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PORTUGAL EM CRISE II - ANÁLISE POLITOLÓGICA E JUSC

PORTUGAL EM CRISE II - ANÁLISE POLITOLÓGICA E JUSC

 

FERNANDO CONDESSO

 

 

 

SOBRE O ESTADO, PODER E DEMOCRACIA E CIDADANIA

(ABORDAGEM POLITOLÓGICA E JUSCONSTITUCIONALISTA)

 

 

I.INTRODUÇÃO: identificação, objectivos, justificação e demarcação politológica do tema e sua estrutura expositiva

 

 

A lógica corrente está mais apta a consolidar e fixar os erros (baseados em noções comuns) do que em procurar a verdade, de modo que é mais perigosa do que útil.

Francis Bacon -Novum organum, Aphorismi.

 

«O maior problema que se coloca às Administrações é o de governarem com transparência, equidade, celeridade e sem conflitos».

Woodrow Wilson -«The Study of Administration». In Political Science Quarterly, 1887, republicado em Stillman (Ed.) –Public Administration,o.c, 1992.

 

 

 

1. Esta publicação contém e desenvolve uma referência clarificadora e atualizadora dos sentidos que se entende naturalmente ínsitos aos princípios fundamentais regentes do Estado português ealgumas sugestões de alterações orgânicas, no domínio do “dever-ser”, que, em concreto, estruturarei a partir da ordenação sequencial do próprio texto constitucional formal (mesmo que não seja imprescindível o seu tratamento neste, vício de quem foi um interveniente ativo no processo de formulação do atual texto constitucional de 1982 e noutros).

Essas alterações referem-se a toda a parte dos órgãos de soberania e da Administração Pública (Constituição Orgânica ou Constituição Política em sentido estrito).

Trata-se, pois, de concretizar, mesmo que em termos genéricos, algumas das posições defendidas no correr do livro, mas depois, desde logo até por razoes pedagógicas, situadas a partir do texto constitucional, com o único objetivo de ajudar, não só a melhor as interrelacionar, como a perceber a dimensão do que está em causa.

 

Os vícios institucionais que marcam a realidade política portuguesa, desde o pacto de 1975 e não totalmente corrigidos na grande revisão constitucional de 1982, entendo que se foram avolumando, referentes ao sistema e ao funcionamento das direções partidárias, da vida parlamentar e da atuação dos agentes políticos e públicos em geral.

Em causa, desvios democráticos daqueles que, mantendo-se ininterruptamente nos lugares públicos, têm condições para se poder transformar, muitas vezes, numa classe à parte, desenraizada, afastada da sociedade e dos seus problemas reais, orientada – quando no poder - não por programas ou princípios, mas por sondagens, ambições e interesses de grupos ou mesmo pessoais, cujos métodos de afirmação são ética e por vezes juridicamente reprováveis, mas permitidos ou não suficientemente contestáveis ou institucionalmente vetados.

Estes desvios chegam ao ponto de construir soluções esporádicas, irrealistas e conscientemente desajustadas à realidade, ou efetivar, despudoradamente, promessas e gastos acima das possibilidades, designadamente subsídios, obras, estudos, pareceres, com ofensa das mais elementares normas éticas e da legalidade, visando captar votos nos períodos pré-eleitorais, pagar montantes recebidos em campanhas anteriores ou obter dinheiros para as campanhas seguintes.

Sobretudo, esquecendo impunemente promessas e programas com a mesma naturalidade e convicção com que antes os afirmaram.

 

A classe política aparece como uma classe específica, em geral constituída cada vez mais por quadros que, em contínuo, vêm das juventudes partidárias, sem uma sedimentada preparação, técnica, científica e profissional, prévia ao assumir de responsabilidades políticas de primeiro plano.

 

Um político eficaz tem de ser livre de mandatos imperativos de qualquer género. Que nunca seja apoiante de alguém, pela pessoa em si, mas apenas apoiantes das ideias, quem quer que seja que as apresente.

 

Importa reconceber os partidos para informar e ajudar os políticos a organizar-se, não para desorganizar as suas ideias e convicções ou para impedirem a provocação de debates que sejam úteis.

Que, seja em sessões do Parlamento ou em eleições para órgãos intraestatais, em geral aos variados níveis, se paute sempre pelo mérito e propostas dos homens concretos que, no momento, se apresentem, e não meramente por razoes partidárias, meramente clubistas, irracionais, enclausurando-se numa posição semelhante à da vivência em regime ditatorial de partido único.

Não que nos deva chocar quem vota sempre num mesmo partido, se a sua convicção profunda sobre o interesse nacional para aí aponta, desde que, portanto, não ponha em causa a essência da democracia, que está na possibilidade de, mesmo filiado num partido ou movimento, se ser e manter permanentemente livre e no apelo normal para um contributo livre à alternância.

Ou seja, importa afastar a ideia tao cara às direções partidárias da atualidade, mesmo em regime democrático, que transforma um partido numa igreja, orientadora da fé sob pena de punição eterna, obrigando a sempre votar nele ou com ele, seja qual for a liderança, a ação passada e o programas e méritos colocados no futuro à opção colocada à nação. Militantes de um partido ou mesmo seus cofundadores, sempre importa ser e continuar, antes de tudo, cidadão livre e portanto, quando representante do povo, político livre.

 

Em verdade, creio que, ao longo destes trinta e muitos anos de democracia, um homem livre seguramente que, alguma vez, terá votado em diferentes partidos ou apoiado candidatos presidenciais de várias origens ideológicas.

Nunca, mas nunca, me abstive sobre uma proposta ou “votei” em branco face a uma candidatura. Nunca quis ocupar um lugar público já ocupado ou com candidato que me merecia confiança tecnicamente, em termos de mérito, mesmo que não fosse do meu partido. Numa simultânea fidelidade para com os outros no geral e consigo próprio no fundamental.

Quem não fica chocado com a sucessão vertiginosa, não só de líderes partidários, como de atitudes de pré-posicionamento, que, muitas vezes, desgastam quem ocupa os cargos e antecipa artificialmente os seus inêxitos, deceções e fins prematuros do exercício de tarefas.

Ou com a constatação de ambições generalizadas, em certos partidos e grupos parlamentares, por parte dos seus quadros, nem sempre os mais preparados, para ocuparem cargos, sem dar sequer tempo de quem está mostrar o que realmente vale. XXX

 

Apesar das campanhas eleitorais e de eleições periódicas, cada vez mais os cidadãos deixam de alimentar grandes ilusões sobre o respeito das promessas nem as escolhas dos concretos governantes nas principais pastas nos sucessivos processos de constituição de governos, em que as opções e o êxito das políticas a seguir muito dependerá de conceções e veiculação de interesses ligados a figuras nunca posicionadas nessas campanhas e mesmo de pensamento desconhecido, ou seja do imprevisível mérito dos titulares das concretas e fundamentais tarefas que se colocam ao futuro do país.

Sobre estas, as campanhas eleitorais ou nada nos enunciaram ou podem mesmo contrariá-las ostensivamente.

 

Com as atuais soluções orgânicas da nossa Grundnom não antevejo um presente imediato que possa melhorar o funcionamento democrático do regime.

É desejável que, nas matérias de governo de maior importância para o futuro coletivo e desde logo em situações de ultrapassagem de crises, venham a ter assento alguns dos que, pelo seu passado credenciado, se poderia considerar mais sábios, mais experientes, mais dinâmicos, mais imaginativos, mais inteligentes, com maior capacidade de decisão dentro do modelo económico-social constitucionalizado.

Ou seja, os que nos inspirariam maior confiança e nos garantiriam a defesa dos valores fundamentais do modelo europeu, dentro da civilização ocidental, de Estado democrático social de direito.

 

Porque não enquadramentos que permitam que o país se possa mover mais facilmente contra a continuidade ou contra a perda de legitimidade funcional?

Medidas que favoreçam o aparecimento de novos e competentes políticos nos partidos do arco da governação?

Com novos métodos e mais experiência, saber e imaginação para legislar e governar?

 

Importa, sobretudo, avançar com uma proposta e aposta corajosa de renovação. Mas a atual crise, que a deveria motorizar, também poderá servir de falso argumento para a travar.

Não é, hoje, possível dar-se apoio a quem quer manter este status quo, nos partidos, no país ou na UE, ou a quem, em geral, apresenta propostas erradas. Apenas a quem quer manter o que está certo e mudar o que está mal.

 

***

Versaremos a temática dos défices do modelo concreto de democracia em que vivemos. Eles estão antes dos temas das crises, que ciclicamente aparecem como a sua epiderme, consequência e logo também causa desse modelo.Situa-se ideologicamente no âmbito de um Estado Constitucional Democrático Social de Direito.

Mas não necessariamente no quadro do texto constitucional vigente, cujas soluções não se coíbe de questionar.

 

Não é uma análise sobre o direito constituído, nem pretende ser uma obra de ciência jurídica, nem está obrigada, a propósito de todos os temas a citar, concordando ou contraditando, a citar todos os autores de referência e fundamentar na doutrina atual todas as afirmações e opções que marquem as posições afirmadas.

É, mais propriamente, uma reflexão politológica, embora frequentemente com implicações em termos de iure constituindo. Seja de normas constitucionais, seja de matéria, de natureza constitucional (ou não), constante de legislação ordinária.

Especialmente, centrada em questões que, mesmo que impliquem normas de valor reforçado, tal não acarreta dificuldades de alteração temporal, apenas de quorum parlamentar. Ou seja, uma flexibilidade modificativa, embora relativa, na medida em que não deixa, por vezes, de implicar maiorias qualificadas.

Dito isto, fácil é concluir que, neste estudo, não nos tolhe o pensamento o facto de sabermos da dificuldade da sua aceitação pelo quadro partidário actual instalado, desde o das bancadas da esquerda ao das da direita parlamentar.

A verdade é que vivemos nas nossas sociedades, numas de modo mais sentido, noutras menos, mas, em geral, uma crise do sistema político, administrativo, jurisdicional e dos poderes moderadores e fiscalizadores.

 

Quanto aos aspectos que, nesta publicação nos ocuparão, e que, de facto, são causa maior das crises gerais que Portugal, ciclicamente, vai atravessando, e que agora certos factores apenas vieram permitir tornar mais perceptíveis, trata-se de algo que viabilizando o poder nas mãos dos agentes destas crises, também põe nas suas mãos o poder de bloqueamento da sua própria resolução institucional, constituindo os temas-factores estruturais, anteriores e permissivos, senão mesmo causantes, dos temas conjunturais que, como sua epiderme, afligem em concreto e em geral a sociedade em que vivemos.

 

Podemos resumi-los do seguinte modo:

a)- crise de representatividade dos governantes e parlamentares; com descaracterização das reais funções e e consequentes distanciamentos dos eleitores dos «’pseudo’-eleitos», exigindo-se a reformulação dos papéis dos titulares eleitos dos órgãos de soberania e poder administrativo de base electiva, desdeo Presidente da República e aos Deputados, acabando com a contunuidade de mndatos sucessivos e as distorções democráticas dos sistemas eleitorais que a propiciam (desde logo, as listas fechadas nos círculos plurinomianais e a falta de círculos municipais ou plurimunicipais de natureza uninominal).

 

Acabados de sair quer de um processo eleitoral presidencial quer de eleiçoes geral para o Parlamento, não deixo de referir, desde já, que está em causa, um Presidente da República e uma Assembleia da República, cujos papéis, num sistema de governo (que mistura elementos de semi-presidencialismo e de parlamentarismo), ou têm poderes quase irrelevantes, designadamente em momentos de crise (caso do Presidente da República) ou há muito que perderam a sua supremacia e mesmo independência (caso dos Deputados-Assembleia da República).

 

Pergunta-se: por quê um Presidente da República que, em Portugal, apesar de eleito directamente por todos os cidadãos eleitores, como em sistema presidencialista ou semi-presidencialista, de facto, aproximando-se mais dos sistemas parlamentaristas, aparece quase sem poderes, justificado como um poder moderador, poder político mas alheio à tríade saída da teoria da separação de poderes, resquício do Chefe de Estado-monarca (vide Jorge Miranda, no seu Manual de Direito Constitucional), figura de substituição que o republicanismo quis manter, mesmo nas soluções em que fica despido do poder de direcção governativa, e, portanto sem sentido, dado que o Presidente da Câmara Alta (do “Senado”) ou, enquanto não existir, o Presidente do Parlamento republicano[1] (ou, se se insistir na autonomia institucional da figura e, existindo as duas Câmaras, quem por elas fosse eleito por uma maioria qualificada) podia ser a figura-solução para a representação do Estado, no exterior e no interior, promulgando diplomas, efectivando as nomeações dos altos postos militares propostos pelo Conselho Superior de Defesa Nacional e aceitando credenciais ou nomeando embaixadores.

 

De quaquer modo, a ser o que é (ou faz que é, que, no primeiro mandato, não é nada, por regra, não ser o ocupante do palácio de Belém), então só se justificaria uma solução electiva de legitimação indirecta, segundo um modelo mais racional, por exemplo, à alemã. Quanto aos deputados, impõem-se reformas significativas dos seus estatutos, em termos de mandatos ou de legitimação originária e funcional.

 

b)- excessiva segmentação das organizações de Administraçao indirecta (institucionais e empresarias) de todas a sentidades de poder territorial (Estado e autarquias), impondo a necessidade de reformas radicais no concernte à organização, funcionamento, limites de gastos e de quadros dirigentes das Administrações públicas;

 

c)- disfuncionalidade dos tribunais, gestão política de processos penais e desprestígio galopante do poder judicial e das magistraturas do ministério público;

 

d)- partidarização e confisco pelos apareilheristas muitas vezes sem qualificações técnicas suficientes de todo o sistema de poderes, mesmo daqueles que exigiriam altas qualificações e comprovada experiência profissional e de natureza técnico-científica;

 

e)- corrupção generalizada e osmose funcional entre os titulares dos distintos sistemas sociais (político, económico, administrativo, com nomeações para cargos políticos visando compensar financiamentos empresariais aos partidos ou para cargos empresariais para pagar favores anteriores de políticos corruptos ou na expectativa de capacidades corruptoras futuras para captar influencias partidárias e governamentais);

 

f)- desregulação de âmbitos essenciais da vida social, no âmbito da luta contra a pobreza, do emprego, remunerações, reformas, inêxito no apoio à maternidade, acentuar das assimetrias regionais e do despovoamento do interior;

 

g)- crise de confiança nos dirigentes, com promessas eleitorais não cumpridas e falta de capacidade de governar e gerir o país, com desprezo pelo mérito na atribuição dos cargos públicos;

 

g)- opacidade quotidiana e mesmo práticas sistemáticas de falseamento de informações oriundas dos poderes públicos e partidários.

 

2. As grandes questões que se colocam hoje, na raiz dos problemas, e que nos merecerá análises concretas, podemos começar por as apresentar em geral através de interrogações que nos permitam ir reflectindo, mesmo antes de tomarmos nota das posições do autor:

Neste acto, formularei um resumo preliminar do que, em termos dispersos ou mais resumidos, temos escrito ou lhe está implícito.

 

***

 

Portugal, neste virar da primeira para a segunda década deste século, está a viver as consequências de várias crise que se potenciam exponencialmente, em geral tudo contribuindo para a percepção de várias disfunções no plano das representatividades e uma generalizada falta de confiança nos dirigentes públicos por parte dos cidadãos:

 

a)- uma crise social geral no plano dos valores e vivências éticas no plano do exercício de funções públicas e privadas de grande responsabilidade;

 

b)- uma crise política por deficiências estruturais no funcionamento da democracia; e

 

 

c)- uma crise da verba mesmo que disfarçada, enganadoramente, pelo verbo.

 

Temos vivido al longo desta primeira década do século XXI, com forte acentuação factual e revelação pública, algo que, em muitos aspectos, não é novo, mas fora anteriormente sofrido mais por repercussão de erros dos excessos da Revolução democratizadora e em doses menores, mais passageiras e muito menos sacrificadoras do conjunto dos cidadãos, do que a actual que se deve a políticas irrealistas face às possibilidades do país, conjunturas políticas e corrupção funcional.

 

Vivemos algo que nunca fora tão longe e tão sentido como agora (e importa não esquecer que as razoes que estiveram por detrás do movimento do 28 de Maio e da consequente “justificação” da ascensão da ditadura de Salazar).

 

Tudo isto, num ambiente de opacidade das actuações e reais problemas por parte dos titulares desses poderes públicos, alheios às novas reivindicações cidadãs no sentido de se caminhar para o open government, a transparência total no exercício dos cargos e o valorizar da lógica da legitimidade funcional, quotidianamente medida.

 

Tal exige a reforma de amplas áreas de configuração desses Poderes e a revisão do enquadramento de funções públicas a todos os níveis.

 

Importa aproveitar o próximo processo de revisão constitucional ordinária em certos aspectos da Constituição orgânica saída de 1982, mas então fortemente condicionada à versão anterior e Pacto MFA-Partidos, que está na sua origem.

 

São textos historicamente situados, mas que, em muitos domínios, face à experiência entretanto adquirida, são de considerar, hoje, como inadequados.

 

Com efeito, a próxima legislatura tem poderes de alteração da Constituição da República Portuguesa, uma vez que a anterior não exerceu o poder ordinário da sua alteração.

Esta próxima revisão não precisa de alterações na Constituição dos Direitos ou na Constituição Programática, o que parece que alguns erradamente preferiam privilegiar. Veja-se a tentativa errada de uma comissão de revisão constitucional do PSD, presidida e composta em grande parte por pessoas erradas e sem senso de oportunidade temática e, desde logo, também política, que, mesmo que tenham sido a causa, seguramente foram também parte do inêxito relativo de um partido que seria natural que pudesse arrebatar uma esmagadora maioria absoluta, face à pior situação de desgovernação que Portugal alguma vez terá tido.

 

Uma nova revisão deve começar por tratar, essencialmente, de resolver preocupações no sentido de uma alteração de regras de organização e funcionamento do Estado, para garantir mais democracia, grande eficácia, ética funcional, confiança e estabilidade na vida política e administrativa do país.

***

 

Em causa, estão acertos democratizadores no sistema de governo, funcionamento dos partidos, poder parlamentar, sistema eleitoral, reforma orgânica das administrações públicas, limitação dos mandatos, criminalização e sancionamento de comportamentos dos titulares de cargos públicos, limitações à osmose entre os sistema político e os sistemas económico-comunicacional-administrativo, reforma do sistema jurisdicional.

 

Além de, naturalmente, se dever encarar os aspectos que estão na origem, em concreto, dos problemas recentes: regras sobre endividamento de todas as administrações públicas e regime de regulação do sistema financeiro.

 

Pessoalmente, entendo que se impõe não fazer de conta que as leis não existem, dando a ideia de que são inúteis. Só se aplicam aos cidadãos, e não àqueles que as fazem e nos governam, no mais frontal ataque à ideia do Estado de Direito?

 

As instâncias de controlo social, designadamente os tribunais, têm de, em concreto, as aplicar; e aplicar rapidamente, sob pena de os responsáveis máximos “arranjarem um motivo nobre” para estar fora do país, acautelando a possibilidade de virem a ser arguidos em processos crimes.

