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CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO, POLÍTICA ADMINISTRATIVA
CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO, POLÍTICA ADMINISTRATIVA

 

§9.CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO, POLÍTICA ADMINISTRATIVA E DIREITO ADMINISTRATIVO

 

Em ordem a propiciar uma melhor compreensão da abordagem especificamente jurídica da Administração Pública, há que referir naturalmente algo sobre as ciências e políticas administrativas: a ciência da Administração, a política administrativa e o direito administrativo.

 

O direito administrativo traduz uma técnica impositiva dos comandos do legislador e da Administração Pública, a recorrer sempre que as previsões e enquadramentos de disciplina social nesta matéria deva ocorrer.

 

A Administração Pública pode ser estudada sob um ângulo não jurídico. Com métodos diferentes.

É sabido que aos serviços públicos em geral pretendem alguns sectores da Ciência da Administração aplicar lógicas do mundo da administração privada, da gestão empresarial, considerando que, em certo sentido, elas são «empresas de prestação de serviços e de processamento de informação», às quais, muitas vezes, se podem aplicar os princípios do sector privado, em ordem a realizar as suas atribuições de forma eficaz e rentável.

No entanto, nem sempre isso é possível, dados os objectivos da Administração pública se pautarem, sobretudo, por valores ligados à satisfação das necessidades colectivas, nos termos de comandos constitucionais.

 

De qualquer modo, os métodos do sector privado podem permitir a identificação de áreas de ineficácia operativa e de despesas evitáveis, racionalizar os circuitos e garantir um controlo eficaz, não apenas financeiro, mas também de resultados.

 

Na prossecução desta investigação, será essencial considerar a Administração como um fenómeno que foi sofrendo contínuas transformações, pois, sendo um fenómeno histórico da sociedade, instituído para cumprir uma função específica, a Administração está conectada com outras formas sociais, unida por múltiplas inter-relações ao resto da sociedade e não pode ser compreendida sem referência ao sistema global que determina os seus caracteres fundamentais, as suas missões e as suas estruturas.

 

No contexto da sua indivisibilidade com outras «formas sociais», é relevante a forte tradição jurídico-administrativa que se faz sentir em Portugal, assim como em todos os países da Europa Ocidental.

Esta dualidade teórica foi utilizada, de início, para reforço estatal e, mais tarde, no sentido de responder aos desafios ideológicos que impunham ao Estado uma diferenciação entre poderes e funções.

 

O estudo da Administração Pública, em Portugal, reduziu-se durante muito tempo à análise da actividade jurídica da Administração, manifestada nos actos normativos e decisórios e nos contratos administrativos, por um lado, e, por outro lado, na descrição da organização e estruturas administrativas.

 

Na história da Administração Pública, em Portugal, iremos sempre encontrar interligados o político, o administrativo e o jurídico.

São realidades que dificilmente poderemos desligar e estudar separadamente neste facto social.

Com o desenrolar dos tempos, afirmou-se como fulcral para a Administração o desenvolvimento do Direito Administrativo e toda a acção da Administração passou a ser realizada à sua luz.

Este ramo da ciência jurídica radica no dever-ser, limitando-se a abarcar os assuntos juridicamente relevantes da realidade administrativa, não se preocupando nem com a realidade objectiva corrente, nem com os problemas de ordem técnica ou de natureza prática tão diversos como a eficiência, a eficácia, a racionalidade, a produtividade, etc..

 

Superando a sua visão mais formalista e aceitando-lhe um sentido sociológico, mesmo assim, verificamos que a função desta ciência no estudo da Administração é limitado, já que «os fins imediatos do estudo jurídico da actividade administrativa são a protecção dos direitos e liberdades individuais, além da garantia oferecida à colectividade, através da disciplina jurídica das estruturas e dos actos administrativos».

Por outro lado, o descuramento quanto ao estudo da actuação prática das Administrações Públicas levou a «rigidez das estruturas e dos métodos, a certa esclerose nas instituições e no sistema burocrático, a um legalismo por vezes paralisante e à formação do ambiente desfavorável que hoje rodeia aquelas Administrações, prejudicando indirectamente a melhor realização da própria ideia de justiça».

 

Há que reconhecer a inconveniência de uma sobrevalorização do Direito Administrativo na acção administrativa, mas referindo de qualquer modo que este ramo da ciência é indispensável para as actividades das Administrações Públicas, uma vez que estas não sobrevivem sem a existência de normas legais que as regulem e lhes estabeleçam limites.

Essa sobrevalorização propiciou o engrandecimento do Direito Administrativo em detrimento da Ciência da Administração (concretamente, da Ciência da Administração Pública).

 

As duas Ciências não estudam o facto administrativo do mesmo modo, sendo a referida em primeiro lugar, muito mais parcelar e restritiva, impõe-se levar os alunos a constatar que uma não substitui a outra e que ambas ganhariam no seu próprio saber com o seu desenvolvimento mútuo.

 

*

 

Dito isto, acrescentaria mais alguns apontamentos sobre a Ciência da Administração.

É uma ciência sociológica, pois é um ramo do saber que investiga a organização e o funcionamento da Administração Pública, mas não analisados segundo as regras jurídicas que supostamente lhe deveriam ser aplicadas.

