O Urbanismo Comercial

O Urbanismo Comercial

 

O Urbanismo Comercial

As preocupações com o direito ao ambiente urbano no regime jurídico do licenciamento comercial transparecem no Decreto-Lei n.º 218/97, de 20 de Agosto, que estabelece o novo regime de autorização e comunicação prévias a que estão sujeitas a instalação e alteração de unidades comerciais de dimensão relevante, vindo revogar o Decreto-Lei n.º 258/92, de 20 de Novembro, e o Decreto-Lei n.º 83/95, de 26 de Abril.

A actividade comercial enfrenta e lança novos desafios centrados na progressiva afirmação da uma organização económica dinâmica, com a progressiva valorização dos aspectos logísticos e de lógicas integradas de distribuição, à escala internacional, numa evolução que tem impacte designadamente na qualidade de vida das famílias, desde logo em aspectos cruciais como a gestão e ocupação dos tempos livres, a difusão de informação e a dimensão cultural do consumo. As medidas de política tomadas no passado para enfrentar estes desafios, parti-cularmente visíveis na evolução legislativa verificada no terreno do licenciamento das chamadas grandes superfícies, revelaram uma reduzida eficácia.

Vejamos, a evolução da organização comercial e actuais preocupações que ela levanta em termos de ambiente urbano, deixando (como fizemos em relação aos estabelecimentos industrias e turísticos), para o capítulo referente ao licenciamento urbanístico, a matéria propriamente dita de urbanismo comercial.

Ora quanto à evolução e à problemática actual das instituições comerciais, há uma estreita interrelação entre o desenvolvimento da actividade comercial e o fenómeno urbano (J. Jacobs, The Economiy of Cities, New York, Random House, 1959; Cities and the Wealth of Nations, New York, 1994).

A loja, a praça, a feira, a bolsa, os grandes armazéns, as lojas do povo, os centros comercias, as lojas de conveniência, os supermercados e os hipermercados foram aparecendo como diferentes lugares de comércio (locales de negócio, lieux de commerce, locali de negozio), numa afirmação crescente (mas que se acelerou espectacularmente nos últimos tempos), desde que os mercados, como espaço em que se concentram as operações comerciais, tiveram a sua primeira regulação na cidade medieval (José Manuel Pérez Fernández, Urbanismo Comercial e Liberdade de Empresa, Marcial Pons, Madrid-Barcelona, pág. 37), estando na origem do ressurgimento das cidades, tempo em que aparecem os burgueses, habitantes dos novos burgos, por oposição aos castellani ou castrenses, habitantes do burgo velho (H. Pirenne, Las Cuidades de la Edad Media, 8.ª reimpresão trad. Esp., Madrid, Alianza Editora, 1987, pág. 87) Os grandes armazéns ou grandes centros comerciais (descontando alguns casos isolados, como o do Grande Bazar de Istambul, essencialmente de ouros, de tapetes e de couros, obra dos sultões do império turco), aparecem recentemente. No que diz respeito aos grandes estabelecimentos, é o século XIX que nos trouxe este novo lugar de comércio: as grandes superfícies modernas, constituídas pelos grandes armazéns ou lojas do povo, também conhecidas por «magazines». E os autores franceses reivindicam para a França a prioridade na criação destes grandes estabelecimentos. Aristide Boucicaut e Justin Videau são considerados os seus inventores.

A designação «armazém» provém da palavra árabe «makhazan» (al-makhazan, conforme refere, v.g. José Pedro Machado, Dicionário Etimológico), que deu ori-gem em português a armazém e em castelhano a almacen. Em França, por inter-posição da palavra italiana «magazzino» (Gérard Cornu, in Vocabulaire Juridique), derivou para «magazin», tendo com esta nova forma irradiado para os restantes países da Europa, originando o «magacino» espanhol ou o «magazine» português.

No entanto, em Portugal como no idioma castelhano é um vocábulo pouco usual, para exprimir esta realidade da organização comercial, sendo mais usado o termo armazém que provém, aliás, da mesma raiz árabe, e tem efectivamente uma expressão escrita tão diferente, quando formada com a mediação do vocábulo inscrito na evolução terminológica francesa ou italiana.

Em Paris, o estabelecimento «Maison du Bon Marché» tem o mérito de ter posto em prática as novas ideias acerca da comercialização, incidindo sobre os produtos e sobre os actores do negócio: quanto aos produtos, os preços eram não só baixos (o estabelecimento contentava-se com a margem de lucro de 13,5%, contra os 40 a 50% da concorrência), como fixos, isto é, marcados sobre o produto (sendo certo que, na época, geralmente os preços eram objecto de regateio, que fazia o mercado) e quanto aos agentes, fomenta-se a motivação dos agentes comerciais, quer dos empregados (através da atribuição de um complemento de remuneração em percentagem sobre as vendas realizadas), quer dos clientes (através de formas novas de apresentação dos produtos e de acções de animação), e permite-se a livre circulação (os compradores circulavam livremente pelo estabelecimento, o que passou a incutir a sensação de que se era livre de comprar ou não), possibilidade de troca ou de reembolso de produtos vendidos no estabelecimento, a oferta de várias categorias de produtos na mesma loja.