Ou seja, há que processualizar penalmente estes comportamentos dolosos ou gravemente irresponsáveis, sobretudo dos seus actores evidentes, do primeiro-ministro e dos dois últimos ministros das obras públicas, claramente ao serviço de interesses não públicos e mesmo com claras e publicamente perceptíveis actuações contra o interesse público.

 

Não é verdade que os cidadãos assistiram, na última década, e que vão sofrer, durante muito tempo, as consequências de comportamentos anti-éticos e delinquentes no exercício de funções políticas e públicas?

Não haveria mesmo de clarificar melhor ou agravar essa criminalização em relação não só aos agentes públicos como aos económicos e financeiros?

 

***

Em causa, desvios democráticos daqueles que, mantendo-se ininterruptamente nos lugares, se transformam numa classe à parte, desenraizada, afastada da sociedade e dos seus problemas reais, orientada – quando no poder - não por programas ou princípios, mas por sondagens e interesses de grupos ou mesmo pessoais.

 

Estes desvios chegam ao ponto de construir soluções esporádicas, irrealistas e conscientemente desajustadas à realidade, ou efectivar, despudoradamente, promessas e gastos acima das possibilidades, designadamente subsídios, obras, estudos, pareceres, com ofensa das mais elementares normas éticas e da legalidade, visando captar votos nos períodos pré-eleitorais, pagar montantes recebidos em campanhas anteriores ou obter dinheiros para as campanhas seguintes.

Sobretudo, esquecendo impunemente promessas e programas com a mesma naturalidade e convicção com que antes os afirmaram.

 

Trata-se de uma classe específica, em geral constituída cada vez mais por quadros que, em contínuo, vêm das juventudes partidárias sem uma boa preparação, técnica, científica e profissional, prévia ao assumir de responsabilidades de primeiro plano.

 

***

4.Com efeito, procurando reflectir as grandes questões que deverão merecer respostas e algumas propostas a fazer no livro, não deixaria de colocar algumas interrogações centradas na ideia de maior legitimação, maior responsabilização e maior transparência, com tradução no ordenamento normativo português, desde logo sobreaorganização do poder político.

 

a)-Quanto ao sistema eleitoral, não deveria reflectir-se sobre a questão da obrigação geral ou não de votar?

Não deverá interditar-se o sistema de listas fechadas?

Ou seja, além de círculos mais directamente personalizados, uninominais, nos círculos plurinominais, não deveria especificar-se um método diferente de escolha dos candidatos, o preferencial ou até o de panaché?

De facto, as listas fechadas são uma raridade ibérica. Aliás, se se quer, a todos os níveis, tentar favorecer a uma maior possibilidade de escolha de dirigentes e políticos segundo critérios de maior mérito, tal solução não deveria ser proibida para todos os órgãos eleitos, sejam políticos, sejam administrativos, autárquicos ou outros?

 

Quanto aos círculos eleitorais, não deveria proceder-se à substituição da mera possibilidade, há muito existente na CRP, mas nunca efectivada, de um sistema misto círculos plurinominais e uninominais, por uma obrigação da sua instituição, num dado prazo (fixado em norma final da lei de revisão constitucional, sob pena de inconstitucionalidade por omissão)?

 

Não deveria, não apenas manter-se a possibilidade de independentes em listas monopolizadoras dos partidos, mas a própria admissão de listas propriamente independentes, abrindo a concorrência entre a lógica de instituições de intervenção política permanente, as partidárias, e a lógica de intervenções eleitorais passivas casuísticas, de candidatos não dependentes da hegemonia dos partidos?

 

Porque manter os limites à conversão dos mandatos?

Mesmo com listas independentes, e embora os partidos não deixem de ser sempre as peças axilares do funcionamento democrático, não será que a expressão dos diferentes interesses sociais, se tiverem dignidade significativa na população, ficarão melhor representados?

 

b)-A legislação de enquadramento partidário não deveria impor expressamente (já deve ser assim, face ao modelo constitucional e ao papel fundamental dos partidos na vida política e administrativa, mas os partidos desconhecem isto) que a organização e funcionamento dos partidos respeitem os princípios democráticos, acabando com o centralismo do líder, antes deliberando segundo os critérios aplicáveis aos órgãos constitucionais (portanto, também não elaboração de listas fechadas, escolha de governantes, acabando em geral com decisões não colegiais, etc.)?

 

Não deveria consagrar-se expressamente o direito de livre acesso às contas dos partidos e declarações de riqueza dos membros de órgãos dirigentes destes, com a respectiva publicitação, permanentemente actualizada nos sites dos organismos nacionais e dos próprios partidos, designadamente da Independente CADA, encarregada de fazer cumprir o direito fundamental de acesso à informação?

 

c)-Não deveria eliminar-se em geral os impedimentos materiais à efectivação de referendos?

Não seria de acabar com o princípio da unicidade referendária, substituindo-o pelo, bem mais importante e económico, princípio da separação e clareza das questões (n.º6).

 

Não deveria impor-se a obrigatoriedade de efectivação automática de referendo face a uma iniciativa popular com uma dimensão especialmente significativa (a definir legalmente, em termos que nem o impeça sistematicamente, nem o coloque apenas nas mãos dos políticos instalados como mera proposta, nem o banalize)?

Neste âmbito, não deveria também retirar-se o carácter vinculativo do parecer do Tribunal Constitucional?

 

Porquê o impedimento da renovação do referendo quando recusado pelo Presidente da República?

Mais do que isso, porque não acabar com a própria possibilidade da sua realização depender em absoluto da vontade deste?

 

O Presidente da República é, como todos os outros intervenientes, alguém legitimado para agir em nome do eleitorado e o referendo é a devolução da capacidade de decidir ao verdadeiro soberano e mandatário dos poderes instituídos, o povo, sendo embora certo que, para não o banalizar, importa ter uma instituição que avalie da sua importância material, mas para tanto basta que o Parlamento delibere a sua realização, por sua iniciativa ou proposta do governo, também ele legitimado indirectamente através do parlamento e portanto dependente dele.

 

d)-E porque manter o poder legislativo concorrente do governo?

Poder que, em todos regimes democráticos, cabe ao Parlamento, salvo delegações específicas deste.

 

e)-No Parlamento, não deverá impor-se a obrigação de que as votações na especialidade com carácter definitivo, quando efectivadas regimentalmente pelas comissões parlamentares, se processe no espaço do hemiciclo, nos dias em que não há reuniões de Plenário, para permitir a abertura dos debates e votações aos cidadãos em gerais?

 

f)-Quanto ao estatuto dos titulares dos cargos políticos, não seria a ocasião para prever a tipificação concreta e precisa do crime de endividamento ilegal por parte dos titulares de órgãos políticos e administrativos com posterior tipificação legal.

Normativo a aplicar em geral a todos os cargos públicos ou de designação pública.

 

Porque não prever a responsabilidade criminal não só do Presidente da República, mas do Presidente da Assembleia da República, Primeiro-Ministro e membros do governo, a responderem perante o Plenário da Supremo Tribunal de Justiça, estendendo a estes titulares aquilo que já está disposto no n.º 1 do art.º 130.ºda CRP?.

 

g)-Não deveria consagrar-se (estendendo a previsão da actual legislação) a limitação dos mandatos, no exercício de cargos electivos, não só em relação aos titulares de funções executivas, mas também aos deputados, Presidente da República e, mesmo a outros altos cargos de nomeação, como o do Procurador-Geral da República e, em geral, a todos os cargos políticos e administrativos electivos regionais e locais, embora nas actuais autarquias apenas reduzindo a continuidade para dois mandatos?

 

h)-Quanto ao Presidente da República, desde logo, impedindo a sua reelegibilidade, limitando o exercício fa função a um único mandato consecutivo, embora alargado a 7 anos.

 Evitavam-se alguns dispêndios eleitorais, atrapalhava-se menos os outros calendários eleitorais e acabava um irresponsável primeiro mandato “bonzinho”, sem fazer o que devia, ou a pôr em causa possíveis vitórias de partidos que não lhe convenham no governo, tudo para não comprometer a sua vitória para um segundo mandato consecutivo.

 

Porque não alargar de novo o poder de destituição do governo, na versão anterior à revisão de 1982, conatural a um sistema semi-presidencialista de governo, ou, pelo menos, em termos que não impliquema sistemática necessidade da técnica de dissolução da Assembleia da República e novas eleições gerais?

Ou seja, não deveria ir-se além dos casos actualmente previstos, e com aplicação também aos governos regionais, sempre que os governos, nacional ou regionais (neste caso através do Representante do Presidente da República) fiquem sem apoio de maioria parlamentar, ou desrespeitem a normação sobre limites de endividamento?

 

Porque não clarificar o poder de vetar, nas mãos do Presidente (ou mesmo atribuir-se tal poder, sob proposta do governo), para qualquer intervenção do Estado no exterior, através de deslocação de forças, militares ou policiais?

 

i)-Quanto ao exercício de funções pelos deputados, porque não impor-se o sancionamento da falta de prestação de informações detidas ou informações incorrectas, por parte de governos e Administrações, para a informação regular dos deputados, com criminalização quando a título doloso ou com negligência grave, designadamente em casos de falsificação dolosa dos Governos, Administrações Públicas, organismos de governo das magistraturas?

 

Aliás, não deveria, como ocorre nos EUA, aumentar-se a transparência no funcionamento das diferentes Administrações Públicas, criando em Portugal uma sunshine law, aplicável às reuniões de todos os órgãos colegiais, não só dos poderes legislativo e jurisdicional (em que, em parte, ainda há opacidades), como do poder administrativo?

Não é possível esquecer, v.g., como, em nome da velha razão de Estado, os poderes públicos efectivaram não só o ocultamento, como mesmo a falsificação da matéria de facto referente ao acidente de Camarate, ou como o actual governo andou, desde há pelo menos três anos, e até à vinda do Fundo Monetário Internacional, a facultar dados errados aos portugueses e à própria oposição (e ao Presidente da República?).

 

Porque não acabarem as restrições absolutas de acesso à informação em segredo de Estado por parte do Parlamento, deixando de o sujeitar às mesmas regras dos cidadãos em geral (Lei do Segredo de Estado); copiando, v.g., o razoável modelo de controlo do regime de acesso vigente em Espanha.

 

Porque não acabar o poder governamental de aprovar tratados, seja em forma solene nas matérias da sua competência legislativa concorrente, seja em geral de acordos em forma simplificada?

 

O Parlamento não deveria assumir-se na sua plenitude de representação panacional, apreciando não só todos os actos do governo e Administração da República como dos outros órgãos de poder territorial (regiões autónomas e autarquias)?

 

Nas matérias actualmente consideradas de reserva parlamentar, absoluta ou relativa, não parece que é chegado o momento de o Governo só poder apresentar propostas de lei.

 

Em todas as outras, o governo pode legislar apenas se autorizado, acabando o anacronismo de um governo dotado de poder legislador corrente, em vez de ser Poder Executivo e órgão superior da Administração Pública.

 

Aliás, quando legisle autorizado, não deixa de ser órgão legislativo, que, por definição, se tornou aberto ao acompanhamento público, após as Revoluções liberais e, portanto, pelo menos, o governo deve, nesta veste de substituição do parlamento, proceder à difusão (concomitante na Internet ou) posteriormente no site próprio, de todo o debate e votações.

 

A comissão encarregada de aprovar as Contas do Estado e as Comissões de Inquérito parlamentar poderão ser isentas e ter algum interesse fiscalizador com uma maioria de deputados apoiantes do governo? E presididas e com relatores da maioria governamental? Estes não deveriam, aliás, para garantir personalidades mais imparciais, ser eleitas por 2/3 dos votos do Parlamento, o que pressuporia apoios alargados, sempre difíceis, face a deputados “fundamentalistas” em relação aos seus partidos ou grupos parlamentares, sejam do governo ou da oposição?; havendo grupos parlamentares com origem em listas independentes, será de crer que, em muitas situações, os seus membros possam até ser os preferidos.

 

Além disso, porque não funcionarem com livre participação de membros do governo, abertas aocontrolo dos cidadãos, funcionando em Plenário, especialmente as de deliberação finalde leis na especialidade?

 

j)-Sobre oGoverno,não seria esta a ocasião para impor que o 1.º Ministro deva ter a nomeação dependente da existência de uma maioria parlamentar? E os ministros, que aliás deviam ser pré-conhecidos, quando os partidos estão na oposição, em ordem a ser conhecido o seu percurso e valorado pelo eleitorado em geral, na hora da votação (governo-sombra, tal como na tradição britânica), serem nomeados após audição e aprovação do perfil, mérito e programa concreto, na comissão parlamentar da Assembleia da República, especializada na matéria, e no Senado, Câmara Alta, se e quando vier a existir?

 

Não seria de haver uma maior preocupação em evitar bloqueamentos devido a fenómenos corporativistas, que em certas áreas são claros, o que exigiria, v.g., afastar como membros do governo titulares de funções no exercício das mesmas ou afastados delas recentemente, v.g., médicos-enfermeiros na Saúde, militares na Defesa Nacional, espiões a dirigir os Serviços de Informações, polícias na Administração Interna, advogados-juízes-agentes do ministério público na Justiça, eventualmente sindicalistas ou empresários no Emprego, embaixadores nos Negócios Estrangeiros, dirigentes desportivos no Desporto?

Podem ou devem ser especialistas, v.g., economistas na Economia-Finanças-Administração Pública, tal como economistas-geógrafos-planificadores físicos no Ordenamento do Território, engenheiros do ambiente-biólogos-ecólogos e outros especialistas do ambiente no Ambiente, juristas na Justiça, etc..

 

Entendo que seria mesmo desejável que fossem personalidades de grande mérito técnico nas diferentes áreas e simultaneamente com grande capacidade política, isto é, de propor, tomar decisões, e de as impor e explicar, mas não dirigentes da Administração Pública em osmose corruptora Administração Pública-Governo, Governo- Administração Pública, e em geral todos os profissionais interessados e comprometidos em lógicas corporativas.

 

Porque é que o programa do governo pode não reflectir as principais linhas, apresentadas ao eleitorado, do(s) programa(s) do(s) partido(s) e representantes de listas independentes, apoiantes do governo? 

 

Não deveria haver publicidade no site do governo de todas as Actas com deliberações do Conselho de Ministros, com o resultado discriminado das votações, a que deve proceder-se obrigatoriamente, em ordem a poder haver avaliação responsabilizante da opinião pública, ou seja, responsabilização política concreta?

 

Como pode aceitar-se a não sujeição a votação obrigatória e aprovação pela maioria dos deputados da Assembleia da República, do programa do governo? Portanto, não a aprovação do silêncio dos cemitérios, mas uma aprovação activa, positiva, assumida, clara, que é o que em política faz falta em geral. Ou seja, a aprovação e não apenas a mera não “rejeição” actualmente prevista? Impedindo em princípio garantidamente governos minoritários?

***

Sobre o governo, não fugiremos a uma questão delicada, que é a de saber se deve ao não haver limites constitucionalizados e sanções penais para o primeiro-ministro e membros do governo e outros responsáveis eleitos, a nível regional e local, que activa ou permissivamente tenha criado a nível das finanças públicas ou, no caso do Governo nacional, permitido a nível dos actores financeiros e outros privados, situações tão graves de endividamento perante o exterior[2]?

Questão que aqui abrimos e fachamos desde já:

 

Portugal, neste virar da primeira para a segunda década deste século, está a viver as consequências de várias crise que se potenciam exponencialmente, em geral tudo contribuindo paraapercepção de várias disfunções no plano das representatividadeseuma generalizada falta deconfiança nos dirigentes públicos por parte dos cidadãos:

 

a)- umacrise social geral no plano dos valores e vivências éticas no plano do exercício de funções públicas e privadas de grande responsabilidade;

 

b)- umacrise política por deficiências estruturais no funcionamento da democracia; e

 

c)-umacrise da verba mesmo que disfarçada, enganadoramente, pelo verbo.

 

Vivemos algo que não é novo, mas foi sofrido em doses menores, mais passageiras e muito menos sacrificadoras do conjunto dos cidadãos. Algo que nunca fora tão longe e tão sentido como agora (e importa não esquecer que as razoes que estiveram por detrás do movimento do 28 de Maio e da consequente “justificação” da ascensão da ditadura de Salazar).

 

Tudo isto, num ambiente de opacidade das actuações e reais problemas por parte dos titulares desses poderes públicos, alheios às novas reivindicações cidadãs no sentido de se caminhar para o open government, a transparência total no exercício dos cargos e o valorizar da lógica da legitimidade funcional, quotidianamente medida.

Tal exige a reforma de amplas áreas de configuração desses Poderes e a revisão do enquadramento de funções públicas a todos os níveis.

Importa aproveitar o próximo processo de revisão constitucional ordinária em certos aspectos da Constituição orgânica saída de 1982, mas então fortemente condicionada à versão anterior e Pacto MFA-Partidos, que está na sua origem.

 

São textos historicamente situados, mas que, em muitos domínios, face à experiência entretanto adquirida, são de considerar, hoje, como inadequados.

Com efeito, a próxima legislatura tem poderes de alteração da Constituição da República Portuguesa, uma vez que a anterior não exerceu o poder ordinário da sua alteração. Esta próxima revisão não precisa de alterações na Constituição dos Direitos ou na Constituição Programática, o que parece que alguns erradamente preferiam privilegiar. Veja-se a tentativa errada de uma comissão de revisão constitucional do PSD, presidida e composta em grande parte por pessoas erradas e sem senso de oportunidade temática e, desde logo, também política, que, mesmo que tenham sido a causa, seguramente foram também parte do inêxito relativo de um partido que seria natural que pudesse arrebatar uma esmagadora maioria absoluta, face à pior situação de desgovernação que Portugal alguma vez terá tido.

 

Como referi, impõe-se não fazer de conta que as leis não existem, dando a ideia de que são inúteis. Afastar a ideia, tantas vezes verdadeiras, de que só se aplicam aos cidadãos, e não àqueles que as fazem e nos governam, no mais frontal ataque à ideia do Estado de Direito? As instâncias de controlo social, polícias, investigadores e tribunais, têm de, em concreto, as aplicar rapidamente (condição de eficácia como já defendia Beccaria no século XVIII), e designadamente para impedir que os responsáveis máximos arranjem um “motivo nobre” (cargos internacionais, estudos, etc.) para sairem do país, acautelando a possibilidade de virem a ser arguidos em processos crimes ainda não prescritos.

 

Em geral, são necessárias alterações democratizadoras, que na prática permitiram desvirtuamentos graves do pretendido sistema formal de governo, do funcionamento dos partidos, da eleição e do exercício do poder parlamentar, no sistema eleitoral, na limitação e personalização dos mandatos. Impõe-se uma reforma orgânica (global e não retalhada e desordenadora do modelo) das administrações públicas, limitações à corruçao propiciada pel a intercambialidade imediata ou quase imediata (períodos de nojo curtos) entre os dirigentes do sistema político e os da vida económico-comunicacional-administrativa, uma reforma do sistema jurisdicional que nunca será eficaz sem uma modificação do medelo orgânico criado em meados da década de setenta, e uma mais ampla e eficaz disciplina de criminalização e sancionamento de comportamentos dos titulares de cargos públicos, não prescritíveis.

