos. A restituição de vencimentos
§9.Deveres funcionais e regime disciplinar substantivo e processual
§10.Outras matérias
10.1.Regime do horário de trabalho e das férias, faltas e licenças
10.2.Segurança social
10.3.Acumulação de funções
10.4.Regalias dos trabalhadores estudantes
§2. Regime jurídico dos bens do domínio público
Ou melhor: direitos reais administrativos[216], integrando quer os bens do domínio público quer os do domínio privado, com programa e conteúdos essenciais:
1.Conceitos,
2.Composição de uns e outros
3.Regime
3.1.Princípios
3.2.Constituição
3.3.Extinção
3.4.Gestão e uso (tendo presente designadamente a nova legislação ordenamental física e a urbanística)
§3. Noções fundamentais de direito ambiental
1.Introdução
2.Importância actual deste ramo do direito
3.Matérias de direito administrativo integrantes do seu estudo. Conceitos e legislação
4.Os ramos de direito não administrativo que tratam a matéria ambiental
5.As áreas do direito administrativo com interesse ou com normas avulsas de defesa de interesses ambientais
6.O direito do ambiente em Portugal
6.1.O enquadramento constitucional,
6.2.O conceito de direito do ambiente
6.3.A evolução do direito do ambiente
6.4.As características do direito do ambiente
A)-Direito novo
B)- Direito autónomo. Especificidades em termos do valor protegido
a)-especificidades em termos da operatividade e indivisibilidade das ordens jurídicas
b)-especificidades em termos do seu conteúdo
c)-especificidades em termos de contenção dos objectivos
d)-especificidades em termos de princípios fundamentais
e)-especificidades em termos de contributo de todos os ramos clássicos do direito
f)- especificidades em face da sujeição intensa às ciências naturais
C)-Direito de intervenção radical
D)-Direito estratégico
E)-Direito de intervenção pública hiperbólica
F)-Direito de conformação das intervenções antrotópicas
G)-Direito de protecção de um bem de natureza complexa
H)-Direito de sancionamento administrativo e criminal
a)-O direito de sancionamento contra-ordenacional
b)-O direito criminal do ambiente
Bibliografia:
CONDESSO, Fernando dos Reis –Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001
SILVA, Vasco Pereira da –Verde Cor de Direito: Lições de Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2002
CORREIA, Fernando Alves; MELO, Barbosa de; et alteri (CEDOUA, FDUC, IGAT) –Direito do Urbanismo e Autarquias Locais. Coimbra: Aledina.
§4. Noções fundamentais de direito do ordenamento do território
O programa e os conteúdos desdobram-se numa introdução sobre a LBPOT e os conceitos de ordenamento do território e de planeamento, entrando depois essencialmente no direito do planeamento físico.
***
1.Introdução: a LBPOT e a evolução no sentido codificador do final da década anterior. Necessidade e conteúdo de um futuro código do urbanismo
2.Enquadramento do direito dos instrumentos de gestão territorial 2.1.Considerações gerais sobre o regime dos IGT
3. O âmbito, a tipologia e conteúdo dos instrumentos de gestão territorial
3.1.Os tipos e conteúdos dos diferentes planos de ordenamento territorial
A) O programa nacional. Breve apreciação do projecto de lei
B)-O planeamento ambiental
a)-a protecção do ambiente no planeamento em geral
b)-a identificaçâo em geral dos recursos e bens territoriais existentes
c)-a protecção dos recursos e valores naturais com relevância ambiental estratégica
d)-a protecção das áreas de vocação agro-pecuária e florestal
e)-a protecção das áreas de diversidade paisagística
f)-a protecção das áreas de estrutura ecológica
g)-a protecção do património arquitectónico e arqueológico
h)-a problemática ordenamental do sistema urbano
i)-a problemática ordenamental das actividades económicas
j)-a localização dos estabelecimentos industriais
l)- a localização dos estabelecimentos de serviços
4.A coordenação interventiva das diferentes entidades planificadoras
5.Os planos especiais, regionais, intermunicipais e municipais;
6.O procedimento geral de elaboração dos instrumentos territoriais
7.A vinculatividade dos planos. A suspensão das delcisões autárquicas na fase de elaboração dos PMOT (artigos 13.º do DL n.º555/99, de 16.12, e 117.º do DL n.º380/99, de 22.9)
8.O carácter operativo do plano de pormenor
9.Os princípios jurídicos do planeamento físico
10.O sistema relacional da gestão territorial
10.1.A relação entre os instrumentos de gestão territorial
10.2 Os planos da Administração estadual e regional
10.3. Os planos estaduais e regionais e planos municipais
11. A alteração consequente de planos
12.A sanção por incompatibilidade dos planos ou sua violação
13.A avaliação da adequação e concretização dos planos
14.A estabilidade e a reformabilidade do conteúdo dos planos
14.1.A alteração e a revisão
A)-O conceito de alteração
B)-O conceito de revisão
14.2. Os fundamentos da reforma dos instrumentos de gestão territorial
14.3.O procedimento de alteração dos instrumentos de gestão territorial
15.A excepcionalidade da suspensão dos IGT
15.1.A suspensão por circunstâncias supervenientes
15.2.A suspensão preventiva do procedimento de concessão de licenças
16.A ponderação dos interesses
17.O desafio da igualdade
17.1.A solução indemnizatória
17.2.O direito à compensação por medidas preventivas
17.3.A perequação compensatória dos benefícios e encargos
17.4.A execução dos planos e o sistema para-isotónico
18.A programação da execução dos planos
18.1.As unidades de execução
18.2.Os instrumentos de execução dos planos, demolição de edifícios
19 A expropriação de imóveis
20.As medidas preventivas
21.O princípio da ratificação
22.O princípio da publicidade
Bibliografia:
CORREIA, Fernando Alves –Manual de Direito do Urbanismo. 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2004
CONDESSO, Fernando dos Reis –Ordenamento do Território: (…), oc. Lisboa: ISCSP, 2005
§5. Noções fundamentais de direito do urbanismo
1.Introdução
2.Fundamentos conceptuais do direito do urbanismo
2.1. A etimologia da palavra urbanismo
2.2. As ciências urbanísticas
A)- O urbanismo e as suas diferentes abordagens
a)- As várias ciências do urbanismo
b)-A urbanização
c)- A urbanística
d)- A urbanologia
B)- A política urbanística e o direito do urbanismo
3.O programa constitucional
4.As orientações da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e do Urbanismo
5.A ciência jurídico-urbanística
6.O direito do urbanismo, do ordenamento do território e do ambiente no ordenamento jurídico português
A)-Direito do urbanismo e do ambiente
B)-Direito do urbanismo e do ordenamento do território
C)-Direito do urbanismo e do planeamento
7.O planeamento urbanístico e o direito de construir
A)-Considerações gerais
B)-O planeamento e a constituição do ius aedificandi
C)-O planeamento e os direitos adquiridos
8.Os direitos administrativos ligados ao território
9.Definição, conteúdo, natureza e características do direito do urbanismo
A)-O conteúdo do direito do urbanismo
B)-A natureza do direito do urbanismo
C)-As características do direito do urbanismo
a)-Direito novo, disperso e experimental
b)-Direito para-ambiental
c)-Direito planiflcador
d)-Direito de atribuição de poderes concorrentes aos vários escalões territoriais de Administração
e)-Direito aberto à informação e à participação dos cidadãos
f)-Direito descriminador -corrector das desigualdades e sacrifícios
h)-Direito de fiscalidade complexa, excessiva e inibidora de uma correcta política de habitação
i)-Direito de sancionamento contra-ordenacional
10. Elementos históricos sobre o direito do urbanismo
11.Teoria do planeamento urbanístico
12.Disciplina das operações urbanísticas particulares
13. As restições urbanísticas
Bibliografia:
CONDESSO, F.R. –Direito do Urbanismo: Noções Fundamentais. Lisboa: Quid Júris?, 1999.
OLIVEIRA, Fernanda Paula; LOPES, Dulce –Direito do Urbanismo: Casos práticos resolvidos.Coimbra: Almedina, 2005.
CARVALHO, Jorge; OLIVEIRA, Fernanda Paula Marques de –Perequação, Taxas e Cedências: Administração Urbanística em Portugal.Coimbra: Almedina, 2003
E)- Noções fundamentais de direito comunitário e nacional da concorrência
§1. Introdução
1.1. As diferentes concepções de «defesa da concorrência»
1.2. Legislação comunitária e nacional de defesa da concorrência
1.3.A defesa da concorrência e a União Europeia
§2. A defesa da concorrência e o direito administrativo
2.1. A defesa da concorrência e o uso do poder administrativo
2.2. A defesa da concorrência como política da União e estatal
2.3. A defesa da concorrência e a concorrência desleal
2.4. O directo da livre concorrência e a situação em Espanha e Portugal
2.5. A desregulação, a privatização e a livre concorrência
§3. O enquadramento legal da defesa da concorrência
3.1. O enquadramento macronormativo
3.1.1 O direito constitucional
3.1.1.1. A abordagem constitucional em geral
3.1.1.2. A liberdade de empresa e o direito constitucional
3.2. O enquadramento na lei ordinária
3.2.1. A disciplina da concorrência em geral
3.2.1.1. O regime legal em Portugal
3.2.1.2. O regime legal em Espanha
3.2.2. O sistema autorizatório
3.2.3. O controlo das concentrações
3.2.3.1.O fenómeno concentracionário
3.2.3.2. O procedimento de controlo das concentrações
3.2.4. O controlo das ajudas públicas
3.2.5. O regime das empresas públicas
3.3. A Administração pública da defesa da concorrência
3.3.1. As funções do TDC, do SDC e da CDC
3.3.2. As entidades administrativas independentes
§4. O direito unionista e o mercado comum
4.1.O enquadramento geral
4.2. A cumulação de procedimentos sancionatórios nacionais
e comunitários
4.2.1. A concorrência nomocrática
4.2.2. A aplicação do direito comunitário
4.2.3. A coexistência de procedimentos
§5. O direito de acesso às informações detidas pela Administração
5.1. O acesso geral às informações administrativas em Espanha e Portugal
5.2. O acesso à informação empresarial
bibliografia
monografia do docente e outros textos aí indicados
F) – Noções fundamentais de direito público do comércio
§1.A evolução das instituições comerciais
§2. O direito público do comércio
2.1. Considerações gerais
2.2.O regime dos horários comerciais
2.3. O enquadramento geral do licenciamento urbanístico
2.4.O regime especial das grandes superfícies
2.5. O regime dos saldos
Bibliografia
Monografia do docente e outros textos aí indicados
G) – Noções fundamentais de direito da defesa do património cultural
§1. Fundamentos conceptuais e constitucionais
1.1.O conceito de património cultural
1.2.Património cultural e bens culturais. Património cultural natural e construído
1.3.O direito do património cultural
§2.Unidade e diversidade do direito do património cultural
§3.Os objectivos da protecção e valorização do património cultural
§4. O conceito de direito do património cultural
§5. Componentes específicas da política do património cultural
§6.Os bens culturais e suas formas de protecção. A classificação ou a inventariação
§7.Os ramos do direito com conexão temática com o direito do património cultural
6.1.O direito do urbanismo
6.2.O direito do ambiente
6.3.O direito cultural
6.4.O direito do turismo
6.5.O direito do património público
6.6.O direito fiscal. Regime de benefícios e incentivos fiscais
§7.Os princípios constitucionais do direito do património cultural
§8.Princípios jusinternacionais e comunitários do direito do património cultural
8.1.A concordata com o Vaticano
8.2.As Convenções da UNESCO
8.3.A Convenção UNIDROIT
8.4.As Convenções do Conselho da Europa
8.5.O direito cultural da UE
§9.O regime jurídico do património cultural português
9.1.Os princípios basilares
9.2.A contratualização da administração do património cultural
9.3.O dever de preservação, defesa e valorização do património cultural e o direito à fruição do património cultural
§10.O regime geral de protecção dos bens culturais
§11.O Procedimento administrativo
11.1.A iniciativa e a instrução do procedimento
11.2.Audiência dos interessados
11.3.Notificação, publicação e efeitos da decisão
11.4.Procedimento para a revogação
11.5.Prazos gerais para conclusão dos procedimentos de classificação e de inventariação
11.6.Forma dos actos
§12.Garantias dos administrados
§13.Estruturas associativas de defesa do património cultural
§14.Protecção dos bens culturais classificados. Medidas provisórias. Usucapião
§15.Alienações e direitos de preferência. Escrituras e registos
§16.Impacte de grandes projectos e obras. Projectos, obras e intervenções. Zonas de protecção. Obras de conservação obrigatória
§17.Embargos e medidas provisórias, deslocamento, demolição e expropriação
§18.A defesa dos monumentos, conjuntos e sítios
§19.Regime dos bens móveis.
19.1.Classificação de bens culturais de autor vivo.
19.2.Protecção dos bens culturais inventariados.
19.3.Exportação, expedição, importação, admissão e comércio
§20.O regime geral de valorização dos bens culturais
§21.Os regimes especiais de protecção e valorização de bens culturais
21.1.O património arqueológico
21.2.O património arquivístico
21.3.O património áudio-visual
21.4.O património bibliográfico
21.5.O património fonográfico
21.6.O património fotográfico
§22.O regime dos bens imateriais
§23.As atribuições do Estado, Regiões Autónomas e autarquias locais
§24.A tutela sancionatória
24.1.O direito penal do património cultural
24.2.O direito contra-ordenacional do património cultural
Bibliografia
NABAIS, José Manuel Casalta –Introdução ao Direito do Património Cultural. Coimbra: Almedina, 2004.
CORREIA, Fernando Alves -«Propriedade dos bens culturais: Restrições de utilidade pública; expropriações e Servidões Administrativas». Separata de Direito do Património Cultura. INA, 1996.
CONDESSO, F. –«O Direito do Património Cultural Construído». In Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, p.1197 e ss., com as actualizações devidas efectuadas em aula (em face d Lei n.º 107/2001, 8 de Setembro de 2001, que estabelece as bases da política e do regime de protecção e valorização do património cultural, n.º 209, Série I-A, páginas 5808-5829)
***
CONTEÚDOS DESENVOLVIDOS DAS LIÇÕES REFERENTES À CADEIRA DE DIREITO ADMINISTRATIVO
(…)
IV - MÉTODOS DE ENSINO TEÓRICO E PRÁTICO
I -INTRODUÇÃO
1.CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE ESTA EXIGÊNCIA LEGAL
No concernente à exposição a fazer sobre os métodos de ensino, teórico e prático, da disciplina de direito administrativo, tendo presente as normas vigentes no ISCSP da Universidade Técnica de Lisboa, referiremos aquilo que resulta da prática pessoal e da reflexão que, ao longo dos anos, vimos fazendo.
Estes apontamentos, impostos pelo legislador estatutário, permitem (após considerações preliminares, situantes do tema, sobre o ensino da ciência jurídica em geral e especificamente do direito administrativo), apresentar os métodos praticados ou defender os que sejam praticáveis, pois ele não terá querido obrigar os candidatos a discorrerem sobre métodos ideais, sugerindo soluções «revolucionárias» mesmo desadaptadas de toda a tradição da leccionação jurídica, da densidade curricular da temática em causa, que é bastante, e dos tempos lectivos previstos para tal.
Em causa parece estar, na mens legislatoris, levar-nos a enunciar alguns caminhos já experimentados, ou propondo reflexões para outros que vão fazendo o seu caminho, cá como no estrangeiro, e sobre cuja bondade importará reflectir.
A importância desta temática sobre os métodos de ensino e a importância da pedagogia no ensino universitário, ultrapassa, em certos países, o âmbito dos trabalhos de carreira académica e tendo vindo a preocupar mesmo os poderes públicos, sem prejuízo dos princípios da autonomia universitária e de cátedra[217]. Por exemplo, em Espanha, o Ministério da Educação tem-se preocupado com as questões pedagógicas e metodológicas do ensino superior, anunciando a criação de uma comissão para o estudo de uma renovação «profunda» da metodologia docente das Universidades em ordem a uma atitude mais «pró-activa e participativa», com o objectivo de formar cidadãos «críticos, criativos e empreendedores»[218], visando a adopção de um modelo que adapte «o ensino às propostas da declaração de Bolonha sobre a construção do Espaço Europeu de Educação Superior», comissão que integra só dois reitores, mas quatro especialistas em Pedagogia e no ensino baseado nas Novas Tecnologias, desenhando uma fórmula em que os próprios estudantes vão incorporando os seus conhecimentos e os professores sejam aqueles que lideram a procura do conhecimento, em lugar de actuar como meros transmissores de informação.
Há que distinguir entre os estudos teóricos de didáctica ou pedagogia e de investigação e construção científica de uma área do saber, pois, e referindo-me especificamente ao saber jurídico, como diz MARIA JOÃO ESTORNINHO, «é fundamental partir da distinção entre metodologia da investigação jurídica e metodologia do ensino jurídico, sendo certo que a metodologia jurídica serve de pano de fundo a ambas»[219].
A sua importância merece reflexões aprofundadas em relatórios de alguns professores, que vão ao ponto de propor a obrigatoriedade de formação académica nessa matéria e de enunciar temáticas a ministrar. Cito algumas colhidas na autora citada[220]:
«1-Temas gerais sobre a Universidade (história da Universidade, sentido da Universidade, modelos de Universidade, filosofia e educação, política e educação, «neutralidade» axiológica do ensino, etc.);
2-Pedagogia e ensino superior (aproximação às correntes pedagógicas e sua aplicação no ensino superior);
3-Metodologia jurídica e metodologia do ensino do Direito;
4-Planeamento didáctico (planos de ensino, escolha de objectivos, determinação de conteúdos);
5-Técnicas de ensino e de avaliação».
As preocupações pedagógicas e a adopção de técnicas mais «modernas» de ensino não implica o «facilitismo», o «baixar o nível» em termos de exigência, a que se refere MARIA JOÃO ESTORNINHO, no seu Relatório académico, pois que seguramente tem sido a massificação do ensino, o carácter crescentemente heterogéneo dos alunos (em termos sociais, culturais, nível de preparação anterior), as exigências crescentes da sociedade em termos de preparação profissional (com o «risco de sobrevalorização da preocupação com a formação profissional e com a avaliação, em detrimento da formação intelectual de base»), o ritmo de desactualização dos conhecimentos científicos e a proliferação legislativa, que nos obrigam a mudar, sob pena de se desvirtuar os objectivos do ensino superior, sendo certo que, neste século XXI, «os métodos de ensino tradicionais não servem»[221], ou, pelo menos, sozinhos, não são os mais eficazes.
2.O ENSINO DA CIÊNCIA JURÍDICA
A ciência jurídica parte da lei (e do esforço da sua adaptação às condições sociais, por forma a haver permanentemente harmonia entre a norma positiva e as necessidades sociais que ela deve satisfazer[222]) para os princípios e a teorização, à custa de separações teóricas e abstractas[223], que a doutrina e a jurisprudência vão consignando[224], e que sistematizados baseiam o ensino teórico, sendo necessário depois aplicar estes conhecimentos sistematizados à vida real, às situações concretas, o que em termos de simulação em aula, no que diz respeito ao ensino, se tem de traduzir numa exemplificação, substitutiva da experimentação directa, com casos retirados da experiência do professor ou captados da sugestão e preocupações dos discentes ou das sentenças dos tribunais, para ajudar os alunos a antecipar essa aplicação, na futura vida profissional.
Como dizia SANTAMARÍA PASTOR, a propósito dos seus Fundamentos de Direito Administrativo, base das suas lições, na Universidade Complutense, «este pretende ser um livro realista», no duplo sentido, de que pretende dar conta, não só do enquadramento jurídico das instituições administrativas, «senão também do seu funcionamento real (em termos kelsenianos, poderia dizer-se, não só no plano da sua validade, mas também da sua eficácia), sobretudo nas situações mais escandalosas de divergência entre uma disciplina normativa e o seu incumprimento fáctico»).
E acrescenta que «não quis fazer um livro de Direito administrativo, antes sobre o Direito administrativo», isto é, afastando-se da prática dos «livros que se referem a esta ramo da ciência jurídica», que:
«não empregam o que os lógicos chamam uma metalinguagem descritiva, mas uma metalinguagem prescritiva; aproveitam a sua autoridade para expressar não como é o Direito administrativo, mas como deve ser, embora o façam utilizando um método aparentemente descritivo de interpretações que não se ajustam à realidade das coisas, antes a pretendem conformar».
Aqui, o conteúdo dos conhecimentos a transmitir partem sempre naturalmente da realidade, permanentemente actualizada, do legislado, embora procurando não fugir a revelar a distância entre o justo e a lei, ou entre o direito e a sua realidade in fieri, tendo presente o lema que MONTESQUIEU inseriu no seu Espírito das Leis: «aqui diz-se o que é, não o que deve ser»[225], sendo certo que se, por um lado, não pode querer «fazer-se dizer às normas o que jamais elas pretenderam dizer», por outro, a sua conformação aplicativa social depende dos tribunais, desde logo, no caso do direito administrativo, do STA, mas também, e cada vez mais, dos TC Norte e Sul e dos TAC, e da doutrina, que sobre as diferentes matérias se debruçam.
3.A PROMOÇÃO DA ABERTURA AO DEBATE DOUTRINAL
Quanto ao conteúdo do ensino teórico, que temos ministrado, deixamos desde já referido que, como é habitual explicitarmos na aula de apresentação, no início do ano lectivo, apresentamos sempre as expressões, noções, posições e fundamentações referidas na doutrina (pelo menos, as mais significativas) e, quando é caso disso, as nossas próprias (embora sem quaisquer pretensões dogmatizantes), referindo as que colhem uma defesa maioritária e as que vão sendo acolhidas pela Jurisdição, «num contexto de diálogo científico», informando os alunos (universitários) da liberdade de defenderem na avaliação as dos autores que lhes pareçam mais correctas, desde que não meramente afirmadas mas devidamente explicadas nos termos por eles formuladas, sem prejuízo de poderem também avançar com posições próprias, desde que assentes, justificadas, em critério «construtivo», interpretativo, cientificamente aceitável[226].
Além disso, hoje já não é aceitável obrigar os alunos a decorarem os artigos, o conteúdo das normas dos diplomas ou a sua numeração, mesmo que se tratem de códigos como o CPA ou o CPTA, ou de leis como a LAL[227], sendo certo que lhes fornecemos uma codificação anualmente actualizada de legislação básica e quer nas provas escritas quer nas orais podem consultar livremente quaisquer diplomas (desde que não comentados), bastando-nos pois que nos certifiquemos que conseguem identificar os diplomas e as normas em termos de matérias em que o legislador tem positivada a solução, para ficar «garantido» que o futuro gestor, administrador público ou politólogo fica apto a encontrar as leis pertinentes, embora mais do que isso o que nos importa é levá-lo a perceber o porquê dessas soluções legais, a ratio legis, a razão por que o legislador optou por estas e não por aquelas, sendo certo que em situações de dúvida sobre a interpretação da norma devem aprender a colocar-se na posição do legislador e o julgador: o que estava e está em causa? o que pretendeu fazer ou evitar o legislador? o que era e é necessário solucionar? Sempre digo aos alunos que quem já foi legislador sabe que ajuda ao intérprete pôr-se no lugar daquele, partindo do princípio de que o legislador é inteligente, não fazendo em princípio coisas irracionais, mesmo que nem sempre redija ou exprima com perfeição o seu pensamento, mas nós somos tão inteligentes como ele, se é que ele não é menos, pelo que podemos surpreendê-lo no íntimo das suas preocupações e do seu labor legislativo, captando no conjunto do sistema normativo material o iter racional e com essa postura eurística ajudando-nos a interpretar o sentido de partida da norma, que se completa no esforço situante do momento social e do caso concreto. Não se trata de dar ênfase a uma relativa hermenêutica histórico-subjectiva, do autor da norma, vista isoladamente, mas do incentivo ao cultivo de um método de busca da racionalidade do legislador abstracto, situado no presente e na leitura sistemática do conjunto de interesses públicos materiais em ponderação necessária.
Portanto, há que pretender que os alunos sobretudo captem a ratio justitiae (para que possam perceber o porquê da criação ou criticamente compreender uma possível alteração futura das normas vigentes), privilegiando o enquadramento dos problemas fundamentais (Schwerpunkte) e apresentando os diferendos doutrinais[228], com referência, como inicialmente referimos, quer à posição do regente da cadeira quer às demais orientações, e convidando-se os alunos, num ou noutro tema de patente inadequação do legislado, a efectivarem apreciações críticas com o consequente apontamento e debate de possíveis soluções alternativas[229], a defender de iure condendo, tendo como ponto de partida a apreensão exacta das concretas soluções legais, devidamente enquadradas no ordenamento jurídico e sobretudo face aos parâmetros dos textos e jurisprudências constitucionais, o que, no âmbito do direito administrativo, nos parece um critério essencial de preocupação permanente.
4.A QUESTÃO DOS LIMITES DO DEBATE SOBRE OS MÉTODOS DE ENSINO A APLICAR NA CADEIRA
Deve, desde já, indicar-se que se considera que qualquer debate, imediatamente útil sobre o tema, não pode deixar de integrar os condicionalismos institucionais, legais e dos meios disponíveis, a ter presentes, ou seja, uma inultrapassável pluralidade de limites objectivos, não apontando caminhos bloqueados, ou, então, fazendo incidir tudo em justificações de alteração dos macroregimes institucionais, com propostas de adopção de regras especiais, tal como não deve limitar-se a constatar a sensação de impotência que leve a uma inércia reflexiva[230], ou que faça reduzir as considerações em causa a uma «mera repetição de aspectos e opiniões sobre as quais existe consenso generalizado»[231].
De qualquer modo, como bem escreveu VIEIRA DE ANDRADE, em relatório de agregação[232], se, na escolha dos métodos, «há fundamentalmente que tentar, com bom senso prático, adaptar o ensino e a avaliação dos alunos às realidades pessoais e materiais da Faculdade, em função de um conjunto de objectivos e de princípios reconhecidos», a verdade é que, com tal objectivo e orientação, não é possível deixar de cair-se em «lugares comuns», pois acerca deles sempre cabe «relembrar e repetir (…) algumas ideias básicas»[233], até para se fugir à tentação inútil, a que se refere OLIVEIRA ASCENSÃO[234], de os candidatos ao concurso «se espraiarem em considerações gratuitas e utópicas que nada vinculam nem alteram». Ou seja, afinal, pelo menos, o realismo «programático» subjectivo passa pela declaração de aceitação, e portanto repetição, de aspectos já consensuais.