O êxito do sistema foi muito grande, de tal modo que o estabelecimento, que tinha inicialmente 100 metros quadrados de superfície de vendas, 25 anos depois passara a ocupar, 40.000 m2.

E começou a ter muitos imitadores. Em 1855, aparece o Louvre. O Bazar de l’hotel de ville, em 1856. O Printemps, em 1865. A Samaritaine, em 1870. As Galleries Lafayette, em 1895 (o termo galeria resultou, em geral, da concepção arquitectónica do conjunto, como uma passagem coberta entre duas ruas ou a entrada de um hotel, de um centro de lazer, em suma, de qualquer grande superfície (Jean Beauchard, Droit de la Distribution et de la Consommation, 1996).

E o sistema passou ao estrangeiro, onde alguns destes grandes armazéns passaram a instalar também as suas sucursais e onde surgiram igualmente nomes de estabelecimento célebres em todo o mundo. Em Portugal, as duas mais importantes grandes superfícies onde este sistema de comercialização começou a praticar-se surgem nos finais do século XIX. são os «Armazéns Grandela» e os «Grandes Armazéns do Chiado». Os primeiros iniciaram-se no Rossio, em Lisboa, antes de se estabelecerem nas imponentes instalações de aparatosas estruturas de ferro, ao gosto francês, na Rua Áurea, que o incêndio de 1988 destruiu. Hoje, reconstruídas, estão abertas ao público, albergando o Printemps francês. Os Grandes Armazéns do Chiado foram também destruídos pelo incêndio de 1988.

Os grandes armazéns, apesar de continuarem a constituir hoje uma expressão importante do comércio moderno, deixaram de praticar a reduzida taxa de comercialização doutros tempos, fixando-se agora em cerca de 34,7%.

E começaram a entrar em recessão, a partir dos anos 70, devido à forte concorrência directa que lhes movem os armazéns especializados que praticam preços mais agressivos e apresentam uma oferta comercial mais favorável. De 1991 a 1994, as Galleries Lafayette sofreram um grande revés nos EUA, o que levou neste ano ao encerramento da sucursal de Nova Yorque, aberta apenas 3 anos antes, durante os quais não se conseguiram rentabilizar. E, em geral, as quotas de mercado dos grandes armazéns, que em 1963 se cifravam em França, em 2,7 % do comércio retalhista, baixaram em 1980 para 2,3%, para já não passar, em 1994, de 1,3%, o que em parte se deve aos proprietários destes estabelecimentos. Com efeito, foi a proliferação mais recente dos «Armazéns Populares» (por vezes criados pelos próprios titulares dos grandes armazéns) que veio contribuir em muito para o fenómeno. Os mais importantes armazéns populares de França, por exemplo, são o Prisunic (que pertence ao Printemps) e os Monoprix e Bon Marché Priminime (pertença das Galleries Lafayette).

No entanto, os armazéns populares também estão em recessão. A sua quota do mercado retalhista, que em 1980 se cifrava, em França, em 2,2%, não passava, em 1995, de 1%. Eles vêm desde 1879, altura em que Frank W. Woolworth fundou, nos Estados Unidos, o célebre «Great 5 Cents Store», que a experiência levou a crismar de 5 and 10 cents store. A filosofia estratégica em que assentam estas unidades comerciais é a venda de artigos de consumo corrente por um preço único. Com o seu êxito e divulgação pelo mundo inteiro, deu origem à criação de estabelecimentos de menor área de ocupação, destinados a fornecer produtos de alimentação e vestuário a uma clientela mais restrita, geralmente feminina, e de menores recursos económicos. Por isso, de inicio, sediaram-se em centros urbanos menos populosos, que não podiam chegar aos grandes armazéns. Com o decorrer dos tempos, aparecem também nas grandes cidades e passaram a ocupar espaços em outras unidades comerciais, constituindo actualmente um importante lugar de comércio. Em 1996, havia, em França, um total de 378 destes armazéns ocupando uma área de venda que ascendia a 577.189 metros quadrados e empregava 16.896 trabalhadores, a uma média de 445 por cada armazém.

A queda destes tipos de estabelecimentos de comércio está ligada ao fenómeno dos Supermercados e Hipermercados. Aqueles sofrem uma grande concorrência directa destes.