 

Não é verdade que os cidadãos assistiram, na última década, e que vão sofrer, durante muito tempo, as consequências de comportamentos anti-éticos e delinquentes no exercício de funções políticas e públicas? E não haveria mesmo de clarificar melhor ou agravar essa criminalização em relação não só aos agentes públicos como aos económicos e financeiros?

 

Alguns comportamentos governamentais são de tal modo graves que não posso deixar de recordar que, por actuações menos irregulares ou mera negligência, os tribunais Islandeses já estão a sujeitar o ex-Primeiro Ministro a julgamento. E o ex-Presidente israelita não foi condenado a prisão?

Portugal tem uma Lei de Responsabilidade Criminal dos Titulares de Cargos Políticos (e públicos em geral), a qual, apesar de nunca aplicada e sem se perceber porquê, mereceu, nalguns aspectos, alterações recentes, cujo objectivo deixo à apreciação dos presentes, dado que dispensam comentários óbvios, ao serem alterações que mais parecem tipificar em termos menos exigentes o seu regime: uma lei que partiu de proposta elaborada pelo então deputado Correia Afonso, no período em que fui presidente do grupo parlamentar, e na qual também colaborei e em cuja aprovação parlamentar me empenhei.

 

Permitam-me que cite apenas algumas tipificações, punidas com pena de vários anos de cadeia, mesmo que objecto das tais interessantes recentes alterações ao enunciado tipificador, partindo de propostas, eventualmente pluripartidárias, mas em si parecendo revelador ou de distracções de quem conestou ou, não só de premeditação, como do receio de alguém de que nem todas as suas ilegalidades pudessem um dia ficar sem investigação imparcial e sanção.

 

Vejamos:

a)-O artigo 9.º, referente a atentado contra o Estado de direito, prevê que «O titular de cargo político que, com flagrante desvio ou abuso das suas funções ou com graveviolação dos inerentes deveres, ainda que por meio não violento nem de ameaça de violência, tentar destruir, alterar ou subverter o Estado de direito constitucionalmente estabelecido, nomeadamente os direitos, liberdades e garantias estabelecidos na Constituição da República, na Declaração Universal dos Direitos do Homem e na Convenção Europeia dos Direitos do Homem, será punido (…).

Ora, não é verdade que, por exemplo, o direito de exercício sem interferências da liberdade da comunicação social é um direito fundamental, nestes textos, especialmente consagrado e regulado?

 

b)-O artigo 14.º, sobre o crime de violação de normas de execução orçamental, diz: «O titular de cargo político a quem, por dever do seu cargo, incumba dar cumprimento a normas de execução orçamental e conscientemente as viole: a) Contraindo encargos não permitidos por lei (lei que importa redigir em termos mais precisos e exigentes); b) Autorizando pagamentos sem o visto do Tribunal de Contas legalmente exigido (ou o que é pior, falseando a contabilidade das despesas para enganar e obter o visto que o tribunal anteriormente mostrara que não daria), etc.;

 

c)-O artigo 15.º (suspensão ou restrição ilícitas de direitos, liberdades e garantias) refere:«O titular de cargo político que, comflagrante desvio das suas funçõesou comgrave violação dos inerentes deveres, suspender o exercício de direitos, liberdades e garantias não susceptíveis de suspensão, ou sem recurso legítimo aos estados de sítio ou de emergência (…)».

Ora, quantos direitos sociais e económicos constitucionalizados e já adquiridos não foram postos em causa só para pagar o despesismo conscientemente excessivo dos governantes e sem pensarem que, para não haver dúvidas sobre tal legalidade (que, aliás, sempre seria transitória, mesmo com tal declaração excepcional de situação de emergência), haveria que obter a colaboração do parlamento e presidente, através dos complexos mecanismos constitucionalmente referidos?

XXX

d)-Nos n.º 1 dos artigos 17.º e 18.º (corrupção passiva e activa), com alterações nesta década, legisla-se o seguinte:

-«1-O titular de cargo político ou de alto cargo público que no exercício das suas funções ou por causa delas, por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, solicitar ou aceitar, para si ou para terceiro, vantagem patrimonial ou não patrimonial, ou a sua promessa, para a prática de um qualquer acto ou omissão contrários aos deveres do cargo, ainda que anteriores àquela solicitação ou aceitação» é punido (…).

 

-«1 - Quem, por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, der ou prometer a titular de cargo político ou alto cargo público, ou a terceiro por indicação ou com o conhecimento destes, vantagem patrimonial ou não patrimonial com o mesmo fim anteriromente enunciado (…)”.

 

Dito, isto, não deixo de reproduzir, para comparação, as versões da lei original de 1984:

O artigo 16.º, sobre corrupção passiva para acto ilícito, estipula que:

 

 “1 - O titular de cargo político que no exercício das suas funções, por si ou interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, solicitar ou aceitar dinheiro, promessa de dinheiro ou qualquer vantagem patrimonial ou não patrimonial a que não tenha direito, para si ou para o seu cônjuge, parentes ou afins até ao 3.º grau, para a prática de acto que implique violação dos deveres do seu cargo ou omissão de acto que tenha o dever de praticar e que, nomeadamente, consista:

a) Em dispensa de tratamento de favor a determinada pessoa, empresa ou organização(computador Magalhães, adjudicações várias);

b) Em intervenção em processo, tomada ou participação em decisão que impliquem obtenção de benefícios, recompensas, subvenções, empréstimos, adjudicação ou celebração de contratos e, em geral, reconhecimento ou atribuição de direitos, exclusão ou extinção de obrigações, em qualquer caso com violação da lei”.

 

O artigo 17.º (corrupção passiva para acto lícito) reza que «O titular de cargo político que no exercício das suas funções, por si ou interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, solicitar ou receber dinheiro, promessa de dinheiro ou qualquer vantagem patrimonial ou não patrimonial a que não tenha direito, para si ou para o seu cônjuge, parentes ou afins até ao 3.º grau, para a prática de acto ou omissão de acto não contrários aos deveres do seu cargo e que caibam nas suas atribuições será punido (…).     

 

e)-Diz o artigo 26.º (abuso de poderes) que:

«1-O titular de cargo político que abusar dos poderes ou violar os deveres inerentes às suas funções, com a intenção de obter, para si ou para terceiro, um benefício ilegítimo ou de causar um prejuízo a outrem, será punido (…)”, tal como «2-O titular de cargo político que efectuar fraudulentamente concessões ou celebrar contratos em benefício de terceiro ou em prejuízo do Estado”.

 

Desde logo, em causa não estarão, por exemplo, contratos públicos celebrados apressadamente, até contra acordos interpartidários, nos PEC,s, e mesmo após dissolução da Assembleia da República, por exemplo o do TGV, a Cidade Judiciária, com o país já superendividado e em perigo de banca rota, só para evitar que os terceiros interessados nos concursos não perdessem a adjudicação ou então tivessem o benefício de terem de ser indemnizados, sabendo-se da oposição do mais que provável diferente governo, dado que, com um governo minoritário, existia uma permanente instabilidade, a previsão de um processo eleitoral ou mesmo já em fase do seu processamento.

E que dizer da difundida, pela imprensa, pressão governamental para contratos de pagamentos chorudos por empresas públicas a futebolistas cuja compensação acordada foram apoios a campanhas eleitorais?

E, sobre contratos, o que é que disse o Tribunal de Contas?

Aliás, como sempre, corajoso no denunciar, mas medroso no condenar…?

 

l)-Porque não reformular-se a figura da moção de censura, a conceber em termos construtivos:ou seja, obrigando não a eleições, se o governo tem apoio maioritário da câmara ou se se consegue refazer uma nova maioria, mas apenas renovar a novo governo: moção com proposta imediata ao Presidente da República de um novo 1.º Ministro.

 

Não pode acusar-se o instituto de moção de censura construtiva de ser conservador.

 

Por um lado, se mantém um governo com o mesmo ou mesmos partidos, durante a legislatura, não pode deixar de ser tido como normal, para quem conceba que as legislaturas, em princípio, são para chegar ao fim.

 

Ppor outro, se não é fácil mudar de governo, face às exigências de solução prévia, nas mãos do parlamento e partidos, de uma alternativa para o país, de duas, uma: ou há razoes fortes para não haver mudança com o memso parlamento; ou tal é desejável, seja com nova releitura eleitoral e recomposição parlamentar e o presidente continua senhor do poder de dissolução a Assembleia (Jorge Sampaio foi ao ponto de dissolver um parlamento com maioria de apoio governamental, para forçar uma alteração governativa que não considerava meritória, num ambiente eleitoral que julgava e bem profundamente alterado); ou, o presidente, não sentido a imprescindibilidade da consulta eleitoral, porque entende que a maioria existente ou outra que se consega compor, demite o governo, constatando a falta ou improbabilidade de aprovação de moção parlamentar construtiva, e (sem necessitar de nenhuma mera moção de censura parlamentarmente improdutiva, pois tudo atira para as suas mãos) em alternativa à dissolução do parlamento, demite o primeiro-ministro (mesmo que se imponha uma alteração da norma constitucional sobre os poderes do presidente no sentido que propomos, o que no caso do governo Socrátes bem era necessário), favorecendo assim a possibilidade da constituição de um novo governo, com a mesma ou diferente maioria, saída da mesma legislatura.

 

Aliás sempre se mantêm também os instrumentos actuais de natureza absoluta das moções de derrube ou de natureza relativa, que, em certas circunstâncias, não são menos eficazes, de rejeição do Orçamento de Estado, o que pode funcionar em parlamentos sem maioria governamental.

Ou o já existente instituto da demissão, consequente da dissoluçao heterodeterminada, nas mãos do PR, o que impede que, a não funcionar a moção de censura construtiva, neste sistema ainda demasiado partidocrático e de governos muito ao centro, nem por isso se retiram os actuais meios de levar à alteração governamental pela via dessa dissolução da AR ou da demissão do governo.

Aqui não deixo de interrogar: por quê não se prever uma possibilidade maior da demissão do governo pelo Presidente da República, face a parecer favorável maioritário do Conselho de Estado?

Por quê não clarificar, de acordo com a prática do Presidente Jorge Sampaio e contrariamente à do actual Presidente da República, tal como atrás se referiu, que cabe aoGoverno, não a decisão, mas a proposta ao Presidente da República, a quem compete decidir sobre a deslocação para o estrangeiro de forças militares e policiais, obtida a provação prévia da Assembleia da República?

E prever-se a apresentação até 31.3à Assembleia da República pelo Governo das Contas do Estado referentes ao ano anterior?

E eliminar-se o poder legislativo concorrente do governo com a Assembleia da República?

Porque não reduzir a capacidade de vinculação do país através de tratados internacionais, apenas pelo Presidente da República e Assembleia da República.

E deve proceder-se à previsão constitucional, face à possibilidade dada pelo direito internacional, na Convenção do Conselho da Europa sobre Cooperação Transfronteiriça, a aliás que aderimos, de que pode haver acordos “internacionais” sem intervenção do governo, entre entidades territoriais não estaduais.

 

m)-Deve acrescentar-se na CRP que cabe ao Governo a definição das políticas públicas nacionais, mas tudo sem prejuízo da sua apreciação e sujeição a orientações e eventual legislação parlamentar sobre as mesmas.

 

n)-Sobreadministração pública e entidades de regime jurídico misto, não deverá sujeitar-se todas as entidades particulares que recebem subsídios ou outras vantagens a fiscalização obrigatória?

Porque não consagrar e reforçar a eficácia como entidade administrativa independente da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, que zela pela aplicação das regras da transparência, dando-lhe poderes de decisão e não de mero parecer?

 

Deve proceder-se ao reenquadramento vocabular substituindo o regime da função pública para regime de emprego público ou regime do trabalho em instituições públicas.

 

Não deveria clarificar-se que o dever de obediência, próprio da estrutura hierárquica, cessa não só em caso que impliquem a prática de crimes, actos inconstitucionais e em geral actos nulos (a que nenhuma autoridade deve obediência)? a acrescentar ao seu condicionamento a uma certa disciplina nos restantes casos de certas normas ou comandos ilegais.

Tal como já se dispõe na CRP. Mas acrescentando designadamente as situações em que esteja em causa a aplicação de normas eliminadas pelo Tribunal Constitucional ou claramente regulamentares ilegais ou outra normação inconstitucional. Ou seja, de normas claramente contrárias à lei e à Constituição. Estas, desde que, como tal reconhecidas pelo Tribunal Constitucional (com força obrigatória geral ou não) ou seja, em fiscalização abstracta ou concreta)?

Aliás, tal inaplicação não deverá ter-se em geral como aceite, sempre que suscitada fundamentadamente e colocada a questão ao ministro ou dirigente máximo da pessoa colectiva em causa, haja orientação nesse sentido?

Em causa, normas que possam ser inválidas, assim tentando evitar a sobrecarga dos Tribunais Administrativos e Tribunal Constitucional, sem prejuízo, naturalmente, de, em caso de discordância do administrado, este poder recorrer ao sistema jurisdicional defendendo a legalidade ou constitucionalidade da norma ou acto.

Portanto, deve clarificar-se o dever de obediência e a aplicação do princípio da legalidade, em termos que claramente viabilizem funções de controlo de normas inconstitucionais, em termos a regular por lei, que exigirá naturalmente alguns cuidados, designadamente casos em que já foram declaradas como tal pelo Tribunal Constitucional.

 

Não deve consagrar-se na CRP quer para os cargos eleitos quer em geral no exercício de funções públicas, a obrigação de accionamento para efectivar o direito de regressode gastos ilegais ou indemnizações pagas pela Administração Pública, face a comportamento com dolo ou negligência grave?

 

o)-Sobredefesa nacional, Importa perguntar se o país comporta esta estrutura das forças armadas e os custosos papéis no exterior a que os governos a têm sujeitado.

E, no interior, não deveriam ser alargadas as incumbências das forças armadas, aliás a transformar em pirâmide em vez de rectângulo irregular, ao âmbito da segurança interna, em situações a definir por lei, para além das meras situações do estado de sítio ou de emergência?

 

p)-Sobre poder político-administrativo regional, não deverá ser atribuído à Assembleia da República, representação da soberania nacional (que só é real se actualizada geracionalmente), o poder de iniciativa sobre alteração de normas dos estatutos das regiões autónomas, o que exige alteração constitucional? Naturalmente, mantendo a exigência de deliberação qualificada.

 

Noutros temas, designadamente relacionais entre Presidente da República e órgãos regionais, fonte recente de polémica, é inaceitável que haja nesse âmbito fundamental que mexe com atribuições não da regiões administrativas mas de órgãos de soberania nacional, uma disciplina deigual para as duas regiões autónomas, o que não permite que seja matéria estatutária, devendo ser reponderada e passar a consta da Constituição ou ser eliminada, por iniciativa da Assembleia da República, dos textos estatutários, sobretudo quando se trata de existência de regimes relacionais diferentes nos dois estatutos.

 

q)-Sobrepoder administrativo regional e local, não seria de acrescentar-se, mais do que a referência à “prossecução de interesses próprios das populações respectivas“, a perspectiva da interadministratividade, que lhes permite, tal como o Estado, serem ouvidos em qualquer tema relevante para as populações, independentemente de quem tenha o poder legal de decidir na matéria, caminhando-se na linha moderna da legislação alemã e espanhola sobre o poder local, em prejuízo da supervalorização dos poderes exclusivos, que aliás o Estado, pela via legislativa, facilmente pode – e tem podido - condicionar, limitar ou bloquear?

 

Hoje, tem estado na ordem do dia a multiplicação por todo o país, complexificação e personalizaçao remunerada, para dar lugares aos ex-presidentes de municípios, de CIM e a extinção de freguesias e municípios.

Sobre esta apelidada de reforma do poder local, política errada por não partir da ideia de uma global revisão da organização administrativa, que exige chamar à colaçao a questão constitucionalizadora da regionalização, não deixamos sem comentário quer os objetivos legislativos quer os pressupostos emq eu pretende assentar.

 Refiro-me ao “Estudo-piloto Comunidades Intermunicipais: Modelos de competências, de financiamento, de governação, de gestão e de transferência de recursos”, um Estudo apresentado ¡pelo Governo, tendo como tema a “Descentralização e Cooperação Intermunicipal: Um novo rumo para o futuro”. Ele visou estudar no distrito de Setúbal o CIMAL, no Alentejo Litoral, envolvendo os concelhos de Alcácer do Sal, Grândola, Odemira, Santiago do Cacém e Sines.

Face aos princípios e eixos orientadores da reforma da administração local autárquica (Resolução do Conselho de Ministros n.º 40/2011, de 22 de setembro) que abrange o Sector Empresarial Local, a Organização do Território, a Gestão Municipal, Gestão Intermunicipal e Financiamento e a Democracia Local e posterior apresentação do Livro Verde da Reforma da Administração Local que definiu nomeadamente os objetivos, a metodologia e os cronogramas para a concretização de cada um dos Eixos, veio, para a concretização do Eixo 3, a ser publicado o despacho conjunto de 24 de outubro de 2011, dos Secretários de Estado da Administração Local e Reforma Administrativa, Adjunto da Economia e do Desenvolvimento Regional e das Florestas e Desenvolvimento Rural, a realização deste estudo-piloto sobre modelos de competências, de financiamento, de governação, de gestão e de transferências de recursos para as Comunidades Intermunicipais (CIM), tendo por referência a CIM Alto Minho e a CIRA – Comunidade Intermunicipal da Região de Aveiro – Baixo Vouga.

Para o efeito foi constituído um grupo coordenador a quem coube elaborar o presente relatório, com propostas de Reformatação das atribuições e competências passíveis de transferência dos municípios para as CIM;  Identificação dos domínios de atribuições e competências passíveis de transferência do Estado para as CIM e municípios e Redefinição de perímetro e do modelo de associativismo municipal.

Este Relatório encontra-se estruturado da seguinte forma: Evolução do associativismo municipal; Enquadramento legal das atuais CIM;  Caracterização das CIM Alto Minho e da Região de Aveiro-Baixo Vouga; Competências dos Serviços da Administração Central que poderão ser exercidas pelas CIM; Competências municipais suscetíveis de serem exercidas pelas CIM; Modelo de Governação; Modele de Gestão; Modelo de Financiamento; Atividades e custo dos serviços dos municípios e instrumentos de gestão financeira e orçamental; Experiências de associativismo municipal comparadas (Modelo Espanhol e Francês); Cenário Exploratório (modelos de competências, de gestão e de financiamento); Propostas de Cenário Normativo (modelos de competências, de governação, de gestão e de financiamento); Considerações Finais.

Nele, propõe-se quanto ao modelo de Atribuições e Competências, a adoção de um modelo misto de transferência de atribuições e de delegação de competências quer das Administrações municipais quer da Administração Central.

A delegação de competências pelos municípios deverá prever um conjunto de competências cujo ato de delegação é a própria lei e outras que exijam um ato expresso e obrigatório, sendo estas escolhidas de um elenco legal, permitindo a seleção em função dos interesses dos municípios envolvidos. Esta solução não prejudica a transferência doutras competências decididas pelos municípios e Administração Central em acordo com as CIM.

O modelo da delegação de competências, pela sua flexibilidade, gradualismo na transferência de know how e possibilidade de ajustamento às reais condições técnicas, financeiras e institucionais do exercício de competências, é o mais adequado para enquadrar eventuais processos de reafectação de competências, quer entre municípios e CIM, quer entre a Administração Central e as CIM.