Acrescente-se, no entanto, que não parece de criticar nem de estranhar que, em nome do realismo dos condicionamentos ou da fuga à originalidade utópica, se possa desvalorizar esta parte dos relatórios no concurso para associado[235], ou mesmo em provas de agregação, como já se referiu em relação a considerações produzidas por JOÃO CALVÃO DA SILVA.
Recapitulando as invocadas ideias básicas e servindo-nos da síntese de VIEIRA DE ANDRADE, há que constatar que afinal elas são pressupostos essenciais à boa colocação do tema, pois implicam asserções práticas inultrapassáveis que se indicam:
a)-O ensino como meio de transmissão de conhecimentos
O ensino superior tem de ser mais do que uma mera transmissão catedrática do saber.
Com efeito, o ensino não pode reduzir-se a essa mera transmissão de dados, informações, normas e teorias, pois «exige caracteristicamente uma cultura inovadora, uma ciência baseada na investigação permanente, que propicie a discussão e promova a crítica».
Ora, daqui derivam «directrizes substanciais e pedagógicas», dirigidas ao desenvolvimento de uma consciência crítica nos alunos, desde logo, o reconhecimento da inadequação da ideia de um saber jurídico já feito, «’pronto a servir’, associado à crise do pensamento jurídico dogmático-conceitualista», o que «implica a necessidade de problematização fundada numa constante investigação e actualização», e o respeito pela liberdade de aprender e de ensinar, de modo que «eventuais e legítimas précompreensões de quem ensina» ou quadros de pensamento bebidos em proclamados unanimismos doutrinais não impliquem um «dogmatismo ideológico ou metodológico».
b)-O ensino e a formação profissional
O ensino de natureza universitária não deve visar directamente a formação profissional.
Com efeito, uma licenciatura universitária deve pautar-se pela preocupação principal de propiciar uma «formação teórica e não uma preparação específica para o exercício de uma determinada profissão».
E se assim é, entendemos que, então, deste imperativo formativo resulta que a preparação escolar dos alunos de Gestão, Administração Pública ou Ciência Política deve assentar fundamentalmente na preocupação da sua apreensão de conhecimentos «generalistas» no campo do direito administrativo, sejam em termos de teoria geral deste ramo jurídico, seja de noções fundamentais de áreas de direito administrativo especial, de modo que, detentores de quadros mentais referenciais básicos nas matérias de importância social quotidiana, «possam tornar-se depois, de acordo com as suas inclinações ou possibilidades, (…), quadros técnicos de empresas e da Administração Pública, diplomatas, funcionários internacionais, consultores, (…), professores e investigadores» minimamente preparados para as abordar, levantando correctamente as questões e estando munidos de instrumentos de solução, o que em geral, em termos das licenciaturas em apreço, está facilitado por, ao longo do curso, haver a tal valorização dos aspectos interdisciplinares de que fala VIEIRA DE ANDRADE.
Com efeito, este professor mesmo que referindo-se especificamente aos licenciados em direito, futuros juristas, fala na necessidade de um:
«ensino que desenvolva, na medida do possível, os aspectos interdisciplinares: desde logo, de uma interdisciplinaridade ‘externa’, com ligação à filosofia e a outras disciplinas não jurídicas, designadamente às ciências sociais e humanas, dando expressão real a uma cultura universitária; noutra dimensão, de uma interdisciplinaridade ‘interna’, que permita o aperfeiçoamento das diferentes perspectivas de abordagem e metodologias de configuração dos problemas jurídicos e forneça a capacidade de resolução daqueles que convocam conhecimentos de diversos ramos do direito»[236].
c)-O ensino e a vida social em geral
O direito é uma ciência ligada directamente à vida social e o administrativo à vida do quotidiano.
E se é assim, a apreensão dos conhecimentos de direito, como «ciência prática, realiza-se a diversos níveis, (…), visando a solução de problemas concretos», pelo que se exige «uma informação empírica (tanto o conhecimento do direito positivo como o da realidade institucional), uma capacidade construtiva (o domínio de instrumentos analíticos adequados à formulação e resolução dos problemas) e uma formação axiológico-normativa (a consideração e a compreensão dos valores fundamentais da justiça material)». Ou seja, o ensino do direito «há-de ter em consideração as normas e os valores comunitários nas circunstâncias concretas dos casos da vida, aos quais, directa ou mediatamente, se dirige»[237].
Neste aspecto, e em geral sobre esta temática da ligação do direito à sociedade, e no fundo sobre a ligação conceptual e terminológica do direito e sua razão de ser, não resistimos a referir algumas reflexões pertinentes de JOSÉ ADELINO MALTEZ. A propósito da explicação, que assim seria mais genética do que convencional, do uso do vocábulo «direito», escreve o professor desta casa, começando por citar MIGUEL REALE[238]:
«aos olhos do homem comum o Direito é lei e ordem, isto é, um conjunto de regras obrigatórias que garante a convivência social, graças ao estabelecimento de limites à acção de cada um dos seus membros. Assim sendo, quem age de conformidade com essas regras comporta-se direito; quem não o faz age torto. Direcção, ligação e obrigatoriedade de um comportamento para que possa ser considerado lícito, parece ser a raiz intuitiva do conceito de direito...o direito corresponde à exigência essencial e indeclinável de uma convivência ordenada, pois nenhuma sociedade poderia subsistir sem um mínimo de ordem, de direcção e de solidariedade».
Com efeito, como afirma MALTEZ, o «direito mantém uma espécie de ligação primordial à pré-filosofia comum espontânea do senso comum, porque, por mais intelectual que seja o respectivo desenvolvimento, ele nunca consegue quebrar as amarras que o ligam ao instinto»[239].
E recorda-nos MALTEZ a indiscutível constatação tomista de que, «no tocante ao direito, que não existe nenhuma sociedade onde todas as regras sejam espontaneamente cumpridas»[240], e recorrendo a terminologia de GEORGES BURDEAU, acrescenta que «para qualquer agrupamento humano passar do caos ao cosmos é necessária a institucionalização de um poder». Apenas acrescentaria, numa visão ôntica assumidamente quadrimensional do Estado (que não pode deixar de integrar, pelo menos como seu elemento de subsistência, o direito), que, para essa passagem, além de um poder instituído, são necessárias regras de convivência, ou seja, a existência de um direito, sem o que a simples afirmação de poder, não elimina o caos, precisamente porque «o homem é um animal de regras, porque aquilo que deve ser pode não ser»[241]. E, embora não esteja seguro –por mim, sinto cada vez mais, que há tanto por descobrir nos vários reinos animais e não só…– se posso aderir totalmente à afirmação de ERIC WEIL, de que «só o homem segue regras, porque só o homem as pode não seguir»[242], também eu ouso crer que «o homem não pode imaginar uma qualquer sociedade sem regras»[243], aliás «em primeiro lugar, estão as regras e que, só depois, surge a sociedade»[244], «não é apenas agregado», mas «unidade de ordem (totum ordinis)», norteada pelo «bem comum»[245].
E, antes de tecer algumas considerações sobre a problemática do ensino e da existência ou não, formalmente, ou quando a estrutura da licenciatura o não preveja (como é o caso), em termos dos métodos de ensino concebidos pelo docente, não resistimos a referir algo que, embora não dizendo directamente respeito ao tema do ensino, mas da realidade mesma do direito, isto é, sobre a natureza profunda desta ciência social, diz JOSÉ ADELINO MALTEZ, nos seus Princípios de Ciência Política: O Problema do Direito. Diz o autor, antes de, citando FELICE BATTAGLIA[246], referir que «o direito expressa ‘exigências deontológicas’, consistindo naquilo ‘que deve ser e não é’. Vive acima do que está, constitui algo de supra-existencial, de supra-ordenado, de transcendente, ‘exprime uma ordem que não se confunde... com aquilo que é, ou que aconteceu’», que «A verdadeira realidade do direito não pertence ao nível dos factos naturalísticos. Mas o direito, porque é prático, isto é, porque visa a acção, a praxis, assume-a num juízo e pretende orientá-la num determinado sentido».
Aliás, como recorda, que «o direito tem a ver com a vida activa», tal revela-se desde logo, pois «do ponto de vista lógico, a própria linguagem do direito não é uma linguagem descritiva, mas antes prescritiva. Por outras palavras, as disposições do direito não são enunciados, que se refiram ao verdadeiro e ao falso, mas antes normas que têm a ver com o bem e o mal, ligando condicionalmente certas circunstâncias (o estado de facto) a consequências jurídicas. (…). Neste sentido, o direito é algo que apenas pode compreender-se, segundo o sentido etimológico da expressão, que vem de prender cum, apreendendo o conjunto, uma coisa com outra coisa e cada uma com o todo. (…). No direito tem de referir-se cada parcela ao todo pela descoberta de conexões de sentido»[247]. «Nestes termos podemos dizer que os factos que são objecto material das ciências humanas e sociais (…) não se reduzem a meros dados, entendidos como os factos naturalísticos. Pelo contrário, eles são algo que só pode apreendido através da chamada Erlebnis ou autognose, a compreensão da estrutura, através de uma referência ao respectivo sentido».
E, num sub-capítulo, intitulado «A teoria e a prática», tal como aliás já antes, ao desenvolver a temáticas das exigências deontológicas do direito, MALTEZ tece considerações que, por pertinentes neste momento do discurso, também me permito reproduzir. Diz ele:
«usando palavras de ERIC VOEGELlN[248], o teórico ‘deve ao menos ser capaz de reproduzir imaginativamente as experiências que a sua teoria busca explicar’. (…) ‘a teoria como explicação só é inteligível para aqueles em que a explicação desperte experiências paralelas como base empírica para testar a base da teoria. Porque uma teoria não é apenas a emissão de uma opinião a respeito da existência humana em sociedade; é uma tentativa de formular o sentido da existência, definindo o conteúdo de um género definido de experiências’».
Ou seja, «entre a chamada teoria e a chamada prática, cabe ao pensamento e à vivência tomar tudo teoricamente prático e praticamente teórico»[249].
Com efeito, e para terminar esta pertinente reflexão filosófica e parametodológica do autor citado, «O direito é operando, saber de ordem normativa, cabendo-lhe uma fundamental interrogação sobre o agir moral justo, sobre a boa sociedade, sobre o melhor regime possível. Tem a ver com a vida activa e as escolhas conscientes. Não pode, pois, ser conhecimento puro, de objectos necessários, imutáveis no tempo e no espaço. O direito tem como objecto essências que se realizam na existência, trata da direcção do viver, do comportamento humano, e este não está pré-determinado, não pode ser obtido apenas por dedução a partir dos primeiros princípios»[250].
5.OS CONDICIONALISMOS INSTITUCIONAIS E NORMATIVOS
Quanto aos referidos condicionalismos, eles prendem-se essencialmente com:
- a organização do ano lectivo;
- as normas regulamentares aplicáveis na escola (tendo presente o princípio da inderrogabilidade singular destas).
Em causa está:
-a duração da unidade lectiva (assente na necessidade dos cursos técnicos da UTL de terem períodos dilatados de aulas) de hora e meia para todas as cadeiras dos cursos do ISCSP, e consequente relativa debilidade da capacidade de atenção dos alunos, em aulas de cariz teórico, no terço final das mesmas;
-inexistência de aulas práticas, na previsão formal de ensino do direito administrativo;
-o sistema de avaliação tradicional de conhecimentos praticado, etc..
Diga-se, no entanto, que estes limites, transcendentes à liberdade de configuração aberta do docente, não impedem uma ampla modelação da metodologia de ensino, dentro das balizas nomocráticas existentes, desde logo, a previsão unicamente de aulas teóricas não tem impedido a efectivação de momentos de aulas práticas ou teórico práticas, em tempos parcelares ou por princípio em termos de aulas parcialmente teórico-práticas, considerando-se a sua utilidade objectiva e o tempo da duração da unidade lectiva na regulamentação da UTL que frequentemente coloca, como dissemos, a questão da manutenção da atenção permanente, em face de uma mera exposição teórica).
É, pois, em função do facto de a cadeira em questão ter uma duração anual, à qual cabem duas aulas teóricas semanais, cada uma de uma hora e vinte minutos, ao longo de um período que, nos últimos 12 anos da nossa regência efectiva, tem rondado entre vinte e seis a trinta semanas (dependendo não só dos calendários escolares pré-definidos, como da incidência de frequências da própria cadeira e cadeiras alheias, em tempos de aula -a meio da leccionação da cadeira ou na recta final do ano lectivo-), que importa enunciar e sujeitar à crítica do júri do concurso, os caminhos que têm vindo a ser seguidos ao longo destes mais de 10 anos de regência da cadeira.
6. A QUESTÃO DO MÉTODO DO ENSINO EM FACE DAS FINALIDADES DO ENSINO SUPERIOR
Uma vez que a metodologia de ensino é algo instrumental, não apenas de objectivos de racionalidade e eficácia na apreensão de conhecimentos, como também das finalidades do ensino superior universitário, das próprias licenciaturas e da cadeira que integram, sem que a final possamos cair em soluções desinseridas dos limites antes apontados, importa começar por situar previamente o que se pretende atingir com ela, o que impõe que se comece por definir primeiro quais são as finalidades actuais do ensino superior e depois as referentes ao ensino da cadeira em apreço[251].
Ora, neste plano de reflexão livre, há que dizer que pensar os métodos do ensino universitário é pensar a Universidade do futuro ou mesmo o futuro da Universidade.
Tal não pode deixar de exigir que se reflicta na problemática geral do papel e limites da Universidade na sociedade actual, em que ela se integra como uma das suas mais importantes, permanentes e inultrapassáveis instituições de referência. E, embora instituição de mudanças, se não por vezes berço de revoluções, paradoxalmente também propensa à conservação de valores e métodos e portanto instituição passível de ajudar ao conservadorismo social[252].
A resposta sobre «que Universidade?» está naturalmente associada a questão da finalidade da Escola Superior («Universidade para quê?»), no fundo duas perguntas que se reduzem a uma questão, sendo certo que a sua vetustez revela elementos de valor permanentes, mas os condicionalismos histórico-culturais, designadamente na sociedade actual, exigem adaptações a que há que responder.
A Universidade, de forma generalizada, tem sido tradicionalmente o veículo de um saber que aparece separado da prática, aparecendo como instituição que ministra «formação académica» (outorgando graus académicos), com o que certifica a superação individual, com aproveitamento, de estudos curriculares referentes a certas áreas, ou seja, garantindo uma determinada habilitação técnica ou científica, uma preparação superior, isto é, teoricamente elevada, num certo ramo do saber, privilegiando essencialmente os aspectos formativos de base dessa área do conhecimento, e reservando para mais tarde a aquisição de conhecimentos específicos para a satisfação das diversas necessidades profissionais, seja a nível de estágios específicos de cada uma das profissões, seja através de dinâmicas apreensivas de conhecimentos complementares, na vida real ou em especializações académicas ou para-académicas posteriores (certificados de pós-graduações, mestrados, doutoramentos, congressos e outros encontros científicos ou de natureza técnica, estudos e relatórios de pós-doutoramento, etc.).
Isto é, comunidade de eruditos, ela aparece, muitas vezes, fechada em si mesma, produzindo e transmitindo saber, em circuito restrito, afastada de preocupações de eficiência e produtividade social e sem ligações à sociedade que a apela e interpela.
No entanto, tendo que manter este conceito fundante da realidade universitária em geral, o que implica que tenha que continuar a «privilegiar a ligação à investigação, a elaboração dogmática e o rigor conceitual, que sempre foram, e terão que continuar a ser seu apanágio», de uma Universidade que não pode deixar de ser concebida como centro de formação cultural[253], «deverá igualmente - e sob pena de se tornar um ensino socialmente inútil - adequar-se às necessidades da sociedade actual, nomeadamente não descurando a preparação para a vida profissional, que tem hoje forçosamente que ser um dos seus objectivos principais», embora sem poder limitar a sua função à formação profissional[254].
Significará isto que afinal os novos tempos, em termos de futuro, exigem o encurtar da distância entre o ensino universitário e as necessidades reais do país? Parece que a sociedade-mercado nos interpela faz com que a própria teorização sustentável exija uma componente de informação e formação prática.
Reconhecendo-se que o mais importante da actividade universitária continuará a ser a formação de quadros mentais e a transmissão de esquemas de raciocínio da área do saber em questão, tal não deve ser entendido como sinónimo de um ensino puramente teórico no sentido de um ensino totalmente desligado da realidade.
Portanto, concluímos que, ao lado das tarefas de investigação, criação intelectual e preparação de docentes, as instituições universitárias não podem deixar de ter também a seu cargo uma tarefa de formação que forneça aptidões orientadas para o desenvolvimento de uma profissão.
A ser esta a concepção sobre o papel da Universidade de que deva partir-se, isso implica uma dada perspectiva enquadradora dos métodos de ensino, numa inultrapassável crescente e urgente interligação entre teoria e praxis, num sentido mais amplo que ultrapassa a mera questão existencial de aula ditas teóricas ou também aulas separadas, formalmente práticas, ou de chamadas aulas teórico-práticas.
7. A CONCEPÇÃO QUE PERPASSA NA PRÁTICA TRADICIONAL DO ISCSP
O ISCSP tem revelado estar ciente e imbuído destas preocupações, procurando ministrar e apoiar aquilo que designaria por «ensino universitário situado», incutindo nos seus alunos simultaneamente uma elevada preparação teórica e, com seminários e estágios acompanhados, uma adequada preparação para o exercício das profissões que os seus cursos viabilizam, designadamente, como se referiu, com períodos autónomos de estágios exteriores, devidamente enquadrados e apoiados e objecto de apreciações internas ou mistas, através de relatórios formais, orientados por docentes.
E os próprios relatórios das diferentes disciplinas revelam que os programas e métodos de ensino são orientados para essa preparação dos estudantes para a vida profissional, numa abordagem pluridisciplinar dos cursos.
Desde logo, destaque-se a integração nos vários cursos, não só de cadeiras adequadas à preparação específica da área científica em causa, como acontece com o Direito Administrativo nas licenciaturas de GAP e CP, como do ensino de elementos básicos da normatividade social em cadeiras «vestibulares» das matérias específicas das licenciaturas, cuja importância e dinamismo no plano da investigação e pedagógico, parcialmente reconstrutivo da ideia de um saber mais universitário, numa escola mais adaptada às exigências da vida profissional, mais pluridisciplinar, se revela bem nas publicações de nível científico das mesmas que o próprio Instituto e editoras de reconhecido mérito nas diferentes matérias editam[255].
Neste sentido, não pode deixar de se realçar um movimento semelhante noutras instituições, e mesmo em licenciaturas de direito, v.g., na Faculdade de Direito da UNL, que integrou na sua licenciatura matérias não jurídicas fundamentais para a compreensão do mundo actual e do próprio ordenamento jurídico vigente (cadeiras de história, filosofia, antropologia, economia, ciência política, relações internacionais, criminologia informática para juristas e inglês jurídico, e visa, no futuro, estender a formação a outras línguas, leccionadas por professores oriundos das respectivas áreas do saber).
É, cada vez mais, essencial adoptar novos métodos pedagógicos e dar aos alunos uma visão integrada de saberes pertinentes[256] para permitir, operativamente, compreender-se e juntar-se conhecimentos que a segmentação curricular específica espartilha ou não sedimenta.
Só com cursos globalmente concebidos com uma abordagem pluridisciplinar[257] se criam as condições que, como refere J.J. ABRANTES, no futuro, podem permitir «responder às exigências de uma sociedade cada vez mais complexa (…)», através da «flexibilidade curricular, o domínio especializado de áreas científicas e/ou profissionais por parte dos estudantes e uma renovação e diversificação dos interesses de investigação por parte dos professores», devendo adequar-se às necessidades do país.
8.AS AULAS E O PROCESSO DE APRENDIZAGEM
Outro tema, a merecer alguma reflexão, diz respeito, em geral, às aulas e ao processo de aprendizagem, sendo certo que para ele se parte da factualidade estabelecida de que o ISCSP adoptou um modelo formal de aulas teóricas e não o esquema tradicional generalizado noutros países e dominante noutros estabelecimentos de ensino de direito, públicos e privados, portugueses, de influência francesa (enseignments magistraux e travaux dirigés), de acumulação alternativa, separada, de aulas teóricas (ou melhor, de magistério meramente oral, sem a intervenção dos alunos), com aulas práticas, ou o modelo unitário de aulas teórico-práticas, como acontece assumidamente com a FDUNL, fazendo evoluir a transmissão e apreensão de conhecimentos disciplinares «de uma forma integrada», o que desaconselha a separação entre o ensino teórico da matéria e a sua aplicação à prática[258].
A participação activa dos alunos nas aulas, evitando muitas vezes que a avaliação fique reduzida apenas a provas escritas, mesmo que em sistema dito de avaliação contínua[259] (em sentido estrito ou amplo), é, como havíamos referido antes, uma prática estimulada desde sempre por nós, como elemento da aprendizagem e também da avaliação informal[260], reconhecendo-se os seus riscos de organizar da evolução tranquila do programa o que implica que não haja uma «permanente interpelação»[261] (de onde resulta a «necessidade de conter o debate dentro de limites razoáveis, sob pena de se dificultar excessivamente a própria transmissão de conhecimentos’)», como refere João CAUPERS[262].
O signatário, abandonando há muito o sistema do magister dixit, procura estimular e revelar-se sempre pronto a abrir o diálogo para aplicar conceitos a casos colocados, reelaborar as suas afirmações em termos diferentes que ajudem a uma melhor absorção dos conhecimentos, explicar ou aprofundar um tema, dar um novo exemplo sobre o tema que está a abordar, sempre que um qualquer alunos levanta o braço, nunca deixando no ar qualquer eventual pergunta ou a mesma sem resposta na própria aula, mas reserva-se o momento de interromper a sua exposição e pensamento para abrir esse diálogo, que de qualquer modo e no máximo nunca é protelado para além da finalização da exposição sobre o assunto específico que suscita o pedido de interrupção e diálogo.
DIOGO FREITAS DO AMARAL mostra-se favorável a aulas teórico-práticas, com este sentido, ou seja, «aulas em que numa mesma sessão se combinam momentos de exposição do professor com momentos de participação activa dos alunos»[263], independentemente do cuidado que ao docente «sempre tem de merecer a preparação quer da componente teórica dessas aulas na vertente da forma de exposição da matéria, quer da componente teórica dessas aulas na vertente do conteúdo».
Especificamente, quando a cadeira comporte formalmente a existência de aulas práticas, importa tecer algumas considerações em termos do seu conteúdo. No ensino superior, não parece que as aulas práticas devam utilmente servir para efectivar ou uma mera repetição das aulas teóricas, ou a apresentação de matérias novas, quando o tempo começa a escassear nos tempos das aulas teóricas para dar o programa previsto, pois que a gestão dos tempos devem fazer-se numa abordagem dual, disciplinando-se o docente ou a equipa docente em termos programados, de modo que cada tipo de aulas cumpra autonomamente a sua missão normal. Ou então, é preferível que deixe de existir a diferença, aumentando-se o número de aulas a conceber em termos de aulas teórico-práticas.
Com efeito, a sua função deve ser ensinar à aplicação dos conhecimentos teóricos, promovendo «a simulação de debates e outras formas de participação dos alunos, que possam captar o interesse, aumentar o empenhamento, aguçar o engenho ou agilizar os comportamentos». Ou seja, nelas deve-se, não só esclarecer dúvidas que se mantenham das exposições teóricas e «concretizar aspectos específicos» ou «esclarecer matérias adjacentes» e efectivar visitas guiadas a organismos públicos e outros órgãos do Estado, designadamente jurisdicionais administrativos, mas sobretudo efectivar «a resolução participada de casos práticos, hipotéticos ou retirados da jurisprudência e da vida real, servindo ainda para a apresentação e discussão de pequenos trabalhos de alguns alunos», prática que dificilmente pode ser desenvolvida com sucesso, em termos que viabilizem o desejável «desenvolvimento orientado e controlado, embora naturalmente rudimentar, de qualidades de investigação», em aulas teóricas, «bem como da correcção da expressão escrita ou da exposição oral»[264].
Numa disciplina que integra o procedimento administrativo e o processo nos tribunais administrativos, só a existência de aulas práticas ou de uma componente horária suplementar que viabilize a dedicação minimamente consistente de vertentes práticas da aula, permitirá que os alunos contactem «com a realidade física dos processos», sejam os normais, que correm no procedimento administrativo originário, sejam os graciosos (de reclamação ou recurso, hierárquico, próprio ou impróprio, ou tutelar), para se aperceberem do funcionamento legalmente enquadrado da AP, sejam os processos jurisdicionais, desde logo no TAC de Lisboa, no TACN ou no STA, não tanto «para se aperceberem da lógica da tramitação e se familiarizem com a linguagem das peças processuais e a estrutura das decisões», mas sobretudo assistência às audiências orais realizadas no primeiro, para como administradores públicos, gestores empresariais, politólogos ou consultores de diferentes organismos, se aperceberem minimamente do modo de funcionamento da máquina jurisdicional.
9. AS TÉCNICAS DE COMUNICAÇÃO NAS AULAS TEÓRICAS. OS MEIOS AUDIOVISUAIS
No ensino, como na comunicação social em geral, a forma expositiva é uma questão importante[265].
O professor deve procurar que a sua exposição mantenha a atenção do auditório e estabelecer uma ligação «viva» com os alunos[266], através de adequadas técnicas não só de motivação como de comunicação, desde a modulação do volume da voz e ritmo da exposição, à repetição com linguagem diferente de noções mais complexas (duplo «dicionário»: o técnico os alunos aprenderem, logo decomposto em expressões simples para eles apreendem), ao uso de quadros, fluxogramas ou figuras recapitulativas, fazendo interligações, dando visões panorâmicas dor temas ou ilustrando a matéria que está a ser leccionada, com referências a casos concretos e histórias da vida real, etc.[267].