O primeiro supermercado foi criado em 1916 por um empresário norte-americano, Clarence Saunders, na cidade de Menphis, no Tennessee. O seu stock era constituído por produtos alimentares, previamente pesados e acondicionados, que os clientes escolhiam, servindo-se a si próprios (self service) e pagando os respectivos preços em caixas (mais tarde dispostas à saída, para evitar os furtos, e não dispersas pelo estabelecimento, como foi prática no ínicio). A utilização de instalações muito em conta e o sistema de auto-serviço, que veio a alargar-se a muitas outras unidades firmaram o êxito dos supermercados, que se generalizaram não apenas aos Estados Unidos, mas ao mundo inteiro. A par deles, temos ainda os hipermercados, que os autores franceses apontam como uma criação original do seu país, pessoalmente atribuída a um comerciante de Annecy, Marcel Fournier, e definem como armazéns geralmente implantados na periferia das cidades, constituídos por um piso único, dotado de parque de estacionamento de veículos, funcionando em sistema de auto-serviço, com baixas margens de lucro e fornecendo produtos alimentares e não alimentares assentes numa forte rotação (apud D. Barrezik — R. Evrard, La Distribution, 1997, pág. 31 e Jacques Vigny, La Dlistribuition, 1996, pág. 83). Este comerciante, associado aos irmãos Jacques e Denis Defforey, depois de uma feliz experiência naquela pequena cidade, veio a fundar em 1963, com os seus sócios, a 25 quilómetros de Paris, o «Carrefour», um hipermercado com 2.500 metros quadrados de superfície de venda e um grande parque de estacionamento, cujo êxito foi notável, contando hoje com numerosas sucursais espalhadas pela Europa.

Os hipermercados, como os supermercados, continuam em expansão.

Só em França, em números de 1 de Janeiro de 1997, se registavam 7.613 supermercados e 1.106 hipermercados.

Em 1995, a sua quota do mercado de produtos alimentares atingiu 60,4%, chegando, em relação às bebidas, a sua quota de mercado a ascender à ordem dos 81,9% (Jacques Vigny, La Distribution, 2.ª ed., quadro da pág. 89.)

E Espanha, na década de oitenta e dois a princípios de noventa, abriram mais de 250 centros comerciais e hipermercados (então, com cerca de 20 a 25 novos estabelecimentos por mês), que mais de 250 milhões de pessoas frequentavam durante o ano, gastando em média cerca de 3.000 pesetas, tendo no ano de 1991 feito uma despesa global de mais de 1,5 biliões de pesetas. Este tipo de comércio representava em 1992 cerca de 9% das vendas totais a retalho em Espanha, ficando para as 72.000 tiendas tradicionais e 25,000 auto serviços os outros 91 %. O dobro em França, Reino Unido e Alemanha. A França batia então o recorde europeu com 800 centros comerciais, indo a Grécia em último lugar com apenas 75 (El País de 28.6.92).

Quanto aos Centros Comerciais, que são o mais recente e sofisticado lugar de comércio da actualidade, eles são uma inovação do génio mercantil norte-americano, tendo aparecido apenas por altura do termo da 2.ª Guerra Mundial. A sua estrutura não cria figuras comerciais novas, pois apenas efectiva o aproveitamento do êxito do supermercado, fazendo uma associação de elementos já existentes em termos de uma distribuição com capacidade para despertar as sinergias que são a chave do seu êxito. O centro comercial começa por incluir na sua composição um supermercado ou um hipermercado, que funciona como locomotiva, que puxa a clientela para uma galeria de vários estabelecimentos de venda a retalho (lojas) ou de prestação de serviços, a que se liga por uma alameda (o chamado «mall» ou mail, que na terminolgia de inglesa significa passeio público). É um estabelecimento cuja localização e actividade são previamente estabelecidas segundo um plano unitário de comércio integrado, isto é, em que os visitantes têm tudo o que possam desejar, desde os artigos de alimentação ou de vestuário até aos serviços de restauração, de espectáculo ou outros. Daí, que as lojas que o compõem devam geralmente, na prática, reportar o seu nome de estabelecimento ao nome do próprio centro comercial em que se inserem. A variedade e intercom-plementaridade de oferta ao visitante e a mistura de locatários compreende, nas situações típicas, uma unidade de venda de géneros alimentícios em auto-serviço, unidades para a venda de artigos de vestuário e sapatarias, unidades de venda de artigos para o lar, unidades de venda de artigos de distracção ou diversos serviços (tipologia apresentada por Raoul De Heucqueville, presidente do «Conseil National des Centres Commerciaux», de França (La notion de centre commercial — Révue de Droit Immobilier, 1994, n.° 4, pág. 532).

A arrumação arquitectónica deverá estreitar a frente das lojas, privilegiando os fundos, para não obrigar os visitantes a longos percursos e deverá obedecer a certa compactação global, para evitar que os utentes se dispersem pelo «mall» sem fazer qualquer despesa. É claro que estas características só poderão formar-se num mínimo de área que comporte a implantação do universo que deve compor um centro comercial.

O mínimo que em Portugal se admite, na lei do horário de abertura ao público das grandes superfícies, é de 500 m2 com, pelo menos, 12 lojas. Estes traços do centro comercial permitem-nos distingui-lo de figuras que próximas mas que com ele se não identificam, como os chamados «armazéns colectivos de comerciantes independentes» e as simples «galerias comerciais».