No que diz respeito à delegação e transferência de competências municipais, e apenas destas, veio considerar-se melhor prever a possibilidade dos municípios, individualmente e de forma fundamentada, se oporem à transferência de competências, quando tal se revele, no caso concreto, prejudicial ao interesse público.

De modo a garantir que a transferência de competências municipais seja efetiva, essa possibilidade deve ser limitada e só ter lugar nos casos expressamente previstos.

As competências delegadas e transferidas passariam a ser exercidas como competências próprias e exclusivas das CIM, pelo que a Administração Central e os municípios deixariam de as poder exercer.

Neste modelo de atribuições/competências deverá prevalecer a preocupação em que as CIM venham a ter um campo de ação bem claro e delimitado, por forma a evitar as sempre indesejáveis sobreposições de competências, quer com os municípios, quer com a Administração Central.

Quanto às atribuições da Administração Central, suscetíveis de transferência para as CIM, propõe-se:

a)- Ordenamento do Território: elaboração dos planos intermunicipais de ordenamento do território, mas não dos PROT, que continuam e mal nas mãos do Estado, com exceção da Regiões Autónomas;

b)- Proteção Civil: comando operacional intermunicipal;

c) Desenvolvimento Rural: gestão e defesa da floresta;

d) Gestão de Praias: licenciamento das ocupações e qualificação ambiental;

e) Administração Portuária: gestão das áreas portuárias nas zonas com usos não portuários;

f) Desenvolvimento Económico: apoio ao desenvolvimento de negócios, redução de custos de contexto e atração do investimento;

g) Defesa do Consumidor: resolução extrajudicial de litígios de consumo, formação financeira dos consumidores e apoio aos consumidores sobre-endividados.

Enfim, não diverge essencialmente das atribuições a transferir para as Regiões Administrativa segundo a Lei-Quadros das Regioes Administrativas

Para além da transferência destas competências, seria conveniente prever uma cláusula geral de delegação de competências da Administração Central nas CIM, com a identificação das áreas das competências e respetivos prazos.

Quanto às competências dos municípios suscetíveis de transferência para as CIM, temos

a)- Ordenamento do Território: Assessoria na elaboração e revisão de planos municipais de ordenamento do território (passível de oposição); Cartografia

b)- Transportes e Comunicações: Transportes regulares locais; Transportes escolares, Manutenção de infraestruturas viárias (passível de oposição)

c)- Proteção Civil: Planeamento florestal; Gestão de matas e florestas; Gestão intermunicipal dos serviços de proteção civil

 

d)- Desenvolvimento Local: Gestão de parques empresariais; Política de turismo local. e) Serviços Gerais: Serviços de metrologia; Serviços médico-veterinários; Canil intermunicipal.

f)- Gestão de Recursos Humanos: Formação (passível de oposição); Mobilidade

g)- Defesa do Consumidor

 

A transferência destas competências da Administração Central e municípios para as CIM seria um forte contributo para a qualificação do associativismo municipal, promovendo a eficiência da gestão pública, designadamente, através de ganhos de escala.

Há ainda propostas sobre outras atribuições dos municípios que seriam suscetíveis de transferência para as CIM.

Com efeito, elas podem, ainda, ser reforçadas com a previsão da obrigatoriedade dos municípios delegarem nas respetivas CIM outras competências, entre as quais se indicam, a título exemplificativo:

a)- Ambiente:Exploração e gestão de sistemas municipais de captação, tratamento e distribuição de água; Exploração e gestão de sistemas municipais de recolha, tratamento e rejeição de efluentes; Exploração e gestão de sistemas municipais de recolha e tratamento de resíduos sólidos

b)- Educação: Gestão do parque escolar municipal; Ação social escolar e cantinas; Gestão do pessoal não docente

c)- Cultura: Programação cultural

d)- Desporto: Gestão de equipamento desportivos municipais

e)- Habitação: Construção e gestão da habitação social.

f)- Serviços Gerais: Assessoria jurídica; Aprovisionamento (gestão e coordenação de compras - uma das áreas já com grande sucesso na Administração Central -, seguros); Informática e comunicações (ex: um único data center para os municípios integrantes)

As competências municipais delegadas poderiam ser exercidas pelas CIM em regime de exclusividade ou ser exercidas de modo partilhado entre cada CIM e os municípios, ou seja, existindo em um município que já detenha os meios para a concretização eficiente da competência no território da CIM, poderão esses ser utilizados pela CIM sem que tenha de ser feito um novo investimento.

Quanto ao modelo de governação, defende-se que, numa óptica do reforço da legitimidade e do controlo democrático das CIM, assim como da articulação entre a administração municipal e a “administração intermunicipal”, importa ponderar relativamente às diversas hipóteses metodológicas a adoptar no domínio do modelo de governação, designadamente (e sem invalidar outros contributos ou reflexões) as seguintes:

a)- No âmbito do órgão deliberativo da CIM:

- Manutenção do atual regime de constituição do órgão deliberativo da CIM, o qual é caracterização pela eleição dos seus membros em sede das assembleias municipais a que pertencem;

- Eleição direta dos membros do órgão deliberativo da CIM;

- Adoção de uma solução mitigada, a qual poderá passar pela integração dos diversos presidentes de câmara no órgão deliberativo da CIM, os quais têm a legitimação direta decorrente dos resultados eleitorais das respetivas circunscrições.

b)- No âmbito do órgão executivo da CIM:

- Manutenção do atual sistema, o qual prevê que o órgão executivo da CIM (atualmente o Conselho Executivo) é constituído pelos presidentes de câmara, os quais elegem de entre si um presidente e dois vice-presidentes;

- Eleição direta dos membros do órgão executivo da CIM;

- Adoção de um modelo que possa importar na síntese entre as duas anteriores soluções, nomeadamente por via da eleição dos membros do órgão executivo da CIM em sede das diversas assembleias municipais, mediante o recurso ao método de Hondt.

Neste caso poder-se-á ainda abrir duas sub-hipóteses de concretização: os membros do órgão executivo da CIM a eleger pelas assembleias municipais são oriundos destas ou, ao invés, não provêm de quaisquer órgãos municipais.

A este propósito, urge ter presente que a solução que vier a ser adotada deverá veicular a efetiva agilização do enquadramento material e institucional das CIM, contudo, sem perder a já mencionada necessidade de reforço da legitimidade dos respetivos órgãos.

 

O Estudo vem defender que as CIM “poderão vir a exercer” um papel dinamizador no reforço da coesão nacional e na promoção da solidariedade inter-regional no quadro global de políticas de desenvolvimento (já existe legislação geral e estruturas para todo o país desde 2003, e experiência de AM há muito mais tempo, mas afinal não exerceram tal papel). Assim, poderiam vir a dar “prioridade à eficiência da gestão pública e ao reforço da transparência na gestão, não esquecendo a racionalização e redução das despesas correntes através de ganhos de escala”, assegurando, ainda, a “manutenção da prestação de serviços públicos de qualidade e de proximidade”.

Em geral, o estudo termina defendendo o reforço do associativismo municipal, pugnando por dar um novo fôlego às CIM, dotando-as de um novo modelo das suas atribuições e competências dos seus órgãos, de financiamento, de governação, de gestão e de transferências de recursos, de modo a consolidar a transferência dessas atribuições, para aumentar ganhos de escala e de eficiência.

Num alinha anti-regionalista –importa não esquecer que foi encomendado pelo Governo, não sendo um estudo académico puro, desinteressado na sua autoria e conteúdo-  preocupa-se em afirmar que esta pretendida valorização das CIM substitui o papel crucial que aos municípios devem continuar a caber na provisão da generalidade dos serviços de proximidade, no quadro de uma política geral de sustentabilidade económica e financeira.

Mas, estranhamente, como se os autores se traíssem nos seus objetivos, não declarados, mas de modo oculto, propõe-se que esta pretendida valorização das CIM se faça de acordo com o princípio do gradualismo, privilegiando quer a melhoria da eficácia da ação em relação ao núcleo central das suas atribuições quer o estabelecimento de mecanismos de delegações de competências das entidades da Administração Estadual (geral? Ou também periférica?) ou dos municípios, e a correspondente contratualização de objetivos e recursos técnicos ou financeiros. Esta afirmada necessidade de avanço institucional, falando memso não só em alterações mas  em novo modelo, se, por um lado, confirma, camufladamente, o falhanço do modelo atual, por outros não deixa de abrir a porta à tese evolutiva para o modelo regionalizador representativo (Condesso, 2005; 2011).

Propoe-se aí que as CIM constituam o ator-chave catalisador no território abarangido, da prossecução das metas estabelecidas na sua estratégia de desenvolvimento. Para isso podendo promover atividades e iniciativas de planeamento, concertação estratégica e de monitorização da ação públicaao nível intermunicipal”, em parceria com as instituições municipais e outras locais e em articulação com as estratégias europeias (no período 2014-2020: Estratégia “Europa 2020: Para um Crescimento Inteligente, Sustentável e Inclusivo”), nacionais e da NUT II, onde se inserem.

Sem que se vislumbre novidade nas futuras atribuições, face ao disposto na lQRA, e não querendo recordar a sua existência, não deixa de se afirmar que definição das funções a exercer no futuro pelas CIM deve obedecer ao princípio da subsidiariedade, abrangendo também, nessa perspetiva, atribuições da Administração Autárquica ou de entidades em que esta participe e que, por ganhos de escala, possam ser exercidas de modo mais adequado ao nível intermunicipal (eu diria, supramunicipal), além das da Administração Estadual que, face “à proximidade necessária à sua boa gestão”, possam ser melhor exercidas a esse nível. Se o critério da proximidade não tem sido nem será o único, numa perspetiva da subsidiariedade, pois a adequação em termos de eficácia de escala interventiva não se resume à mera questão da proximidade, nem se vê como o exercício de novas funções retiradas aos municípios aumente a proximidade, não deixa de se constatar, no fundo, a necessidade sentida, mesmo que a medo, de defender uma recomposição de atribuições, elemento que a ser reforçado, a prazo colocará novas exigências de escala e concentração de CIM pequenas, favorecendo a por nós defendida transformação em verdadeiro poder regional autónomo dos pode central e dos poderes municipais.

Outro princípio afirmado para a evolução no sentido de crescentes atribuições nas CIM é o princípio de geometria variável.

Segundo este conceito, tal deve processar-se em função das características do seu território de influência, ao concretizar, designadamente, através do recurso a mecanismos de delegação de competências e contratos programa. Esta via, que à partida poderia criar CIM a diferentes velocidades e com isso discrepância grandes que dificultassem aprazo a passagem à regionalização nos termos definidos na Constituição, não nos parece dever merecer tais receios.

Outros exemplos históricos de regionalização, mesmo mais avançada, político-administrativa, quase tipo federalista, como o espanhol, começou com soluções diferenciadas e não prejudicou o avanço posterior do processo. Mas, claro, aqui falamos de uma realidade muito mais simplificada, que são regiões administrativas, em que qualquer alteração ou correção fica nas mãos do legislador enão dos órgãos das CIM atuais ou futuras, o que seria mais uma inconstitucionalidade.

Assim sendo, um reforço do associativismo municipal, para além dos aspetos focados e desenvolvidos anteriormente, deverá igualmente ter em consideração os seguintes aspetos:

a)- reorganizar, em função do novo Quadro Comunitário de Apoio, as unidades territoriais de base NUT III, visando a uniformização das configurações, em vez das duas atuais (a base NUT III, para efeitos estatísticos (INE) e outra base NUT III, para efeitos de QREN (em que tem assentado a atual configuração das CIM).

b)-repensar a organização do território por comunidades intermunicipais, promovendo alguns reajustes na estrutura existente, com “maior escala” ou “maior racionalização e lógica regional”, sendo certo que se deverá caminhar no sentido de reduzir o número de comunidades intermunicipais.

c)- dar prioridade a “projetos de carácter intermunicipal”, face a projetos de carácter municipal em vista do novo Quadro Comunitário de Apoio.

d)- introduzir no âmbito do novo Quadro Comunitário de Apoio, em especial nos Programas Territoriais de Desenvolvimento (PTD), da contratualização por objetivos, com base em “indicadores de desenvolvimento económico e social”, que estabeleçam metas e permitam a monotorização dos investimentos realizados;

e)- reforçar o papel institucional das CIM no processo de territorialização das estratégias de desenvolvimento europeias, nacionais e regionais, através da sua participação na qualidade de membro efetivo no Conselho Regional e no Conselho de Coordenação Intersectorial das CCDR; nas Comissões de Acompanhamento dos Programas Operacionais Temáticos PRODER e PROMAR; nas Plataformas Supraconcelhias da Rede Social; em órgãos de natureza consultiva dos serviços desconcentrados, nomeadamente, nos sectores da Agricultura, da Educação, do Emprego e Formação Profissional, da Economia, da Saúde ou da Cultura.

f)- atribuir, neste domínio, direitos a auscultação prévia obrigatória das CIM em sede de processo de estruturação do PIDDAC anual, em particular, nos domínios dos  transportes, ensino superior e saúde e assegurar a participação das CIM em instâncias de consulta, concertação e decisões locais, nomeadamente, nos domínios da Educação, da Ação Social e da Proteção Civil.

g)- desenvolver ao nível intermunicipal uma estratégia de planeamento da rede de provisão de serviços públicos de proximidade, que assegure níveis mínimos de acesso e qualidade de serviço adequados à evolução de cada território intermunicipal num determinado horizonte temporal, apostando desta forma na reorientação de cartas intermunicipais de âmbito social, educativa, desportiva e de equipamentos de desenvolvimento económico.

Tudo visto, parece que se pretenderia uma solução de regiões mas se está impedido de o dizer… O contexto do uso da expressão “intermunicipais” indica que se está a pensar em projetos supramunicipais, ou seja, verdadeiramente regionais. Mas como com autarcas municipais?

 

Mas, sobre a figura da “Freguesia”, numa futura reorganização global e sem prejuízo de constituição, por iniciativa local, de comissões de moradores, de fato, a quando da instalação das regiões representativas, será de repensá-las, não se justificando mais do que três escalões de Administração (Estado, Regiões e Municípios). Porque não eliminar a obrigação desta figura e passá-la para as disposições transitórias, tal como já acontece com os distritos e o governador civil, desde há 30 e tal anos, com normas mínimas que viabilizem e apontem a sua reponderação no âmbito de uma ampla e concertada reestruturação municipal. O modelo infra-estatal português é desadequado, ao cumular no memso território estas duas figuras, ou desaparece a freguesia (figura autárquica em geral desconhedida em Administraçao comparada) ou existiriaapenas em termos alternativos (como em certas zonas do Reino Unido).

 

r)-Sobre a Região administrativa, porque adiar a alteração da configuração do poder autárquico de âmbito regional, pondo fim à simultaneidade do processo de regionalização e estabelecendo regras mínimas sobre a configuração dos municípios?

Em geral, o poder territorial infra-estadual deve ser recentrado em termos autónomos, mas assentes no princípio da interadministratividade, em vez do endeusamento do princípio das atribuições exclusivas.

 

Os novos textos seriam: “As regiões administrativas representativas são criadas por lei, (…)”; “A instituição em concreto das regiões administrativas, com aprovação das leis de instituição de cada uma delas, depende do voto favorável expresso pela maioria dos cidadãos eleitores em referendos específicos relativos a cada área regional. E não deve prever-se, quando muito, que a instituição depende da aprovação dos eleitores de cada região e não da vontade dos alheios à região em processo de instituição, nada justificando que eleitores que quiseram regiões, em instituição ou já instituídas, possam bloquear a vontade de outras regiões, ou que nem não o queira para si impeça os outros de o quererem.

 

Esta norma sobre este referendo específico eliminaria exigências desnecessárias, tais como lei de valor reforçado, decisão “licenciadora” do Presidente da República, etc. No fundo, há que seguir o regime geral dos referendos.

 

As atribuições, de natureza meramente administrativa, estão já estabelecidas na Lei-Quadro da Regionalização Administrativa, mas, o processo em concreto para as dotar de meios humanos e financeiros deve implicar a ideia de não sobrecarga do Estado-Comunidade com mais gastos ou mais recursos humanos na Administração pública portuguesa.

 

Ou seja, a referência aos “serviços públicos” aí efectivada deve integrar a ideia de que serão, não a criar de novo, com novos encargos, mas a transferir de outras administrações a extinguir ou reconfigurar, designadamente as cada vez mais pesadas estruturas de freguesias (3.456, a extinguir com concomitante reconfiguração territorial do poder local).

 

As regiões administrativas devem elaborar planos estratégicos e de ordenamento físico regionais, em colaboração com os municípios, e participam na elaboração de planos desta natureza a nível nacional.

 

s)-Ogoverno civil regional deverá vir a ter o estatuto e os poderes do Prefeito francês, face a modificação das circunscrições regionais dos Ministérios, unificadas e alinhadas pelas das Regiões Administrativas representativas.

 

t)-Sobre Tribunais, desde logo, para quando uma reforma do direito processual e da organização jurisdicional em ordem à drástica redução do tempo de decisão dos tribunais?

 

As “carreiras” dos agentes do Ministério Público e dos Juízes não deveriam voltar a ser sucessivas, no sentido de permitir, não só um actuar com maior auto-confiança no plano da apreciação factual e jurídica, como um maior amadurecimento e credibilidade da magistratura jurisdicional?

 

Não deveria proceder-se à reunificação de todas as jurisdições de recurso no Supremo Tribunal de Justiça, através de secções por matérias (cível, comercial, penal, social – trabalho e segurança social - e constitucional), aproximando-nos da solução espanhola?

 

Porque não deve proceder-se à unificação num único Conselho Superior da Magistratura, órgão de governo das magistraturas judiciais e das dos Tribunais Administrativos, porquanto hoje nada justifica separações, como se estes últimos fossem ainda prolongamentos da Administração pública, quando de facto são órgãos de soberania com membros dotados de estatuto de independência igual aos dos outros juízes? Conselho em que os próprios juízes não devem ter assento a nenhum título, pois ninguém que seja governado deve ser governador.

 

No Tribunal Constitucional, os juízes de origem parlamentar, pese o facto de serem juízes com origem eventualmente com experiência e sensibilidade maior para as matérias políticas, dado que não deixam de ser juízes, devem passar por um por voto muito qualificado, quase unânime dos deputados (3/4?), que permita confiar que põem o direito e interesses do país acima dos seus partidos de origem. Neste sentido, e sabendo-se que muitos juízes, antes de o serem, foram militantes partidários, desde logo nas suas estruturas de “juventude”.

 

A duração do mandato no tribunal constitucional deve ser de 6 anos, mas garantindo um mínimo de estabilidade jurisprudencial, pelo que a renovação deveria ser apenas em 1/3 de 2 em 2 anos.

Os juízes, em geral, devem apresentar, no site do Conselho Superior da Magistratura, declarações sobre interesses e filiações anteriores, para acabar com pressões ilibatórias de quadros partidários, políticos, gestores; e, em geral, deixarem de ser julgadores em causas em que a sua posição de imparcialidade está comprometida.