Por outro lado, e sem cair no chamado case method (que em Portugal tem fortes detractores), o qual assenta todo o desenvolvimento da aula no estudo de casos, num ensino virado sobretudo para a prática do direito, tal como é praticado nos Estados Unidos, de que não somos adeptos num sistema jurídico de criação legal e sobretudo em licenciaturas não viradas para a profissão da prestação jurídica, há que reconhecer, como o faz, v.g., RUI MOURA RAMOS[268], além das outras funções já referidas em temos de aprendizagem e melhor compreensão das matérias, a utilidade da apresentação de casos reais para a motivação da problemática preleccionada[269].
Uma palavra especial quanto ao uso de meios audiovisuais.
Nas aulas teóricas, pode ser útil a utilização de meios audiovisuais, seja a projecção de transparências, seja o uso do power point/data show, logo na fase inicial sobre a matéria a desenvolver a seguir, ou no fim da exposição para sintetizar a recapitulação dos temas principais, ou seja, para acompanhamento da exposição das sínteses respectivas, a que nos reportamos antes, ou mesmo durante a prelecção, em certas matérias que exigem uma certa arrumação introdutória, para facilitar a captação panorâmica e interligação dos temas[270].
No entanto, é nas aulas práticas ou teórico-práticas que a sua utilidade se revela maior, sendo certo que, nas teóricas, o seu uso excessivo, sistemático, corta «a comunicação pela palavra, que é fundamental, quando se põem problemas e se discutem ideias». E, de qualquer modo, pode contribuir para uma certa petrificação do ensino, eliminando ou, pelo menos, dificultando o componente de improvisação própria da imediação oral, em que a definição da ordem expositiva se faz, em boa parte, ao sabor do pensamento e que pode fazer a diferença na captação da atenção e do interesse do auditório», ocultando o «centro da cena» leccional, que é normalmente o professor, o qual, muitas vezes, deve aparecer como o elemento marcante, o «actor», retirando assim «a dimensão retórica e de espectáculo nas aulas».
Claro que nos referimos a um professor que, como adverte VIEIRA DE ANDRADE:
«não se limite a reproduzir ou a explicar os elementos de estudo, mas trate de forma interessante os problemas fundamentais, deixando a complementação para o estudo de casa ou - e poderá ser essa uma razão de ser para as aulas práticas em disciplinas de Direito - para outras aulas, em que se abordem os temas de um modo mais concreto».[271]
10. A QUESTÃO DA DURAÇÃO DO TEMPO DE AULA. O SISTEMA DAS AULAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO NAS LICENCIATURAS DO ISCSP E A NOSSA ADAPTAÇÃO AO MESMO
Mais adiante desenvolveremos melhor este tema, mas deixamos desde já referidas algumas notas fácticas.
Actualmente, as aulas regulamentarmente previstas são teóricas.
Assim, o tempo destas aulas costuma ser preenchido, essencialmente, com transmissão de matéria teórica. Mas, em temas mais complexos, entendemos ser de assumir a conversão do espaço da aula, apesar da escassez de tempo, em termos teórico-práticos, com participação e ilustração prática da matéria, designadamente de conceitos e soluções, com a sua aplicação a problemas reais ou hipotéticos.
E entendemos também manifestar abertura, embora em termos não obrigatórios, e até estimular a elaboração e, eventualmente, a apresentação, em aula, de trabalhos escritos[272].
Mas, como bem reconhece VIEIRA DE ANDRADE, embora se possa «ocupar parte da aula (teórica) respectiva com a exposição e crítica desses trabalhos», normalmente, «pelo tipo de trabalhos e pela organização e pelo calendário da docência, isso é mais fácil de conseguir nas aulas práticas».
A concepção do desenvolvimento das aulas tem sido condicionada por dois fenómenos principais: a inexistência formal de aulas práticas e a existência de um número muito significativo de alunos que nelas participam (apesar de não ser obrigatória a presença nas aulas), mesmo dos trabalhadores-estudantes (dado que, no ISCSP, as horas das aulas dos 3.º e 4.º anos são de tarde, e as de direito administrativo têm sido, normalmente, ao longo dos anos, em horário pós ou quase pós-laboral).
O objectivo é ir prosseguindo, sem saltos ou dificuldades compreensivas, não só a sucessão das matérias tal como estão programadas e vão sendo ensinadas, mas as sínteses diárias, iniciais e finais, das prelecções e a interligação permanente, panorâmica ou restrita, mais profunda, entre os temas dados com outros anteriores ou, mais superficial, com temas a desenvolver no futuro (neste caso, visando sobretudo a motivação para o seu interesse teórico e prático), em ordem a uma mais «garantida» aprovação na cadeira que, em geral, procuram que ocorra em regime de avaliação periódica, com sujeição à frequência das provas escritas de avaliação (organizadas regulamentarmente, no fim do primeiro período e na meta final das aulas na semana ou semanas imediatamente anteriores à primeira chamada a exame).
Quanto à inexistência de aulas práticas autónomas, com as 3h semanais pensadas apenas numa perspectiva de aula meramente teórica, consideramos que, no caso destas licenciaturas, seria desejável a existência de aulas teóricas e práticas, em ordem a viabilizar, num segundo momento lectivo, após um mínimo de interiorização dos conhecimentos teóricos essenciais sobre um tema, uma maior aproximação à realidade concreta do ensino, com uma gestão mais livre e «menos programada» dos tempos, aproximação a fazer, designadamente a partir das próprias experiências , «anárquicas» ou conjunturais, trazidas pelos alunos, não só para ir aplicando os saberes antes transmitidos, como para os poder rever, numa leitura situada na jurisprudência, e aprofundando-os com situações da vida também elaboradas pelo docente ou retiradas da casuística dos tribunais.
Não se desconhece que esta distinção regulamentar entre aulas teóricas e aulas práticas tem sido objecto de rejeição em Faculdades de Direito de referência no nosso país, que preferem um sistema unitário de aulas teórico-práticas, pelo que, defendendo-as no ISCSP, pelas razões abaixo indicadas, sempre afirmamos naturalmente que importa efectivar, simultaneamente, não só a tal «atenuação da ‘magistralidade’ da aula teórica», tradicional na nossa leccionação académica, a que se refere VIEIRA DE ANDRADE, como uma «articulação mais perfeita entre esta e a aula prática»[273].
No futuro ano lectivo de 2005/2006, e dada a previsível separação das aulas de Direito Administrativo ministradas aos cursos de GAP e de CP, não tanto, como se apontou, pela diferenciação de matérias, mas sobretudo pela falta de flexibilização na gestão dos tempos afectos ao segundo semestre no primeiro dos cursos, que a autonomização do direito do emprego público passará a implicar, pese aos aspectos negativos que tal solução implica para os alunos de GAP, não deixa de reduzindo a turma dos alunos de CP, a um número muito restrito de participantes, tornar viável reforçar, com mais proveito, quanto a estes últimos, um ensino mais participado, ou seja, recordando considerações já feitas por VIEIRA DE ANDRADE, um ensino «em que os alunos sejam chamados a intervir, para a discussão de problemas relativos a alguns aspectos da matéria, seja em termos organizados, que passem por um acordo prévio com o docente para preparação de temas específicos, seja espontaneamente, a propósito da leccionação de assuntos com implicações no quotidiano social, designadamente daqueles que estejam em discussão pública».
Naturalmente que isto já acontece, mas sem proveito geral, dado que o procedimento, enxertado em aulas teóricas e com um número excessivo de alunos (o que não só dificulta o quebrar da «distância» entre professor e alunos, de que fala VIEIRA DE ANDRADE, como inviabiliza uma ampla participação, normalmente reduzida a um voluntariado que se repete sistematicamente pelos mais extrovertidos[274]), não permite provocar a generalização do debate nem conceder tempo desejável para a necessária reflexão colectiva, obrigando muitas vezes, por necessidades de cronometrar a prestação lectiva, a respostas do próprio professor, numa mera repetição embora sintética de matéria, que dispensará apenas em parte o seu resumo final da mesma.
Uma das preocupações relacionais iniciais do curso (que desde sempre assumimos, avisando os alunos, logo na aula de apresentação, da nossa demarcação em relação a um estilo docente debitador de discurso), tem passado pela habituação dos alunos a solicitar não só esclarecimentos perante o desenvolvimento eventualmente menos pormenorizado da matéria ou que suscite dúvidas, como a repetição da mesma, com casos práticos sintéticos, quando ela se apresenta mais complexa ou demasiado árida.
De qualquer modo, não se desconhecendo, como se referiu anteriormente, e compreendendo as críticas que certos sectores da docência, com experiência escolar no tema, efectivam à separação entre aulas teóricas e práticas, pronunciamo-nos desde já declarando que somos de opinião que essa separação, no caso do direito administrativo nas licenciaturas do ISCSP, poderia garantir uma melhor (porque temporalmente balizada e autonomamente programada), transmissão completa de conhecimentos desta extensa matéria teórica, ou seja, numa área do saber, a do direito, em que a própria preparação de base do princípios fornecida no primeiro ano das licenciaturas (cadeira de Princípios Gerais de Direito) é insuficiente para a compreensão de muitas matérias ao longo do curso de Direito Administrativo, impondo não só o recordar como mesmo o ministrar de novos conhecimentos gerais, que vão desde princípios de direito a noções referentes a áreas interligadas do direito público, que funcionam a montante, como o Constitucional, o Internacional, o Europeu e especificamente o Comunitário, até outras que pressupõem uma já razoável apreensão do direito administrativo geral, que não se compatibiliza com estudos apressados para exame, no fim do ano lectivo.
Estas especificidades combinadas da cadeira e das licenciaturas, com exigências diversificadas e pluralizadas de conhecimentos jurídicos, a que não temos deixado de responder, exigiriam no entanto mais tempo, e com a remissão de conhecimentos pressupostos ou de natureza dispersa, para aulas à parte do desenvolvimento normal do programa específico de Direito Administrativo, o que a exiguidade e confusão dos tempos dedicados às abordagens teóricas e práticas, a menos que seja previsto um número significativo de aulas unitárias para viabilizar uma programação real de tempos para ensino prático, pode fazer perigar, com a consequência de se chegar ao final do ano sem dar matéria importante directamente implicada no programa, que depois é ministrada apressadamente, apenas para cumprir esse mesmo programa.
11. AS TÉCNICAS DOCENTES DE SEDIMENTAÇÃO PROGRESSIVA DOS CONHECIMENTOS E PREPARAÇÃO PARA AS MATÉRIAS SEQUENCIAIS
Ao longo destes anos de docência, como técnica de apoio à interligação temática, nas aulas do ISCSP, dada a sua duração de hora e meia, fomos conduzidos à convicção da utilidade de devermos partir sempre da apresentação de uma recapitulação sumária da matéria dada na aula anterior, logo no início da lição seguinte, e da finalização desta, com maior ou menor desenvolvimento, com um resumo da mesma, abrangendo e sintetizando os pontos mais importantes ou complexos da exposição, numa abordagem relacionadora global, após o que o docente se deve pôr à disposição para esclarecimentos finais. E sempre incentivamos os alunos a que, no decorrer da aula, quando o julguem necessário ou conveniente, interrompam a prelecção para pedir os esclarecimentos ou referir as dúvidas suscitadas ao longo da exposição.
Diz J. J. ABRANTES que «Os alunos (…) devem também ser frequentemente interpelados para que se pronunciem sobre alguma questão concreta relacionada com a matéria que está a ser tratada»
E acrescenta:
«sendo também útil, noutra perspectiva, a apresentação prévia de um problema, que só no decurso da aula ou numa das aulas seguintes possa vir a ser respondido. De facto, procurando atrair a atenção dos alunos ou acicatar o seu interesse, acontece que, por vezes, lanço para a discussão e dou pistas sobre um tema a ser abordado na aula seguinte, convidando depois os alunos a consultar os elementos de estudo à sua disposição e a reflectir, não só sobre o tema em geral, como igualmente sobre uma pergunta ou um problema concreto, a que se procurará dar resposta nessa próxima aula».
Uma ou outra vez temos avançado com a apresentação de problemas a que só parcialmente os habilitamos a dar resposta, referindo que a compreensão plena depende da matéria A ou B, a desenvolver plenamente em momento posterior, mas não sobre uma temática ainda totalmente por aflorar ou desbravar, e quanto à interpelação incidental dos alunos, dada a extensão do programa da cadeira de DA, confessamos que nos inibimos, em geral, para não deixar perder no auditório a percepção sequencial da matéria, de tomar a iniciativa da sua interpelação frequente, durante o correr da exposição de matéria, mas, no fim da aula, sobretudo, quando eles foram menos questionadores por iniciativa própria, é habitual fazer-lhes perguntas, para tentar perceber da maior ou menor apreensão e compreensão da referida matéria e eventualmente efectivar um breve recapitulação mais pormenorizada das partes em que revelem maior dificuldade de compreensão.
12. O CONTEÚDO EXPOSITIVO E A REPARTIÇÃO GLOBAL DO TEMPO DE AULA
Quanto ao conteúdo expositivo das aulas e tempo a ele dedicado, tem-se seguido um procedimento quadripartido, que podemos resumir do seguinte modo:
A)-Parte inicial (10 minutos):
a)-Resumo da exposição da aula anterior, sobretudo dos pontos mais importantes e sua articulação (síntese coerente);
b)-Destaque final de certos aspectos de maior ligação à matéria que vai ser dada (pontes temáticas).
B)-Apresentação do tema da aula (5 minutos):
a)-Identificação precisa do campo temático da aula;
b)-Motivação objectiva para a matéria;
c)-Levantamento das principais questões jurídico-administrativas suscitáveis;
d)-Problematização, em termos minimamente adequados para incentivar o seguimento da exposição.
C)-Exposição explicativa da matéria enunciada, com eventuais explanações incidentais provocadas pelos alunos (50 a 60 minutos).
D)-Finalização da aula (5 a 15 minutos):
a)-Recapitulação da aula, com enunciação do tema e sub-temas da aula seguinte
b)-Questionamento dos alunos sobre algum ponto importante da exposição ou colocação à sua disposição para voltar a explicar, por outras palavras, ou com exemplos diferentes, algum aspecto da exposição menos bem compreendido.
Quanto à parte expositiva central, embora se reconheça, como defende JORGE MIRANDA[275], que não é necessário proceder «à exposição completa e em pormenor da matéria», devendo o docente, sobretudo, «traçar o quadro geral de um capítulo ou sub-capítulo» e «focar os seus tópicos fundamentais», «precisar este ou aquele ponto mais difícil, ou mais impressivo» ou «proceder a esta ou aquela demonstração ou concretização», temos sempre tido presente a dificuldade especial de uma cadeira de direito no contexto de um curso não jurídico, pelo que, a par de uma maior interligação e, portanto, menor esbatimento da divisão didáctica, entre partes organizatórias, formas de actividade, sanções jurídicas e garantias de reposição da legalidade, também procuramos aprofundar os temas tratados, de modo a abranger a possibilidade de resposta imediata às questões e problema levantados sobre a matéria objecto de exposição.
Tudo isto sem prejuízo de alinharmos com a opinião de docentes que, como RABINDRANATH CAPELO DE SOUSA, RUI MOURA RAMOS, ou J.J. ABRANTES[276], entendem que «O que interessa verdadeiramente é munir os alunos dos meios necessários à compreensão do Direito, dos seus conceitos e quadros de referência, das suas técnicas de interpretação, etc.».
Praticamos uma orientação que nos leva a concordar inteiramente com este último professor quando escreve que:
«O docente deve, pois, de forma sistematizada, definir conceitos e apresentar normas jurídicas, expor as diversas concepções dogmáticas e as principais orientações doutrinárias e jurisprudenciais e comparar soluções, nomeadamente as que resultem da evolução histórica do tratamento legislativo do tema e de uma perspectiva comparatística com as opções vigentes noutras ordens jurídicas[277]».
III – O APOIO AO ESTUDO
Além da bibliografia principal sobre a matéria, cobrindo todos os temas do programa, no caso, manuais da autoria de outros docentes da matéria, ou textos do docente da cadeira (designadamente apontamentos elaborados pelos alunos, hoje normalmente resultantes da gravação das exposições nas aulas, os quais vão sendo transmitidos de ano para ano, enquanto o docente não entende chegado o momento de os corrigir e fazer publicar), o que é de toda a conveniência sobretudo quando a investigação e reflexão do docente o vai levando em muitos domínios por caminhos novos ou as alterações legislativas permanente implicam textos actualizados inexistentes no mercado. E, qualquer maneira, não pode o docente alhear-se da elaboração e fornecimento aos alunos de sumários desenvolvidos perfeitamente adaptados ao programa, sua progressão, inovações legislativas e doutrinais, posições do docente e bibliografia essencial.
Neste campo, concordamos com os docentes que defendem que, no ensino universitário, não deve o docente inibir-se de apontar, não diria (em relação a um cadeira de licenciatura) «de preferência» mas também «obras estrangeiras de países com sistemas próximos»[278], procurando programar o ensino superior «em função dos melhores alunos ou dos mais interessados, mesmo quando se verifique que constituem na realidade uma minoria», indo assim apontando um caminho mais exigente à generalidade, pragmaticamente contagiáveis dada a «competição forte que aguarda os licenciados na vida profissional».
Naturalmente que o docente deverá efectuar a indicação das obras a consultar pelos alunos, em lista em que apareça claramente a distinção entre bibliografia básica, que abarque a totalidade ou parte significativa do programa, designadamente manuais de carácter geral, que é tida como indispensável para o aproveitamento na cadeira e estudo dos seus diferentes temas e a bibliografia secundária, que pode funcionar em termos complementares, por ser tematicamente mais fragmentada, e a bibliografia específica dos vários temas, recomendada aos que queiram aprofundar as matérias tratadas, designadamente através de trabalhos pessoais ou de grupo, sempre neste domínio de permanente alteração legislativa e «criação pretoriana de direito», com informação clara sobre as desactualizações dessa bibliografia e as evoluções do enquadramento legislativo e jurisprudencial das matérias.
2. PARTICIPAÇÃO, AUTO-RESPONSABILIZAÇÃO DISCENTE E APOIO DOCENTE PROGRAMADO
Não podendo deixar de se considerar ultrapassadas as concepções pedagógicas clássicas, no tradicional modelo de ensino, em que o este «assume normalmente carácter colectivo» e se encara a «aprendizagem individual como da exclusiva responsabilidade do estudante, em termos de trabalho pessoal e individual», há que, como refere MARCELO REBELO DE SOUSA[279], personalizar mais o ensino, com modernas pedagogias activas, isto é, chamar os estudantes a terem «uma maior participação e auto-responsabilização nesse próprio processo»[280]-[281], v.g., com a adopção de soluções diversificados de trabalho (v.g., a aula teórica inacabada, de que fala DIOGO FREITAS DO AMARAL[282]), criando-se condições para que os alunos possam prosseguir o seu percurso de investigação pessoal e mantendo o professor disponibilidade constante para os ajudar a ultrapassar as dificuldades[283].
3. RELAÇÃO DIALOGANTE, TRANSPARENTE E DE HETERO-AVALIAÇÃO
É, também, importante que entre o docente e os alunos se estabeleça, como refere BOAVENTURA SOUSA SANTOS[284], uma relação dialogante.
E, mais do que isso, impõe-se a construção de uma relação também transparente[285], de forma a todos os alunos se sintam, não só desinibidos para a comunicação escolar, como «tratados com justiça e na mais estrita igualdade»[286].
Em geral, seja ao transmitir aos alunos os conhecimentos da disciplina, seja ao avaliá-los, como defende BOAVENTURA SOUSA SANTOS, deve o professor, em todos os contactos escolares, procurar situar-se ao nível «das suas expectativas e anseios, assumindo que a única grande diferença é a de ser mais velho e experiente»[287], sendo mesmo desejável que não só o professor se auto-avalie como, em muitos aspectos, o sistema implicasse a própria avaliação do docente pelos alunos para o ajudar na tarefa-desafio de permanente aperfeiçoamento pedagógico, como acontece, v.g., no caso da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, pois, como refere ABRANTES, «contribui igualmente para tal finalidade a avaliação do professor e da disciplina, a que, no final de cada semestre, se procede por parte dos alunos».
4. A TUTORIA ACADÉMICA E O ATENDIMENTO INDIVIDUAL DOS ALUNOS. ASSISTÊNCIA PERMANENTE AOS ALUNOS
O tema do atendimento pessoal organizado pelo docente da cadeira e, mais do que isso, a institucionalização escolar, corrente noutros países, da tutoria geral do aluno enquanto tal, por um professor da licenciatura, ao longo da mesma ou, pelo menos, indicado ano a ano, parece-nos ser um tema que, ultrapassando em parte o mero âmbito pessoal deveria merecer uma reflexão aprofundada do Conselho Pedagógico. No plano pessoal, tendo presente a experiência que a qualidade de aluno em instituições estrangeiras nos forneceu (designadamente, no Instituto de Estudos Europeus da Universidade Livre de Bruxelas, Faculdade de Direito da Universidade Rey Juan Carlos de Madrid, Faculdade de Direito e Faculdade de Filosofia e Letras da Universidade da Extremadura, Universidade Gama Filho do Rio de Janeiro), acreditamos que ela representará, por certo, um aspecto que pode melhorar o aproveitamento escolar.
De qualquer modo, a questão do acompanhamento, como reconhece ABRANTES, faz parte de «um dos grandes desafios do ensino», qual seja «o da sua personalização (…), em vista do qual o contacto pessoal é insubstituível, o que, obviamente, também não deverá levar a que se esqueça a enorme relevância que hoje revestem outras formas de comunicação, com particular destaque para a Internet»[288], designadamente em apoio à aprendizagem contínua e investigação pessoal, incluindo aspectos ligados a questões de metodologia (procedimento de escolha, delimitação e problematização de um tema para trabalhos científicos[289], acesso a fontes documentais e de informação, recolha de bibliografia e de jurisprudência, elaboração de fichas temáticas e por autor, organização, redacção do texto (em termos de critérios científicos já praticados: normas europeias ou americanas, ou de qualquer modo, regras uniformes e passíveis de conferimento das fontes) e apresentação desse mesmo trabalho).
5. INDICAÇÃO DE LEITURAS E EXERCÍCIOS PRÁTICOS
Este acompanhamento poderá e deverá propiciar a indicação de leituras específicas, para aprofundamento dos temas, e com sugestões de exercícios práticos, para aplicação e sedimentação dos conhecimentos adquiridos.
Além da resolução de casos práticos, reais ou imaginários, apresentados pelo docente ou pelos alunos, e da eventual apresentação e debate sobre trabalhos escritos por um aluno ou por um grupo de alunos (com a tutoria do docente)[291], a previsão autónoma de aulas práticas permitiria outros exercícios úteis, desde a descoberta e hermenêutica de normas ao aprofundamento e debate sobre doutrinas, designadamente constantes de Pareceres da Procuradoria-Geral da República e entidades administrativas independentes, como a CADA, sobre a jurisprudência, com comentário de acórdãos, sobre notícias da imprensa ou sob pequenos artigos de revistas referentes à matéria e, ainda, conferências temáticas curtas de profissionais especializados em temas a programar, seguidas de debate (v.g., presidente da CNPD, Provedor de Justiça, membros do parlamento, juízes, agentes do Ministério público junto de um tribunal administrativo ou da Procuradoria da República, professores estrangeiros, peritos de organizações internacionais ou outros altos quadros da Administração Pública, etc.).
6. SUMÁRIOS E BIBLIOGRAFIA SELECCIONADA COMO INSTRUMENTOS DE APOIO AO ESTUDO
Os sumários das aulas podem ser úteis aos alunos, mas dado o escasso espaço disponibilizado ao docente nos livros «de estilo», que ele deve elaborar no final da aula, e sem prejuízo do cumprimento da sua finalidade de informação de todos os alunos e delimitação da matéria sobre a qual podem ser avaliados, será útil uma elaboração mais pormenorizada, como vemos acontecer nalgumas publicações comercializados, precisamente pelo seu valor para os alunos (e não só), sobretudo em áreas novas, como acontece com os tão conhecidos Sumários de Direito do Urbanismo, de DIOGO FREITAS DO AMARAL.
O fornecimento, logo no início do ano, na aula de apresentação[293], da bibliografia mais representativa e adaptada aos objectivos da cadeira (e de fácil compreensão, sobretudo para alunos de cursos não jurídicos), e posteriormente da doutrina mais relevante e mais recente, como complemento das prelecções do docente (naturalmente livremente captáveis por gravador ou outros métodos permitidos pelas novas tecnologias, porquanto o velho processo de «tomar notas» não permite um registo fidedigno por quem ainda não está dentro das matérias), é algo de indispensável a uma adequada assimilação da matéria e preparação para a avaliação.
Isto sem prejuízo de indicações bibliográficas suplementares de âmbito específico a enunciar para apoio ao estudo de certos temas, desde que acessíveis no espaço, na língua e no conteúdo (capítulos inseridos em obras de carácter geral, tratados, manuais, lições, ou monografias e artigos de colectâneas ou de revistas), ou para viabilizar a investigação, em trabalhos acompanhados pelo docente, e neste caso mesmo que de natureza mais exigente ou de mais difícil acesso (designadamente em termos de complexidade, língua, inexistência na biblioteca da própria escola)[294].
IV – A AVALIAÇÃO DOS ALUNOS EM SI E COMO INSTRUMENTO DE APRENDIJAGEM
1. O ENSINO E OS MÉTODOS DE AVALIAÇÃO DOS CONHECIMENTOS
O ensino superior em Portugal parece sofrer da falta de uma verdadeira readaptação conceptual da sua organização global, em ordem a colocar como seu real destinatário, o estudante, o qual tem de desempenhar sempre o papel central, e isto, quer numa perspectiva da reorganização das unidades e temáticas curriculares, cujas horas de contacto devem assumir uma diversidade de formas, quer de metodologias de ensino, que se revelem mais adequadas, em cada caso, quer na da avaliação e da creditação.
Em causa deveria estar uma reorganização de tudo o que se reporte a horas de contacto.