Em 1971, após experiência anterior, na década de sessenta, de abertura de um centro, conhecido pela designação de Drugstore, aparece o Apolo 70, aberto ao público em Lisboa, a principio ainda referido como Drugstore, com uma ABL modesta e compreendendo 46 lojas e estabelecimentos de prestação de serviços.

De dimensão reduzida e sem beneficiar de estacionamento próprio de viaturas, aproveitando a proximidade de uma estação de metropolitano, e ainda sem um supermercado nem lojas-âncora, sem mall, o que foi compensado depois, indirectamente, através da construção de um passeio público. No entanto, mesmo assim, este passeio não realiza totalmente a função incentivadora do consumo característica fundamental da existência da mall com certos arranjos específicos, pelo que realmente esta complexa composição comercial se aproxima mais do conceito de «galeria de lojas» do que de um típico centro comercial. Dentro da mesma orientação, teremos pouco depois, em 1993, também na cidade de Lisboa e no seu centro (também com uma pequena ABL, e contando com lojas sem nenhuma locomotiva, igualmente sem estacionamento privativo de viaturas, mas beneficiando de importantes estruturas colectivas de apoio, desde a paragem de metro a parques de estacionamento públicos envolventes), o chamado Centro Comercial Imaviz, ao lado do Sheraton, entre as praças do Marquês de Pombal e a do Saldanha.

Estes dois centros são lugares de comércio com áreas muito reduzidas, que beneficiam principalmente da sua localização numa zona privilegiada da cidade e de um conjunto harmonioso de boas lojas de oferta diversificada. Outros centros de comércio foram aparecendo depois, já com uma maior dimensão e respeitando a concepção mais de acordo com a tipologia técnica dos centros comerciais. Assim, entre os maiores, há que destacar os Jumbos ainda de pequeno porte, o de Cascais, fundado em 1974, com uma área de 8.000 m2, de Alfragide, com 10.000 m2, fundado em 1988, da Maia, com 11.000 m2, fundado em 1991, e o maior de todos, o de Setúbal, com 16.000 m2, fundado em 1992, até ao centro comercial das Amoreiras, com 39 000 m2, fundado em 1985, ao Gaiashopping, de 56 500 m2, ao Cascaishopping, de 63 000 m2 e, finalmente, ao megacentro de Lisboa e o maior da península, catalogado entre um dos maiores do mundo, com os seus 123.000 m2 de ABL e 500 lojas e serviços, construído pela Sonai e com um gigantesco supermercado Continente, inaugurado no final de 1997, o Centro Comercial Colombo, que foi objecto da atribuição de dois primeiros prémios internacionais, na categoria de grandes centros comerciais, por parte da MIPIM e da ICSC Award, em Paris e Cannes.

O incremento dos centros comerciais em Portugal foi tal que, hoje, tendo presente os inscritos na Associação Portuguesa dos Centros Comerciais, como os mais importantes, conta um total de cerca de 65, situando-se neste domínio a um nível elevado no contexto internacional. Os dados estatísticos referido ao ano de 1994 mostram um quadro global europeu interessante, que se apresentar, em termos de países e área bruta locável, por cada 1.000 habitantes, pelos números seguintes: o Reino Unido tem 250 m2/1.000m2, a França, 200 m2, o Luxemburgo, 200 m2, a Irlanda, 150 m2, a Dinamarca, 150 m2, a Holanda, 150 m2, a Espanha, 100 m2, Portugal, 50 m2, a Alemanha, 50 m2, a Bélgica, 50 m2, a Itália, 45 m2 e a Grécia, 30 m2 (in Shopping Centros Comerciais em Revista, n.° 13).

Dividem-se em três categorias fundamentais, em função da área, localização, número de lojas e população a captar. O Conseil National des Centres Commerciaux, de França, classifica-os em centros comerciais regionais, que são aqueles que apresentem uma ABL entre 30.000 a 40.000 m2, e simultaneamente tenham mais de 80 lojas e uma população envolvente de cerca 250.000 pessoas que não gastem mais de 20 minutos de deslocação em automóvel. Os centros comerciais intercomunais são os que têm uma ABL entre 5.000 e 30.000 m2 e reunam à volta de um supermercado, cerca de 30 a 50 lojas, servindo uma popula-ção envolvente entre 50.000 a 150.000 indivíduos que em automóvel não gastem cerca de 10 minutos. Os centros comerciais locais são os de bairro ou situados em locais turísticos, de 1.000 a 10.000 m2 de ABL e com cerca de 30 lojas, situado numa área populacional que o possa alcançar facilmente deslocando-se a pé.