 

E não deveria obrigar-se à escolha de juízes dos tribunais superiores entre reconhecidos especialistas e professores universitários, ou seja, em geral, pessoas com curriculum vitae relevante nas áreas da respectiva jurisdição. Isto é, não deveria ser obrigatória uma percentagem maioritária de juízes de instâncias de recurso, saídos de especialistas de reconhecido mérito, pela obra publicada e docentes das universidades com mínimo de anos de experiência docente e todos com curriculum vitae de relevo (o que serviria também como estímulo aos juízes das 1.º instâncias para se valorizarem permanentemente), neste caso em enriquecedora acumulação de funções docentes, aproximando-nos assim das soluções mais eficazes existentes noutros países, designadamente no Brasil?

 

Porque não privilegiar mais, em casos de grande repercussão social, a intervenção de eleitores jurados para as decisões, quer em matéria de facto no processo penal, quer na jurisdição civil sobre poder paternal e menores?

 

Neste período de crise social, porque não prever, em geral, em processos de contra-ordenação, a substituição de coimas por prestações a favor da comunidade, com trabalho cívico no poder local, apoio à manutenção de jardins, limpeza de ruas e praias, limpeza de matas, ou instituições de solidariedade social, designadamente, associações de bombeiros, misericórdias, lares, centros de reabilitação, etc., de acordo com as competências de cada um?

 

u)-Porque não prever em termos de direito processual o recurso de amparo e a interdição de indefesa, acabando com gritantes injustiças ofensivas de direitosfundamentais ou condenações sem conhecimento ou cabal direito de defesa dos acusados e réus cíveis?

Sobre otribunal constitucional, não deveria, pois, acrescentar-se e regular-se na sua lei orgânica, a apreciação e tramitação de recursos de amparo?

 

v)-Não deveria obrigar-se a preceder a autorização do parlamento ao governo para conceder empréstimos de um parecer obrigatório do Tribunal de Contas, sempre acompanhado de informações detalhadas sobre a evolução da dívida pública do Estado e dos meios de pagamento e período temporal previstos, impondo-se uma maioria de 2/3 dos deputados quando os reembolsos previstos excedam o período restante da legislatura?

 

Aliás, na CRP, não deveria prever-se que os membros do Tribunal de Contas devam passar a estar legitimados originariamente através de um modo de designação igual ao dos membros do Tribunal Constitucional?

E o Tribunal de Contas estar obrigado a desencadear automaticamente processos individuais de responsabilização, em caso de irregularidades constatadas?

 

x)-Sobre a garantia de respeito pela Constituição, limitar-me-ia a interrogar se não deveria eliminar-se a, ainda prevista, fiscalização sucessiva e concreta de normas de Direito Internacional e de Direito da União Europeia, após a entrada em vigor das normas supranacionais (aliás, controlo fictício, quanto à UE, dado o princípio da comprometida obrigação da dar supremacia aplicativa ao seu direito, e quanto à Comunidade Internacional em geral sob pena de responsabilidade do Estado face a essa Comunidade), mantendo, por isso, apenas a eficaz fiscalização preventiva do Direito Internacional (ou seja, antes de nos comprometermos a aplicá-lo face aos outros Estados ou Organizações Internacionais, respeitando assim as Convenções de Viena sobre o Direito dos Tratados; evitando a sua entrada em vigor ou com reservas adequadas e atempadas, se for o caso).

E não deveria acabar-se com fugas ainda permitidas ao Estado de Direito, viabilizando-se a fiscalização inconstitucional actos políticos de especial relevância, a especificar.

 

z)-Aliás, nas Disposições finais e transitórias, porque não eliminar a manutenção, para todos os efeitos, também eleitorais, da novecentista divisão distrital do país, logo que criadas as regiões meramente administrativas?

E acabar com a figura do Governador Civil distrital.

Este manter-se-ia,transitória e imediatamente, ou seja, enquanto o Governador Civil regional não existir.

Mas para se manter com alguma utilidade, ele não devia receber desde já um estatuto e os poderes de coordenação global dos serviços do Estado tal como o Prefeito francês, o que, à semelhança da solução francesa, exige nomeações de quadros altamente qualificados no plano técnico e de Administração Pública?

 

Todas estas questões são por mim analisadas, concretizadas e merecem uma tomada de posição de princípio, quando não mesmo propostas de alterações no quadro orgânico de enquadramento do Estado português, independentemente de serem ou não necessárias alterações constitucionais ou bastarem modificações meramente legais.

 

3.No plano concreto de desenvolvimento deste ensaio, do seu iter expositivo, começaremos, numa primeira parte, pela análise politológica e conceptual da problemática ligada à actual vivência concreta do sistema político, para ir apontando as causas institucionais das crises, designadamente sustentadas ou propiciadas pelo texto constitucional de 1976-1982.

Criticaremos as normas constitucionais onde, face à realidade actual, já nos parece merecer alteração, apontando caminhos diferentes, tendo presente especialmente tudo quanto tenha viabilizado ou não impedido a concretização dos males sociais, acima genericamente enunciados.

Nesta crítica, não deixaremos de referir, embora concentradamente, elementos da doutrina politológica internacional, que possa ajudar a perceber, quer o enquadramento factorial da actual crise, quer a justificar os caminhos novos que se defendem.

*

Numa segunda parte, final, referir-nos-emos à necessidade de instalar uma Administração verdadeiramente aberta e transparente e o open government.

Assim, face à opacidade quotidiana ou mesmo engano sistemático dos poderes públicos, designadamente em temas relevantes para a vida dos cidadãos, abordar-se-á a crucial questão da necessidade da existência de um eficaz sistema normativo de acesso à informação possuída pelas entidades públicas e seus objectivos essenciais em ligação com o tema desta publicação.

Quanto aos temas relevantes, que chegaram a níveis excessivamente críticos, tal deveu-se, em grande parte, à falta de informação e mesmo contra- informação, pensamos em certos investimentos públicos à custa de endividamentos externos insuportáveis, (só explicáveis por concomitante fenómeno de megalomania ou eleitoralismo governativo, sobretudo de fim de legislatura ou para manutenção de governos instáveis sem maiorias parlamentares), para com tais investimentos se obter “pagamentos” parciais de despesismos partidários-eleitorais (assim recebendo ilegalmente dinheiros públicos, à custa da igualdade de tratamento dos partidos da oposição) ou mesmo corrupção individual, em grande parte opções de investimentos só possíveis por o poder de decisão estar concentrados essencialmente no Governo nacional e não disperso por juntas regionais de um país que há muito deveria estar regionalizado administrativamente).

Ou seja, introduziremos o tema da transparência dos poderes públicos, pela sua importância em conexão com a matéria politológica aqui abordada.

 

4.Este ensaio, sem pretender expor e criticar o direito vigente em matéria da transparência no exercício dos poderes públicos, não deixa de, por um lado, coerentemente com a análise feita, concluir pela necessidade do seu aprofundamento e criação de condições da sua efectividade e, por outro, de analisar os fundamentos e o exercício de um instrumento que, se devidamente construído, pode ajudar, embora relativamente e a pouco a pouco, a este objectivo. Instrumento que, no caso português, exige ainda modificações legislativas e institucionais importantes.

A análise comprova a sua inaplicação, seja por razões de deficiência no enquadramento jurídico, seja por falta de soluções que garantam o desrespeito das nomas vigentes.

Aliás,em concreto, importa referir que estamos face a um direito fundamental do homem à transparência informativa no exercício de poderes públicos; ou direito de livre acesso ao conhecimento de informações possuídas por qualquer entidade que efectue tarefas públicas.

Com efeito, este tema também nos merece, sobretudo na parte final, uma breve referência, cuja importância não pode ser reduzida apenas ao campo dos interesses difusos, como o ambiente, pese embora a sua extrema importância neste tema, mas também especialmente nos da saúde, alimentação, ecotoxicidade, corrupção, eficácia do funcionamento dos órgãos de soberania em geral, especialmente o funcionamento da Administração Pública e dos tribunais e suas organizações dirigentes.

 A título de exemplo, quanto ao ambiente, repare-se que essa transparência é condição da sua defesa preventiva, perante a dimensão material da degradação permanente (a unidade do bem directamente a proteger, o ambiente em sentido amplio, e indirectamente outros valores, como se referiu, dada a sua conexão com a saúde e a qualidade de vida), onde, desde logo, se destacam os elementos naturais (que não conhecem fronteiras). E onde os poderes públicos e os cidadãos (por si ou através de organizações não governamentais) são chamados, em conjunto, a participar nas tarefas ecófilas do dia-a-dia, intentando prevenir e corrigir contaminações desses componentes, água, ar, solo; ou impedir a destruição da flora, fauna, habitats e paisagem; ou evitar o ruído, defender o ambiente urbano e, em geral, proteger o património natural e cultural.

Perante um desafio de tanta importância, em que tudo está, muitas vezes, envolvido e em que os poderes e as Administrações Públicas, a vários níveis, nem sempre defendem os interesses colectivos, é importante fazer referência a que o acesso às informações que detenham é condicio sine qua non para habilitar os particulares a exercer condutas não só de participação interessada, mas também de sensibilização, debate construtivo e contrapoder.

Daí, a relevância de uma construção, em todos os âmbitos e domínios, da atribuição aos cidadãos do adequado direito de livre acesso à informação detida pelos poderes públicos.

O acesso directo dos cidadãos à informação, assim como a adequada densificação da actuação activa prestadora de informação, permitindo conhecer e analisar, pela generalidade das pessoas, as decisões, «as sementes e a origem de todas as decisões», são elementos essenciais de uma Administração aberta e transparente e de um open government.

Mas, não sendo o tema desta obra, deixaremos para posterior e breve publicação a apresentação e crítica, em geral, dos aspectos essenciais do direito unionista aplicável nas instituições da União Europeia e do direito nacional de aplicação da transparência no funcionamento dos poderes públicos, tratando especialmente o direito unionista de acesso à informação das Instituições e em matéria de informação ambiental, com as orientações aplicáveis nos Estados, tal como os direitos concretos vigentes a nível interno, assimtratando globalmente o direito de acesso aos documentos das Instituições da União Europeia e das Administrações nacionais.

Analisaremos estas deficiências da legislação nacional e peninsular em geral: as condições jurídicas do exercício do direito e a efectividade e aplicação administrativa da transparência documental.

Assim, expor-se-á, pois, também a nossa posição neste âmbito, para ajudar a dar efectividade à aplicação do regime legal de acesso, em defesa não só de um Estatuto próprio destas entidades públicas independentes de acesso à informação administrativa, como acontece em França e Portugal, mas também da reformulação do seu quadro de poderes, perante a experiência adquirida, sobretudo, no funcionamento da comissão portuguesa encarregada de zelar pela aplicação do direito de acesso aos documentos administrativos (CADA).

 

 


II - ACTUAL SISTEMA DE PODERES PÚBLICOS

 

 “(…) tendo nascido todos iguais e livres, só alienam a sua liberdade por sua própria utilidade. Toda a diferença consiste em que numa família o amor do pai para com os filhos paga o cuidado que por eles se teve; e no Estado, o gosto de mandar supre o amor que o chefe não tem aos seus povos”.

“Não entendo por isso que tenha de haver escravos, nem que seja legítimo o direito de escravidão, suposto que se provou o contrário: indico tão só os motivos porque os povos modernos, que se crêem livres, têm representantes, e faço ver porque razão os povos antigos não os tinham. De todo o modo, no instante em que um povo nomeia representantes, já não é livre; deixa de existir”.

 

 JEAN JACQUES ROUSSEAU, Do Contrato Social ou Princípios de Direito Político

 

XXX

II.1.Ambiente geral de crise do regime democrático na actualidade

 

II.1.1. Considerações gerais sobre o regime democrático e releitura dos pincípios fundamentais que regem o Estado português

 

II.1.1. Funcionamento do regime democrático em Portugal. Urgência de regeneração

 

Segundo um sentimento cada vez mais generalizado, nunca se atingiu, em Portugal, tão profunda e rapidamente, situações sociais e políticas especialmente preocupantes.

Estas situações passam porníveis de desorientação de objectivos, degradação económico-social, com aumento de assimetrias regionalo-sociais, denúncia de alta corrupção[3], ataque a contra-poderes legítimos (v.g., comunicação social, desrespeito da limitação de poderes face a Administraçoes indirectas, etc.), empobrecimento dos quadros dirigentes partidários e políticos a todos os níveis, governantes, juízes e deputados, frequentemente condenados perante as opiniões públicas no seu prestígio e honorabilidade, altas magistraturas jurisdicionais tidas como influenciáveis pelo poder político,tidas comoocultadoras de crimes de titulares de altos cargos, ou seja funcionalmente corrompidas ao serviço de pseudo-“razões de Estado” e de seus dirigentes máximos.

 

Estamos face a uma comunicação social pertubada pelo poder político, dependente de processos de apoio financeiro e outros, ou nas mãos do poder económico, e portanto reorientada para valores financeiros, sensacionalistas ou de defesa de interesses dos grupos que a dominam, com desprezo da verdade e do papel sociopolítico que em democracia devia caber-lhe.

 

Hoje, em muitos países, como em Portugal, não está em questão o regime democrático, na medida em que haja garantias mínimas de defesa das liberdades e dos direitos fundamentais.

Mas não deixa de existir um sentimento generalizado do estado de enfermidade e incapacidade da classe dirigente.

Trata-se de uma percepção clara ou difusa que se acentua, neste período de grave crise nacional. Esta crise, queé a verdadeira causa dos nossos problemas, foi apenas agravada e, sobretudo, mais facilmente revelada aos cidadãos e às oposições políticas, pelo contexto internacional desfavorável e a necessidade de apoio financeiro externo para evitar, finalmente, a falta de pagamentos.

Ou seja, crise em face da sociedade política instalada e das crescentes metástases do mal, difundidas e impunemente interiorizadas, banalizadas, quer no mundo económico quer no político, essencialmente devidas à incompetência e políticas dos nossos dirigentes.

 

Naturalmente que, sendo assim, face a este estado de espírito seguramente assente em factualidades “reais”, impõe-se um profundo debate, com objectivos reformistas, sobre o actual sistema político.

 

Este sistema conta com uma experimentação histórica, em Portugal, a partir do último quarto do século passado, que é já, temporal e funcionalmente, suficiente para considerar que ele, tal como está, realiza deficientemente o princípio do governo democrático.

 

Urge uma reforma que os factos, quer os directamente sofridos pela população em geral, quer os que são continuamente publicitados e multiplicados na comunicação social dos últimos tempos, mais acentua e faz apressar, por mais que nos julguemos, hoje, pela pertença à UE, imunes a um ambiente propício ao não questionamento da democracia, isto é, protegidos face a conjuras antidemocráticas e golpes de Estado militares.

 

B)- Sobre democracia e representação política

 

a)- Sobre o regime democrático

A democracia, na sua concretização histórica, é e será sempre um ideal de realização inacabada, com avanços e retrocessos.

Todo o governo, inclusive “representativo”, combina elementos democráticos com uma dimensão oligárquica[4], ou tende mesmo à criação de contextos propiciadores de atitudes autocráticas.

E, por isso, ROUSSEAU já desconfiava da noção de representação («a soberania não pode ser representada»[5]).

Fazer da política a profissão principal (e além disso continuada, como é tendência dos conquistadores de lugares partidários e dos poderes públicos, inclusive em democracia), gera interesses e lutas específicas em torno desses interesses.

Não só se vive para a política, mas sobretudo da política.

 

Mas a oligarquização do poder não é uma «lei» histórica, como tangencialmente crêem G. MOSCA ou VILFREDO PARETO. É só, como refere ROBERTS MICHELS[6], uma tendência propiciada pela lógica da divisão de tarefas nas organizações da sociedade.

A história moderna pode entender-se como uma luta entre essa tendência para o governo oligárquico (dado que a representação permanente se plasma numa hegemonia dos representantes sobre os representados, uma irretratável delegação, entre eleições, do poder dos cidadãos de dirigir os seus destinos colectivos) e a «capacidade individual para a crítica e o controlo» (R. MICHELS).

O fenómeno que chamaria de representação-delegação política aparece como um «despojamento» dos representados a favor dos representantes. Com efeito, estes, com a continuidade de funções no tempo, tornam-se profissionais da dominação política. Hoje, a fronteira dominantes-dominados passa pela divisão entre “profissionais” da política e os cidadãos em geral.

O trágico para os cidadãos resulta do facto da autonomia inerente ao político estar em que «só se se desapossarem a favor de um porta-voz, expondo-se à ‘alienação’, é que escapam «à alienação política»[7].

 

Perante a experiencia de desvios, a alternativa ao cepticismo está na afirmação da necessária intersubjectividade, no espaço público, com o cidadão.

Frente aos riscos de perda, nessa alienação inscritos, ou às tendências para os desvios funcionais da institucionalização, há que opor essa dimensão dinâmica das heterosubjectividades activas[8].

 

Na verdade, o que importa é constatar quão distantes estamos do ideal da realização da República de Platão, governada pela «sabedoria» do filósofo-rei, que acede ao domínio superior das «ideias» (as «essências», não as «aparências»)! Ou das preocupações pragmáticas e empíricas, normativas, da Política de Aristóteles, na busca do «melhor sistema», para quem importava, analiticamente, construir o «mais adequado» para cada sociedade concreta.

Mas é nesta última abordagem que propomos inserir-nos.

Como ressalta da Utopia de TOMÁS MORO, na sua reflexão sobre a tensão permanente entre as pressões da realidade imperfeita e a busca ideal da sua superação, num caminho de realismo, deveria aceitar-se o compromisso com as instituições com que haja discordância para tentar melhorá-las?

Impõe-se uma permanente tensão num “sentido do possível e do praticável”, de uma abertura contínua ao impossível (FICHTE, BENJAMIM, RANCIÈRE, DERRIDA, LÉVINAS), entre o diálogo do pragmatismo e da utopia. Ou uma dialéctica democrática infinita, como pretende MERLEAU-PONTY.

 

Acontece que a política democrática não existe na estabilização hierárquica institucional, inclusive se na teoria politológica e constitucional se considera como representativa, pois só se constata e vive com verdade no permanente “ressurgimento da colocação em comuns do conflito”[9].

Já HITLODEU entendia que o compromisso só vem legitimar, permitindo encobrir e manter, debaixo de formas distintas, a corrupção das estruturas dirigentes, embora ele não deixe de demonstrar um optimismo antropológico quando estão verificadas certas condições sociais, que não permitam que certas pessoas e grupos dominem os restantes.

Na verdade, a democracia, como obra do ser humano, é uma promessa, constantemente por realizar.

O ser humano e as suas sociedades são fundamentalmente algo histórico, em movimento de autoconstrução, de emancipação criadora e recreadora.

 

Nenhuma construção política pode ser imóvel, pois a imobilidade do contrato social seria contrária ao espírito da humanidade.

Qualquer que seja a definição desta, ela caracteriza-se num movimento para a perfectibilidade (FICHTE) e portanto só tem sentido num movimento constante de mudança.

 

Há que reconhecer que inclusive a utopia (ou reflexão genérica, face à praxis do mundo existente, tal como se apresenta à observação) tem sempre uma função heurística[10], porque quem sente necessidade de a pensar acaba por se afastar da resignação, ao voltar a olhar a realidade que o rodeia.