Neste âmbito, deveria ser considerada a globalidade do trabalho de formação do aluno, incluindo, além do estudo individual e de eventuais horas de projecto ou de elaboração de trabalhos (v.g., de «desgravação» de aulas: cada hora de gravação de uma aula implica cerca de quatro de transcrição para texto escrito), de resenha temática de autores sobre temas preleccionados, de investigação bibliográfica ou de tratamento de conteúdos), ou seja, todo o contacto com a apreensão orientada de conhecimentos (horas de contacto: não apenas em salas de aula, mas também em sessões de orientação pessoal de tipo tutorial)[295] e as próprias actividades relacionadas com a avaliação, as quais, aliás, se devidamente inseridas no processo normal de ensino, podem funcionar como um poderoso elemento estratégico e temporalizado de sedimentação, quando não mesmo de reaquisição e «aprofundamento», dos conhecimentos, e, portanto, de estudo.
Dito isto, passemos então ao tema final da avaliação, analisada não apenas na perspectiva dos métodos de captação e medição do saber relativo, apreendido pelo aluno e portanto do seu aproveitamento enquanto tal, mas também da sua possível importância no processo complementar de interiorização dos conhecimentos.
Como primeira nota balizadora de qualquer reflexão, importa destacar que a avaliação continua a depender, em muitos aspectos, de elementos vinculados para o professor, sendo certo que aí não chega, em princípio, o conceito de autonomia de cátedra[296], dizendo, naturalmente, o recente diploma de consagração dos princípios de Bolonha que «O grau de cumprimento, por parte do aluno dos objectivos de cada unidade curricular, em que se encontra inscrito, é objecto de avaliação, de acordo com as normas aprovadas pelo órgão legal e estatutariamente competente do estabelecimento de ensino» (artigo 14.º do diploma nacional de aplicação dos princípios de Bolonha).
Vejamos, pois, como enquadrar este tema, no respeito pelo marco regulamentar do ISCSP
2. O TRABALHO EM GRUPO E O MÉTODO NORMAL REGULAMENTAR. MÉTODOS DE AVALIAÇÃO E TÉCNICAS COMPLEMENTARES DE ENSINO
Já referimos que os trabalhos complementares de aprofundamento de conhecimentos se podem efectivar em grupo ou individualmente.
E estes podem ser também factores adicionais de avaliação dos alunos, constituídos não só por provas de (auto-)avaliação, que, sendo sobretudo aproveitadas como forma de aprendizagem, apresentam também esta outra virtualidade, como por pequenos trabalhos de investigação, sobre temas bem delimitados da matéria, por mim previamente indicados ou, pelo menos, aprovados, aos quais pode ser conferida uma determinada ponderação para a classificação final da disciplina.
E, com efeito, como elementos complementares de avaliação e de aprendizagem, entendemos ser de estimular os alunos a elaborarem pequenos trabalhos de investigação-aprofundamento temático, os do penúltimo ano de licenciatura, em termos de grupo, para propiciar a entre-ajuda e o diálogo esclarecedor e enriquecedor, sobretudo com preocupações de melhor interiorização e aprofundamento de matérias, os alunos do último ano da licenciatura, a nível individual e já simultaneamente com preocupações de natureza formal ligadas á aplicação de correctas técnicas de redacção de trabalhos de investigação bibliográfica (antecipando conhecimentos a ministrar e exigir a alunos de mestrados ou de doutoramento).
Quanto à constituição dos grupos de trabalho, estes deverão ter um pequeno número de alunos, três ou quatro, pois se por uma lado tal sistema visa a entre-ajuda, por outro a eficiência e «responsabilização» individual vai-se diluindo com a sua ampliação, por mais que se exija a comunicação da organização dos membros dentro do grupo, identificando as tarefas de cada um perante o docente e a turma, para garantir a finalização do trabalho e tal como contributo verdadeiramente pluralizado.
O trabalho de grupo, quando não existam horas de aulas práticas, pode exigir aulas suplementares de apoio específico, em que os respectivos alunos que os integram devem estar presentes.
Estas aulas e o atendimento docente ao grupo devem ser organizadas de modo a que os alunos saibam com antecedência qual o seu horário[297].
E o acompanhamento da elaboração dos trabalhos passa pela apresentação e apreciação crítica e sugestiva de um ou mais Relatórios de Progresso.
Contudo, logo após a declaração de interesse por tal elaboração, segue-se a apresentação de um relatório inicial do grupo, que deve, em princípio, integrar um plano inicial, provisório, do trabalho, com a divisão dos sub-temas pelos elementos do grupo, a bibliografia e fontes nomocráticas que se propõem consultar e, eventualmente, a enunciação das principais dificuldades que pensam vir a encontrar no desenvolvimento do tema.
As datas de entrega e discussão dos trabalhos, tal como a da correcção das frequências são comunicadas com antecedência em ordem a dar oportunidade a todos os alunos da disciplina de estarem presentes e prepararem-se para participar no debate.
Havendo elaboração de trabalhos práticos, dadas as normas regulamentares vigentes na Escola, temos entendido que a nota final da cadeira não deve ser, no entanto, a média aritmética simples entre a sua classificação e a média das frequências ou do exame final, mas uma média em que a avaliação através de provas escritas sobre a totalidade do programa, ou seja, os exames, têm uma ponderação superior, pré-estabelecida, não havendo dispensa às provas regulamentares pelo facto de ter havido a elaboração de trabalho. E relativamente aos restantes alunos, a nota final é a da média das frequências ou a do exame final, sem prejuízo de ida à oral para subida de nota, nos termos regulamentados.
Quanto aos critérios de avaliação dos trabalhos, efectivados em grupo ou individualmente, tem-nos parecido ser de adoptar certas orientações fundamentais, valorativas ou penalizadoras contabilizadas nos termos que se descriminam a seguir:
- capacidade de sistematização;
- resultado adequado no esforço de síntese, em termos do conteúdo essencial seleccionado na matéria;
- levantamento das questões jurídico-administrativas pertinentes e seu enquadramento com a devida ponderação crítica;
-maior ou menor aprofundamento temático.
-êxito relativo na pesquisa bibliográfica e volume de textos essenciais consultados;
-apresentação e correcção no uso das técnicas de redacção de trabalhos de investigação bibliográfica.
Além disso, os alunos do último ano da licenciatura[298] são estimulados a efectivar, no primeiro trimestre, uma resenha, numa folha A4, de um artigo ou de um capítulo de um livro, numa das matérias importantes do curso, seleccionados de molde a ajudá-los a um maior aprofundamento ou clarificação dos temas expostos em aula, cujo objectivo é o exercício da capacidade de síntese e a aprendizagem da selecção relativizadora da maior ou menor importância dos respectivos conteúdos (trabalho sobre um tema abordado por um autor a partir de uma texto relativamente curto)
Depois, devidamente habilitados com informações sobre o modo de elaborar trabalhos de investigação bibliográfica com características científicas (com citações segundo a norma internacional de Vâncouver, a NP405, exemplificada em textos publicados pelo docente, ou com uma normação uniforme que mais lhes agrade)[299], os alunos, que não integrem grupos de trabalho aprovado, são convidados a efectivar, no segundo trimestre, um curto trabalho individual de investigação sobre um tema.
O texto deve ser extremamente sintético, contendo, ao todo, umas 10 páginas, sem contar a folha inicial com o plano (ou um índice analítico) e o rol bibliográfico (sem limite máximo).
O trabalho obedece ao seguinte método expositivo:
I -Plano ou sumário-analítico das matérias a tratar
II - Introdução (½ a 1 folha A4: pontos 1 a 6):
1-Enunciação, precisa e concisa, do tema;
2-Motivação objectiva (importância social do assunto);
3-Motivação subjectiva (razão da preferência na escolha pessoal daquele tema);
4-Explicitação, clara e sintética, da questão jurídico-administrativa que lhe subjaz;
5-Referência aos fundamentos conceptuais e doutrinais do tema
6-Facultativamente: hipótese de solução vislumbrada, mesmo que sem necessidade de referência à metodologia investigatória e de análise seguidas;
7-Mera referência às fontes documentais e de informação utilizadas
III-Exposição (9 fls A4):
-enquadramento teórico efectivado por cada autor lido (mínimo 10) e jurisprudência mais recente;
-breve comparação das posições defendidas pelos mesmos, com explicitação da posição maioritária e, eventualmente, sendo o caso, exposição da posição do professor expressa na aula, designadamente com a adaptação exigível, face a qualquer alteração legislativa superveniente.
IV- Conclusão (1/2 a 1 folha A4):
Facultativamente: com notas pessoais comentando as posições expostas, e designadamente a posição do docente quando este tenha posição própria, nos termos que entendam mais correctos, manifestando (e justificando) ou não, uma posição diferente, que ousem avançar.
V- Bibliografia analisada
*
Posteriormente, ocorre uma exposição oral do aluno.
No terceiro trimestre, cada aluno (os melhores, em período de aula), os outros, com o docente (em tempo marcado fora do período de aula, mas aberto a todos os interessados), expõe o seu trabalho, sem o ler, eventualmente actualizado por ocorrências posteriores à sua entrega (estamos a lidar com normação administrativa, de fontes internas ou supra-nacionais, em que quase nenhum texto se pode considerar, por uma razão ou outra, obra acabada durante muito tempo,) utilizando gráficos, fluxogramas, quadros ou outras figuras (designadamente, com tópicos, mas não os textos inteiros do que vão dizer), com apoio de acetatos (transparências) ou em power point/data show, durante cerca de 10 minutos, seguidos de debate generalizado, respondendo no fim aos intervenientes, colegas e docente (críticas ou sugestões) e concluindo pela manutenção ou declaração de intenção de alteração de alguma reflexão efectivada no trabalho.
A exposição versa resumidamente sobre o conteúdo material do texto anteriormente apresentado (5 minutos), antecedida da explanação das dificuldades em obter bibliografia (fontes documentais e fontes de informação); localização da mesma; critérios da sua selecção; outra bibliografia de interesse não consultada ou não referida e por quê; comentário crítico ao marco teórico, caso não o tenha feito na exposição escrita; sugestões prospectivas consideradas justas ou pertinentes, etc..
Na exposição oral, os alunos não têm de resumir e repetir tudo o que escreveram, mas devem sobretudo acrescentar alguns dados não tratados no texto ou actualizados, como a justificação da selecção e da sistematização efectuada sobre as matérias desenvolvidas, as dificuldades encontradas na procura e consulta da bibliografia, as razões da selecção efectivada quanto a esta, a falta de leitura ou de tratamento de algum texto de referência, etc..
A classificação de todos os trabalhos vai de 0 a 20 valores, e a nota final destes obedece a regras pré-anunciadas na aula de apresentação da disciplina.
Esta classificação dos trabalhos é unitária, segundo um sistema de pesos relativos e complementa a avaliação de base obtida pelas provas escritas e orais, podendo levar à adição de valores de acordo com essa avaliação, tendo presente a média dos vários trabalhos[300].
Além disso, temos as «frequências» e, no final do ano ou do semestre, o exame escrito e oral,
O Regulamento do ISCSP impõe uma avaliação individual assente, essencialmente, numa (cadeira semestral) ou duas (cadeira anual) provas de «frequência» e, eventualmente, numa prova final escrita, dita de «exame», a qual, quando é positiva mas, por ficar aquém da média de 12 valores, não permite a dispensa de prova oral, obriga a que esta se efective sobre toda a matéria ministrada durante o ano ou o semestre.
Estes exames têm sempre um peso superior, nos termos acima referidos, para não frustrar o sistema de avaliação regulamentarmente previsto[301].
Com efeito, não só por razões regulamentares, como porque se trata de uma matéria teoricamente complexa, e toda ela virada para a aplicação à vida social, entendemos que se deve entender a avaliação assente sobretudo nas provas escritas e orais (com captação da capacidade de o aluno aplicar os conhecimentos à realidade através de casos simulados ou reais, ou trabalhos, também como uma técnica a ser usada como metodologia dupla, de avaliação e de ensino, seja não só através do estímulo de criação dos grupos de trabalho («exercício» de aprendizagem de entre-ajuda), como se revisão de matéria dada.
Ora, neste plano dos exames escritos (frequências e exames finais), o sistema, que, testado ao longo dos anos, tem merecido a nossa preferência é o seguinte:
O aluno é avaliado por uma sistema progressivamente mais complexo que simultaneamente é revelador da sua maior ou menos aquisição de conhecimentos, muitas vezes acelerada pelo próprio processo avaliador.
Normalmente, a prova referente às frequências, após a correcção individual e respectiva classificação pelo docente, que a repete em geral e abstractamente na aula, perante todos os alunos, é depois livremente corrigida em termos individualizados pelo próprio aluno que a redigiu, o qual pode criticar livremente a correcção e justeza do exercício do docente.
Ou então, se houver tempo, após ser objecto de correcção com emendas pouco pormenorizadas nos textos em causa e de classificação individualizada à parte, sem colocação de notas, e seguidamente de correcção abstracta em aula pelo docente, a prova será objecto de um envolvimento colectivo, também em aula, através da distribuição alienatória dos pontos, que serão objecto de nova correcção por alunos diferentes dos que os escreveram e proporão uma nota, tendo presente a ficha de correcção do docente e outros elementos bibliográficos de apoio ao estudo e portanto à correcção.
Ao corrigirem a matéria, aprendem, e ao procurar valorizar com justiça fazem um redobrado esforço de leitura dos apontamentos e manuais e procuram diálogos positivos, construtivos ou meramente confirmativos, com os colegas.
3.MOMENTOS DE AUTO-AVALIAÇÃO E AULAS PRÁTICAS AUTÓNOMAS
Como já referimos, temos efectivado, algumas vezes, a promoção de tarefas de auto-avaliação, não só através de exercícios práticos, como através da correcção de provas ou da solicitação de revisão em aula das classificações dadas, em função de critérios fornecidos[302].
Mas quer o limite de tempo disponível para as aulas teóricas ao longo do ano, quer o elevado número de alunos inviabiliza a sua generalização e a correcção em grupo das situações mais difíceis ou o debate generalizado, com aproveitamento de todos sobre a correcção de uma parte significativa dos erros encontrados, o que só a previsão de aulas práticas à parte ajudaria a ultrapassar.
A avaliação de conhecimentos assenta principalmente na ou nas provas de frequência e de exame final, escrito e/ou oral, dado que a realização de trabalhos escritos é facultativa e, de qualquer modo, não parece poder, regulamentarmente, afastar o valor próprio e com um peso ponderativo mais significativo, dos resultados da prestação das provas academicamente previstas.
Em face disto, essencial é que as questões colocadas abranjam adequadamente os aspectos fundamentais do programa, sobretudo os tematicamente nucleares e que aqueles que trabalharam mais, efectivando trabalhos de aprofundamento de certas matérias, e portanto foram diferentes, mereçam um tratamento diferenciado, ou seja, não deixem de ser minimamente compensados por isso.
E, naturalmente, que, para isso, se esses trabalhos foram elaborados e apresentados em grupo, «os autores deverão especificar a contribuição de cada um para o trabalho e o seu prazo de entrega deverá, sempre que possível, possibilitar a discussão dos mesmos antes do próprio exame, permitindo-se assim mais um controlo da autoria e da contribuição dos co-autores»[303].
Muito de passagem, não deixa, no entanto, de se referir que, no nosso sistema de frequências e de exames finais, as frequências facultativas que aparecem como meios de avaliação periódica, em «sucedâneo da avaliação contínua» (o que não merece qualquer comentário crítico negativo em termos gerais, pois os alunos que pretendem «eliminar o exame» normalmente são os mais assíduos e dedicados às aulas e ao estudo da cadeira ao longo do ano), não são um elemento neutro no cômputo global da dedicação do aluno às matérias do programa.
E se isto pode ter uma importância relativa em cadeiras anuais, já o mesmo não acontece nas semestrais.
Por quê?
A frequência em cadeira semestral, que funciona como um exame final semestral[304], ou melhor, como uma chamada mais de exame e, em verdade, um exame, eventualmente o único e antes do tempo, ou seja, antes de terminar a matéria, o que não tendo sentido, neste caso, em bom rigor, por nem ser um substituto da avaliação contínua (o que justificaria a sua existência durante o período de leccionação; mas.. onde está a continuidade através de um só acto de avaliação?), também não mereceria especiais críticas, na mera perspectiva da avaliação.
E isto, porquanto apenas traduziria uma repetição inútil para o docente, que fica sujeito a três chamadas e não a duas, e que tem de, num curto espaço de tempo, efectivar três provas, a da frequência e as de exame, logo a seguir. Mas para o aluno pareceria ser um sistema neutro, porquanto se tiver nota para dispensar já não vai ao exame.
Acontece que, muitas vezes inserida na recta final das prelecções do curso, faz com que o aluno, que sempre se julga preparado para a frequência e espera ter êxito, se desinteresse das aulas finais, se não logo quando essa prova se aproxima e começa a efectuar o estudo para ela, pelo menos enquanto, convencido do êxito, espera os resultados, com claro prejuízo para a sua disposição discente em relação à cadeira.
5. O MODELO DE PROVAS ESCRITAS E SUA EXEMPLIFICAÇÃO
A prova escrita, que nos parece adequar-se melhor à avaliação da disciplina em causa para as licenciaturas em questão, segue um padrão habitual na nossa docência, comporta o seguinte modelo[305]:
a)-Quanto à elaboração do ponto, temos efectuado uma redacção com a elaboração de:
-várias perguntas integradas em grupos sobre um grande tema do programa; e
-vários pequenos casos práticos monotemáticos de relativa simplicidade; ou
-um caso intertemático e, portanto, mais complexo.
Nos exames finais, é também habitual optarmos por elaborar casos práticos de dificuldade intermédia, ou seja, casos práticos pouco complexos e de resposta curta, mas ainda assim implicando o levantamento prévio das mais do que uma questão jurídico-administrativa a resolver integradamente, o que suscita a necessidade de conhecimentos interligados e, em geral, a identificação de várias normas de um ou diferentes diplomas.
Quanto à apresentação de questões teóricas, também passíveis de respostas curtas, elas podem reportar-se a conceitos não apresentados pelo legislador, interpretação de normas jurídicas, comentário de uma afirmação doutrinária, resposta teórica com apresentação de exemplos concretos, etc., mas evitando-se, em geral, a enunciação de afirmações erradas para correcção, porquanto, num ou noutro caso, se constatou que o aluno, muitas vezes, no ambiente de nervosismo de uma prova escrita, retém essa afirmação efectivada em pergunta que pode nem ter merecido a sua escolha para resposta, mas que, com o tempo, passa acriticamente a considerar como boa.
Na sua elaboração, privilegia-se na sua maior parte a matéria mais importante, procurando aferir a compreensão e utilização dos conceitos que constituem os alicerces do DA, a «capacidade argumentativa e a destreza na resolução dos problemas e, sobretudo, na aplicação prática dos conhecimentos adquiridos»[306].
b)-Quanto à elaboração das respostas, temos solicitado:
-respostas teóricas curtas,
-permissão de consulta dos diplomas normativos (sem anotações).
-indicação da norma que justifica a resposta, mas sem admissão de respostas através da mera reprodução textual ou remissão para normas.
A classificação global é a resultante de uma valorização equilibrada entre as respostas teóricas e a resolução do caso (12/8 valores) ou dos casos práticos (10/10 valores).
Além do critério de classificação das várias respostas, cuja nota parcelar depende, naturalmente, da maior ou menor correcção material das mesmas às perguntas formuladas, não deixa de se atender, na classificação final global, embora em termos relativos, a outros elementos de valorização ou desvalorização, mesmo que formais, sobretudo em relação a notas altas ou a provas com resposta na zona de fronteira, de que depende a ida ou não à oral, para confirmar conhecimentos mínimos.
Assim, consideramos como factores de valorização da prova:
- objectividade e clareza no conteúdo das respostas em geral;
- visão articulada entre matérias do programa;
- correcção na enunciação das fontes normativas,
- correcção dos exemplos casuísticos enunciados para as respostas teóricas, quando solicitados.
E consideramos como factores de desvalorização:
-integração de divagações sobre temas que estão fora ou ao lado do colocado na pergunta;
-incorrecção teórica no desenvolvimento destes temas, não solicitados e indevidamente introduzidos pelo examinado;
-redacção vaga das respostas, com imprecisão materiais que deixam dúvidas sobre o domínio da matéria ou mesmo que de resposta certa denotam falta de argumentação justificativa (insinuando resposta obtida por «contágio» com os colegas durante a prova);
- apresentação não sintética das respostas teóricas;
-incorrecções em termos linguísticos, expressões, sintaxe ou ortografia.
Tal como é hábito em muitos outros docentes, v.g., RUI MOURA RAMOS[307], um ou outro caso prático comunga, em muitos aspectos, de elementos apresentados para apoiar a exposição teórica ou dados nas aulas práticas, marcadas anteriormente à prova, no sentido de motivar a presença às aulas.
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ÍNDICE |
Página |
Introdução: fundamentos jurídicos, conceptuais e motivacionais deste relatório |
5 |
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§1.Considerações gerais |
5 |
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§2. A motivação subjectiva para o concurso nesta disciplina |
6 |
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§3.a questão da constitucionalidade do regime do artigo 37.º do ECDU |
10 |
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§4. A controvérsia geral sobre o sentido da exigência legal de um relatório deste tipo para concurso a professor associado |
13 |
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§5. O conteúdo do relatório face às condicionantes específicas do conteúdo do programa |
28 |
|
§6. A estrutura expositiva |
31 |
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Parte I – A universidade e o ensino da ciência do direito administrativo |
33 |
I - O papel actual da universidade e o ensino do direito |
33 |
II - A história e a importância do ensino do direito administrativo em Portugal e no ISCSP |
52 |
|
§7. Os estudos de ciência do direito administrativo em Portugal |
53 |
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§8. Evolução do ensino autónomo da ciência jusadministrativista |
57 |
|
§9. A importância do ensino do direito administrativo em geral e nas licenciaturas de gap/cp do ISCSP |
61 |
|
Parte II - Programa da disciplina de direito administrativo e sua calendarização |
65 |
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I – Considerações preliminares |
65 |
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§1. O objecto da ciência do direito administrativo |
65 |
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§2. A importância de novas áreas de intervenção administrativa enquadradas por ramos de direito administrativo especial |
75 |
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§3. A importância condicionante do direito constitucional e do direito da UE e a integração dos seus parâmetros no programa |
76 |
|
A)- Direito constitucional e direito administrativo |
76 |
|
B)- O direito administrativo e o direito da união europeia |
77 |
|
§4.O direito administrativo e a cadeira de direito político |
80 |
|
§5. A administração pública, a ciência da administração e o direito administrativo: que relação de influência entre a ciência da administração e o direito administrativo? |
82 |
|
§6. O direito administrativo geral: o que é? |
94 |
|
§7. A crise e evolução do direito administrativo como repto permanente sobre a doutrina e o ensino |
99 |
|
II– As opções a efectivar na elaboração do programa |
105 |
|
§1. A dificuldade em estabelecer um programa e os respectivos conteúdos para uma cadeira de direito administrativo |
105 |
|
§2. O critério metodológico sobre as opções do programa |
109 |
|
§3. Objectivos do programa |
117 |
|
§4. Considerações globais sobre as opções do actual programa conjunto e as dos futuros programas separados de GAP e CP §5. Programa |
119 146 |
|
A)- Programa actual de direito administrativo do 3.º ano de gestão e administração pública e 3.º ano de ciência política e programa a manter no 3.º ano de CP |
146 |
|
B)-Programa de direito administrativo do 1.º semestre do 4.º ano de GAP |
147 |
|
C)- Programa de «regime jurídico da função pública» do 2.º semestre do 4.º ano de GAP |
148 |
|
§6. O desenvolvimento do programa durante o ano ou semestre lectivo |
152 |
|
Parte III - Conteúdos do programa |
157 |
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I- Os conteúdos obrigatórios do programa da cadeira de direito administrativo das licenciaturas em gestão e administração pública e em ciência política |
223 |
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Parte IV - Métodos de Ensino Teórico e Prático |
1043 |
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I – Os diferentes aspectos a ponderar e as soluções adoptadas |
1043 |
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§1. Introdução §2.Considerações gerais sobre esta exigência legal |
1043 |
|
§3. O ensino da ciência jurídica |
1048 |
A)- Considerações iniciais |
1048 |
B)- Um ensino do direito vigente |
1050 |
|
§4. A promoção da abertura ao debate doutrinal |
1051 |
|
§5. A questão dos limites do debate sobre os métodos de ensino a aplicar na cadeira |
1054 |
|
§6. Os condicionalismos institucionais e normativos |
1063 |
|
§7. A questão do método do ensino em face das finalidades do ensino superior |
1065 |
|
§8. A concepção que perpassa na prática tradicional do iscsp |
1069 |
|
§9. As aulas e o processo de aprendizagem |
1071 |
|
§10. As técnicas de comunicação nas aulas teóricas. Os meios audiovisuais |
1075 |
|
§11. A questão da duração do tempo de aula. O sistema das aulas de direito administrativo nas licenciaturas do iscsp e a nossa adaptação ao mesmo |
1078 |
|
§12. As técnicas docentes de sedimentação progressiva dos conhecimentos e preparação para as matérias sequenciais |
1085 |
|
§13. O conteúdo expositivo e a repartição global do tempo de aula |
1087 |
|
II – O apoio ao estudo |
1089 |
§1. Elementos de estudo |
1089 |
|
§2. Participação, auto-responsabilização discente e apoio docente programado |
1091 |
|
§3. Relação dialogante, transparente e de hetero-avaliação |
1092 |
|
§4. A tutoria académica e o atendimento individual dos alunos. Assistência permanente aos alunos |
1093 |
|
§5. Indicação de leituras e exercícios práticos |
1095 |
|
§6. Sumários e bibliografia seleccionada como instrumentos de apoio ao estudo |
1099 |
|
III – A avaliação dos alunos em si e como instrumento de aprendizagem |
1100 |
|
§1. O ensino e os métodos de avaliação dos conhecimentos |
1100 |
|
§2. O trabalho em grupo e o método normal regulamentar. Métodos de avaliação e técnicas complementares de ensino |
1103 |
|
§3. Momentos de auto-avaliação e aulas práticas autónomas |
1112 |
§4. Considerações finais sobre a avaliação dos alunos e a questão da frequência única no final do tempo lectivo em cadeiras semestrais |
1112 |
|
§5. O modelo de provas escritas e sua exemplificação |
1115 |
Índice de quadros:
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… |
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|
.. |
|
|
..