Quer em Portugal quer no estrangeiro, os centros comerciais pertencem em geral aos grandes grupos económicos, normalmente dedicados ao comércio por meio de hipermercados. A Immobilière «Carrefour», só em França, é proprietária de 65 centros comerciais e gere ainda uma área em que se inserem mais de 2.600 contratos de arrendamento comercial (Raoul de Heucqueville, in La Notion de Centre Commercial, Révue de Droit Immobilier, 1994, n.° 4, pág. 532), Michel Pedamon, in Droit Commercial, 1994, pág. 251, Jacques Vigny, La Distribution, 1997, 2.ª Ed., págs. 179, 181 e 182, D. Barczyk — R. Evrard, La Distribution, 1997, págs. 40 e 41).

Em Portugal, os mais importantes centros comerciais, pertencem ou têm forte comparticipação dos grupos económicos SONAI (Modelo/Prisunic de Albufeira, Modelo/Prisunic de Portimão, Continente de Matosinhos, Continente de Leiria, Continente da Amadora, Coimbrashopping, Guimaraeshopping, Continente do Seixal, Gaiashopping, Cascaishopping, Via Catarina do Porto, Colombo), SUPA (Jumbo de Cascais, Jumbo de Alfragide, Jumbo da Maia, Jumbo de Setúbal, Olivaishopping, Amoreiras), Mundicenter, Carrefour (Carrefour de Vila Nova de Gaia, Carrefour de Lisboa).

Nos vários países, foram-se formando associações de proprietários de centros comerciais. E mesmo a nível internacional. A estas entidades cabe defender os interesses dos seus proprietários. E organizam congressos, colóquios e simpósios em todo o mundo. E isto é habitual não só em Estados europeus, como noutros continentes, vg. no Brasil, onde existe a ABRASCE, Associação Brasileira de Centros Comerciais. Em França, o Conseil National des Centres Commerciaux. E no plano internacional, age o International Council of Shopping Centers, que congrega as mais importantes entidades ligadas ao sector em todo o mundo.

Em Espanha, temos a Asociación de Centros Comerciales e em Portugal, a Associação Portuguesa de Centros Comerciais, que publica regularmente uma revista, a Shopping Centros Comerciais em Revista, e o Anuário dos Centros Comerciais.

Quanto ao conceito jurídico de Centro Comercial, ele não é fácil de obter, sendo certo que nem o legislador o dá, o que naturalmente não é tarefa sua. E a doutrina, a partir da legislação existente, que em geral é parca? Qual a definição doutrinal com a qual operar ? Segundo Jorge Pinto Furtado, no seu recente livro «Os Centros Comerciais e o seu Regime Jurídico», um «centro comercial» seria o lugar de comércio integrado, devidamente licenciado, que, para efeito de horário de abertura e de encerramento, não poderá ocupar uma área bruta inferior a 500 m2 nem ter um número de lojas inferior a 12, mas geralmente mais vasto, concebido, instalado, gerido e fiscalizado na sua execução prática em obediência a uma ordem unitária, com nome de estabelecimento e insígnia próprias, dotado de estacionamento de viaturas, de preferência coberto, e composto de um ou vários estabelecimentos de grande superfície e capacidade de atracção de clientela, a qual devera só pode chegar a eles por uma ou várias alamedas cercadas de galerias compactas de lojas de artigos complementares do mesmo ramo e de estabelecimentos de prestação de serviços, uns e outros sem acesso directo para rua.

Ora, acontece que me parecem inaceitáveis alguns elementos da definição dada, desde logo uns por razões de princípio e outros por falta de qualquer assento legal para a sua exigência em ordem à produção dos efeitos jurídicos pretendidos pelo legislador.

Com efeito, que sentido tem integrar num conceito a exigência de uma licença, mesmo que com isso se signifique a necessidade de uma dupla licença (solução do Decreto-Lei n.º 190/89, de 6.6, hoje substituída, no caso de ausência de pla-neamento urbanístico local, por uma intervenção do Ministério do Comércio no processo de licenciamento autárquico), sendo esta técnica administrativa uma ca-racterística própria do poder de uma Administração que também se assume com poderes circunscritos, actividade ligada à sua actividade policial ou limitadora do exercício de direitos. Ou neste caso será constitutiva? De qualquer modo, por quê dar uma definição integrando, nos termos propostos, tal exigência («devidamente licenciado»)?

E como aceitar-se numa definição jurídica elementos que o legislador não exige descaracterizando os únicos exigidos e em função dos quais os operadores económicos sofrem ou não consequências, limitações e exigências de vária ordem? Mas é isto que transparece quando se diz que, para efeito de horário de abertura e de encerramento, o estabelecimento em causa deverá compreender uma certa área, acrescentando que geralmente é mais vasto, o que até será verdade, e poderá interessar a uma definição não jurídica, mas irrelevante para o direito, nada tem que ver com o conceito jurídico.