O legislador, quando cria leis, tem de fazer opções. Para tal, são-lhe úteis vários conhecimentos.

E, desde logo, o conhecimento do direito administrativo comparado.

Mas a Ciência da Administração, como estudo dos aspectos não Jurídicos da Administração, o seu estudo sociológico, debruçando-se sobre factos e não sobre normas jurídicas, dá ao legislador instrumentos não jurídicos especialmente importantes para o ajudar a fazer essas opções.

Ela pode apoiá-lo com elementos científicos reveladores do modo mais correcto para que a Administração funcione melhor, ou seja, para reenquadrar essa organização e funcionamento em função de certos objectivos-valores organizacionais pré-definidos.

 

A Ciência da Administração é, portanto, algo prévio ao direito.

E é a base para uma adequada ou pelo menos ponderada política administrativa, que poderá depois inspirar a criação jurídica.

Com efeito, a política administrativa é o conjunto de orientações definidas pelo poder político e administrativo, e em primeira linha o governo, para reformar a Administração Pública e que podem assumir a forma normativa, dando origem a Direito Administrativo.

Ela vai incorporar as inovações que se consideram em cada momento úteis para modernizar a organização da Administração e melhorar os níveis de execução e a qualidade das suas tarefas.

Por isso, se fala em programas, comissões, secretarias de Estados ou ministérios de reforma ou de modernização da Administração Pública.

 

A Ciência da Administração pode enformar a Política Administrativa e esta o Direito Administrativo, porque as normas jurídicas podem acabar por consagrar soluções que se baseiam em estudos que assentam em análises anómicas da Ciência da Administração.

Ou seja, as normas acabam por consagrar opções que se baseiam em critérios científicos, numa análise, que tem muito da perspectiva técnica da Ciência Administrativa.

A Ciência da Administração não é jurídica, porque mesmo que integre no seu estudo elementos jurídicos, fá-lo sem lhe dar nenhuma importância especial, isto é, sem lhes dar outra importância que não seja a de simples factos sociais, que as normas de direito também são, a situar ao nível de outros em apreciação.

Tal como também não é anti-jurídica, mesmo quando relativiza, sub-valoriza o ordenamento jurídico, sendo certo que ela olha o que é, independentemente do que devia ser.

Em termos de progressão lógica, a ciência da administração é uma área do saber ante-jurídico.

E as informações da ciência da administração, que podem desde logo destacar-se pela sua importância tocam com os métodos de gestão ou de estruturação, a racionalização dos meios humanos e financeiros, etc., tudo construções que podem, e muitas vezes devem, ter acolhimento no direito administrativo, funcionando como elementos materiais nomogénicos do direito administrativo.

Mas nem sempre assim pode ser. O direito administrativo nem sempre pode ser concretizador das soluções da ciência da administração, por muito meritórias que sejam, dado que ele tem de ser em primeira linha concretizador do direito constitucional, neste aspecto não podendo deixar de ser um direito constitucional concretizado.

As Administrações Públicas não são administrações de entidades que visa o lucro, administrações particulares, mas administrações dotadas de uma lógica intrínseca diferente, uma vez que se justificam escatologicamente em função de interesses públicos a prosseguir.

As organizações da Administração Pública existem para aplicar as leis, promover o desenvolvimento económico-social e a satisfação das necessidades colectivas, na garantia dos direitos dos cidadãos, objectivos-valores que se impõem independentemente dos custos, acima de tudo, mesmo das conclusões da ciência da administração, se elas puserem em causa estes valores que dão carácter à Administração Pública e têm de enformar o direito administrativo, sendo a sua razão de ser.

 

A Administração, como organização de meios humanos, técnicos e financeiros, ao serviço da sociedade, não pode prosseguir, sem mais, orientações de racionalidade e eficácia, como únicos valores, por que eles ficam relativizados no confronto com outros valores fundamentais a prosseguir, sendo certo aqueles esses são os valores em que assentam os estudos da ciência da administração, embora em princípio tudo se deva fazer para os concretizar onde seja possível, até no interesse, que também é interesse público, de servir mais rápido e com menores custos para os cidadãos contribuintes.

 

Mas o que é, realmente, a ciência da administração?

A ciência da administração é o estudo científico dos fenómenos administrativos, quer na vertente organizacional, quer funcional, em si e nas envolventes inter-sistémicas (a Administração Pública não é uma realidade fechada, estando em ligação com os outros sistemas sociais, em que age e que agem sobre ela, v.g. o mundo empresarial, o mundo financeiro, em suma as várias organizações sociais exteriores em osmose e tensão permanente de serviço à sociedade e influência desta), para obter a sua explicação, independentemente do seu enquadramento normativo (muitas vezes as leis não são aplicadas) e para levar à sua reformulação, numa perspectiva inovadora, visando designadamente o incremento permanente da eficácia da gestão das entidades públicas.

 

Neste aspecto, não pode deixar de ser encarada como uma ciência auxiliar, instrumental do direito administrativo, embora as suas conclusões tenham de ser ponderadas, como atrás se disse, tendo presente as funções globais do direito em face das exigências constitucionais, teleológicas e programáticas, próprias de um Estado de Direito democrático e social, que não permite a prossecução de objectivos de eficácia à custa do sacrifício dos direitos e das garantias dos cidadãos em face dos poderes públicos.