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|
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.. |
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[1] Decreto-Lei n.º 448/79, de 13 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 19/80, de 16 de Julho: ECDU.
[2] SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso -«Prólogo». In Fundamentos de Derecho Administrativo. Madrid: Ed.Centro de Estudios Ramon Areces, 1991.
[3] Estorninho, Maria João –Contratos da Administração pública: (Esboço de Autonomização Curricular). Coimbra: Almedina, 1999, p.9-34.
[4] Matéria que também não tinha «consagração legal expressa, no plano de estudos da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa», mas cujo tratamento o concorrente se preocupa em justificar dentro de uma unidade curricular de matéria optativa, dizendo que ela «contudo, é disciplina legítima», na medida em que «o plano vigente (…) prevê, no 4.º ano, em opção D, uma disciplina semestral de Direito privado, sem especificação do seu conteúdo». E, «Por seu turno, o mesmo plano insere, no 5.º ano, em todas as opções, uma denominada disciplina de opção, também semestral». Por isso, o seu trabalho neste plano centra-se essencialmente em justificar que, «por razões jurídicas e culturais (…) enquanto disciplina material consistente, Direito Bancário é, efectivamente, Direito Privado» Em provas de agregação: CORDEIRO, António Menezes –Direito Bancário: Relatório. Coimbra: Almedina, 1997, p.7, 8 e ss..
[5] O que merece o expresso acordo de OLIVEIRA ASCENSÃO (ASCENSÃO, José de Oliveira -«Parecer sobre o Relatório sobre o Programa, o Conteúdo e os Métodos de Ensino da Disciplina de Direito e Processo Civil (Arrendamento»), apresentado pelo Doutor Manuel Henrique Mesquita no Concurso para Professor Associado da Faculdade de Direito de Coimbra». Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. VoI. XXXVII, Lex, Lisboa, 1996, p. 603 e ss.).
[6] OTERO, Paulo –o.c., p.15. A disciplina, a designar expressivamente como Direito à Vida, merece desenvolvida justificação terminológica a p.27-33 e curricular a p.33-35 do seu Relatório.
[7] ESTORNINHO, Maria João –Contratos da Administração Pública: (Esboço de Autonomização Curricular). Coimbra: Almedina, 1999, p.9.
[8] A elas também dedicara já muito do meu labor em relatórios, pareceres, intervenções e projectos de lei, enquanto parlamentar nacional ou europeu, registado dispersamente nos arquivos da AR ou do PE, designadamente nos seus Diários oficiais, ao longo de quinze anos de actividade pública.
[9] Vide sobre esta temática, v.g., CORDEIRO, Menezes -Teoria Geral do Direito Civil. Relatório, p. 30 E ss.; ASCENSÃO, Oliveira -«Sobre «Aspectos Metodológicos e Didácticos do Direito Processual Civil». Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Vol. XXXV, 1994, n.º 2, p. 439; CORTE-REAL, Carlos Pamplona -Direito da Família e das Sucessões. Relatório, Suplemento da Revista da FDUL, p. 12.
[10] ORTEGA Y GASSET -«O Conhecimento do Homem no Século XX». In actas dos Encontros Internacionais de Genebra. Lisboa, 1966, p. 125-126, apud MALTEZ, José Adelino – «O Direito para o Homem Comum». In Princípios de Ciência Política: O Problema do Direito. Lisboa: UTL, ISCSP, Centro de Estudos de Pensamento Político, 1998, p.91.
[11] MALTEZ, J. Adelino –o.c., p.100.
[12] A estrutura orgânica dos quadros, tendo que ver com a definição de áreas científicas e respectivas disciplinas, enquadra-se «claramente» no âmbito da autonomia científica e pedagógica universitária, estando excluída das atribuições do governo pelo n.º2 do artigo 28.º da Lei n.º108/88, e entregue ao poder conformador da própria Universidade, que os pode assim alterar sem qualquer intervenção ou limitação tutelar do ministério encarregado do ensino superior (vide, Circular informativa DPED-278-90-4459, de 25.7.1991, da DGES).
[13] ABRANTES, José João – Direito do Trabalho (Relatório). Lisboa, 2003, p.8.
[14] MOREIRA, Vital –oc, p.10.
[15] De qualquer modo, além da análise do curriculum visar «obviamente verificar sobretudo o desempenho científico do candidato», como refere MOREIRA, Vital –o.c., p.10, o seu objectivo é mais amplo, dado que a lei obriga a que ele integre também as «actividades pedagógicas desenvolvidas» [al.b) do artigo 42.º, in fine]
[16] Ibidem. E, ainda, CORTE-REAL, Carlos Pamplona -Direito da Família e das Sucessões: Relatório. Suplemento da Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lex, 1996, p. 12.
[17] MOREIRA, Vital -Organização Administrativa: Programa, conteúdos e métodos de ensino. Coimbra, 2001, p. 10 e ss..
[18] Ibidem.
[19] Sobre o tema, SANTOS, António Marques dos -Defesa e ilustração do Direito Internacional Privado, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Suplemento, Coimbra Editora, 1998, p. 5.
[20] Não deixaremos de efectivar uma breve resenha diacrónica e sincrónica e portanto também uma «análise retrospectiva» sobre o modo como a disciplina aparece em França e depois aqui foi sendo objecto de leccionação, em geral na universidade portuguesa, e em especial no ISCSP (e pelo ora concorrente, durante este período de mais de uma década, em que tem tido a responsabilidade pelo seu ensino nesta escola), seguindo-se embora sucintamente as pisadas de docentes que se apresentaram no passado a concurso para professor associado sobretudo em relatórios de provas de agregação: v.g., naturalmente, pela própria dedicação a esta área temática e uso normal de conhecimentos e método histórico, ALBUQUERQUE, Ruy de -História do Direito Português. Relatório, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Vol. XXVI (1985), p. 105 ss. (165 ss.) e AMARAL, Diogo Freitas -Relatório sobre o programa, os conteúdos e os métodos do ensino de uma disciplina de Direito Administrativo, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, VoI. XXVI (1985), p. 257 ss. (267 ss.),; e -«Relatório sobre o Programa, os Conteúdos e os Métodos de Ensino de uma Disciplina de Direito Administrativo». In Estudos de Direito Público e Matérias Afins. Vol. II, Coimbra: Almedina, p.256-259; mas, também, MIRANDA, Jorge -Relatório com o programa, os conteúdos e os métodos do ensino de Direitos Fundamentais, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, VoI. XXVI (1985), p. 385 ss. (393 ss.); CORDEIRO, A. Menezes -Teoria Geral do Direito Civil. Relatório, p. 83 ss.; VASCONCELOS, Pedro Pais de -Teoria Geral do Direito Civil. Relatório, Suplemento da Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2000, p. 73 ss.; SOUSA, Miguel Teixeira de -Aspectos metodológicos e didácticos do Direito Processual Civil, p. 394 ss.; SOUSA, Marcelo Rebelo de -Direito Constitucional I. Relatório, 1986, p. 9 ss.; FREITAS, José Lebre de -Direito Processual Civil II. Relatório, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, VaI. XXXVII (1996), p. 221 ss. (249 ss.).
[21] SANTOS, António Marques dos -Defesa e ilustração DO Direito Internacional Privado. Revista da FDUL, Suplemento, Coimbra: Coimbra Editora, 1998, p. 4; MOREIRA, Vital -Organização Administrativa (...), p. 10.
[22] O.c., p.9.
[23] Vide, no sentido da desvalorização dos aspectos pegagógicos, v.g., ESTORNINHO, Maria João -Contratos da Administração Pública (Esboço de Autonomização Curricular), Coimbra, Almedina, 1999, p. 23 ss.
[24] MOREIRA, V. –oc, p.10.
[25] Vide, no sentido da desvalorização dos aspectos pegagógicos, v.g., ESTORNINHO, Maria João -Contratos da Administração Pública (Esboço de Autonomização Curricular), Coimbra: Almedina, 1999, p. 23 e ss.
[26] ABRANTES, J.J. –oc, p.9.
[27] MOREIRA, V. –oc, p.11.
[28] MOREIRA, V. –oc, p.10.
[29] CORDEIRO, António Menezes -Teoria Geral do Direito Civil. Relatório, Separata da Revista da Faculdade de Direito, Lisboa, 1988, p.34.
[30] Esta é também a posição expressa por TEIXEIRA DE SOUSA (SOUSA, Miguel Teixeira de -Aspectos metodológicos e didácticos do Direito Processual Civil, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Vol. XXXV (1994), n.º 2, p.337 e ss. (339).
[31] ABRANTES –oc, 4.º§, p.9
[32] ESTORNINHO, Maria João -Contratos da Administração Pública (...), p. 24 p. 26.
[33] ABRANTES, J.J. –oc, p.10 ess.
[34] POPPER, Karl e LORENZ, Konrad -O Futuro está Aberto. Lisboa: Fragmentos, 1990, p.97.
[35] CORTE-REAL, Carlos Pamplona -Direito da Família e das Sucessões. Relatório. Suplemento da Revista da FDUL, p. 12.
[36] ESTORNINHO, Maria João -Contratos da Administração Pública (...), p. 26; SANTOS, António Marques dos -Defesa e ilustração (...), p. 3.
[37] ABRANTES –oc, p.11.
[38] RAMOS, Rui MOURA -Direito Internacional Privado. Relatório sobre o programa, conteúdos e métodos do ensino da disciplina. Coimbra, 2000, p. 2; CORREIA, J. Manuel SÉRVULO -Relatório de Direito Administrativo (Contencioso Administrativo), 1993, p. 8; ASCENSÃO, Oliveira -«O relatório sobre o programa, o conteúdo e os métodos de ensino de Direito da Família e das Sucessões do Doutor Rabindranath Capelo de Sousa. Parecer», Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Vol. XL (1999), p. 701 ss. (701); CORDEIRO, António Menezes -Teoria Geral do Direito Civil. Relatório, p. 30 ss.; SOUSA, Miguel TEIXEIRA DE -Aspectos metodológicos e didácticos do Direito Processual Civil, p. 339; CORTE-REAL, Carlos Pamplona -Direito da Famíliia e das Sucessões (...), p. 12;.
[39] OTERO, Paulo -Direito à Vida: Relatório sobre o Programa, Conteúdos e Métodos de Ensino. Coimbra: Almedina, 2004, p. 14. Trata-se do Ponto n.º7 da Acta do C.C. da FDUL de 4 de Junho de 1997, apud OTERO, Paulo –o.c., nota 4 da mesma página.
[40] OTERO, Paulo – Direito Administrativo - Relatório de uma disciplina apresentada no concurso para professor associado na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Lisboa, 1998; -Direito Administrativo - Relatório de uma disciplina apresentada no concurso para professor associado na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. 2.ª Edição, Suplemento à Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Lisboa, 2001, p.18.
[41] OTERO, Paulo -Direito à Vida: Relatório sobre o Programa, Conteúdos e Métodos de Ensino. Coimbra: Almedina, 2004, p.13-14.
[42] Em geral, v.g., OTERO, Paulo –«A crise de identidade do moderno Direito Administrativo». In Princípio e legalidade na Administração Publica: O sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade. Coimbra: Almedina, 2003, p.304 e ss..Vide, sobre as mudanças económicas e sociais posteriores a 1920 (a «viragem» de que fala EISENMANN), o texto de PROSPER WEIL, «La crise de croissance». In Le Droit Administratif. (Coleção Que sais-je ?). Paris: PUF, 1992, p.19 e ss. (1.ª edição de 1962). PROSPER WEIL, referindo-se já a este período, com o direito privado a invadir a Administração do Estado, a erosão das garantias dos cidadãos criadas pelo C.E até 1914 e a sucessão de acórdãos da jurisdição francesa consagrando novas doutrinas (desde logo, no caso T.C./bac d’Eloka, 1921), escreve, a p.23 deste estudo, o seguinte:
«On assistait à ce spectacle déroutant d’une discipline prenant tous les jours plus d’importance, mais dont on ignorait la nature profonde, dont le fondement cessait d’être immédiatement perceptible et dont les limites étaient incertaines: un domaine dans lequel il fallait entrer, mais dont nul ne détenait la clé ni ne connaissait les contours. Toutes les explications proposées, tous les critères suggérés avaient une âme de vérité ; aucun n’était pas la vérité : la crise du droit administratif n’était pas un vain mot. Confusion des idées, complexité des solutions : voilà le tableau du droit administratif dans les années de l’après-guerre».
[43] AMARAL, D.F. – Estudos de Direito Público e Matérias Afins. Vol.II, Coimbra: Almedina, 2004, p.235.
[44] Onde, aliás, os conhecimentos científicos das ciências extra-jurídicas, desde o urbanismo e arquitectura, à ecologia, à biologia, medicina ambiental e ecotoxicologia, são normativamente absorvidos e exigem uma compreensão que escapa frequentemente ao jurista enquanto tal. E que, de modo equilibrado, em face dos objectivos da disciplina, que é jurídica, não podem deixar de ser ministrados, tanto mais que no ISCSP estamos perante licenciaturas não jurídicas, em que o estabelecimento de pontes de articulação pluridisciplinar «mais» se impõe.
[45] Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, estabelece as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo e Decreto-lei n.º 380/99, de 22 de Setembro.
[46] Decreto-Lei n.º555/99, de 16 de Dezembro.
[47] Dispersa por um grande leque de normativos europeus e nacionais: vide, reportando-se a 2000, CONDESSO, F. –Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, p.1273 a 1296.
[48] Lei n.º 107/2001, 8 de Setembro de 2001, que estabelece as bases da política e do regime de protecção e valorização do património cultural (D.R. número 209, Série I-A, p. 5808-5829).
[49] Tema que o autor já havia referido no seu livro Caminhos da Europa. Lisboa: IPSD, 1998. Vide, desenvolvidamente sobre o tema, em Portugal, v.g., QUADROS, Fausto – A Nova Dimensão do Direito Administrativo: O Direito Administrativo português na perspectiva comunitária. Coimbra: Almedina, 2001, texto que nos merecerá maior atenção mais abaixo, devido à importância da temática desenvolvida, a qual, há muito, levou a alterações no programa, por parte do concorrente, na cadeira de DA do ISCSP.
[50] Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro.
[51] Leis n.º 169/99, de 18 de Setembro e n.º159/99, de 14 de Setembro.
[52] Lei n.º 10/2003, de 13 de Maio, que estabelece o regime de criação, o quadro de atribuições e competências das áreas metropolitanas e o funcionamento dos seus órgãos (D.R. n.º 110, Série I-A, pág.s 3050-3057).
[53] Lei n.º 11/2003, de 13 de Maio, que estabelece o regime de criação, o quadro de atribuições e competências das comunidades intermunicipais de direito público e o funcionamento dos seus órgãos (DR. n.º110, Série I-A, Pág.3057-3065).
[54] Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro, que aprova a lei quadro dos institutos públicos (D.R. n.º 12 , Série I - A, de 2 de Julho)
[55] Código aprovado pela Lei n.º15/2002, de 22 de Fevereiro e ETAF, aprovado pela Lei n.º13/2002, de 19 de Fevereiro.
[56] DL558/99, de 17 de Dezembro.
[57] DL n.º58/98, de 18 de Agosto.
[58] Lei n.º23/2004, de 22 de Julho.
[59] Lei n.º 10/2004, de 22 de Março. O sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Pública (SIADAP) integra a avaliação dos funcionários, agentes e demais trabalhadores, dos dirigentes de nível intermédio e dos serviços e organismos da administração directa do Estado e dos institutos públicos (artigo 1.º), independentemente do título jurídico da relação de trabalho, desde que o respectivo contrato seja por prazo superior a seis meses (n.º2 do artigo 2.º), visando o desenvolvimento coerente e integrado de um modelo global de avaliação, que constitua um instrumento estratégico para a criação de dinâmicas de mudança, de motivação profissional e de melhoria no funcionamento geral da Administração Pública
É aplicável a todo o território nacional, embora passível de adaptação na Administração local e regional autónoma (decreto regulamentar e decreto regulamentar regional das Assembleias Legislativas Regionais: n.º3 do artigo 2.º).
Os princípios por que o sistema se rege são os seguintes (artigo 3.º): orientação para resultados (promovendo a excelência e a qualidade do serviço); universalidade (sistema transversal a todos os serviços, organismos e grupos de pessoal); e motivação (promovendo gestão baseada na valorização das competências e do mérito); responsabilização e reconhecimento pessoal (instrumento de orientação, avaliação e desenvolvimento para a obtenção de resultados, demonstração de competências profissionais, revelando diferenciação nos desempenhos); transparência (critérios objectivos, regras claras e amplamente divulgadas); coerência e integração (gestão integrada de recursos humanos, em articulação com as políticas de recrutamento e selecção, formação profissional e desenvolvimento de carreira).
[60] Lei n.º 10/2004, de 22 de Março.
[61] Vide, v.g., lição de síntese dada em 27 de Novembro de 1998, nas provas de agregação por QUADROS, F. –A Nova Dimensão do Direito Administrativo: O Direito Administrativo português na perspectiva comunitária. Coimbra: Almedina, 2001.
[62] ABRANTES, J.J. –o.c., p.12. Vide, também, MOREIRA, Vital -Organização Administrativa...,p.12; SANTOS, António Marques dos -Defesa e ilustração ..., p. 4; SOUSA, Miguel Teixeira de -Aspectos metodológicos e didácticos do Direito Processual Civil, p. 339
[63] SANTOS, António Marques dos -Defesa e ilustração (...), p. 4, e ABRANTES, J.J. –oc, p.12.
[64] No que se refere ao candidato, além da docência da cadeira por mais de uma década no ISCSP, o ensino de direito administrativo estendeu-se, ainda, em períodos lectivos diferentes, em estabelecimentos de outras, como a Universidade Moderna, sob a coordenação geral do Professor Cat. Doutor JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE: UM do Porto (Direito Administrativo III: contencioso), e sob a coordenação geral do Professor Doutor PEDRO SOARES MARTÍNEZ: UM de Setúbal (Direito Administrativo I: direito administrativo geral; e II: direito contencioso), UM de Lisboa (Direito Administrativo I: direito adminsutrativo geral, II: contencioso e III: direito do urbanismo) e UM de Beja (direito Administrativo I: direito administrativo geral, II: Direito da Função Pública e III: direito processual contencioso) e no Mestrado da UTL de Planeamento Regional e Urbano: Direito do Urbanismo e do Ambiente; e, ainda no ISCSP, nas cadeiras de Administração Regional e Municipal do 4.º ano da Licenciatura de GAP/3.º de Antropologia do ISCSP, sob a coordenação geral dos professores Cat. JOÃO PEREIRA NETO e JOÃO BILHIM: enquadramento jurídico de temas de direito administrativo geral regional e municipal e especial sobre ordenamento do território e planeamento; Mestrado de GAP: gestão autárquica, sob a coordenação do Professor Cat.Doutor ÓSCAR SOARES BARATA; Mestrado de CP: Função Pública e Poder Político, sob a coordenação inicial do Professor Cat. Doutor JOSÉ ADELINO MALTEZ; na Lusófona, pós-graduação em Administração Pública: Direitos dos Administrados, sob a coordenação do Professor Doutor BETTENCOURT DA CÂMARA, do ISCSP).
[65] V.g., os casos, no campo do direito, dos relatórios de MARIA JOÃO ESTORNINHO, em Lisboa, ou de VITAL MOREIRA, em Coimbra.
[66] CAETANO, Marcelo –«Palavras Preliminares». In Princípios Fundamentais do Direito Administrativo. Coimbra:Almedina, Fevereiro, 2003.
[67] AMARAL, Diogo Freitas do -«Relatório sobre o Programa, os Conteúdos e os Métodos de Ensino de uma Disciplina de Direito Administrativo». In Estudos de Direito Público e Matérias Afins. Vol. II, Coimbra: Almedina, p.254-255.
[68] Ibidem.
[69] SOUSA, Marcelo Rebelo – «Introdução». In Natureza Jurídica da Universidade no Direito Português. Lisboa: Europa-América, 1992, p.11.
[70] Vide, entre outros ALMEIDA, João E, et alteri -«Famílias, Estudantes e Universidade». In Revista Sociologia-Problemas e Práticas, nº4, Maio, Lisboa: Centro de Investigação e Estudos de Sociologia, ISCTE; ALMEIDA, João E. –Portugal: os próximos vinte anos, valores e representações sociais. Temas actuais. Vol. VIII, Fundação Calouste Gulbenkian, 1990; BOURDIEU, P. e PASSERON, J. C. (1970) La Reprodution-Élements polir une théorie du systéme d'enseignement, Minuit, Paris ; CHERKAOUI, M. -Sociologia da Educação. Colecção Saber. Lisboa: Publicações Europa-América, 1987; COSTA, A. Almeida -«Linhas Gerais do Sistema de Ensino». In Sistema de Ensino em Portugal. Manuela Silva e Maria Isabel Tamen (Coord.). Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1981; CRESPO, Vitor -Universidade para os Anos 2000-0 Ensino Superior numa Perspectiva de Futuro. Lisboa: Editorial Inquérito, 1993; CRUZ, M. Braga -Teorias Sociológicas: Os Fundadores e os Clássicos. Vol.I, Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1989; Domingos, A. e outros -A Teoria de Bernstein em Sociologia da Educação. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1986; HAECHT, A. Van -A Escola à prova da Sociologia: Horizontes Pedagógicos. Lisboa:Instituto Piaget, 1994; MUSGRAVE, P. W. -Sociologia da Educação. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian , 1984.
[71] Independentemente do trabalho de que se citam, adaptadamente, excertos ter que ver com outros graus de ensino: VVAA -«Apresentação». In A Educação em Mudança. Silva, M. Manuela Machado da (Coord.). Vol II. Lisboa: ISCSP, 1998, p.15-17.
[72] NÓVOA, A. -Os professores: Quem são? Donde vêm? Para onde vão. Lisboa: ISEF, Lisboa. 1989, p. 1, apud o.c., p.269 (268-274).
[73] VONK, J.H.C. -Nouvelles perspectives pour la formation des enseignants en Europe. Neuchâtel : Institut romand de recherches et de documentation pédagogiques, 1992; PERRENOUD, P. -Práticas pedagógicas profissão docente e formação:Perspectivas sociológicas. Lisboa: Instituto de inovação educacional, 1993, p. 181-182, apud o.c., p.273.
[74] Ibidem.
[75] A.e o.c., p.12.
[76] Ibidem.
[77] Vide sobre o tema, profusamente recheado de jurisprudência española favorable ao controlo jurisdiccional das classificações: TARDÍO PATO, José Antonio -«Límites a la Discricionalidad Técnica de los Profesores Universitarios en la evaluación de los Estudiantes», p.305-372, autor de -Control jurisdiccional de concursos de méritos, oposiciones y exámenes académicos. Ed.Civitas, Madrid, 1986, além de El Derecho de las Universidades Públicas Españolas.
[78] Sobre a investigación, vide, v.g., FERNÁNDEZ DE CALEYA, Roberto –«La investigación como fuente de ingresos universitarios», o.c., p.179-214. Neste campo, como no da criação e gestão de pós-graduações, muitas soluções novas têm aparecido, em Portugal como nas experiências universitárias comparadas, o que leva JUAN MANUEL DEL VALLE PASCUAL a afirmar, também em relação à vida universitária: «O que hoje se conhece como fenómeno de ‘fuja ao direito privado’ é resultado entre outras muitas razões, da aproximação à cidadania a partir de posições alheias à prepotência». E o mesmo autor acrescenta: «A Universidade da LRU, pretendidamente investigadora, e desejadamente útil, deve aproximar-se da sociedade com uma perspectiva de colaboração, para que a sociedade aproveite as suas altas capacidades, e não se afunde nos meandros sempre intrincados do estigma burocrático de uma Administração. Não é nova a utilização de pessoas jurídicas instrumentais da Universidade para a gestão de actividades de investigação ou de cursos de especialização, com não pouca imaginação, mesmo antes de o Decreto 2930/1972, de 21 de Julho (BOE de 30 de Outubro) aprovar o nascimento de fundações culturais privadas, e esta fórmula fosse posta ao serviço da institução universitária, de que esta fez uso com profusão. Hoje avançamos ainda mais com a utilização, inclusive, de personificações mercantis naquilo que não seja o núcleo duro do serviço público de ensino superior»: a. e oc, p.13.
[79] VALLE PASCUAL, Juan Manuel del –o.c., p.15.
[80] Tercer Curso sobre Régimen de las Universidades Públicas, del 6 al 10 de marzo de 1995. Madrid: Universidad Politécnica de Madrid, p.5.
[81] «Os meios alcançaram uma importância essencial nas tarefas da Universidade do nosso tempo, na Universidade concebida como serviço público. Não se pode ensinar nem investigar sem um dispendioso equipamento, e isto não se pode adquirir nem manter sem o tornar útil e rentável á sociedade através de prestações que esta precise e procure da Universidade, permitindo-lhe ocupar fundos que a vão tornar merecedora de ser considerada como centro de excelência»: ibidem.
[82] «Mas maneja com menos á vontade a administração dos meios precisos (…), para que se assegure a intendência da ciência e da tecnologia. Para isso torna-se cada dia mais imprescindível contar com gestores capazes e imaginativos que comprendam as suas ânsias, os seus projectos, as suas frustrações e os seus desafios. Não precisam de um gestor empresarial somente, mas de um companheiro de viagem por um caminho difícil. A gestão universitária é tarefa complexa pelo que também se deve estar constantemente aprendendo»: ibidem.
[83] Ibidem.
[84] VALLE PASCUAL, Juan Manuel del -Tercer Curso sobre Régimen de las Universidades Públicas, del 6 al 10 de marzo de 1995. Madrid: Universidad Politécnica de Madrid, p.5-16.
[85] Da aceitação da tese simultaneidade da garantia institucional e do direito fundamental em relação à autonomia universitária, posição ecléctica, falou há muito já o Tribunal Constitucional espanhol: STC 26/1987, de 27 de Fevereiro: O «direito fundamental e garantia institucional não são categorias jurídicas incompatíveis ou que necessariamente se excluam».
[86] MUÑOZ MACHADO, Santiago -«El caso de las directrizes generales reguladoras de los planes de Estúdio y el proceso de estatalización de las normas reguladoras del estudio en la Universidad». In Tercer Curso sobre Régimen de las Universidades Públicas, del 6 al 10 de marzo de 1995. Madrid: Universidad Politécnica de Madrid, p.30-37.