E porque integrar no direito aquilo que é apenas o desejável, nem sequer praticável, por muito que a doutrina deva bater-se para que , em termos «de lege ferenda» passe a ser exigido, e a que nenhuma norma portuguesa, para nenhum efeito, se refere. Refiro-me à integração efectuada no conceito da exigência de locais próprios de estacionamento, a que a lei portuguesa é alheia («dotado de estacionamento de viaturas, de preferência coberto». E onde está na lei a exigência de que seja composto de um ou vários estabelecimentos de grande superfície e com capacidade de atracção de clientela? Onde está a exigência legal de um estabelecimento-locomotiva ou loja-âncora, independentemente da sua necessidade técnico-económica para garantir o êxito da iniciativa. O que não se discute? E quanto à exigência de que só se possa chegar aos estabelecimentos por uma ou várias alamedas cercadas de galerias compactas de lojas de artigos complementares do mesmo ramo e de estabelecimentos de prestação de serviços? «Uns e outros sem acesso directo para rua»?. Mas não é verdade que o legislador se limitou apenas a referir que todas as lojas implantadas devem usufruir de zonas comuns privativas do centro, pelas quais prioritariamente o público tenha acesso às referidas lojas? E porque desprezar a referência legal a um período de funcionamento (abertura e encerramento) das diversas lojas que deve ser comum, o que é a exigência-regra?

Antes de analisarmos a questão no âmbito do direito comparado, vejamos o que diz o legislador nacional.

Ora, quanto aos centros comerciais, foi a Portaria n.º 424/85, de 5 de Julho, que veio, ao abrigo do disposto no artigo 7.º do Decreto-Lei n.° 417/83, de 25 de Novembro, dar uma definição a que se quis dar um carácter ainda transitório.

Por aí se conclui que é um empreendimento comercial identificável por possuir não só um certo tipo de estrutura física, mas também um dado enquadramento gestor e regime de funcionamento.

Assim, ele tem que possuir apenas uma área bruta mínima de 500 m2 e um número mínimo de 12 lojas, de venda a retalho e de prestação de serviços, que, na sua maior parte, devem prosseguir actividades diversificadas e especializadas, desde que, por um lado, todas as lojas estejam instaladas com continuidade num único edifício ou em edifício ou pisos contíguos e interligados, de molde a que todas usufruam de zonas comuns privativas do centro, pelas quais prioritariamente o público tenha acesso às lojas implantadas, e o conjunto do empreendimento tenha unidade de gestão (implementação, direcção, coordenação dos serviços comuns e fiscalização do cumprimento de toda a regulamentação interna), e por outro, o período de funcionamento (abertura e encerramento) das diversas lojas deve ser comum, com excepção das que, pela especificidade da sua actividade, se afastem do funcionamento usual das outras actividades instaladas.

Mas analisemos então o contexto externo em que esta realidade comercial se afirma. Num colóquio realizado em Paris, há menos de 4 anos, em 23 de Setembro de 1994, e organizado em conjunto pelo «Centre d’ Études et de Recherche sur la Construction et le Logement», da Universidade Paris II e pela «Association Française pour le Droit de la Construction», chegou-se à conclusão de que não existia uma definição precisa, sendo certo que na legislação francesa contemporânea apenas se continha a noção de «conjunto comercial».

A doutrina não se entende desde logo acerca da relação no microcosmo de lojas e acerca das unidades de prestação de serviços não acompanhadas. Em termos da exigência de grande superfície que sirva de locomotiva, pergunta-se como enquadrar, por exemplo, apenas uma superfície média, como um horto, uma loja de artigos para pequenos trabalhos domésticos (bricolage) ou uma estação de serviço, aparecendo quem tenda a recusar a este caso a qualificação de centro comercial, embora também haja quem aceita esta realidade na categoria viabilizadora do conceito, polémica que transparece nas conclusões redigidas pelo (Révue de Droit Immobilier, 1994, n.° 4, pág. 587-588). Em Portugal, o legislador, por necessidade de tratar o regime de horário de abertura e encerramento dos «estabelecimentos de venda ao público e de prestação de serviços, incluindo os localizados em centros comerciais» (art.º 1.° do Decreto-Lei n.° 417/83, de 25 de Novembro), acabou por ter de enunciar, na Portaria n.° 424/85, de 25 de Julho, os requisitos essenciais de existência de um centro comercial.

Assim, estamos perante um centro comercial se um dado complexo de estabe-lecimentos tem uma área bruta mínima de 500 m2 e um mínimo de 12 lojas de venda a retalho e de prestação de serviços, que, na sua maior parte, prosseguem actividades diversificadas e especializadas e estejam dotadas de continuidade num único edifício ou em edifícios ou pisos contíguos e interligados, de molde a que todos os utentes possam usufruir de zonas comuns privativas do centro, pelas quais prioritariamente o público tenha acesso às lojas implantadas e, desde que, ao mesmo tempo, haja uma unidade de gestão (implementação, direcção e coordenação dos serviços comuns, bem como a fiscalização do cumprimento de toda a regulamentação interna, e o período de funcionamento (abertura e encer-ramento) das diversas lojas seja comum (com a excepção das que pela especifici-dade das diversas lojas se afastem do funcionamento usual das outras actividades instaladas).