A utopia é o alimento da crítica social, porque o horizonte utópico nos convida a não nos contentarmos com «o dado», o existente, buscando o possível[11], mesmo no desejo do impossível.

Vivemos numa «sociedade de comunicação «de-formada», distanciada de uma teoria da acção comunicativa, segundo o modelo que permita a «crítica da sociedade tal como é» (JÜRGEN HABERMAS).

De qualquer modo, entendemos que há que partir da dimensão analítica e da crítica social para a dimensão «ideal», normativa, descobrindo e inventando, tentando perseguir «o limite do impossível» (SOPHIE WAHNICH), para poder ousar chegar ao tal limite do possível.

 

O paradoxo fundamental da política pode sintetizar-se nesta frase de JACQUES RANCIÈRE: «Não há ordem na sociedade senão porque uns mandam e outros obedecem. Mas, para obedecer a uma ordem requer-se pelo menos duas coisas: há que compreender a ordem e há que compreender que é preciso obedecer». E acrescenta: «E para isso, já há que ser igual a quem manda»[12].

Além disso, hoje, à vigência da democracia não basta ganhar eleições. Pedir o voto impessoal.

Os cidadãos exigem comunicação permanente (e uma direcção organizada, uma liderança para o seu poder, não a delegação do seu poder), através das tecnologias disponíveis. E exigem um protagonismo activo no processo de mudança para o modelo de Administração e de Governo Abertos. Estes implicam a transparência, participação e colaboração.

Ou seja, o acesso à informação (transparência); possibilidade de influir e orientar as políticas, incluindo os assuntos exteriores, a política internacional[13] e a normação (participação individual:) e, finalmente, o seu acompanhamento ou como grupos organizados ou mesmo como pessoas (colaboração).

 

É necessária uma mudança de paradigma relacional governantes-governados.

Impõe-se uma relação horizontal e directa, sem necessidade da sua difusão, dissolução participacional, unicamente em termos da sociedade civil, com um novo contrato social de co-responsabilização.

Não se pode desconhecer e aceitar as análises potenciadoras dos melhores resultados na gestão pública, sejam as teorias de “criação de forma interactiva” de BERNEERS LEE, da “arquitectura da participação” de O’REILLE, da “sabedoria das multidões” de SUROWIECRI ou da”inteligência colectiva” de LÉVY.

 

Hoje, o cidadão quer transparência no exercício dos poderes públicos e possibilidades de participação, compartilhar a liderança, com dirigentes gestores de propostas e não «soberanos» iluminados e intocáveis, confiscadores do poder geral[14], sabendo «escutar tudo o que o rodeia e mediar entre as diferentes instituições e estratos sociais para encontrar ali a saída para os problemas concretos», pois «a modernidade não reclama lideranças messiânicas, mas gestão de grupos e propostas». Sic condicunt.

 

A opinião pública assiste à revelação da realidade de um sistema social que põe de manifesto as suas insuficiências, contradições, tensões, corrupções, frequentes decisões parciais e erradas.

Por isso, conscientes de que já não vivemos num mundo dogmático, mas de pensamento científico, as pessoas crêem que, «como nas origens do ser humano, o líder não é eleito por desígnio divino, mas por ser o que mais sabe» e que deve trabalhar com todas as janelas abertas, pois esta sociedade-rede pretende ser protagonista activa de um profundo processo de mudança from below, que as classes políticas e dirigentes administrativos têm bloqueiado sistematicamente.

 

O conceito de open government permite terminar com a ideia actual de que é «impossível influenciar as decisões dos políticos»[15], ao defender que os cidadãos actuem, cada vez mais, «abrindo o código do funcionamento de nossos governos e Estados. E, também, actuem desenvolvendo o código de controlo desses redutos à comunidade». Tudo, numa evolução em que possam questionar permanentemente as verdades oficiais e «supostamente inquestionáveis»[16], afirmadas por qualquer poder público.

Só esta postura, nos coloca a caminho de um novo modelo de democracia, deliberativa e colaborativa (e não só representativa ou representativa-participativa). Este modelo resultará de mudanças funcionais, de representatividades, culturais, organizacionais, processuais e relacionais, marcantes do novo paradigma de Governos e Administração Pública, seus procedimentos e dogmas.

Este novo paradigma deve basear-se em três eixos centrais definidores[17]: conhecimento, participação e colaboração.

O acesso ao conhecimento, desde logo, accountability. O direito a conhecer em quê se gastam os dinheiros dos impostos; favorecendo as condições de abertura dos dados (adequada estruturação, catalogação e legibilidade; informação, explicação e motivação; seu tratamento de maneira clara, compreensível, utilizável, aberta).

Assim abrindo sempre oficiosamente os processos administrativos de relevância para permitir o empowerment real da cidadania.

A participação nas iniciativas e agendas políticas, legislativas, regulamentares, administrativas e mesmo de gestão das organizações jurisdicionais e de política anti-criminal, imigratória, saúde, etc.

A colaboração entre administrações públicas e entre estas e as privadas e os cidadãos.

 

Tudo isto exige mudanças profundas (uma nova tomada da Bastilha), culturais, procedimentais, orgânicas e relacionais, implicando a sociedade no ciclo completo de construção e execução das políticas públicas.

No domínio cultural, pondo o cidadão como centro do serviço público, ditando o modo de fazer e atitudes.

No dos processos de trabalho, reordenando-os para o único objectivo de servir facilmente o cidadão.

No de organização, fazendo a transição de modelos hierárquicos para modelos em rede, orientados à intersubjectividade, projectos comuns e resultados hipercontrolados.

Em geral, nas formas de relacionamento, com comunicação on-line, relação à distância, etc.

 

A abertura à cidadania exige reinventar e reorganizar os sistemas sociais, com radical evolução para formas purificadoras da ideia democrática.

 Talsupõe um funcionamento dos partidos políticos sem confiscar a informação privilegiada, sem estruturas fechadas, com flexibilidade relacional e decisória.

Isto implica que eles sejam convertidos em «espaços abertos, dinâmicos e permeáveis»[18], numa democracia em reconversão, através de adaptações urgentes às novas realidades globais, uma ampla participação dos cidadãos, novos métodos de funcionamento, de representação e de controlo.

 

A verdade é que a democracia, além de ser a única fórmula política institucional que resiste ao decurso dos tempos, e aquela que, pelos seus fundamentos, nos resta defender, não se mostra perfeita na prática. Merece críticas construtivas e exige permanentes alterações funcionais (e em princípio paulatinas, para se irem fazendo alguns ajustamentso face à sua aplicação), que melhor realizem a sua ideia subjacente.

Mas, em Portugal, elas urgem, sem poderem esperar ou fazer-se tão paulatinamente, como seria normal.

 

No pós-segunda guerra mundial, a Itália e a Alemanha, e em geral nos momentos seguintes ao derrube das ditaduras, v.g., no pós-25 de Abril, em Portugal, no pós-Franquismo, em Espanha, etc., também se fizeram alterações decisivas, em curtos espaços de tempo, nos ordenamentos jurídicos e instituições, o que sempre é melhor do que manter as soluções do passado, quando o status quo é insustentável.

 

Em termos de realização concreta do ideal de democracia, da construção de regimes, a ter como mais democráticos ou mais igualitários, recordo as queixas de N. BOBBIO, em 1984, sobre o fracasso das promessas inerentes à democratização, em si, destacando a incapacidade revelada para, v.g., conduzir a uma sociedade de iguais, sem corpos intermediários, eliminando interesses organizados e particulares que se oponham aos da colectividade, consubstanciados na representação política, acabando com as oligarquias e destruindo os poderes e motivações invisíveis.

Esta inexecução, até ao momento, como vemos no seu pensamento, expresso em 1984, não o leva a condenar as democracias reais ao banco das não democracias, antes a concluir que a complexidade da sociedade actual ultrapassa e, por isso, dificulta o projecto político democrático.

 

Este foi idealizado para algo menos sofisticado, sem prejuízo da possibilidade de medir as diferenças dos distintos regimes que não deixam de merecer a designação de democracias, em função da capacidade de cumprimento maior o menor de tais promessas, explicitadas por BOBBIO.

Também ROBERT DAHL, há mais de vinte anos, avançou com três mudanças possíveis para melhorar as democracias (o que em si pressupõe ou admite densidades diferentes na sua realização), em que inclui, na linha de BOBBIO, embora sem exigências de todas as promessas, a ampliação do processo democrático a instituições importantes, dado que, num país democrático avançado, v.g., a ordem económica não pode ser entendida só como meio orientado para a produção e distribuição de bens e serviços, mas também para a promoção de valores, entre os quais estão os democráticos.

Ou seja, os regimes democráticos podem difundir-se, como aconteceu nas últimas décadas, e podem e devem aproveitar o fenómeno generalizador para aprofundar a vivência democrática.

 

A teoria democrática parte do pressuposto de que eleitores e governantes, uns racionalmente, outros responsabilizadamente, estão em condições de ir melhorando as qualidades e valores exigíveis em democracia. Portanto, aceita-a e compreende-a mesmo, como processo sempre inacabado de reconstrução de uma sociedade cada vez mais avançada e perfeita.

Em questão não está a defesa de qualquer evolução ou processos de mudança rápido e radical.

Não se desconhece que, perante problemas de ingovernabilidade, corrupção ou insegurança pública, em certas épocas se processaram modificações radicais que, depois, nem sempre se conseguiram manter ou criaram soluções melhores.

 

Em Portugal, os homens que desejaram e promoveram o movimento regenerador contra a “anarquia” e instabilidade crónica da 1.ª República eram militares democratas, mas dominado o movimento, por dentro da instituição militar, por outros, aqueles acabaram por viabilizar, sem querer, a instalação de uma ditadura que durou meio século.

Mas não eviloçao indesejável não ocorreu só em Portugal, no final do primeiro quarto do século passado, mas também na Itália recente, em que, a final, as crises do funcionamento do sistema partidário conduziram a soluções piores, em termos de governos e de valores, ostensivamente revelados. Aqui, os escândalos sobre corrupção e as “caras” ocultas da direcção da alta criminalidade, não alterando nem o regime nem o sistema de governo, não deixaram de levar à modificação para pior do sistema de partidos e das soluções governativas, telecomandadas pelo dinheiro e a imprensa já dominada por ele.

Ou seja, nem sempre objectivos regeneradores, purificando o passado, fazem melhorar o futuro.

Todas as alterações significativas e bruscas podem conlevar incógnitas e custos, que só se justificam quando abrem vias alternativas suficientemente credíveis e proporcionalmente melhores que o status quo.

De qualquer modo, o medo do «depois» não pode fazer-nos aceitar um qualquer presente, antes obriga a analisar o presente pensando nos perigos possíveis do processo do seu descalabro, o que exige não só acção mas a construção de um pensamento estratégico de reforma, para que o salto para o futuro não seja cego mas propiciador de algo melhor[19].

 

Veremos o que irá acontecer no mundo islâmico, agora em luta dita democratizadora, mas não sem riscos de substituição de ditaduras laicas por regimes totalitários ou sistemas desestabilizados e desestabilizadores, construídos à sombra dos movimentos democratizadores, como ocorreu na Pérsia recente.

Ave, Cæsar, morituri te salutant

 

b)- De Rouseau a Churchill

 

Nunca, como hoje, parece oportuno recordar a afirmação do céptico ROUSSEAU, para quem “renunciar à liberdade é renunciar à qualidade de homem, aos direitos da humanidade e aos seus próprios deveres”.

Segundo ele, os povos crêem-se livres, mas estão equivocados, porque só são livres durante as eleições.

Uma vez estas terminadas, voltam a ser escravos, não são nada. Acrescentando mesmo que, pelo uso que dela fazem, no curto tempo do seu acto de liberdade, bem merecem perdê-la.

 

Em geral, os regimes democráticos revelam uma grave crise no funcionamento das instituições públicas. E, daí, a importância das regras sobre a transparência e, em certas matérias, em temas sensíveis ou com funções de controlo,e sobre a defesa de organizações imparciais, despartidarizadas, compostas de especialistas comprovados (de “sábios”,na linguagem usada pelo Conselho de Estado francês), que a garantam.

 

A interpretação que, em geral, é dada a uma célebre frase de um dos grandes políticos do século passado, WINSTON CHURCHILL, de que a democracia era um mau regime, mas a ditadura era pior, não me merece concordância, se se cita esta frase com o sentido de uma mera constatação ou afirmação de mera resignação, perante os desvios, imperfeições ou insuficiências da ideia e do projecto democrático.

Com efeito, a construção concreta ou a vivência conjuntural do regime democrático não pode levar a estabilidades conservadoras, se elas são constatadas como inadequadas ou podres.

Exige, antes, reflexão, ousadia e capacidade de adequação dos sistemas sociais às necessidades ou contrariedades de cada momento histórico.

Isto com a certeza de que tudo pode ser reformado, mesmo que paulatinamente. E, portanto, tudo pode ser aperfeiçoado. Só assim nos afastamos de uma visão pessimista hobbesiana do homem, na sua vivência em sociedade. E, desde logo, quer do homem político quer do homem que sofre os efeitos do político.

 

c)- Partidos e democracia

 

A ideia democrática moderna de um governo do povo para o povo assenta no princípio da representatividade de todos os membros dos corpos dirigentes, integrantes da função política em sentido amplo.

Desde logo, da estrutura do poder parlamentar.

Mas não há representatividade só porque há um qualquer método plural de aceitação de candidaturas e eleição entre várias soluções. No Bloco de Leste da época soviética, a RDA ou a Polónia também tinham um parlamento e havia partidos que iam a eleições, tal como acontecia com as candidaturas no Portugal do período pré-25 de Abril. Impõe-se analisar que margem de escolha tem o leeitorado, quais os limites de promessas irrealistas, impossíveis ou de afirmações falsas são admissíveis, e depois qual o papel do deputado individual.

 

A estrutura parlamentar democrática exige a valorização do papel, individual e colectivo livre, dos deputados, excluindo radicalmente a actual prática de mandato imperativo, sujeitando-os às “ordens” dos directivos partidários.

A ideia de democracia só pode assentar na existência de um órgão governativo minimamente respeitador dos compromissos eleitorais, que hajam marcado a campanha eleitoral e a sua vitória sobre os demais.

Tem de partir, funcionalmente, do reconhecimento garantido dos direitos fundamentais, desde logo na liberdade da comunicação social perante o poder económico e político e do respeito pela relativa mas real divisão de poderes, capaz de permitir um livre e recíproco controlo efectivo desses poderes, o que hoje está comprometido.

 

A realização desta ideia básica, fundadora da régie, encontra-se em crise, insuperável, perante um sistema que parece dar mostras de grave dificuldade de adaptação e correcção de desvios e incorrecções funcionais.

São distorções que, embora não impliquem totalmente questões de legitimidade original, de designação que leve a considerar que estamos numa mera “democracia formal”, falseada pela realidade, todavia não deixam de permitir questionar a legitimidade funcional, já era tão importante para o tomismo na Idade Media.

Legitimação que se pode perder, hoje, em democracia, e é afinal tão esquecida, a qual só é mensurável na actuação do dia-a-dia.

 

Não obstante, não podem esquecer-se as constitucionalizações de desvios ademocráticos, com aconsequente dificuldade de constituir governos de personalidades de maior mérito, afirmadas primeio na sociedade, profissionalmente experimentados na vida extrapartidária, e não de maior militância ou do domínio dos aparelhos dos partidos.

E tal situação conta negativamente, com a concomitante incapacidade dos governos para estar à altura dos problemas concretos, que a dinâmica social impõe, criando crises e sobretudo não podendo saber resolvê-los, em períodos de crises graves, em geral provocadas pelos mesmos ou seus antecessores, agravados ou não por momentos internacionais desfavoráveis.

 

Os partidos são uma modalidade de organização política relativamente recente. O seu aparecimento inicia-se no Reino Unido e nos EUA, no século XIX: ou a partir da reunião nos parlamentos dos eleitos com afinidades políticas (grupos parlamentares) ou no exterior, a partir da criação de comités eleitorais locais com a missão de mobilizar os eleitores, entre uns e outros instituindo-se relações regulares.

Ocorre que, contrariamente ao que acontece nos EUA, desde logo na Europa passou a haver tendências hegemonizadoras da vida dos representados e da política, que, tomando como exemplo os EUA, importa erradicar.

 

Não vamos expor e criticar as múltiplas funções hoje desempenhadas por eles no interior do sistema social. Estas estão enunciadas em análises clarividentes das doutrinas funcionalistas, à maneira de R.K. MERTON, ou sistémicas, de D. EASTON.

Mas não deixo de registar algumas considerações teóricas pertinentes, perante as funções dos partidos políticos portugueses.

Podemos falar, em geral, de funções de formação da opinião pública e funções programáticas (propostas de governação, etc.).

 

Acontece que eles aqui funcionam mal e, mais do que isso, têm assumido a hegemonia de funções de selecção de pessoal político e administrativo, elegível ou não, com monopolização dos candidatos na sua origem e actividade.

Os partidos aproveitam a sua organização e poder para actuarem como veículos de correntes, ascendentes e descendentes, de circulação de quadros (conselheiros regionais ou locais, que vão para membros dos órgãos de soberania e estes que vão para cargos regionais ou locais ou empresas).

E fazem-no independentemente de critérios de mérito (com prejuízo da apreciação de qualidades reais, só passível de ser feita em grupos alargados, que não meramente partidários).

Os seus critérios são antes, como hoje é normal, critérios de pagamento de adesões aos dirigentes, estratégias de conquista de apoios para futuras lideranças ou de captação de financiamentos para futuras campanhas eleitorais.

 

Ora, tomando como exemplo os EUA, vemos que os partidos continuam a ser meras organizações de missão, como simples aparelhos que actuam em momentos de competição eleitoral, com funções de recenseamento, assistência e mobilidade social e económica, como canais de conexão entre eleitos e população e de canalização de reivindicações desta.

 

Normalmente,nemos líderes partidários nem os candidatos à chefia doss governos (e é isto que importa reter), apesar das referidas funções importantes que desempenham, não caiem na tentação de confiscar a política.

Ou seja, deixam a política para os eleitos em geral, que o eleitorado começa por pré-seleccionar dentro do partido e depois escolhe nas eleições no país, os quais têm uma grande margem de liberdade de manobra na sua actuação futura. Não impõem adesões a linhas de actuação ou soluções definidas pelo partido, que se dilui após eleições até às eleições seguintes.

Pelo contrário, em Portugal, resvalamos para um sistema partidário assente em formas oligárquicas de poder, traduzindo mais ou menos tipos de partidos autocráticos.

Eles não se limitam a anunciar o programa eleitoral elaborado pelos candidatos. Eles elaboram-no de cima para baixo, em comités tecnocráticos, que nomeiam livremente, controlados pelos dirigentes partidários, totalmente à revelia dos candidatos. E impõem-nos ao eleitorado e aos candidatos, sem se preocuparem com o seu cumprimento futuro, nem com o desprestígio que assim exportam para os eleitos em geral.

Com isto, perde-se a individualidade funcional dos deputados e a sua conexão construtiva permanente com o eleitorado e os seus reais anseios, delegitimando-os e degradando a “política”, como actividade ao serviço da Comunidade.

 

d)- Legitimidade originária e legitimidade funcional

 

Quanto à legitimidade originária, não pode esquecer-se a sua deficiência desde o início dos actuais períodos constitucionais democráticos.