[87] A. e o. C., p.21.
[88] O.c.,p.22
[89] E, desde logo, a Lei Fundamental, sobre o ensino em Portugal. A Constituição consagra a autonomia universitária, científica, pedagógica, administrativa e financeira (art.º 76.º) das Universidades e autonomia de cátedra. Mas não é aqui o lugar para entrar nesta temática complexa, sendo certo que ao enquadramento constitucional e suas consequências me refiro nas lições policopiadas, referentes ao Programa, juntas ao relatório.
[90] O.c., p.33-34.
[91] Da aceitação da tese simultaneidade da garantia institucional e do direito fundamental em relação à autonomia universitária, posição ecléctica, falou há muito já o Tribunal Constitucional español: STC 26/1987, de 27 de febrero: O «derecho fundamental y garantía institucional no son categorías jurídicas incompatibles o que necesariamente se exc1uyan».
[92] MUÑOZ MACHADO, Santiago -«El caso de las directrizes generales reguladoras de los planes de Estúdio y el proceso de estatalización de las normas reguladoras del estudio en la Universidad». In Tercer Curso sobre Régimen de las Universidades Públicas, del 6 al 10 de marzo de 1995. Madrid: Universidad Politécnica de Madrid, p.30-37.
[93] VALLE PASCUAL, Juan Manuel del -Tercer Curso sobre Régimen de las Universidades Públicas, del 6 al 10 de marzo de 1995. Madrid: Universidad Politécnica de Madrid, p.5-16.
[94] Ibidem.
[95] A.e o.c., p.12.
[96] Ibidem.
[97] Vide sobre o tema, profusamente recheado de jurisprudência española favorable ao controlo jurisdiccional das classificações: TARDÍO PATO, José Antonio -«Límites a la Discricionalidad Técnica de los Profesores Universitarios en la evaluación de los Estudiantes», p.305-372, autor de -Control jurisdiccional de concursos de méritos, oposiciones y exámenes académicos. Ed.Civitas, Madrid, 1986, além de El Derecho de las Universidades Públicas Españolas.
[98] Sobre a investigación, vide, v.g., FERNÁNDEZ DE CALEYA, Roberto –«La investigación como fuente de ingresos universitarios», o.c., p.179-214. Neste campo, como no da criação e gestão de pós-graduações, muitas soluções novas têm aparecido, em Portugal como nas experiências universitárias comparadas, o que leva JUAN MANUEL DEL VALLE PASCUAL a afirmar, também em relação à vida universitária: «Lo que hoy se conoce como fenómeno de ‘huida al derecho privado’ es resultado entre otras muchas razones, de la aproximación a la ciudadanía desde posiciones ajenas a la prepotencia». E o mesmo autor acrescenta: «La Universidad de la LRU, pretendidamente investigadora, y deseadamente útil, debe aproximarse a la sociedad con un talante de colaboración, para que la sociedad aproveche sus altas capacidades, y no se ahuyente por los vericuetos siempre intrincados del estigma burocrático de una Administración. No es nueva la utilización de personas jurídicas instrumentales de la Universidad para la gestión de actividades de investigación o de cursos de especialización, con no poca imaginación, antes incluso de que el Decreto 2930/1972, de 21 de julio (BOE del 30 de octubre) aprobara el nacimiento de fundaciones culturales privadas, y esta fórmula se pusiera al servicio de la institución universitaria, de lo cual ésta ha hecho uso con profusión. Hoy avanzamos todavía más con la utilización, incluso, de personificaciones mercantiles en aquéllo que no sea el núcleo duro del servicio público de la enseñanza superior»: a. e oc, p.13.
[99] VALLE PASCUAL, Juan Manuel del –o.c., p.15.
[100] Tercer Curso sobre Régimen de las Universidades Públicas, del 6 al 10 de marzo de 1995. Madrid: Universidad Politécnica de Madrid, p.5.
[101] «Los medios han alcanzado una importancia esencial en las tareas de la Universidad de nuestro tiempo, en la Universidad concebida como servicio público. No se puede enseñar ni investigar sin un costoso equipamiento, y éste no se puede adquirir ni mantener sin hacerlo útil y rentable a la sociedad a través de prestaciones que ésta precisa y demanda de la Universidad, permitiéndole allegar unos fondos que le van a hacer merecedora de ser considerada como centro de excelencia»: ibidem.
[102] «Pero maneja con menos soltura la administración de los medios precisos para hilvanar una y GIra cosa, para que se asegure la intendencia de la ciencia y la tecnología. Para ello le resulta cada día más imprescindible contar con gestores capaces e imaginativos que comprendan sus ansias, sus proyectos, sus frustraciones y sus logros. No precisan un gestor empresarial, solamente, sino un compañero de viaje por un camino difícil. La gesti6n universitaria es tarea compleja para la que también debe estarse constantemente aprendiendo»: ib Pero maneja con menos soltura la administración de los medios precisos para hilvanar una y GIra cosa, para que se asegure la intendencia de la ciencia y la tecnología. Para ello le resulta cada día más imprescindible contar con gestores capaces e imaginativos que comprendan sus ansias, sus proyectos, sus frustraciones y sus logros. No precisan un gestor empresarial, solamente, sino un compañero de viaje por un camino difícil. La gesti6n universitaria es tarea compleja para la que también debe estarse constantemente aprendiendo.ib Pero maneja con menos soltura la administración de los medios precisos para hilvanar una y GIra cosa, para que se asegure la intendencia de la ciencia y la tecnología. Para ello le resulta cada día más imprescindible contar con gestores capaces e imaginativos que comprendan sus ansias, sus proyectos, sus frustraciones y sus logros. No precisan un gestor empresarial, solamente, sino un compañero de viaje por un camino difícil. La gesti6n universitaria es tarea compleja para la que también debe estarse constantemente aprendiendo. ibidem.
[103] A instituição do suplemento ao diploma «facilitará a mobilidade e a empregabilidade com base em informações sólidas e precisas sobre as qualificações, designadamente a natureza, nível, contexto e conteúdo dos estudos realizados pelo seu titular».
[104] AMARAL, D.F. -Oc, p.256.
[105] Questão, de qualquer modo preocupante, e não de todo alheia ao nosso tema, é a da alteração recente que parece verificar-se no número de anos das licenciaturas do ISCSP e dos seus futuros mestrados, dentro do modelo Bolonha, quatro mais um, em vez dos três mais um previstos inicialmente, habituais na Europa e que será o sistema que o actual Presidente do ISCTE nos comunicou, no início de Julho de 2005, ir ser seguido aí, porquanto, independentemente da questão da colocação das cadeiras truncais do curso, v.g., 3.º ou 4.º ano, não deixa de ser um problemas maior o esvaziamento de alunos em cursos concorrentes públicos com licenciaturas de duração mais curta (três anos), v.g. gestão, mas essa é questão que não nos compete directamente aqui abordar.
[106] SOUSA, Marcelo Rebelo e MATOS, André Salgado de –Direito Administrativo geral: Introdução e Princípios fundamentais. Lisboa: Dom Quixote, p.83.
[107] Ibidem.
[108] Oc, p.83-86.
[109] Instituições de direito administrativo português. Coimbra, 1857, 2.ª Ed. 1861.
[110] Princípios e instituições de direito administrativo. Coimbra, 1888.
[111] Curso de ciência da administração e direito administrativo. Coimbra, 1908.
[112] Concessões de serviços públicos: sua natureza jurídica. Coimbra, 1914.
[113] Teoria geral da responsabilidade do Estado. Indemnizações pelos danos causados no exercício das funções pública. Lisboa, 1914.
[114] A situação dos funcionários, Coimbra, 1915; Garantias jurisdicionais da legalidade na administração pública: França, Inglaterra e Estados Unidos, Bélgica, Alemanha, Itália, Suíça, Espanha e Brasil. Coimbra, 1938.
[115] O estatuto dos funcionários: Estatuto legal. Coimbra, 1915.
[116] A desobediência dos funcionários administrativos e a sua responsabilidade criminal. Coimbra, 1917.
[117] Garantias jurisdicionais da legalidade na administração pública: França, Inglaterra e Estados unidos, Bélgica, Alemanha, Itália, Suiça, Espanha e Brasil. Coimbra, 1938.
[118] Coimbra, 1937. Já em 1932, publica Do poder disciplinar no direito administrativo português, Coimbra, 1932. No Brasil, viria ainda a publicar sobre direito constitucional e direito administrativo, obras ainda hoje de referência em faculdades deste país.
[119] A concessão: Estudo de direito, ciência e política administrativa:. I–Natureza jurídica da concessão. Coimbra, 1954; O processo burocrático: Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal, n.º120, Dezembro de 1968 e n.º 121, Janeiro de1969. Lisboa:CEFDGCI, MF, in totum 1969.Na regência da cadeira, seguiu-se aqui JOSÉ MARIA GASPAR e, desde há já mais de 10 anos, o ora concorrente, cujas obras sobre direito administrativo especial constam do elementos curriculares apresentados a concurso.
[120] Erro e ilegalidade no acto administrativo, Lisboa, 1962.
[121] O processo administrativo gracioso, Lisboa, 1967; Conceito e natureza do acto tributário, Coimbra, 1972.
[122] Contribuição para o estudo das relações entre o processo administrativo gracioso e o contencioso, Lisboa, 1969.
[123] Teoria da relação jurídica de seguro social, Lisboa, 1968; Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Coimbra, 1987.
[124] Poderes unilaterais da administração sobre o contrato administrativo, Rio de Janeiro, 1981.
[125] «As associações públicas no direito português». RFDUL 27, 1986.
[126] Os concelhos de disciplina na administração consultiva portuguesa. Lisboa, 1974; A nova dimensão do direito administrativo: O direito administrativo português na perspectiva comunitária. Coimbra, 1999.
[127] A revogação dos actos administrativos. Coimbra, 1969.
[128] O pedido e a causa de pedir no recurso administrativo contencioso. Lisboa, 1972 (diss.); A natureza jurídica da universidade no direito português, Lisboa, 1992 (texto elaborado para prova de aula em concurso para agregação).
[129] A Administração periférica do Estado. Lisboa, 1994.
[130]Conceito e fundamento da hierarquia administrativa., Coimbra, 1992; O Poder de substitiição em direito administrativo: Enquadramento dogmático-constitucional. Lisboa, 1995; Legalidade e administração Pública: O sentido da vinculação administrativo: administrativa à juridicidade. Coimbra, 2004.
[131] Da justiça administrativa em Portugal: Sua origem e evolução. Lisboa, 1994.
[132] Para um contencioso administrativo do, particulares. Coimbra, 1989; Em busca do acto administrativo perdido. Coimbra, 1996.
[133] Requiem pelo contrato administrativo. Coimbra, 1990; A fuga para o direito privado: Contributo para o estudo da actividade de direito privado da administração pública. Coimbra, 1996.
[134] Lições de Direito Administrativo, Coimbra, 1957; O poder discricionário da administração. Coimbra, 1944; Teoria dos actos de governo, Coimbra, 1948.
[135] Interesse público, legalidade e mérito., Coimbra, 1955; Direito público e sociedade técnica. Coimbra, 1969.
[136] A hierarquia administrativa., Coimbra, 1939.
[137] Teoria jurídica do contrato administrativo, Coimbra, 1936.
[138] Administração autónoma e associações públicas, Coimbra, 1997; Auto-regulação profissional e administração pública. Coimbra, 1997.
[139] Justiça Administrativa. Coimbra: Almedina; O dever da fundamentação expressa de actos administrativos, Coimbra, 1991.
[140] O problema da responsabilidade civil do Estado por actos lícitos. Coimbra, 1974.
[141] As garantias do particular na expropriação por utilidade pública, Coimbra, 1982; O plano urbanístico e o princípio da igualdade. Coimbra, 1989.
[142] Sobre a autoridade do caso julgado das sentenças de anulação de actos administrativos. Coimbra, 1994; Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes. Coimbra, 2002.
[143] A tutela dos interesses difusos em direito administrativo. Coimbra, 1989; O procedimento administrativo de avaliação de impacto ambiental: Para uma tutela preventiva do ambiente. Coimbra, 1998.
[144] Embora aqui não se trate de fazer história nem de direito nem dos grandes docentes e autores de directo, tarefa que outros relatórios de disciplina já efectivaram, com maior ou menor profundidade. Neste plano, vide o Relatório de PAULO OTERO, aliás com profusa informação sobre os programas dos docentes, que consultamos, nos dispensamos de repetir e para que remetemos (Direito Administrativo: Relatório. Lisboa: FDUL, 2001, p.31 A 173). Sobre o tema, no entanto, sempre se referirá que, como se diz em contracapa no livro de BRUNO AGUILERA BARCHET, intitulado Introducción jurídica a la Historia del Derecho, a história do direito «parece en nuestros días una disciplina (…) condenada a vegetar en manos de unos pocos eruditos», num processo paulatino de «marginalización como instrumento formativo», «sirve entre otras cosas para recordarnos que el derecho debiera estar al servicio del Hombre y no al servicio del Estado» além de que «constituye el más seguro para orientar la inevitable adaptación de nuestros sistemas jurídicos a los tiempos», baseada «en la comprensión del sentido de nuestro derecho». Mas sobre a sua importância e utilidade da história, também instrumento da dogmática, bastará recordar que, no início do século XIX, SAVIGNY, com o seu interesse historicista, visando «construir sobre el derecho histórico del pueblo alemán un sistema racional intrínsecamente germánico, que permitiese soslayar la tradicional dependencia del derecho romano», com seus objectivos sistematizadores, como se constata desde logo em Juristische Methodenlehre, de 1802-1803, «al propiciar el estudio científico de la tradición jurídica alemana, propicio que la historia del derecho se convirtiese en la base de la ciencia jurídica»: «La Historia del Derecho como Instrumento de la Dogmática: a) El ‘historicismo’ como vía de la Codificación alemana». In AGUILERA BARCHET, Bruno –oc, p.55. Vide, também, Prólogo de GUSTAVO VILLAPALOS SALAS. In AGUILERA BARCHET –Introducción jurídica a la Historia del Derecho. Cuadernos Cívitas. 2.ª Ed., Madrid: Civitas, Universidad de Extremadura, 1996, p.13-18. Sobre o tema, OLIVER WENDEL HOLMES, referiu e bem que «The law embodies the story of a nation’s development through many centuries» (apud –o.c., p.19).
[145] MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, I, p. 168-169, e AMARAL, D.F. –o.c., p.257.
[146] Sobre elementos de história da Administração portuguesa, além do Manual de Direito Administrativo, ainda desde as Cortes de 1254 e, em geral, as Cortes medievais, até à administração do século XIX revelável na codificação administrativa, vide, v.g., CAETANO, Marcelo – Estudos de História da Administração Pública Portuguesa. Amaral, Diogo Freitas do (org. e prefácio). Coimbra Editora, 1994.
[147] AMARAL, D.F. –o.c., p. 257-258.
[148] Ibidem, p.258-259.
[149] DFA refere-se a estes temas falando no DA como «fonte de informação pormenorizada e rigorosa sobre a organização da Administração pública», «elemento essencial da teoria geral do Estado e da caracterização do regime político», «factor determinante da configuração do sistema económico e social vigente», «matriz da técnica jurídica do direito público» e « garantia de um sistema de defesa jurídica do cidadão contra os actos do poder»: «Importância do ensino do Direito Administrativo no presente e no futuro», Cap.I, ponto 9, oc, p.260-261.
[150] Vide, sobre o ensino das ciências administrativas, GUEDES, A. Marques -Estudos preparatórios: O ensino universitário das ciências políticas e administrativas. Lisboa, 1970.
[151] Vide, v.g., CONDESSO, F. –Direito à Informação Administrativa. Lisboa: PF, 1995.
[152] CAETANO, Marcelo –«Palavras Preliminares». In Princípios Fundamentais do Direito Administrativo. Coimbra:Almedina, Fevereiro, 2003.
[153] Ibidem.
[154] SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso -Fundamentos de Derecho Administrativo. Madrid: Ed. Centro de Estudios Ramon Areces, 1991, p.34.
[155] Os itálicos são nossos.
[156] CONDESSO, F. –«Criminologia». In Política Social 1998. Lisboa: Universidade Técnica de Lisboa, ISCSP, p.193-204.
[157] A geografia, na sua ânsia omniabrangente, vivida no século XX, deslizando da componente física para os estudos referentes à denominada geografia humana, designadamente sobre economia regional, urbanismo, ambientem património, ordenamento do território, etc, tem vivido um fenómeno semelhante que dificulta o consenso académico sobre as balizas fixadoras do seu objecto. Vide, v.g., uma nossa tese essencialmente sobre direito do ordenamento do território, antecedida embora de capítulos científicos sobre teorização não jurídica (em economia regional e políticas públicas, dada a função e o vigente conceito amplo de Ordenamento do Território e os conteúdos implicados no seu planeamento), apresentada no Departamento de Geografia e Ordenamento do território da Faculdade de Filosofia e Letras de Cáceres.
[158] Tema que originou acalorada polémica, em que comungo das posições dos administrativistas, sendo de destacar os termo em que se processa entre os complutenses EDUARDO GARCIA DE ENTERRIA, professor de Direito administrativo, e PABLO LUCAS VERDÚ, professor de Direito político. Ataque: GARCIA DE ENTERRIA, E. -«Prólogo». In La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, 1981, p. 19 e ss.. Resposta: LUCAS VERDU, P. -«El Derecho constitucional como Derecho administrativo». RDP 13 (1982), p. 7 e ss.. Réplica: GARCIA DE ENTERRIA, E. -«El Derecho constitucional como Derecho». RDP 15 (1982), p. 7 e ss..
[159] A. e o.c., p.64.
[161] O.c., p.61.
[162] Ibidem.
[163] E o autor refere : «Em Espanha, vid. A. GALLEGO ANABITARTE, Las asignaturas de Derecho politico y administrativo: el destino del Derecho Público espanol, Rom. Trevijano, págs. 527 y ss., assim como o trabalho com o mesmo título em RAP 100-102 (1983), págs. 705 y ss.; L. MARTIN RETORTILLO Y BAQUER, Acerca de la ensenanza de la ciencia del Derecho administrativo en las facultades universitarias. Rom. R. deI Castillo, págs. 341 y ss.».
[164] CHAPUS, R. –oc, p.6.
[165] A estes factores acresce em França a perda de espaço para a afirmação criativa de direito por parte da jurisprudência administrativa em face do «poids croissant des sources écrites», o que, como diz G. GUGLIELMI, «modifie l’équilibre d’un droit dont l’essor et le prestige avaient été liés depuis CORMENIN à son origine jurisprudentielle». Como diz, em geral, Chevalier embora referindo-se a nomes de prestigio do DA e do CE que passaram a dedicar-se ao direito privado ou têm vindo a abandonar funções no próprio CE, as várias «stratégies de reconversion vers le privé semblent témoigner de la perte de prestige de la juridiction administrative (…)»
[166] CHAPUS, R.-o.c., p.6
[167] LUCAS VERDÚ, P. –OC, p.22-23.
[168] LUCAS VERDÚ, Pablo e MURILLO DE LA CUEVA, Pablo Lucas –Manual de Derecho Político. Vol. I, Introducción y teoria del estado. 3.ª Edición Corregida, Madrid, Tecnos, 1994, p.[7-11].
[169] Vide alguns exemplos de «fluxos bidireccionais entre o direito constitucional e o direito administrativo», em SOUSA, Marcelo Rebelo de –Direito administrativo geral, oc, p.89-90.
[170] V.g., em geral, HERNÁNDEZ GIL, A. –Metodología de la ciencia del Derecho. Vol.I, Madrid, 1971, p.171.
[171] Sobre a contraposição, nem sempre fácil, entre teoria geral e dogmática na ciência do direito, v.g., PÉREZ ROYO, J. -«El proyecto de constitución del Derecho público como ciencia en la doctrina alemana del siglo XIX». REP, n.º1, 1978, p.67 e ss.; GEBER, C.F. von –Diritto Publico. Milão: Guiffrè, 1971, tradução de Grundzüge des deutschen Staatsrechts, 1865-1880; LABAND, P. –Das Staatsrecht des Deutschen Reiches. Aalen: Scientia, 1964, Vol.I, p.IX, reimpressão da 5.ª Ed., 1911.
[172] RUIZ RICO, J. J. -«Problemas de objectividad y neutalidad en el estúdio contemporáneo de la politica». REP, n.º205, 1975, p.191-192; Kuhn, Thomas S. –La estructura de las revoluciones científicas. Madrid: FCE, 1962, p.42 e ss, p.275 e ss, -Segundos pensamientos sobre paradigmas.Madrid: Tecnos:1978, p.13, nota 4.
[173] WILHELM, Walter -oc, p.66 e ss, 86 e ss.
[174] Na expressão sintética de BALAGUER CALLEJÓN, F. -o.c., nota 29, p.28. Sobre o tema, Vide BOBBIO, N. –Teoría della scienza guiridica. Turim: Giappichelli, 1950, p.200.
[175] A, e o.c., p.178.
[176] Nas expressões de BALAGUER CALLEJÓN –o.c., §2 da nota 31, p.30. Sobre o tema, sobretudo, CRISAFULLI, V. –Lezioni di Diritto costituzionale. Vol.I, Pádua:Cedam, 1970, p.43 e ss.;ver também sobre sistema e dogmática jurídica, LUHMANN, N. –Rechtssystem und Rechtsdogmatik, 1974.
[177] CHAPUS, René -Droit administratif général. Tome I, 4.e Éd., 1988 (n°15 e ss.) e de novo em –«Avant-propos». In Droit administratif général. Tome 2, 3.e Éd., Paris :Montchrestien, 1998,
[178] O regime de obras públicas («travaux publiques») tanto se aplica às obras efectivadas por entidades públicas como às efectivadas por particulares desde que tenham um «fim de interesse público» e sejam realizadas no «cumprimento de uma missão de serviço público, que incumba a uma pessoa pública»(Tomo 2, oc, p.388).
[179] Texto posteriormente publicado em «PRÉSENTATION».In Le Droit Administratif en Mutation. Paris :Puf. Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie, 1993, p.5-8.
[180] Facto que nem o reforço «de l’indépendance du juge administratif n’a pus mis fin aux critiques», sendo certo que também «l’invocation tardive de certains ‘principes généraux du droit’ ne saurait faire oublier l’ampleur des dénaturations que le droit administratif a subies à l’épreuve des lois d’exception».
[181] Muitas críticas aparecem ainda enformadas por preconceitos históricos como a ideuia de que o DA é um direito derrogatório do direito comum, privado, um direito de privilégio, um direito «estatutário» priviligiador da organização administrativa. Como destacava CHEVALIER, na apresentação do estudo do Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie, a que presidiu, «Sans doute, retrouve-t-on dans les approches managériale et néo-libérale, qui en réalité s‘entrecroisent et s‘appuient réciproquement (…), trace des critiques traditionnelles formulées à l’encontre d’un droit administratif, perçu comme droit de dérogation et de privilège: le droit administratif constituerait un cadre excessivement rigide, un véritable carcan, qui serait un obstacle à la modernisation nécessaire de l’administration; irréversiblement marqué du sceau de l’unilatéralité, il serait l’instrument de la mise en tutelle de la société par l’Etat. L ‘important est pourtant que ce mouvement de contestation émane, non seulement des professionnels de la politique et des intellectuels, mais encore de la doctrine administrative elle-même; et la circulation de ces représentations d’un champ à l’autre contribue à les conforter et à les objectiver». Desenvolvidamente, em DUBOIS, F.; ENGUELEGUELE, M.; LEFEVRE, G. ; LOISELLE ; M. –La contestation du droit administratif dans le champ intellectuel et politique, o.c., p.149-174.
[182] Em face do desafio, o Conseil d’Etat procurou positivamente retomar a iniciativa no campo dos Direitos e liberdades, e efectivou ainda aprofundamentos meritórios no domínio da responsabilidade», com claro alargamento da «responsabilidade-sanção», designadamente através da «découverte de nouveaux gisements de faute, la restriction du domaine de la faute lourde et une admission plus fréquente de la présomption de faute», propiciando um caminho de maior abertura para uma «meilleure indemnisation des victimes»: o.c., com referência ao estudo de LOCHAK, Danièle -«Réflexions sur les Fonctions Sociales de la Responsabilité Administrative à la Lumière des Récents Développements de la Jurisprudence et de la Législation», oc, p.275-316.
[183] CHEVALLIER, Jacques -«Le droit administratif entre science administrative et droit constitucionnel», o.c., p.11-50.
[184] MERCUZOT, Benoît -«L’Intégration de la jurisprudence constitutionnelle à la Jurisprudence Administrative», o.c., p.175-200.
[185]MENNA, Domenico -«la theorie des Principes Généraux du Droit a l’Épreuve de la Jurisprudence Constitucionnelle», o.c., p.201-210.
[186] DECOOPMAN, Nicole -«Le contrôle Juridictionnel des Autorités Administratives Indépendantes», o.c., P.211-230.
[187] BACHIR-BENLAHSEN, M. -«Lois Sages et sagesse des Légistes: L’Énonciation du Droit en Matière de Bioéthique et d’Immigration»,o.c., p.231-256.
[188] POIRMEUR, Y. ; FAYET, E.–idem.
[189] DECOOPMAN, N., idem.
[190] BOURCIER, Danièle - idem.
[191] BOURCIER, D. -oc, p.257-274.
[192] POIRMEUR, Yves e FAYET, Emmanuelle -«La Doctrine Administrative et le Juge Administratif», oc, p.97-120.
[193] KESSLER, Marie Christine-«L’Évasion des members du conseil d’État vers le secteur privé», oc, p.121-148.
[194] MERCUZOT, Benoît -idem.