Esta facti species legal, em certos aspectos, não corresponde ao tipo procla-mado noutras paragens, devendo notar-se designadamente quanto ao requisito da área que é costume geralmente exigir uma área mínima de 1.000 m2 (mais do dobro do requisito da lei portuguesa, para a área de todo o complexo imobiliário) e que não parece correcto (nem é praticado noutros ordenamentos) uma referência técnica a uma área bruta do edifício, devendo a área a considerar ser a área bruta locável (ABL, que tem normalmente cerca de um terço daquela, sendo portanto um espaço de dimensão muito menor do que a área global do próprio edifício).

Além disso, a lei omite a necessidade de existência de um parque de estacionamento de viaturas automóveis do próprio centro, que, de preferencia deveria ser coberto. O número mínimo de lojas «de venda a retalho e de prestação de serviços» não é menos inadequado, em termos de direito comparado, dado que uma loja tem de ser entendida como um estabelecimento de venda a retalho. E é habitual tecnicamente apontar a existência de cerca de 30 lojas e estabelecimentos de prestação de serviços. Assim, a referência a apenas 12 lojas, e ainda por cima neste número considerando também os espaços de prestação de serviços, levará apenas à existência de um microcentro comercial, com regime jurídico de centro comercial, considerado como uma das grandes superfícies para que efeitos de exigência de prévia autorização da Administrativa comercial estadual para a sua abertura, nos termos primeiro do Decreto-Lei n°190/89, de 6 de Junho, constituindo uma segunda licença, e hoje do Decreto-Lei n.º 258/92, de 20.11, sempre em expressão de afirmação do poder estadual nesta área, com um regime procedimental próprio, a acrescer às exigidas normais em termos de legislação de construção de obras particulares, ligadas às atribuições municipais, referentes ao próprio edifício, enquanto tal, regulado pelo Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, e ao direito administrativo da construção, desde logo, ao Regulamento Geral das Edificações Urbanas e legislação complementar.

No que diz respeito aos regimes jurídicos da exploração dos centros comer-ciais, há que referir que os mais complexos e controvertidos problemas jurídicos são os que se suscitam com a exploração dos centros comerciais, especialmente em vista do carácter lacunar das legislações. Mas esta matéria, do âmbito do direito privado, não faz parte do nosso estudo, a que importa pelo contrário a vertente publicística do licenciamento comercial e urbanístico administrativo. No entanto, sempre se dirá, atendendo exclusivamente aos problemas privatísticos, que importa ter em atenção os contratos paradigmáticos que se vem celebrando e cotejá-los com a prática estrangeira, designadamente a francesa, dada a existência aí de uma rica bibliografia sobre este tema e onde a exploração dos centros comerciais tem montado uma admirável armadura jurídica, adaptada à exploração de centros comerciais com variadíssimas lojas o que não admite apenas um modelo único. O regime jurídico da gestão do centro comercial assenta na aprovação de um regulamento interno do centro, que disciplina as relações entre os lojistas e os prestadores de serviços, por um lado, e o gestor do centro, por outro. O conceito «órgão de gestão» do centro comercial, usado pelo legislador, obriga a ter presente que, em certos casos, é o titular do centro que ocupa directamente o vértice da gestão central, enquanto noutros prefere utilizar um terceiro, que investe nessa posição gestora. A atribuição da gestão a terceiro é um dado que ocorre, com fre-quência, na prática, podendo naturalmente fazer-se por alienação ou, como tem sido assinalado unanimemente na doutrina estrangeira e se tem verificado algumas vezes entre nós, por simples locação do edifício que incorpora o centro comercial. Neste âmbito, o que é importante é atentar que, tanto quando o centro é gerido pelo respectivo titular (promotor ou condóminos do centro em propriedade hori-zontal), como quando o é por uma sociedade de prestação de serviços, há grandes encargos gerais que interessa fazer suportar pela colectividade dos lojistas e exploradores dos estabelecimentos de prestação de serviços, o que é facilitado se se agruparem para o efeito.

Em termos de direito público do comércio, há que questionar se os condicionamentos administrativos constantes das legislações públicas sobre comércio porão em causa o disposto na primeira parte do n.º 1 do artigo 61.º da CRP, que declara que a iniciativa económica privada se exerce livremente, mais do que enquadrando e limitando, indo ao ponto de converter o comerciante livre em profissão administrativamente regulada? E, se no âmbito do direito dos consumidores, ela respeita os seus «interesses económicos», a que se refere a parte final do n.º 1 do art.º 60.º da nossa Constituição?