 Não é aceitável que, v.g., para a investidura parlamentar do governo, em certos casos, como o português, não se exija uma tomada de posição positiva dos deputados.

 

Perantea fragilidade e grande divisão partidária e ideológica, retirou-se ao parlamento a legitimação inicial dos governos, com apreciação do seu elenco e programas, visando-se assim facilitar governos minoritários e especialmente de governos ao centro, uma vez que os partidos dos extremos (direita e esquerda) têm sempre dificuldade em se entender e muito menos em se coligar com outros partidos, o que mesmo em termso de construção de apoios maioritários não acontece com os mais ao centro, que praticamente podem mais facilmente “casar”,”noivar” ou “amantizar-se” com qualquer um, formando coligações ou acordos parlamentares, estáveis ou conjunturais, que lhes permitam ir-se mantendo no Poder, pelo menos em parte da Legislatura, ou ir fazendo passar diplomas e políticas que, de outro modo, seriam questionadas e rejeitadas.

O Governo, desejavelmente, deveria estar legitimado democraticamente pelo Parlamento, e, por isso, merece forte crítica a não exigência da sua aprovação positiva pelo Parlamento.

 

De facto, estamos face a aprovação meramente fictícia de toda a Câmara. Ou seja, menos que, presumida ou tacitamente, o que pressuporia uma vontade favorável da maioria, mesmo que considerada sem necessidade de declaração expressa, o que não corresponde exactamente ao facto de os deputados dos vários partidos ouvirem no Parlamento o seu programa de intervenção, sem se pronunciar expressamente: uns presumem-se a favor e outros, muitas vezes em maioria, declaram nos seus discursos expressamente que estão contra o programa e o governo. Isto é, o Parlamento aceita um governo contra a vontade expressada da maioria da representação popular, logo democraticamente ilegítimo, mesmo que constitucionalmente legítimo, situação que ocorrerá não em todos mas na maioria dos casos em que se constituem governos ditos minoritários ou mesmo maioritários em períodos de grave crise nacional, exigente de opções e políticas com amplos consensos.

E, em geral, assistimos ao fenómeno da doutrina também vir deixando cair a ideia de que o programa partidário não faz parte da natureza da instituição. Nem este nem a sua formulação concreta na campanha eleitoral.

 

O programa-já-promessa, compromisso, não tem que passar ao programa de governo, a apreciar obrigatoriamente pelo Parlamento.

A menos que haja um governo de um só dos partidos de um dos extremos, que to o resto do esprecto parlamentar facilmente rejeitaria, as diferenças entre os extremos são tão grandes que não permitem que as suas oposições possam bloquear a pronúncia da Câmara contra um governo de centro equerda ou centro-direita.

 

Quanto ao programa de governo, mesmo que não fosse totalmente conforme com o da campanha eleitoral, pelo menos teria de ser compatível, sob pena de se admitir que é legítimo que o eleitorado seja enganado, com viciação da sua vontade, o que retira legitimidade aos governantes e aos eleitos que os viabilizam, por acção ou omissão.

Não vou ao ponto de defender que o TC devia escrutinar os programas de campanha eleitoral para verificar se são antinómicos com o programa do partido, tal como aprovado nos congressos nos termos estatutários, nem de a Assembleia da República o fazer entre o programa do governo e o da campanha eleitoral, mas não deixo de destacar a inadmissibilidade política e ética destas incongruências[20].

Tal obriga a questionar o interesse de campanhas eleitorais, à partida viciadas pela promoção da mentira que rende votos.

 

Assim, é fácil um líder partidário bem-falante, mesmo que néscio, carismático mesmo que não imaginativo nem construtivo, mentiroso quanto baste ou inocentemente irresponsável, ganhar eleições face a líderes não carismáticos mas sérios e que falem verdade, não prometendo o que não podem cumprir.

E, depois, é só esperar por programas nunca imaginados, um país correndo para crises aceleradas e governações incompetentes e irresponsáveis, compromtendo o prestígio e a vida dos cidadãos, durante anos ou décadas. Assim, é fácil as cigarras ganharem às formigas e… o todos sofrerem, memso os que não se deixaram apanhar no canto das cigarras.

Farei algumas observações, a modo de enunciado, sobre os constatados deficits de legitimidade e de controlo do sistema orgânico geral do funcionamento do Estado.

 

Afirmo, desde já, preliminarmente, que, hoje, em Portugal, o deficit de legitimidade originária e funcional da representação popular e a forte supressão da democraticidade interna dos partidos, deformantes, no seu conjunto, do sistema global da governação e da sua fiscalização.

Por isso, talexige uma ressistematização democratizadora das soluções governativas e parlamentares, do quadro de funcionamento dos órgãos dos partidos e da organização jurisdicional e uma ampliação das soluções de controlo de todos os poderes públicos, constitucionalizados ou de facto, desde logo do poder judicial (como ocorre em grande parte dos países europeus, v.g., em Espanha).

Quanto a este, não existe, desde logo, o directo “recurso de amparo”, “recurso público” ou “recurso de constitucionalidade”, por parte dos cidadãos. Em Portugal, é ainda inexistente, apesar de já ter sido instituído, pela primeira vez, há quase 100 anos, no México (1917), donde, com designações várias, há muito irradiou para outros países democráticos, especialmente europeus[21] e ibero-americanos.

 

e)- Factualidade da crise democrática

 

Importa começar por, desdobrando alguns aspectos da genérica afirmação de estado de crise, reconhecer o fracasso parcial da fiscalização do Poder pelo Poder, na mera lógica da separação das “funções”, de Two Treatises of Government (1690), de LOCKE e de L’Ésprit des Lois, de MONTESQUIEU (1747).

 

Isto por dois tipos de razões:

Por um lado, a teoria da separação de poderes nunca correspondeu à separação de funções. E, por outro, inclusive o modelo democrático será sempre frágil sem um sistema eficaz, no plano institucional, de controlo dos próprios poderes que controlam a actividade pública.

 

Em alguns casos, houve retrocessos, como aconteceu em Portugal, onde – caso único num país democrático na fase pós-Ancien Régime - o Poder Executivo (tal como na ditadura do chamado “Estado Novo”, que vigorou cerca de 50 anos no miolo do século XX) acumula um normal poder legislativo concorrente. Pode, em geral, substituir-se e revogar ou derrogar normas do Parlamento, com excepção de certas matérias especiais, taxativamente fixadas na Constituição. Umas destas matérias, nomeadas de reserva absoluta, em que o governo só pode, e bem, apresentar propostas de lei ao Parlamento; outras, em certos casos, de reserva relativa, em queé possível uma autorização legislativa, devidamente balizada, pelo Parlamento, sujeita embora a uma paralisante ratificação modificativa ou não (procedimento legislativo especial de ratificação), em geral exercida excepcionalmente, dado que o poder partidário-governativo se impõe sobre os dependentes deputados.

Por isso, o governo é o maior legislador e derrogador de normas, designadamente do Parlamento.

 

Em verdade, o governo, em nome de uma presumida falta de preparação, capitus diminutio parlamentar, que não é de estranhar pois os partidos escolhem candidatos a deputados “amigos”, fiéis, preferentemente do partido e até do aparelho e não os cidadãos ou mesmo os militantes mais competentes), legisla sobre as grandes matérias do Estado. São domínios onde, de qualquer modo, dada a exigida especialização (que a escassa qualidade da generalidade dos deputados não tem, como os membros de qualquer governo podem não ter), a falta de capacidade revelada pelo Parlamento para se antecipar ao Governo na contratação de especialistas e conhecido apetite governamental para legislar em vez de governar, acaba por impedir o papel principal do Parlamento (que é legislar e fiscalizar o Governo e a Administração).

O papel do governo legislador, se constitucionalmente possível, é uma solução fácil de impor, pela via do “diálogo” sobre os montantes financeiros, no Orçamento do Estado, a atribuir ao Parlamento. Mas, contraditoriamente, os governos portugueses não se inibem de reservar para si as verbas referentes a encomendas de estudos e projectos de leis a especialistas.

 Depois aprova estes textos em Conselho de Ministros (na sua função político-legislativa, que acumula com a executiva-administrativa) ou faz aprová-los no “disciplinado” Parlamento, face aos abusos de disciplina partidária, que, com líderes no governo, funciona ao contrário da teoria, democraticamente entendida, da divisão de poderes, que deveria ser de controlo do Governo pelo Parlamento.

 

E temos um Parlamento onde, cada vez menos, aparecem quadros inovadores e competentes (a não ser em saberes de “livro de bolso”, habilidades discursivas e tráfico de influênias).

E, de qualquer modo, mesmo aqueles que são tidos como qualificados parecem paralisados ou telecomandados, para não serem retirados das listas partidárias nas eleições seguintes ou por inércia face à força de uma maioria telecomandada.

Portanto, uns, em geral já profissionalizados, continuam permanentemente em funções, num Parlamento, sem revelarem grande renovação, destituídos de imaginação e de iniciativa própria.

Outros estão bloqueados, individual e colegialmente, pela prática de um modelo de “mandatos imperativos” atípicos, ao estar sujeitos ao domínio do “dirigente” partidário máximo, primeiro-ministro ou líder de partido da oposição. E, no caso do partido maioritário, à supremacia demo-orgânica governamental, disfarçada com a existência de um quase pseudo-líder/porta-voz parlamentar, cujo únivo poder livre é falar de acordo com a voz do governo ou do partido.

 

f)- Democracia e deputados

 

Que Assembleia da República é esta recheada de deputados eleitos em listas partidárias fechadas, pré-elaboradas em “gabinetes” fechados, ao mero gosto dos poucos membros das direcções partidárias?

Listas em que o eleitorado apenas se pode limitar a ratificar o elenco já previamente forjado por essas pessoas, dirigentes (ou mesmo que fossem designadas por militantes em assembleias partidárias alargadas), uns e outros em geral sem nunca se terem sujeitado a uma eleição pessoal directa, que aliás se pode supor que normalmente perderiam face a outros do partido ou independentes.

 

Quanto aos representantes do povo, importa relembrar que os Deputados estão, há muito, sujeitos a mandatos imperativos. Já não do povo (menos mal!), como acontecia no Terceiro “Estado”, no período pré-democrático do Estado estamental, mas do líder ou da direcção do partido.

Temos um Parlamento constituído, legislatura após legislatura, com políticos com patente profissionalização, se não talvez vitalização. E políticos cuja subsistência económica passa a depender da sua continuação a qualquer preço na vida pública.

O que, à falta de limitação temporal contínua dos cargos (à semelhança do Presidente da República ou dos membros eleitos dos municípios, estes todavia em tempo excessivamente dilatado), faz acentuar a corrupção do funcionamento orgânico dos aparelhos partidários, a todos os níveis.

 

Em verdade, deixou de haver um mandato imperativo, do período pré-liberal, ao modo do período estamental, que o liberalismo do fim do século XVIII eliminou. Mas passou a haver um novo e bem mais difuso e autocrático.

Dado que o chefe ou secretário do partido (em nome do perigo de que toda a informação ou negociações da constituição de listas ou elencos governativas, saia na Comunicação Social antes do momento de constituição dos nomes finalmente escolhidos), decide tudo só, designadamente o elenco governativo e dos futuros grupos parlamentares, a seu belo prazer. E, depois, pode nele mandar, porque todos sabem que poderá eliminar quem quiser no processo eleitoral seguinte.

Fá-lo “invocando” um genérico mandato (em geral, anti-estatuário) dos restantes membros da direcção partidária, membros que o mesmo escolheu e pode não voltar a propor.

Dele podem depender no futuro, tal como os deputados, que assim se submetem, como cordeiros mansos, transformados em pseudo-representantes, porque inúteis, meras cadeias de transmissão da vontade do chefe.

Vulnerant omnes ultima necat.

 

A inserção da instituição parlamentar no actual regime democrático representativo exige que constatemos uma distorção fundamental na relação entre os eleitores, partidos e deputados.

Háuma clara falta de autonomia dos deputados e grupos parlamentares, face aos aparelhos partidários.

Há uma excessiva fungibilidade do seu exercício nos nossos direitos parlamentares, com o consequente desvalor político da sua actuação e sua desresponsabilização.

Não é aceitável, em termos de ética política, que alguém engane o eleitorado dando o seu nome, ou seja apresentando-se a eleições e, no acto inicial de constituição de um Parlamento acabado de eleger, apareça para se demitir, sendo certo que este favor, feito ao partido, engando o eleitorado, ao fazer crer que desempenhará funções (ou seja, ao dar um nome que se supõe ter algum prestígio, mesmo que criado à custa do próprio partido, ou experiência profissional numa dada área, com que o eleitorado contaria), será compensado com um cargo mais apetecível (instituições europeias, administração de empresas, embaixadas, etc.).

Tal como não é admissível a aceitação de substituições parlamentares livres, sem ser para o exercício de funções governativas, enfermidade ou outras com clara justificação, em termos que não possam aparecer como um meio de fugir às responsabilidades políticas pessoais em certas matérias ou ao exercício normal do cargo a que se candidata (como homem de “palha”).

 

g)- Pseudo-democracia partidária

 

O líder partidário, eleito em congresso, normalmente ligado ao aparelho, é em geral o mais favorecido por jogos de aparelho, até porque em congressos os votos por inerência normalmente viciam o jogo democrático e afastam da apresentação à liderança os mais qualificados, por temerem essa influência corruptora decisiva), e, mesmo que em eleição por voto directo, normalmente o candidato com mais apoio do aparelho, pode dizer veni, vidi, e, se está dotado de uma psicologia de atrevimento, inclusive errando, e com média capacidade de resistir contra o evidente, com habilidade discursiva, qualquer que seja o seu quociente intelectual, experiência de vida e saber (talvez com meros conhecimentos de tudo por leituras apressadas e só de “livros de bolso”), facilmente conclui também vinci.

 

O sistema favorece os seus responsáveis máximos, permitindo que uns ocultem ou sugiram ameaças aos outros, pois todos têm a sua parte de comprometimentos eticamente desviados (ou estão mesmo criminalmente implicados).

Neste pântano de imagem do político e também de viciação do jogo democráticoe partidário, os homens do aparelho, cheios de truques e com o tempo a uma anti-ética do vale tudo, comportamentos designadamente apreendidos nas juventudes partidárias de que passam directamente, em contínuo, para a vida política activa, eliminam ou fazem fugir osde maior mérito.

Em muitas eleições, constata-se que as alternativas, posicionadas ao governo instalado, e depois vitoriosas, não revelaram nem um passado intelectual ou profissional, nem uma autoridade, nem um prestígio social suficientes para se imporem com prestígio e muito menos em períodos de crise grave. E, com os melhores, muitos outros desertaram, sem alma para se opor a este estado do Estado e da vida partidária.

 

Vivemos num Estado de discurso, engano eleitoral, omissão, de perdedores sociais om êxito nos jogos partidários, e não num Estado de acção, de méritos, de vencedores a todos os níveis. Não vivemos num Estado em que todos se sintam com esperança, antes vencidos pela força obscurantista e encobridora de erros e actuações corruptoras dos titulares de todos os poderes.

Os cidadãos saem vencidos, mas não convencidos. Apenas submetidos ao destino, que, sem perceberem como, lhes propõe os políticos que não queriam e não lhes apresenta aqueles que eles preferiam e em que mais confiavam. E, às vezes, já tão vencidos que não acreditam sequer que valha a pena mudar o seu sentido de voto.

 

***

Faz falta voltar à supremacia, natural em democracia, dos deputados e Parlamentos, inerente à lógica das democracias liberais, com mandatos individuais livres, partidos sem poderes de “soberania” e sem poder tomar decisões acolegialmente, governos essencialmente executivos sujeitos à legislação e fiscalização do Parlamento e Poder Judicial realmente independentes do Governo.

 

h)- Justiça e partidos

 

Não fazem falta magistrados que apreciam casos ao serviço do seu antigo partido e antigos correligionários (perante uma chamada telefónica ou convite para um almoço, em que se começa por recordar o tempo da sua juventude militante ou algum comportamento menos correcto cujo conhecimento os prejudicaria).

Os magistrados podem desfiliar-se e simbolicamente devem fazê-lo, mas isso não impede que os registos easmemórias continuem nos arquivos dos partidos. E, assim, podem ser confiantemente contactados, pressionados, ameaçadas, sujeitos a promessas de lugares em ordem a seguir julgando e absolvendo, sem transparência conhecida publicamente sobre os seus passados e solidariedades e sem se inibirem de favoritismos em relação a altos cargos, o que não permite o controlo da parcialidade.

 

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i)- Sobre a função presidencial

 

E acrescentaria: tudo isto perante a existência também de um poder moderador, um “Chefe de Estado”, que, se é monarca, “não” tem, ou faz de conta que não tem, qualquer poder para corrigir todos estes desvios.

E, se é cargo electivo, sempre está mais preocupado com a reeleição seguinte do que com o país, como tem acontecido em Portugal, com um Presidente sem poder ou melhor, às vezes, sem querer recorrer aos poderes constitucionais que tem, inclusive em situações de grave degradação democrática, económica e social.

Na prática, falece a tal cargo, não tanto a legitimidade constitucional e popular (esta incoerentemente directa, dados os seus escassos poderes ou a prática de parca intervenção decisiva), antes a coragem de intervenção.

Embora possa ter uma forte popularidade ou autoridade social, além da legitimidade original e constitucional, pode procurar não assumir riscos com imposição ou intervenção de apoio à criação de alternativas. Isto mesmo com más governações em governos minoritários, mesmo com adopção de “consensuais” medidas erradas e de crises de governabilidade real de gravidade extrema e, portanto, sem necessidade de dissolução do Parlamento (levando à formação de novo governo do mesmo partido, ou a um bloco estável com apoio parlamentar maioritário, ou ainda a um governo de responsabilidade presidencial, negociado entre uma dada maioria parlamentar).

 

Esta demissão funcional pode ocorrer inclusive perante um não cumprimento ostensivo de programas eleitorais, sucessivos escândalos e notícias de corrupções (independentemente de condenações, a certos cargos importa aplicar a máxima romana: à mulher de César não basta ser, é preciso parecer), incredulidade colectiva e consequente desprestígio e clara limitação na sua capacidade de governar.

 

j)- Sobre a comunicação social

 

A imprensa, com medo e perseguida pelo governo, e a opinião pública, facilmente captada nos diálogos populares, vao dando conta (aquela quando não beneficiada ou partidariamente comprometida; estes, generalizadamente e sem receios) do Estado do país, económica, financeira, politicamente e em termos de agressão a direitos fundamentais, como é a liberdade de informação.

E assim, mesmo urgindo actuar sem demora, e com uma construção constitucional que o admite, perante o facto de o sistema permitir que os homens fiquem hipotecados a ambições políticas futuras, normal é que estas os paralisem, sempre que possam ser atacados e as medidas necessárias possam ser impopulares.

O sistema político global, que concretiza a nossa vivência democrática, revela claramente a necessitade de ajustamentos urgentes.

 

 

C)- Releitura dos pincípios fundamentais que regem o Estado português

 

Permita-se-me apenas que termine, recordando a necessidade de se reler, com mais frequência, os artigos-pilares da nossa sociedade e democracia, no exacto conteúdo expresso nos princípios fundamentais regentes do Estado português.