[195] SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso -«Prólogo». In Fundamentos de derecho Administrativo. Madrid: Ed.Centro de estudios Ramon Areces, 1991
[196] Santamaría pastor, Juan Alfonso -«Prólogo». In Fundamentos de derecho Administrativo. Madrid: Ed.Centro de estudios Ramon Areces, 1991
[197] O que o leva, não só a «resumir num capítulo as linhas fundamentais de evolução do Estado e da sua Administração», mas também a «visar aproximar o leitor a muitos conceitos através da sua complexa formação histórica». E chamando á colação a sua experiência docente, manifestada nos testemunhos dos alunos, afirma «que este procedimento alivia a aridez das descrições puramente dogmáticas e permite um nível de compreensão mais rico e elevado», pois, «As dificuldades com que tropeça a formulação abstracta de não poucos conceitos deve-se com frequência, com efeito, ao esquecimento da advertência de Nietzsche: o que tem história, não tem definição». Ou seja, deve efectivar-se o exame das instituições «desde a perspectiva da sua gestação e evolução até aos nossos dias continua a parecer-me capital: o correr dos anos não fez senão confirmar-me, dia após dia, na crença de que o Direito administrativo não é sistema, senão história, como poderíamos dizer parafraseando a célebre asserção de SCHLEGEL»: Ibidem.
[198] SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso -«Prólogo». In Fundamentos de derecho Administrativo. Madrid: Ed.Centro de Estudios Ramon Areces, 1991
[199] OTERO, Paulo -Direito Administrativo: Relatório. Lisboa: FDUL, 2001, p. 208-215.
[200] «§4.º Programa da cadeira: 4.1. Pressupostos de estruturação do programa; 4.2. Estrutura do programa; 4.3. Calendarização; 4.4. Bibliografia». In Direito à Vida: Relatório sobre o Programa Conteúdos e Métodos de Ensino. Coimbra: Almedina, 2004, p.99 e ss.
[201] OTERO, P. -Direito Adminsitrativo:Relatório, oc,p.208.
[202] Amaral, D. F. –Relatório, o.c,, p.263.
[203] Que, como dizem MÁRIO e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, vieram terminar com o «desacreditado sistema judiciário e processual administrativo com que vivemos em Portugal até 31 de Dezembro de 2003», fazendo-nos passar «de chofre (…) ao século XXI do direito do processo nos tribunais administrativos, com a instituição de um sistema de garantias judiciais que nos coloca, pelo menos na perspectiva normativa, no grupo da frente das ‘nações civilizadas’ mais progressivas neste aspecto, seja na Europa, seja fora dela»: Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Volume I. Estatuto dos tribunais Administrativos e Fiscais. Anotados, p.7.
[204] ABRANTES, José João –Direito do Trabalho (Rel). Lisboa, 2003.
[205] O Plano de estudos de um curso é o conjunto organizado de unidades curriculares em que um estudante deve obter aprovação para a obtenção de um determinado grau académico (i) da alínea b) do Artigo 3.º do Decreto-Lei nº 42/2005, de 22 de Fevereiro, Diário da República nº 37, I ª Série, Ministério da Ciência, Inovação e Ensino Superior). Este diploma veio já instituir os «princípios reguladores dos instrumentos para a criação do espaço europeu de ensino superior consubstanciado, designadamente: i) Na estrutura de três ciclos no ensino superior segundo as orientações basicamente adoptadas por todos os Estados signatários da Declaração de Bolonha; ii) Na instituição de graus académicos intercompreensíveis e comparáveis; iii) Na organização curricular por unidades de crédito acumuláveis e transferíveis no âmbito nacional e internacional; iv) Nos instrumentos de mobilidade estudantil no espaço europeu de ensino superior durante e após a formação».
[206] ROCA ROCA, Eduardo et alteri -«PRÓLOGO». In Casos Prácticos de Derecho Administrativo. Granada: Editorial Comores, 1996, p.IX-XI («(…) esta obra é o resultado do esforço conjunto de diversas Universidades andaluzas que desejam transmitir a sua experiência docente e prática às pessoas que se aproximam pela primeira vez do Direito Administrativo, não só no estudo da Licenciatura de Directo nas Faculdades de Directo, mas também nas outras licenciaturas e cursos, em que se tenham incluído disciplinas que se situam no extenso âmbito deste ramo do direito. (…)».
[207] O.c., p. p.263.
[208] OTERO, Paulo –o.c., p.217 e 218.
[209] OTERO, Paulo –o.c., p.359-361.
[210] SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de –Direito Administrativo Geral: Introdução e princípios fundamentais. Tomo I, Lisboa: Dom Quixote, Outubro de 2004.
[211] Nota prévia, p.7.
[212] PAREJO ALFONS0, Luciano –Derecho Administrativo: (…), oc, 2003, Contra-capa final.
[213] DEVIN, John -«Droit Administratif». In LEVASSEUR, Alain, A. -Droit des Etats-Unis. 2.ª< Edition. Paris : PrÉcis Dallooz, 1994, p.155-165 e índice, p. XXV- XXVI.
[214] DEVIN, John -«Table des Matières». In LEVASSEUR, Alain, A. -Droit des Etats-Unis. 2.ª Edition. Paris : Précis Dalloz, 1994, p. XXV-XXVI:
«DEUXIEME PARTIE. - LE JUNIOR OU DEUXIEME ANNÉE DE DROIT
CHAPITRE 12. - DROIT ADMINISTRATIF
Vue générale:Complexité
Un droit administratif américain?
SECTION 1.-Les agences administratives et le gouvernement américain : séparation et délégation des pouvoirs
Les trois pouvoirs.
Le Congres, le Président et l'Agence Fédérale
Contrôle sur les Agences Fédérales
Doctrine de la non-délégation du pouvoir législatif
Non -délégation de l'autorité judiciaire
SECTION 2. - Limitations constitutionnelles et législatives à I'égard des procédures administratives de prise de décisions
§1.-Les garanties constitutionnelles
Le due process of law
Distinction entre la formulation d'une regle et le prononcé d'un jugement
Due process et garanties de procédure
La propriété:sa protection
La liberté:sa protection
Identification de la procédure requise
§2.- L'Administrative Procedure Act (APA
Portée de la loi fédérale
Règle, règlement
Jugement administratif
Choix entre règle et jugement
SECTION 3.-Contrôle de Ia légalité des décisions administratives.
Compétence des tribunaux ordinaires
§ 1.-Disponibilité du contrôle judiciaire
Habilitation législative
Absence de contrôle
Pouvoir discrétionnaire de l' administration
Capacité juridique de demander un contrôle judiciaire
§ 2.-Exercice dans le temps du droit de contrôle
Irrévocabilité de la décision administrative
Épuisement des recours administratifs intérieurs
Recours prématuré
§ 3 .–Contrôle judiciaire de l’Administration
Contrôle judiciaire des procédures
Contrôle judiciaire sur le fond des actions de l'administration
Examen des faits
Examen au fond
Caractère arbitraire et fantaisiste d'un reglement
Examen de l'interprétation et de l'application de la loi
Évaluation du raisonnement et des conclusions de l'administration: problèmes particuliers».
[215] Usando aqui a expressão «aberto» com um sentido já anteriormente utilizado em outra obra (Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001), e que, à falta de melhor terminologia, também LUCIANO PAREJO ALFONSO, em seu recente Manual, acabou por acolher.
[216] OTERO, Paulo –o.c., p.361
[217] Nos termos constitucionais, em Portugal como em geral em todos os países democráticos, o Governo não pode ditar regras no domínio pedagógico, matéria integrante da autonomia institucional e da liberdade docente. Com efeito, diz o artigo 76.º (Universidade e acesso ao ensino superior): que «2. As universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino», e, por sua vez, o artigo 43.º que «1. É garantida a liberdade de aprender e ensinar. 2. O Estado não pode programar a educação e a cultura segundo quaisquer directrizes filosóficas, estéticas, políticas, ideológicas ou religiosas. 3. O ensino público não será confessional». Refira-se, a propósito, que a autonomia da instituição não se confunde com a liberdade de cátedra. São conceitos distintos, mesmo que dependentes. Com feito, a liberdade de ensino ou de cátedra consiste, essencialmente, na liberdade de o professor universitário ensinar o que considerar «verdadeiro e correcto no respeito das leis e da moral vigentes». A liberdade de cátedra ou independência em relação aos poderes públicos realiza o ideal tradicional da ciência, o qual implica necessariamente que o investigador e o professor possam agir livremente, o que exige, estatutariamente, desde logo, que, tal como acontece no caso dos magistrados, uma vez nomeados sejam depois inamovíveis, para não ficarem sujeitos a pressões em condições, como condição de manutenção do cargo. Ora, a autonomia da instituição universitária não se basta com a autonomia individual de cátedra, com a liberdade de ministrar e receber ensinamentos. Pode existir a autonomia da instituição perante o poder político ou as entidades empresariais ou cooperativas que superintende ou fiscaliza a instituição, ou até total independência, e mesmo assim não haver liberdade de cátedra, se um órgão superior da Escola, seja reitoral seja de governo corrente, mesmo representativo e funcionando democraticamente, por deliberação maioritária, orientasse os professores no ensino e na investigação. E não pode deixar de se referir que, no campo do ensino não público, apenas enquadrado por lei e fiscalizado pelos poderes públicos, não só pode não haver autonomia se a instituição fundadora proprietária da Universidade, com ofensa do princípio constitucional da autonomia, interferir na vida institucional da Escola e na liberdade académica (o que a cumulação de cargos directivos na entidade instituidora e nos órgãos de governo da Universidade tem permitido), Com efeito, a falta de separação entre a entidade proprietária, capitalista ou cooperativa, e a Universidade, como comunidade académica, não garante os princípios característicos da academia e da liberdade individual, nos mesmos termos que não o garantiria a intervenção dos Departamentos de Educação do Estado na vida da Universidade pública? Sobre o conceito, génese, evolução e tipologia da instituição universitária e a questão do direito-garantia à sua autonomia, junta-se um texto, relativamente curto, de síntese, incidindo especialmente sobre o tema em Portugal e Espanha, cujo sumário analítico se enuncia:
Introdução.-1.A Universidade e a questão da Autonomia.-2.O interesse do estudo sobre a autonomia universitária.-3.As questões de ciência jurídica envoltas na abordagem do facto universitário.-4.Os fundamentos conceptuais.-5.A Autonomia na história universitária portuguesa.-6.A urgência do debate sobre o estatuto universitário.-7.As matérias a analisar.-I-O conceito, a génese e a evolução da instituição universitária.-1.O conceito de Universidade.-2.A génese e a evolução da Universidade.-2.1.As matrizes universitárias.-2.2.As querelas com a Igreja e a sua secularização 2.3.Os modelos da Escola de Bolonha e da Escola Teológica de Paris.-2.4.A perda da autonomia.-2.5.O centralismo da Universidade continental no século XIX.-2.6.A tipologia universitária do Século XX.-2.7.O enquadramento jurídico‑institucional.-2.8.A estrutura interna das Universidades.-2.9.As tendências comuns da Universidade actual.-II-A história da Universidade em Portugal.-1.As origens dos Estudos Gerais em Portugal.-2.A Universidade privada de Évora dos Séculos XVI a XVIII.-3. A reforma pombalina do ensino universitário.-4.A importância do legado manuelino‑pombalino.-5.A evolução para a autonomia.-6. A Universidade no «Estado Novo» de Salazar.-7.Síntese da evolução da instituição universitária em Portugal.-IV-O debate da autonomia.-1.O princípio da autonomia universitária.-2. A autonomia organizacional.-3.O debate sobre a autonomia.-V-Os fundamentos jurídicos da autonomia universitária.-1.O princípio constitucional.-1.1.A base constitucional.-1.2.A Constituição Espanhola.-1.3.A Constituição Portuguesa.-2.A legislação infraconstitucional.-2.1.A legislação espanhola.-2.2.A legislação portuguesa.-VI-Os princípios enformadores da Administração universitária.-1.A Administração universitária em Espanha.-2.A Administração universitária em Portugal.-VII-A natureza jurídica da autonomia universitária.-1.A configuração constitucional da autonomia.-2.A natureza da autonomia universitária.-3.As consequências da tese adoptada.-4.A titularidade da autonomia.-VIII-A natureza orgânica das Universidades.-1.A questão orgânica.-2.A natureza jurídica das Universidades públicas.-2.1.Considerações preliminares.-2.2.A aplicação da doutrina às Universidades públicas.-3.A autonomia universitária pública.-4.A natureza jurídica das Universidades particulares em geral.-4.1.As Universidades privadas e a Administração pública.-4.2.A natureza jurídica da Universidades Católica Portuguesa.-Conclusão.-Bibliografia.
[218] Nuevo método de enseñanza universitaria:
http://www.abc.es/abc/pg050224/prensa/noticias/Sociedad/Educacion/200502/24/NAC-SOC-080.asp.
[219] E por isso refere e bem que «Os seminários de ‘metodologia do ensino jurídico’ fazem sentido sobretudo para aqueles que seguem a carreira do ensino e não para os que frequentem mestrados ou pós-graduações apenas numa lógica de investigação».
[220] -Contratos na Administração Pública, oc, p.32.
[221] Ibidem.
[222] Sobre este aspecto, dizia MARNOCO E SOUZA e ALBERTO DOS REIS, que: «(…) a interpretação passou a ter, como papel e como ofício, a adaptação da lei às condições sociais, por forma a manter-se constantemente a harmonia entre a norma jurídica e a necessidade que ela se propõe satisfazer», acescentando depois que para a consecução eficaz deste desiderato, «Uns, como Planiol e Esmein, dão importância primacial à a jurisprudência, à qual atribuem a função de harmonizar o direito com as exigências da vida real: outros, como Lambert, confiam mais na acção da doutrina inspirada sobretudo nos dados da legislação comparada; e outros ainda, como Geny e Saleilles, rompem audazmente com a teoria tradicional, que vê na lei a fonte de direito, colocando ao lado dela a livre investigação científica» (SOUZA, Marnoco e; REIS, Alberto dos –A Faculdade de direito e o seu ensino. Coimbra, 1907, p.54 e ss., apud GILISSEN, John -Introdução Histórica ao Direito. 4.ª Edição, Lisboa. Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, p.527-528).
[223] DOMINGOS FEZAS VITAL: «Os estudos científicos não são, contudo, possíveis senão à custa de separações teóricas e abstractas, contrárias à realidade, mas legítimas. Para estudarmos um objecto torna-se necessário isolá-lo das circunstâncias e contingências que o cercam. O pensamento científico, naturalmente limitado, não se contenta porém com esse isolamento. Exige mais e, em nome da lei da divisão do trabalho, confere a ciências diversas o encargo da sua explicação. (…). Uma instituição jurídica é sempre uma instituição muito complexa, que se nos apresenta sob vários aspectos, consoante os pontos de vista sob que a encaramos. É, sobretudo, ao esquecimento desta verdade que devemos atribuir o atraso em que se encontravam, há bem poucos anos, os estudos de direito público, atraso que levou ao espírito de muitos juristas e em especial dos civilistas, a convicção da impossibilidade de sujeitar as relações de direito público a princípios técnicos cuja consistência pudesse ser comparada à que domina, há séculos, no direito privado» DOMINGOS FEZAS VITAL: «Os estudos científicos não são, contudo, possíveis senão à custa de separações teóricas e abstractas, contrárias à realidade, mas legítimas.
Para estudarmos um objecto torna-se necessário isolá-lo das circunstâncias e contingências que o cercam.
O pensamento científico, naturalmente limitado, não se contenta porém com esse isolamento. Exige mais e, em nome da lei da divisão do trabalho, confere a ciências diversas o encargo da sua explicação.
(…)
Uma instituição jurídica é sempre uma instituição muito complexa, que se nos apresenta sob vários aspectos, consoante os pontos de vista sob que a encaramos.
É, sobretudo, ao esquecimento desta verdade que devemos atribuir o atraso em que se encontravam, há bem poucos anos, os estudos de direito público, atraso que levou ao espírito de muitos juristas e em especial dos civilistas, a convicção da impossibilidade de sujeitar as relações de direito público a princípios técnicos cuja consistência pudesse ser comparada à que domina, há séculos, no direito privado» (VITAL, Domingos Fezas –«Introdução». In Do acto Jurídico. Coimbra, 1914, p.7 e ss., apud GILISSEN, John -Introdução Histórica ao Direito. 4.ª Edição, Lisboa. Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, p.528).
[224] MARCELO CAETANO: Em conclusão: a investigação que conduz à construção do sistema do Direito Administrativo português deve incidir sobre as leis e sobre a sua aplicação pelos tribunais e pela Administração (…). Daí se deduzem os princípios que vão sendo ordenados em sistema. Mas este tem de ter em conta os preceitos do Direito natural bem como as regras fundamentais em que assenta a Ordem jurídica de que o DA é simples elemento componente, preceitos e regras que não são mutáveis, segundo os simples caprichos do empirismo da Administração ou das flutuações da opinião pública» (CAETANO, Marcelo –Manual de direito administrativo. Lisboa, 1973, p.77 e ss., apud GILISSEN, John -Introdução Histórica ao Direito. 4.ª Edição, Lisboa. Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, p.531).
[225] Apud SANTAMARIA PASTOR –oc, p.11.
[226] E, a quando da elaboração de pequenos trabalhos, sempre costumamos fornecer indicações sobre metodologia de investigação científica. Em geral, e sintetizando quanto a método e estrutura expositiva, …
[227] Infelizmente, a legislação administrativa nacional é objecto não apenas de actualização modernizadora com naturais de alterações de conteúdo, aditamentos de números de artigos ou mera duplicação destes com desdobramentos alfabéticos, mas de revogações totais com entronização de novos diplomas, que se pretendem marcantes de uma nova geração governativo-parlamentar, o que dificulta o interesse pela memorização pelos próprios profissionais do direito de artigos integrantes de regimes de utilização frequente, solução que também chegou lamentavelmente a diplomas votados a grande estabilidade instrumental, como acontece com a Constituição, em que as revisões constitucionais se têm processado com acrescento superveniente de novos artigos com a numeração dos artigos originais e a consequente renumeração substitutiva destes artigos com as matérias que se mantêm a mudar de sede referencial numérica.
[228] MOREIRA, Vital -Organização Administrativa (...). p. 104.
[229] SOUSA, Marcelo Rebelo de -Direito Constitucional (...). p. 74 e ss., e -Ciência Política (...), p. 106.
[230] Vide, v.g., SILVA, João Calvão da -Direito Bancário, Coimbra, 2001, p. 441-442.
[231] Na expressão de ABRANTES, J.J.-Direito do Trabalho (Relatório). Lisboa, 2003 nota 157, p.109.
[232] Em análise sobre o tema que mereceria de um dos membros do júri, DIOGO FREITAS DO AMARAL, as seguintes considerações: «É uma proposta muito interessante e feliz que, sem esquecer os múltiplos condicionalismos impostos pela lei, pela massificação do ensino superior e pelas tradições académicas, se revela uma proposta inovadora, moderna e sem dúvida bem mais adequada do que outras a um ensino de qualidade» (AMARAL, D. F. –«Os aspectos pedagógicos do relatório», «Apreciação do Relatório sobre ‘Justiça Administrativa’ apresentado em Provas de Agregação pelo Prof. Doutor José Carlos Vieira de Andrade». In Estudos de Direito Público e Matérias Afins. Coimbra: Almedina, 2004, p.527.
[233] ANDRADE, José Carlos Vieira de –«O sistema de ensino, segundo os objectivos». In Direito Administrativo II (Justiça Administrativa): Relatório sobre o Programa, conteúdos e Métodos de Ensino Teórico e Prático da Cadeira. Coimbra, 2002, p.61 e ss.
[234] ASCENSÃO, Oliveira -«O relatório sobre o programa, o conteúdo e os métodos de ensino de Direito da Família e das Sucessões do Doutor RABINDRANATH CAPELO DE SOUSA: Parecer». Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Vol. XLI, 1999, p. 707; -«Parecer sobre o relatório apresentado pela Doutora Fernanda Palma no concurso para professor associado na Faculdade de Direito de Lisboa». Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Vol. XLI, 2000, p. 339 ss.
[235] v.g., SANTOS, António Marques dos -Defesa e ilustração ..., p. 189-191; VASCONCELOS, Pedro Pais de -Teoria Geral do Direito Civil: Relatório, p. 117.
[236] A. e o. c., p.62.
[237] Ele não deve formar «meros ‘dicionaristas’, ‘taxinomistas’ ou ‘técnicos de normas’, estimulando, a partir de um enquadramento axiológico-cultural, a construção ordenada e fundamentada do ‘juízo jurídico’ (de um ‘legal reasoning’): Ibidem.
[238] MIGUEL REALE - Lições Preliminares de Direito. Coimbra: Almedina, 1982, p. 1-2.
[239] MALTEZ, José Adelino – «O Direito para o Homem Comum». In Princípios de Ciência Política: O Problema do Direito. Lisboa: UTL, ISCSP, Centro de Estudos de Pensamento Político, 1998, p.94.
[240] Maltez –oc, p.95.
[241] MALTEZ –oc, p.95.
[242] WEIL, Eric –Philosophie Politique.3.ª Ed., Paris:Vrin, p.21, apud Maltez –oc, p.95.
[243] MALTEZ –oc, p.95.
[244] MALTEZ –o.c., p.96, que, na obra que vimos considerando, cita HAYEK: «é somente como resultado da obediência de facto de certos indivíduos a regras comuns que um grupo pode viver em comum no género de relações ordenadas a que nós chamamos sociedade».
[245] Nas expressões, respectivamente, aristotélica e tomista, utilizadas por MALTEZ:ibidem.
[246] BATTAGLIA, Felice –Corso di Filosofia del Diritto. Vol. II, 1949, p.119, apud Maltez –oc, p.97.
[247] Oc, p.97.
[248] Portanto, citado por MALTEZ –o.c., p.99: VOEGELlN, Eric -A Nova Ciência da Política. 2.ª Ed., Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 1982, p. 56.
[249] Também FERNANDO PESSOA dizia que «toda a teoria deve ser feita para ser posta em prática, e toda a prática deve obedecer a uma teoria. Só os espíritos superficiais desligam uma teoria da prática, e a prática não é senão a prática de uma teoria» (QUADROS, ANTÓNIO -Obras em Prosa de Fernando Pessoa. Páginas de Pensamento Político 1925-1935. Mem Martins: Publicações Europa-América, II, p. 131, apud JOSÉ ADELINO MALTEZ, p.100).
[250] «Logo, o conhecimento especulativo não tem de ser metafísica quando está ordenado para um objecto que é o direito e que, em si mesmo, é acção»( ADELINO MALTEZ, J. –o.c., p.101.).
[251] Vide, em geral sobre o tema, v.g., SOUSA, Marcelo Rebelo de -Ciência Política. Conteúdos e métodos. Coimbra: Coimbra Editora, 1989, p. 35 ss.; MOREIRA, Vital -Organização Administrativa (Programa, conteúdos e métodos de ensino). Coimbra, 2001, p. 103 e ss.
[252] E se certos filósofos «revolucionários» afirmam que, sem ela, o mundo teria sido mais «avançado», progressivo, outros, de pendor conservador, não deixam de realçar que, sem ela, o mundo viveria ainda hoje longe da «Idade Contemporânea», ou seja, de qualquer modo, e para todos, consensulamente, o mundo seria diferente.
[253] Relatório da Comissão de Reestruturação da Faculdade de Direito de Lisboa (Março de 1977). Revista da FDUL, Vol.XXXIII,1992, p.635 e ss (670 e ss.).
[255] Isto não significa que não se discorde da inexistência na licenciatura de Ciência Política de, pelo menos, uma cadeira semestral com as matérias fundamentais de direito constitucional, ou seja, Constituição orgânica, Constituição programática, Constituição dos Direitos Humanos (Direitos Fundamentais, dado que estão integrados na lei Fundamental) e Constituição garantística (teoria dos limites de revisão e da fiscalização da inconstitucionalidade, nas suas várias vertentes, integrando não só elementos genéricos do controlo (preventivo e sucessivo; difuso e concentrado; concreto e abstracto; mecanismo-ponte entre um e outro), como do processo no Tribunal Constitucional). Tal como se discorda que, sendo a licenciatura de GAP, dirigida também a futuros gestores privados, não haja para estes futuros licenciados, direito comercial e direito administrativo da economia. E, quanto à alteração da cadeira anual de direito administrativo, actualmente no 3.º ano de GAP, tal como continuará em Ciência Política, mas naquele atirada para o 4.º ano e desdobrada, na programação futura, num primeiro semestre de Direito Administrativo e no semestre seguinte em Regime Jurídico da Função Pública (sic). O argumento, especialmente pensado para futuros concorrentes a lugares de quadros da Administração Pública, de que estariam desfavorecidos em face dos licenciados de direito, é insubsistente, pois estes licenciados, saídos das nossas Faculdades de Direito, também não chegam a receber aulas sobre a matéria (que se reporta aos meios humanos da organização administrativa), durante a licenciatura. Quando concorrem, preparam-se lendo a respectiva legislação e uma ou outra obra doutrinal básica, essencialmente habilitados com os conceitos e quadros mentais de todo o direito, designadamente do administrativo. E esta alteração autonomizadora, efectivada agora no ISCSP, de uma das matérias do Direito Administrativo apenas virá retirar flexibilidade à calendarização da cadeira de direito administrativo (em que ela era e podia ser dada na parte final do curso, no último trimestre), sendo certo que, se nunca se pode dizer que, para uma matéria, é tempo demasiado, pode no entanto dizer-se que um só semestre é pouco para o direito administrativo geral, mesmo sem o Direito da Função Pública (aliás, com mais propriedade Direito do Emprego na Administração Pública, ou seja, Regime da Função Pública e Regime de Contrato Individual de Trabalho na Administração Pública, sobretudo face à recente e generalizante legislação sobre o tema constante da Lei n.º23/2004, de 22 de Junho). E, isso sim, sem os quadros teóricos do direito administrativo geral, poderão papaguear, mas nunca saberão senão abordar devidamente nenhuma matéria de direito administrativo, seja as referentes aos meios da organização, seja as de direito administrativo especial.
[256] SANTOS, António Marques dos -Defesa e ilustração do direito internacional público. Revista da FDUL, Suplemento, 1998, p.190.
[257] Sobre a necessidade de actualizações nas cadeiras a leccionar, v.g., ESTORNINHO, Maria João -Contratos da Administração Pública (...).oc, p. 21 e ss.
[258] V.g., CORTE-REAL, Carlos Pamplona -Direito da Famí1ia e das Sucessões (...), oc, p. 282 e ss.