A propósito da legislação espanhola, e considerando que os novos textos punham em causa o exercício livre do comércio, se pronunciou uma dada doutrina (v.g. Martínez López-Muñoz et alteri, no parecer sobre a proposta de lei do comércio, IEE, 1995, p. 13), apesar do art.º 38.º da Constituição Espanhola também admitir restrições (de acordo com as exigências da economia geral). Aliás o próprio Estado tinha feito sua esta doutrina, em vésperas de adesão à CEE. Era a doutrina enformadora do Real Decreto-Lei n.º 2/1985, de 30.4, de medidas de política económica (Luís Miguel Macho, RAP, n.º 133, p.252, apud José Eugénio Soriano, El Derecho Público de La Competencia, Ed. Marcial Pons, 1998, pág.  138), que ligava claramente a liberdade de horários e a liberdade de empresa, ligando a liberdade de empresa ao titular da mesma, e desligando-a dos horários de trabalho e da legislação laboral, questão que nas empresas com trabalhadores por conta de outrém se resolve com a pluricontratação. No entanto, o Tribunal Constitucional espanhol, na sentença 225/1993, de 8.6, sobre horários comerciais, não considera a liberdade de horários comerciais como fazendo parte do conteúdo do art.º 38 da Constituição Espanhola, afirmando que se se considera a liberdade de empresa na sua vertente institucional, há que referir que um regime de restrição de horários comerciais «não afecta substancialmente nem determina por si só, o quadro geral da economia de mercado, no qual se exerce a liberdade de empresa». Acrescentando que o art.º 38.º da Constituição não cria outra exigência que a de um regime de horários comerciais que permita o início e a manutenção da actividade empresarial e esteja isento de limitações irracionais, desproporcionadas ou arbitrárias, que possam impedir ou diminuir gravemente o exercício da actividade comercial, fora do que estamos em face do «âmbito da livre configuração legal» a que pertence a opção entre um regime limitativo ou livre sobre os horários, que não forma parte do conteúdo da liberdade garantida pelo art.º 38.º da Constituição (Acórdão do Tribunal Judicial 225/1993, de 8.6).

O raciocínio expresso pelo TC parte da ideia que a liberdade de horários comerciais não pode constituir um corolário obrigatório da liberdade de empresa porque senão a garantia desta estender-se-ia «indevidamente ao âmbito da regu-lação do próprio mercado», dado que «um dos elementos da ordenação do mercado e directamente vinculado com o seu funcionamento está constituído, precisamente, pelo regime de horários em que pode desenvolver-se a actividade empresarial». Acontece que o argumento é frágil, pois sem negar a pertinência material do regime de horários à ordenação dos mercados, sempre tem que se dizer que esta não é legislativamente discricionária lá onde puder mexer com a liberdade de empresa. O Real Decreto-Lei n.º 2/1985, independentemente das razões justifica-tivas da liberdade de horários, ligava-a ao princípio da liberdade de empresa, reconhecido no art.º 38.º da Constituição, considerando-a mesmo «uma norma básica para o exercício das actividades comerciais, que encontra apoio no art.º 149.º, 1, n.os 1 e 2 da nossa norma fundamental, tudo isso sem prejuízo das competências dos comunidades autónomas e da normativa laboral». Em Portugal, a Constituição garante o direito à iniciativa privada, constituindo-o em direito fundamental a que se aplica o regime exigente dos direitos, liberdades e garantias, proclamando o seu exercício livre «nos quadros definidos pela constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral», o que permite aos constitucionalistas Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra Editora, p. 327) afirmar que as liberdades em que este direito se decompõe, a liberdade de criação de empresa e de gestão e de actividade do empresário podem ser objecto de «limites mais ou menos extensos», podendo a lei delimitar negativamente o âmbito do direito e «conformar com grande liber-dade o seu exercício, estabelecendo restrições mais ou menos profundas» (algumas das quais previstas na Constituição: restrições especiais em certas áreas, planea-mento público, direitos dos trabalhadores, etc.), desde que respeitado o núcleo constitucionalmente garantido, que é constituído por um mínimo de conteúdo útil que pela relevância constitucional que tem, o legislador não pode eliminar.

A questão está, pois, em saber qual é esse núcleo. E a nossa questão constitucional, a propósito do exercício da actividade comercial, que aliás não esgota todas as considerações sobre os excessos legais, que não é objecto deste trabalho, e que deve ser analisada, mesmo num plano constitucional, em relação a outros direitos, especialmente implicados no comércio, como o dos consumidores e do acesso em condições de igualdade de escolha dos trabalhadores aos bens de consumo em geral.

Não vou tratar da questão do horário de trabalho ou da dos preços, designada-mente em regime de saldos, objectos maiores do regime de direito público do sector, e que mereceriam muitos comentários, mas que não são pertinentes para o tema em apreço. Quero deixar a nota de que os problemas ordenamentais que estas novas realidades trouxeram implicaram enquadramentos específicos, na de-fesa de valores urbanísticos e ambientais, em suma do ambiente urbano. No capítu-lo referente ao licenciamento urbanístico exporei as regras referentes ao licencia-mento das superfícies de dimensão relevante, restringir portanto as minhas observa-ções ao regime do licenciamento e localização dos grandes estabelecimentos, dado que é através dele que se disciplina a problemática da lógica ordenamental do território, que encerra. Esse é especificamente o objecto do urbanismo comercial.