[259] Ver as críticas à chamada avaliação contínua v.g., CORTE-REAL, Carlos Pamplona -Direito da Família e das Sucessões (…), p. 282 e ss.
[260] Não porque se considere, como parece ser entendimento expresso no relatório citado de J. J. ABRANTES, de que essa participação substitui a não existência obrigatória, «como regra, das provas orais, enquanto método de avaliação», ao ser defensável que «o esquema adoptado conduz a uma oralidade permanente por parte dos alunos, a qual dispensaria tais provas, com vantagens, não só para a sua própria preparação, como até para o funcionamento da Faculdade», mas porque de facto a regulamentação do ISCSP não impõe estas provas a partir de certas médias nas frequências ou na prova escrita de exame, privando-me dessa garantia de oralidade.
[261] ABRANTES –oc, p. p.116.
[262] CAUPERS, João -Ciência da Administração. Relatório sobre o programa, conteúdos e métodos de ensino, 1998, p. 75.
[263] AMARAL, Diogo Freitas do -Relatório (...) de Direito Administrativo, p. 316.
[264] Ibidem
[265] A.c., p.117.
[266] VAZ, Júlio Machado -Conversas no papel, 1997, p. 52, apud ESTORNINHO, Maria João -Contratos da Administração Pública (...), p. 92-95.
[267] O professor deve «procurar ensinar como se ele próprio fosse um aluno»: SANTOS, Boaventura Sousa –o.c., p. 75 ss.
[268] RAMOS, Rui MOURA -Direito Internacional Privado: Relatório (...), o.c., p. 68.
[269] Sobre a sua defesa em geral como método de ensino, vide, entre outros, v.g., SANTOS, António Marques dos -Defesa e Ilustração (...), oc, p. 190.
[270] E, como constata VIEIRA DE ANDRADE, «Estes instrumentos podem revelar-se bastante úteis quando é necessário concentrar a atenção dos alunos em dados ou esquemas, especialmente no ensino de algumas matérias mais áridas ou em que prepondera a descrição ou a classificação. Tal como facilitam a tomada e a organização dos apontamentos da aula para estudo posterior, quando não há textos que os reproduzam». O.c, p.68
[271] A. e o. c., p.68-69.
[272] O que fomentamos, com frequência normal, nas disciplinas das pós-graduações, designadamente, nos mestrados, mas, em qualquer das situações, ministrando, sempre previamente, noções de metodologia de elaboração de trabalhos científicos de investigação bibliográfica. Sinteticamente, explicamos as duas normas de referência mais comummente usadas, a europeia, e em geral constante da NP 405 do IQ português, e a americana, de Vancôuver, sem prejuízo da livre opção pela utilização de qualquer outra, desde que obedeça a uma uniformidade de critério, solicitando, de qualquer modo, normalmente, como exercício, que utilizem a NP 405, com adaptações clarificadoras que uso nos meus escritos e lhes aconselho (vide, v.g., os nossos Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001; ou Ordenamento do Território: (…). Lisboa: ISCSP, 2005, e, em geral, este mesmo Relatório).
Os critérios que costumamos indicar são, pois, os habituais para estudos de investigação documental, mas, naturalmente, tendo presente tratar-se de pequenos trabalhos e de alunos de graduação (ou seja, que não estão a fazer ou para fazer teses), e, por isso, apontando para uma maior simplificação: desde logo, sem a exigência de colocação de hipóteses, da indicação da metodologia e de especiais percursos metodológicos, mas com aplicação das regras gerais das operações básicas da investigação (em termos de contextos de descoberta e de justificação; respeito pela aplicação de rigorosas inferências indutivas e dedutivas, e, embora estes trabalhos se situem por princípio ao nível do descritivo, não deixa de se valorizar explicações factoriais, teleológicas, funcionais, estruturais, sistémicas, e análises comparatísticas, sincrónicas ou diacrónicas (vide, v.g., CONDESSO, F. –Ordenamento do Território(…), oc, p.17, nota 7 e Fig.Introd.5, p.35; inadmissão de erros semilógicos, verbais, etimológicos ou materiais). Mas sem imposição da consulta de obras estrangeiras, etc.. No entanto, não pode ceder-se em exigências que se prendam com a exactidão das citações, dos conceitos operativos, da enunciação dos pensamentos expressos nas várias fontes e da identificação das suas referências), designadamente (explicando sempre o porquê das coisas):
-Divisão do texto em números, até um conjunto de 4 (1, 2, 3; 1.1., 1.2; 1.1.1, 1.1.2; 1.1.1.1., 1.1.1.2) ou de 2 [1,2.; 1.1., 1.2.] e depois letras [A), B); a), b); α),β),γ),δ)], desaconselhando, sobretudo para pequenos estudos, o sistemas de Partes, Títulos, Capítulos, Secções, etc.
-As transcrições textuais até três linhas podem fazer-se entre aspas no corpo do texto, mas se ultrapassarem essa dimensão, ou fazem separação inicial e final desse texto que deve ficar com letras de tamanho mais reduzido ou põem-nas em pé de página. Sempre se explica que há plágio se se transcreve uma ideia na forma usada por outro autor.
-Uso de pés de página para: referenciar as fontes, para clarificações pontuais, informações complementares de natureza secundária ou citações de mais de três linhas que se entenda não efectivar -com o destaque necessário - no corpo do texto);
-Indicação de como efectivar as citações em geral e, quanto à redacção dos nomes, o modo correcto de o fazer, designadamente em relação aos autores de literatura espanhola, dado que o nome do pai é o penúltimo e não o último: v.g., autor português, último nome (do pai) e depois os outros pela ordem, por extenso ou só iniciais: MOREIRA, Vital (ou M.) –Auto-Regulação Profissional e Administração Pública. Coimbra: Almedina, 1997, mas já: GONZÁLEZ-VARAS IBÁNEZ, Santiago (ou S.) –Comentarios a la Ley da la Jurisdicción Contensioso-Administrativa (Ley 29/1998, de 13 de Julio). Madrid: Tecnos, 1999. Quanto ao título do trabalho, vai em itálico se consta da capa do livro ou entre aspas se está no interior texto (pois o que se procura nas bibliotecas e livrarias é o que está escrito na capa), v.g.: Nome do autor –título da obra. Cidade da editora: nome da editora, ano da publicação, página, mas BRAVO SIERRA, R. -«La investigación científica y el método científico». In Tesis Doctorales y Trabajos de Investigación Cimntífica.$Madrid: Editorial Paraninfo, 1995, p.23-52. Devem evitar-se citações nas introduções, que devem ser curtas, e não se fazem nas conclusões que devem, em princípio, ser meramente sobre posições pessoais. Etc…
Ou seja, se em geral não se exige a alunos de licenciatura em meros trabalhos descritivos de estudo e aprofundamento de matérias, criatividade, não pode prescindir-se, desde logo por razões pedagógicas, o «rigor do estudo e a integridade e objectividade do investigador» documental (JAMES E. MAUCH e JACK W. BIRCH, apud o.c., p.445).
[273] E este é um dos problemas maiores que esta distinção pode acarretar, quando há a separação das respectivas prestações lectivas, com as aulas teóricas entregues a um regente e as práticas a um «assistente» ou «professor adjunto», funcionando distantes um do outro, em vez de se articularem como equipa de um mesmo procedimento de desenvolvimento do programa da cadeira, ou porque o assistente é imposto ou porque o regente, porque mais experiente como docente, no plano pedagógico, perante a dificuldade acrescida de orientação das aulas práticas deveria dá-las directamente, deixando eventualmente para o colaborador a leccionação teórica à base do seu Manual ou «sebenta», sendo certo que a exigência de preparação de efectivação da aula prática é normalmente maior do que a teórica, sobretudo se nesta o docente se limita a explicar temas segundo versões já publicadas e que se repetem sem grande inovação ao longo dos anos. E quantas vezes, o assistente, por excesso de aulas que acumula noutras disciplinas, ou por participar em pós-graduações, não prepara suficientemente a aula prática e se limita a rever matéria teórica, repetindo-a, ou avança despropositadamente em temas ainda não abordados pelo regente, quebrando o iter da transmissão progressiva e articulada da matéria, confundindo os alunos mais do que ajudando a estudar? Já fomos levados, várias vezes, noutras instituições universitárias, a ter de optar por assumir a responsabilidade de aulas práticas, colocando o assistente, quando anda a elaborar as suas teses académicas, partindo do princípio que está bem preparado teoricamente nas matérias em causa, a dar as aulas teóricas. Mas tudo isto integra o espírito de equipa e a obrigação de atenção tal como a tarefa de coordenação pedagógica é da responsabilidade do regente.
[274] Sobretudo quando se apercebem de que a dinamização da participação, mais do que elemento potenciador da aprendizagem, pode funcionar negativamente como um elemento de classificação. De qualquer modo, em verdade, também a nossa experiência nos obriga a partilhar a opinião de VIEIRA DE ANDRADE, de que «os alunos, seja por timidez, seja por preguiça ou por comodidade, preferem não assumir responsabilidades nas aulas»: o.c., p.66.
[275] MIRANDA, Jorge -Relatório (...) de Direitos Fundamentais, p. 551.
[276] SOUSA, Rabindranath Capelo de -Direito da Família e das Sucessões: Relatório sobre o programa, o conteúdo e os métodos de ensino de tal disciplina. Coimbra, 1999, p. 154; RAMOS, Rui Moura -Direito Internacional Privado. Relatório (...), p. 68; ABRANTES, J.J. –o.c., p.118-119.
[277] ABRANTES, J.J. –o.c., p.119
[278] ANDRADE, José Carlos Vieira de –Direito Administrativo II (Justiça Administrativa): Relatório sobre o Programa, conteúdos e Métodos de Ensino Teórico e Prático da Cadeira. Coimbra, 2002, p.75.
[279] MARCELO REBELO DE SOUSA (-Ciência Política ..., p. 36 e ss., p. 104; -Direito Constitucional I (...), p. 78 ) depois de referir que «a formação universitária é sempre personalizada», fala no apelo que a «Universidade deve fazer à responsabilização de cada um e de todos os seus componentes, de per si».
[280] ABRANTES, J. J. –o.c., p.113.
[281] RAPOSO, João António; MACHETE, Pedro e ANJINHO Teresa, Teresa -Revista Themis, n.º 2, 2000, p. 309 e ss., apud o. e a. c., nota 168, p.113.
[282] AMARAL, D. Freitas do -«Relatório e os métodos do ensino de uma disciplina de Direito Administrativo». Revista FDUL, Vol.XXVI, 1985, p. 315.
[283] Considera-se apropriado, o que é prática seguida no ISCSP, a fixação de horários de atendimento individual aos alunos e outras soluções a combinar com os docentes, visando o objectivo de manter com eles um contacto unidisciplinar estreito e periódico, ou mesmo quase permanente. O signatário tem um caixa de correio electrónico e telefone específicos só para atender os alunos durante todo o período lectivo e está durante dois dias por semana permanentemente disponível, trabalhando no seu gabinete universitário.
[284] SANTOS, Boaventura Sousa -Democratizar a Universidade, Coimbra, 1975, p. 84, que, na síntese de ABRANTES, vem sustentar que, «no fundo, mais do que uma mera transmissão de conhecimentos, o que é desejável é a existência de um diálogo entre professores e alunos, que, visando o aperfeiçoamento recíproco, seja formativo e informal e leve mesmo, na medida do possível, a uma diluição dos seus papéis sociais diferenciados».
[285] A este respeito escreveu, pertinentemente, J.J. ABRANTES: «Aliás, tudo o que, de uma forma geral, seja feito em termos de actividade docente deve ser compreendido pelos seus destinatários. Conforme se dirá mais à frente, a transparência deve presidir também a outros aspectos, como a própria explicação do programa e dos conteúdos de ensino (porquê estes? por que não outros?) ou a publicitação dos métodos e dos critérios de avaliação, etc.».
[286] «Por outras palavras, não basta que um professor seja (objectivamente) justo, é preciso que os alunos reconheçam tal facto. Aproveite-se para dizer que, para nós, a própria justiça comporta em si a ideia de que o professor deve também ser humano, o que implica, desde logo, o reconhecimento das suas próprias imperfeições e limitações»: ABRANTES, nota 172 do Relatório citado.
[287] ABRANTES -oc, p.115.
[288] INTERNET que, como todos sabemos e constata o autor citado, é hoje «um instrumento indispensável de informação e conhecimento, que muito pode melhorar a vida académica, nomeadamente através das possibilidades por ela concedidas à pesquisa e à difusão de informações académicas e de materiais didácticos úteis, v. g. bibliografia, jurisprudência, etc.»: o.c., p.123.
[289] V.g., CONDESSO, F.R. –Ordenamento do Território: Administração e Políticas Públicas, Direito administrativo e Desenvolvimento Regional. Lisboa: ISCSP, 2005, quadro no fim da Introdução. Sobre a elaboração de pequenos trabalhos académicos: MOREIRA, Vital -Organização Administrativa (...), p. 140 e ss.
[290] Sobre as aulas «suplementares» como «uma espécie de atendimento colectivo», v.g., ANDRADE, J.C. Vieira –oc, p.72.
1. A Administração Pública e Constituição
a)-A Administração Pública» é o Título …. da Parte ……, referente à ……………………………………… da Constituição.
B)- Segundo o artigo267.º da Constituição, os princípios estruturantes da organização da Administração pública portuguesa são os seguintes:
a)-………………………………………………….
b)-………………………………………………….
c)-………………………………………………….
d)-………………………………………………….
e)-………………………………………………….
Que outros princípios importantes da organização da AP conhece?
…………………………………………………………………………………………………………………………………………………
C)- De acordo com o Artigo 199.º (Competência administrativa), «Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas:
…………………………………………………………………………………………………………………………………………………
d) Dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma;
Perguntas:
a)-Distinga entre administração directa e indirecta
……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………….
b)- Defina poder de direcção, de superintendência e de tutela
…………………………………………………………………………………………………………………………………………………
2. Poderes administrativos do Governo
Diga se é verdadeiro (v) ou falso (f) que:
a)- O governo é um órgão colegial complexo.
Quando uma norma jurídica refere a competência do governo em certa matéria, o poder decisório cabe ao Ministro competente na matéria. É ( ).
b)- O Governo, na Constituição portuguesa, tem poderes legislativos e regulamentares próprios. É ( ).
E tem áreas de reserva de poder legislativo e regulamentar. É ( ).
c)- O Conselho de Ministros pode deliberar em matéria da competência de um dos Ministros por ele levada à sua resolução. É ( ).
5. Competência dos órgãos administrativos
Das características abaixo enunciadas, assinale com uma (+) aquela que é própria da competência dos órgãos administrativos:
-universalidade de funções ( )
-mutabilidade de local de trabalho por livre disposição de órgãos hierárquicamente superiores ( )
-delegação demissiva de tarefas
-irrenunciabilidade de poderes funcionais ( )
-Alienabilidade de competências ( )
-Discricionanariedade nas decisões ( )
-Retroactividade na aplicação das normas ( )
-Derrogação singular de normas na elaboração de actos administrativos
( ).
B)-Das competências a seguir referidas, assinale com uma cruz (+) as que, designadamente segundo a Lei Orgânica do Governo e legislação procedimental geral, podem ser objecto de delegação:
As competências de um Ministro no seu Secretário de Estado ( )
A adopção de disposições de carácter geral ( )
Os poderes disciplinares em geral ( )
As competências em matéria de contratação administrativa ( )
Todas as decisões em procedimento administrativo derivado ( )
6.Funcionamento dos órgãos colegiais
Diga se é verdadeiro (v) ou falso (f):
a)- Que o Presidente do Conselho Científico de um Instituto universitário pode/deve:
- fazer aprovar uma Acta de que não constem deliberações efectivadas. É ( )
-deixar para aprovação, na reunião seguinte, uma Acta contendo uma deliberação entretanto tomada que necessita de ser eficaz «de imediato». É ( ).
-não assinar uma Acta de que constem como aprovados assuntos que não foram objecto de deliberação ou não obtiveram maioria de votos favoráveis do respectivo Conselho. É ( ).
-por à votação propostas sobre matérias para cuja resolução se exige legalmente a devida fundamentação, sem existir prévia proposta escrita apresentada por um dos membros do órgão. É ( ).
-levar à ordem de trabalhos propostas apresentadas por um dos membros do órgão com a antecedência legalmente prevista. É ( ).
-negar-se, sem mais, a pôr a debate e votação uma questão não agendada que objecto de proposta de agendamento, na reunião em causa, por parte de um dos membros do órgão. É ( ).
b)- E que qualquer membro do órgão pode interpor acção nos tribunais contra o não agendamento ou subtracção de propostas apresentadas, por parte do presidente do respectivo órgão ( ) no tribunal da comarca onde tem sede o Instituto. É ( ).
c)- Que é legal uma eventual interdição, sem cobertura expressa em lei sobre a matéria, nos Estatutos de um organismo da Administração Pública, de capacidade eleitoral passiva a quem tenha legalmente sido atribuída capacidade eleitoral activa. É ( ).
d)- O TAC territorialmente competente dever anular uma deliberação de um órgão colegial, que tomou posição contra um funcionário da instituição, pelo facto de um dos seus membros, suspeito de «inimizade grave» (alínea d) do n.º 1 do artigo 48.º do CPA) para com o referido agente, ter votado na referida deliberação, comprovada jurisdicionalmente os factos reveladores da gravidade da invocada inimizade e sem que se demonstre provado que, previamente à deliberação, o órgão tivesse ponderado e deliberado relativizar as acusações em causa.
c)- Os órgãos administrativos line são colegiais e diferentemente dos staff, que são unipessoais o monocráticos. É ( ).
7. Delegação de poderes
Diga se é verdadeiro ou falso:
A delegação exercida genericamente, por força da previsão efectivada pelo n.º2 do artigo 35.º do CPA, nos responsáveis imediatos inferiores hierárquicos do titular de um órgão, independentemente da existência de lei habilitadora específica, inclui a competência para estes tomarem decisões com alteração da orientação anteriormente seguida pelos órgãos legalmente competentes para decidir em determinada matéria. É ( )
8. Princípios constitucionais da desconcentração e descentralização
Diga se é verdadeiro ou falso:
a)-A desconcentração de tarefas administrativas, diferentemente da descentralização, processa-se entre diferentes pessoas colectivas públicas. É ( ).
b)-Quando o legislador transfere legalmente tarefas administrativas do Estado para as Grandes Áreas Metropolitanas, estamos perante um fenómeno de aplicação do princípio constitucional da descentralização ( ); podendo depois revogar livremente esta transferência ( ).
c)-A Misericórdia de Lisboa é uma entidade privada de regime jurídico misto, que, hoje, tem vivido segundo o regime de uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa
[293] Isto é, de apresentação da disciplina, docente, programa, bibliografia principal, métodos de ensino e critério de avaliação.
[294] MOREIRA, Vital -Organização Administrativa (...), p. 56, que, neste plano, distingue entre leituras básicas e leituras de aprofundamento.
[295] «Horas de contacto»: o tempo utilizado em sessões de ensino de natureza colectiva, designadamente em salas de aula, laboratórios ou trabalhos de campo, e em sessões de orientação pessoal de tipo tutorial (alínea e) do Artigo 3.º do diploma nacional de aplicação dos princípios da Declaração de Bolonha: Decreto-Lei n.º 42/2005, de 22.2).
[296] Sobre o tema em geral, vide CONDESSO, F. –A autonomia universitária no direito espanhol e português. Biblioteca da FDUNEX, Cáceres, 1999.
[297] Mesmo em trabalhos de grupo, não me parece ser de aceitar trabalhos com muitas páginas, fazendo-se sempre o apelo à selecção das considerações essenciais e à capacidade de síntese (costumo aconselhar entre 10 a 25 páginas, em papel tipo A4, dactilografado em Times New Roman, letra tamanho 12 e notas tamanho 8).
[298] Ensaiando, embora em termos menos exigentes, soluções há muito praticadas, com êxito, em cursos de mestrado, em várias Universidades, designadamente no ISCSP.
[300] Calculada nos termos seguintes:
Resenha: peso 1;
Trabalho de investigação: peso 5;
Exposição oral: peso 4;
Participação nos debates referentes à exposição oral dos colegas: peso 3.
[301] E, no que diz respeito, especificamente, à valorização dos exames, temos seguido as regras aplicáveis indiscriminadamente, em geral, a todas as cadeiras do ISCSP, e que são as seguintes:
a)-Frequências: ambas com notas iguais ou superiores a 12: dispensa de exame
b)-Exame escrito com nota inferior a 10: reprovação
c)-Exame escrito com nota igual ou superior a 12: dispensa de oral
[302] Que exigem um esforço de aferimento dessa mesma correcção, exigindo a consulta de manuais, normas e apontamentos de aulas, pelo próprio ou pelos colegas, como forma de aprendizagem.
[303] ANDRADE, J.C. Vieira de –o. e parte c.
[304] Como as considera VIEIRA DE ANDRADE, que aliás se demarca dos exames finais, mas adere à existência de frequências, pela sua eficácia em geral, sem quaisquer reticências.
[305] Sobre este tema e diferentes modelos, entre os administrativistas, v.g., MORElRA, Vital -Organização Administrativa (...), p. 120 e ss.. Noutras áreas, v.g., ALMEIDA, Carlos FERREIRA de -Direito Comparado: Ensino e Método. Lisboa, 2000, p. 166 e ss.; SOUSA, Marcelo REBELO DE -Direito Constitucional I (...), p. 80, e -Ciência Política (...), p. 113 s.); ABRANTES-o.c., p.125.
[306] Juntam-se alguns exemplos, quer de testes e questionários de frequências (1.ª e 2.ª frequência) e de exames finais, como de exercícios de revisão de matéria.
A)- Exemplos de perguntas teóricas e práticas de resposta curta usadas em frequências do primeiro semestre:
……
B)-Exemplos de perguntas teóricas e práticas de resposta curta usadas em frequências do segundo semestre:
1.Um cidadãos francês, após ver recusada uma licença de edificação, em terreno de que era proprietário, solicitou à Câmara Municipal fotocópias de um processo de loteamento em terreno contíguo, o que ela não facultou com dois argumentos: por um lado, ele era estrangeiro e, por outro, o processo solicitado continha pareceres da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, entidade estadual, alheia aos serviços do município, a quem devia dirigir-se. Quid Juris?
2.É possível revogar um regulamento publicado pelo Governo para permitir a aplicação de um diploma legal?
3.Que direitos têm os cidadãos em face do poder regulamentar da AP e quais as previsões legais participativas que regulam a matéria?
4.O Tribunal Administrativo de Loulé acaba de proferir uma sentença, num processo em que existia uma decisão administrativa nula, não dando razão ao impugnante da mesma, com fundamento em que ele apenas invocou um vício de violação de lei por ofensa ao princípio da interdição de excesso. Quid Juris?
5.Dê um exemplo de um regulamento municipal ferido de vício de usurpação de poder legislativo. Justifique.
6.Uma professor do ensino secundário, residente em Albufeira, necessitando de efectivar um requerimento ao Ministro da Educação, deslocou-se a Faro, perguntando no governo civil se poderia indicar-lhe algum serviço onde pudesse entregá-lo. Que informação deveria receber?
7.Uma Câmara Municipal, ao constatar que há um ano e dois meses tinha concedido ilegalmente uma autorização de construção num terreno com Plano de Pormenor, apressou-se a revogar a mesma, entrando num conflito judicial, porquanto o proprietário invoca direitos adquiridos. Quid Juris?
8.Em matéria constante da alínea a) do n.º1 do artigo 124.º do CPA, um certo Director-Geral de um Ministério, após ler um parecer existente no processo de cariz negativo, insuficientemente fundamentado e que parecia mesmo apontar para a legalidade da pretensão de uma dada empresa, limitou-se a escrever: «Indefiro ao solicitado». Depois datou e assinou. Quid Juris?
9.Qual o vício e a sanção de uma deliberação de uma Assembleia Municipal, tomada sem o número de presenças exigível para o órgão em causa poder votar? Qual a norma que prevê expressamente a resposta dada?
10.No dia 12 de Janeiro, um dado farmacêutico recebeu a notificação do ministro competente na matéria, informando-o do indeferimento de um pedido de abertura de uma farmácia na sua povoação, tendo a 25 de Fevereiro enviado pelo correio uma reclamação referente ao mesmo, sem qualquer resposta até ao momento. Comente a actuação do farmacêutico e do Ministro.
11. Designe e distinga entre um contrato em que um empreiteiro realiza a construção de um hospital e um contrato em que uma entidade é contratada para construir e depois efectivar a exploração de uma auto-estrada.
12.Qual o regime jurídico do resgate de um contrato de direito público?
*
C)- Prova de exame
Exemplo de perguntes teóricas usadas em exames, referente a um tema de direito administrativo especial:
D)-Direito do OT, urbanismo e ambiente
I – Análise do Decreto-Lei 380/99, de 22 de Setembro:
A) Natureza jurídica
a)-Quais são os Instrumentos de Gestão Territorial de natureza estratégica?
b)-E quais são os de aplicabilidade directa?
c)-Justifique as respostas
B) O planeamento ambiental
a)-Indique os IGT de natureza ambiental.
b)-E como é aplicado o princípio da transversalidade aos outros IGT?
II – Princípios específicos do planeamento urbanístico.
A)-Quais as exigências do princípio da justa ponderação dos interesses relevantes?
b)- Quais os contornos do princípio da discricionariedade do planeamento
III –Relações entre urbanismo e ambiente
A)-Defina direito do urbanismo e do ambiente
B)-Caracterize o direito ao ambiente urbano.
IV –Organização ambiental
Quais as funções do PNUA?
Quais as funções do ICN?
V – Direito instrumental ambiental
Quais as técnicas usadas para a protecção das águas, dos espaços naturais e dos resíduos?
Quais os perigos globais da poluição do ar e quais as principais fontes da sua contaminação?
VI- Caso prático:
Se este ponto estivesse completo (o que não acontece porque estamos apenas perante uma parte das matérias cujos conhecimentos estão sujeitos a avaliação) colocaria esta NB.: O caso prático e as perguntas do grupo I são de resposta obrigatória (a todas as questões colocadas). Nos outros grupos deve responder apenas a uma das questões.
[307] -Direito Internacional Privado: Relatório (...), p. 69.