Refiro-me, designadamente, aos artigos 1.º, 2.º, 3.º, n.º 1 do artigo 12.º (princípio da universalidade), 13.º (princípio da igualdade) no tratamento dos cidadãos, artigos 18.º (força jurídica) dos direitos fundamentais, 19.º (suspensão do exercício de direitos), 20.º (acesso ao direito) e 22.º (responsabilidade das entidades públicas), da nossa Constituição.Tudo normas, nos últimos tempos, tão esquecidas, insuficientemente interpretadas ou com exercício bloqueado pelas leis concretizadoras e pelos poderes políticos. Por exemplo, onde está a sociedade justa, referida no artigo 1.º e a garantia do acesso universal à justiça, no artigo 22.º, com decisões jurisdicionais tão sem a tempo razoável e tão caras, mesmo para quem não é pobre e não tem acesso à assistência judiciária?).

 

Importante é, desde logo, o artigo 1.º (República Portuguesa), ao assentar claramente a soberania na vontade popular, afirmando o princípio da supremacia desta vontade popular no exercício da soberania[22].

Também o é artigo 2.º (Estado de direito democrático), ao referir o princípio da “separação e interdependência de poderes”, colocando assim a necessidade de rever a situação de facto, alheio à dependência em democracia do governo face ao Parlamento, exigindo reenquadramentos institucionais que façam terminar com a dependência dos parlamentares face ao governo por via das lideranças partidárias, que aí tomam assento. Tal como ao realçar a ideia de aprofundamento da democracia participativa exige o fim das opacidades na governação e nas administrações, substituída pelo livre acesso a toda a informação pública (n.º 1 e 2 do artigo 268.º), caminho também, nesta parte inicial, ínsito ao disposto no artigo 9.º (al.c), ao impor que o Estado assegure e incentive a participação democrática dos cidadãos na resolução dos problemas nacionais.

O artigo 6.º (Estado unitário) define como ínsito ao Estado o princípio geral da descentralização democrática da Administração (n.º1, in fine), assim como o artigo 9.º, ao impor ao Estado a promoção da igualdade real entre os portugueses que o centralismo estatal nunca viabilizou (al.d) e o desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional (al.g), aponta desde logo o caminho par os preceitos posterior da regionalização meramente administrativa do continente (artigo 255.º e ss.).

O artigo 3.º (soberania e legalidade) afirma o Estado de Direito[23].

O artigo 9.º (tarefas fundamentais do Estado) merece, ainda, citação porquanto impõe, em geral na vida pública, o respeito pelos princípios do Estado de direito democrático, o que deve entender-se também dirigido aos partidos, dado o seu papel central na vida política do país[24].

 

D)- Diagnóstico situado e conciso sobre a nossa actual realidade e os princípios ínsitos ao regime democrático, exigindo uma releitura ou alteração legal ou constitucional à base dos mesmos

 

Em Portugal, em muitos aspectos, pode afirmar-se que há demasiados défices na origem e no funcionamento dos órgãos que governam a nossa Comunidade a todos os níveis, importando reconstruir o sistema, apartir de uma base de aprofundamento segundo a ideia democratizadora em geral, que a crise actual mostrar não estar realizada em termsoa dequados:

 

a)- defice de representatividade popular da classe política.

 

A nossa Assembleia da República sofre uma profunda crise na sua actuação e na sua representatividade.

Desde logo, na sua constituição e no seu funcionamento, devido ao sistema eleitoral.

 

Temos eleições com listas nacionais partidárias imodificáveis, em queo eleitorado se limita a votar nos candidatos já previamente escolhidos e ordenados pelos directivos dos partidos. E é isto que leva a uma lógica de afastamento directo do povo em relação com os seus mandatários eleitos.

 

Há a eliminação da liberdade individual destes, com a consequente atrofia dos seus papéis constitucionais e o desprestígio político generalizado da «classe» política e do Parlamento.

E, portanto, a consequente falta total da fiscalização popular indirecta dos actos dos poderes, que aos deputados caberia efectuar. E também desaparece a efectivação da responsabilização política dos governantes por eles, escolhidos pelos líderes partidários, designadamente os que estão no governo, com perda frequente de legitimidades funcionais durante os respectivos mandatos.

 

Teoricamente, em regime democrático, a Administração Pública, dependente do Governo, responde perante ele e, e sistema parlamentarista, não teria que responder directamente perante o Parlamento, mas o Governo seria responsável, por si e pela Administração Pública em geral, face ao Parlamento.

Mas, de facto, deparamos com o fracasso da responsabilização política, objectiva, do Governo por actos da sua própria Administração Pública.

Basta que os governantes não deixem falar os seus subordinados ou invoquem o desconhecimento de actos destes e já ninguém é responsável. Assim ficando todos, administradores e governantes, sempre sem responder, mantendo-se em funções nos seus cargos como se nada tivesse acontecido.

 

Quem não se recorda do caso “exemplar”, durante a governação liderada por Cavaco Silva, do navio da marinha de guerra, afundado pela por ordem das chefias máximas, contendo produtos tóxicos, que ficou sem responsabilização, nem funcional nem política, tendo sido suficiente que o ministro da defesa de então, Fernando Nogueira, invocasse na Assembleia da República que não “sabia” do facto. Se não sabia, devia saber. E se não foi informado, deviam ser demitidos, não só ele, como também o responsável máximo do ramo das forças armadas em causa, que dele depende funcionalmente.

 

Falta uma revolução copernicana para a real democratização do Parlamento, em termos originários e funcionais.

É necessária a repersonalização da função parlamentar individual.

Tal só pode ocorrer pela restituição aos deputados de um papel pessoal, livre de qualquer mandato imperativo das direcções ou seus grupos partidários.

Isto não é possível sem a subjacente alteração do sistema eleitoral no sentido da criação de uma ligação dos cargos electivos (deputados ou dirigentes da Administração territorial) ao eleitorado e não ao partido.

Os partidos e a conquista maior o menor do poder pr eles deve funcionar, não como a finalidade do sistema, mas como um instrumento ao serviço dos concretos candidatos deputados ou dirigentes territoriais.

Não pode aceitar-se que uns poucos dirigentes partidários confisquem concentradamente para si o poder que deveria pertencer difusamente aos mandatários eleitos.

 

Tal como não desempenam as suas funções de controlo as comissões de investigação parlamentar, irrecuperáveis na sua capacidade de querer averiguar e dizer a verdade, branqueando sistematicamente as situações.

 

 Isto só se ultrapassaria, naturalmente, seguindo o modelo de composição e funcionamento da comissão de contabilidade pública do Parlamento inglês, sempre presidida por um membro da oposição, ficando esta em maioria.

 

Como é possível a imparcialidade de comissões de inquérito a actos do governo ou da “sua” Administração, se há parcialidade congénita pelo facto de os partidários institucionais dos membros do governo questionado ficarem sempre em maioria?

 

Como possível, sem a garantia de que uma maioria de membros destas comissões parlamentares especiais são deputados da oposição, devidamente assessorados por especialistas independentes nas diferentes matérias em apreço, académicos ou não. Como pode pedir-se imparcialidade a um organismo assim, e aliás também com a atribuição das presidências e a designação de relatores ligados às forças políticas cujos membros vejam os seus actos questionados?

 

Com a simetrizarão da maioria no inquérito com a maioria sustentadora do governo, que tem configurado os nossos regulamentos parlamentares, pondo os correligionários dos questionados em julgadores, como seus «juízes», não podem afastar-se as suspeitas de parcialidade, aliás totalmente justificadas na prática parlamentar corrente destas décadas de funcionamento do Parlamento, porque sedimentadamente confirmas ao longo destas décadas de democracia[25].

 

Enquanto tal não ocorrer, para averiguar situações sensíveis ou institucionalmente não passíveis de absoluta de imparcialidade, inclusive alheias ao poder governamental em sentido estrito, somente a designação de Entidades Públicas Independentes de análise e investigação a actos da Administração Pública pode garantir uma actuação séria e imparcial.

E recorde-se que as polícias e o Ministério Público (recordo, v.g., o tema da fuga de informações em segredo de justiça) também são Administração Pública, e, portanto, também eles devem, em situações irregulares, fugir a investigações corporativas e ser sujeitos à investigação de EAI.

 

investigações institucionalmente independentes poderão merecer credibilidade para averiguar eficazmente e propor reformas.

Só comissões protegidas por uma autêntica garantia de independência perante outros poderes, com composição de “sábios”, de figuras de grande prestígio técnico e inquestionável reputação moral garante a não suspeição de falseamente da realidade. E com um estatuto parajudicial e irrevogabilidade dos mandatos no período legal de funções[26].

 

Falta a atribuição de representatividade directa, e consequente forte promoção da participação cidadã, nas áreas metropolitanas e em geral a nível reginal, nos pseudo-modelos vigentes de governação regional continental (supramunicipal).

 

b)- défice da legitimidade originária e funcional, desde o poder governativo ao judicial[27].

 

Ocorre o défice frequente da legitimidade funcional.

Este deriva do incumprimento ostensivo dos programas eleitorais e dos do partido, tal como da opacidade sistemática no exercício dos poderes, sobretudo por ausência de transparência na Administração Pública, que os governos dirigem e controlam, e o Parlamento português, normalmente apenas enquadra legislativamente.

 

Há a perda do conteúdo funcional de cargos representativos, desnudados de instrumentos de orientação de políticas e posterior falta de responsabilização da governação perante o eleitorado.

E a perda frequente de legitimidade funcional, sem consequências correctoras, devido a bloqueamentos sistémicos, ao fazer-se depender a substituição de altos cargos das mesmas regras procedimentais e paninstitucionais implicadas na nomeação, mesmo em situações anómalas, de crises prolongadas.

 

Falta uma maior democratização das soluções governativas, no plano pessoal e programático, com a exigência de governos de legitimidade eleitoral-parlamentar directa, com Primeiros-ministros obrigatoriamente sufragados previamente no plano programático e pessoal, sem prejuízo de moções de censura construtivas.

 

Temos sempre Primeiros-ministros eleitoralmente previsíveis no sentido de que já são candidatos a deputados que estão definidos pelo partido para o cargo de liderança parlamentar, forçando o povo, muitas vezes, a escolhar entre líderes de partido sem querer nenhum deles, à maneira do sistema parlamentar britânico, em cuja família de modelo constitucional não nos inserimos. Tudo agravado porque aqui os partidos nem apresentam previamente ao acto eleitoral os restante corpo governamental, o gabinete-sombra, os homens que são conhecidos como futuros ministros das diferentes pastas, quando o partido está na oposição, para poderem ir sendo pré-avaliados pelo eleitorado, em termos da sua capacidade, face a eleições futuras.

 

Não são seleccionados em eleições com ampla margem de escolha do eleitorado, a partir das listas de deputados candidatos ao parlamento e depois propostos para o cargo, a confirmar por legitimação orgânica posterior, de modo directo e positivo, pelo Parlamento.

Tudo passa em termos que se pode sempre concluir que tudo já está decidido.

O povo nunca é acolhido de boas surpresas, dado que nem pode ordenar a lista de deputados vencedores, nem estes, uma vez eleitos, têm influência na designação do primeiro-ministro.

O povo não pode apontar candidatos distintos dos partidos.

E os seus representantes parlamentares, da maioria ou mesmo da oposição, nada mandam na solução governativa.

 

Todos têm que suportar durante uma ou parte de uma legislatura uma solução governativa e programática prevista, conforme ganhe o partido A o B, e partilhar depois uma clara ilegitimidade funcional do governo, que não respeite compromissos nem com o povo nem com o parlamento.

 

Falta a democratização e moralização da Administração Pública e de quem a dirige, com o fim da osmose corruptora, apriori ou a posteriori, da sua actividade, dadaa a circulação permanete dos quadros políticos e extra-políticos, nos sistemas sociais dependentes da Administração Pública (mundo empresarial) ou funcionando como anti-poderes (comunicação social) e com instauração de um sistema de transparência no funcionamento de seus órgãos singulares, em open file ou «casa de vidro» e com aplicação do regime das sunshine laws nos seus órgãos colegiais, abertos à livre assistência pública (como acontece em muitos Estados anglo-saxónicos).

 

Falta igualmente, entre os apectos essenciais da vida da comunidade, em termos de reforma do sistema social, encarar a promoçao e o emquadramento correcto do controlo directo pelos cidadãos e por instituições independentes dos poderes públicos dos actos da governação em geral. Ou seja, de todos os órgãos de exercício de poder, sejam de soberania ou suas fracções ou a Administração Pública, sejam os partidos políticos, que tudo condicionam e telecomandam, inclusive clandestinamente.

 

Falta acabar com a ideia da política como espaço de profissionalização, substituindo esta postura pela ideia de exercício de funções na Comunidade pelos melhores, saídos das suas profissões e face às suas experiências de êxito, por curtos períodos entendidos como dever de cidadania e não na procura de benefícios ou meio normal de vida e remuneçao, se não mesmo com objectivos de enriquecimento ou trampolim para ptofissoes que de outro modo, por si e suas habilitações, nunca desempenhariam.

 

Quanto à questão do controlo objectivo do funcionamento dos órgãos públicos, uma primeira técnica passa por evitara prorrogação de mandatos, que banaliza o cargos, ao ponto de criar dinâmicas intocáveis, impunes, de propriedade dos cargos em causas e corrupção ou esgotamento de aplicação de competências individuais.

 

É necessário consagrar a limitação temporal dos mandatos dos altos cargos do Estado e das Administrações infra-estaduais, representativos ou não, sem renovação dos mesmos, decorrido um período temporal razoável em funções (um só mandato presidencial mais alargado e um só mandato, pelo tempo da legislatura, para os membros das entidades administrativas independentes/entidades reguladoras, dois mandatos nos executivo nacional, regional, na câmara municipal e no parlamento, etc.).

E a cessação de funções de altos cargos da Administração (v.g., o autónomo Procurador-Geral da República ou o independente Provedor de Justiça) deve ocorrer quando surjam situações de perdaobjectiva de legitimidade funcional, desde logo presumível quando haja perda da confiança funcional perante um dos intervenientes no processo de nomeação, e, de qualquer maneira, por parte do Presidente da República.

 

Para o bom funcionamento do sistema, face a um bloqueamento institucionalizado sistemático, é preferível que as funções cessem, por exigência de um dos órgãos de soberania, com flexibilização da substituição de um alto cargo da Administração pública. E esta solução é preferível à actual, mesmo que a sua nomeação seja complexa, tendo implicado originariamente o acordo de vários intervenientes[28].

 

Há que evitar a alternativa do impasse ao longo de anos por uma (de entre os várias entidades implicadas na nomeação), com a sua viabilização apenas com negociações, demissivas do poder do Estado, que passam por inultrapassáveis promoções[29].

 

c)- deficit de democraticidade interna dos partidos.

 

Este deficit anda acompanhado de um poder quase total de um restrito grupo de dirigentes, na conformação da organização do sistema, das escolhas de parlamentares e dos governantes e das soluções referentes ao funcionamento da vida política, num processo ilegítimo hiperbolizador da sua intervenção.

E, se é assim, importa reconstruir o sistema, a partir de uma base democratizadora em geral.

 

Falta uma real democratização e moralização dos partidos, na constituição dos seus dirigentes, escolhas dos cargos e pessoal político que viabilizem, no seu funcionamento interno e, em geral, na sua intervenção quotidiana na vida política.

 

d)- déficit de legitimação e eficácia da Justiça

 

Falta, e isto também é fundamental, a democratização dos aparelhos de justiça, de investigação e de política anti-criminal do Estado e dos entes de governo autónomo das magistraturas, face às instâncias de jurisdição.

Assim como falta uma total fiscalização destes Poderes pelos cidadãos, e, mais do que isso, no nosso país, a questão da sindicabilidade jurisdicional de todos os actos do Poder.

Em causa, a garantia de impugnabilidade, não só de actos normativos, mas também de sua pretensa aplicação.

Ou seja, de todos os actos de poder, inclusive dos actos políticos, constitucionais ou de governo.

Sem isto, continua inacabado o Estado de Direito.

E, no caso português, a introdução urgente da impugnabilidade dos actos jurisdicionais terminais, ofensivos de direitos fundamentais (substantivos ou processuais), através de recursos de amparo (“recurso público”, de constitucionalidade directa).

Sema consagração deste novo instituto de reacção jurídica, continuará a ocorrer actos liberticidas dos Poderes governamental e judicial.

 

Quantas atentados quotidianos aos direitos que fazem parte do jus cogens universal, aliás constitucionalizados ou automaticamente recebidos na Constituição, à tutela judicial efectiva, à interdição de indefesa, à aplicação de norma inconstitucional não discutida no processo por ter sido aplicada de imprevisto pelo terminal de última instância, ou seja, no funcionamento de órgãos de soberania do Estado?

Estamos face a direitos que, hoje, ainda ficam sem defesa, em Portugal, ao arrepio do que acontece na maioria dos Estados democráticos europeus e ibero-americanos, ponde em causa o afirmado Estado de Direito.

 

e)- déficit de independênciados órgãos da comunicação social

 

Os órgãos da Comunicação social são instituições essenciais de informação e controlo não oficial.

Não só não pode admitir-se a concentração empresarial, mas também a posse de órgãos comunicacionais de massas por parte de órgãos de poder político. A estes deve caber só a fiscalização do cumprimento das leis de independência estatutária e garantir o respeito da linha editorial proclamada, sob pena de accionamento da objecção de consciência.

E na medida em que se entenda, como nós, que o Estado se deve manter, mesmo que em termos minimalistas, na Comunicaçao Social nacional (um só canal, sem publicidade: RTeP), não pode haver suspeita de parcialidade a favor do governo ou dos partidos da governação. O que impede que a sua administração seja composta por orgaos executivos ancionais, ergionais ou locaiis, devendo sê-lo e funcionar como uma entidade pública independente, em termos que susvite grande consenso e de renovação parcial no tempo.

Tal como há a posse por empresas não especificamente comunicacionais, que, naturalmente, nas suas lógicas de meramente rentabilidade capitalista e de posse de um meio de comunicação para melhor se defenderem contra ataques face a negócios menos claros ou promoção sofisticada de outros, vêem transformando a notícia em mera mercadoria, apoiando figuras públicas segundo os seus interesses ou mesmo encobrindo ou “falseando” os factos.

 

Não pode permitir-se a sua subsidiação pública, através do Estado, regiões e poder autárquico ou entidades privadas, confiscadoras da liberdade de expressão.

A intervenção subsidiadora, quando justificável, deve sempre, uma vez decidida pelo legislador, ser processada, em concreto, por órgãos administrativos independentes, compostos por pessoas eleitas pelo Parlamento, dando garantias de relativa independências face aos poderes do momento, ou seja, eleitos por 2/3 dos deputados renováveis por partes (v.g., 1/3, todos os anos) e através de outras técnicas de sustentação, designadamente a da promoção incentivadora da cooperativização ou democratização difusora do seu capital social, especialmente entre os próprios profissionais.

 

f)- deficit da regulação administrativa de matérias sensíveis da vida dos cidadãos.

 

Falta, em domínios sensíveis, em instituições de fiscalização de outras, ou em que se impõe a aplicação em concreto de legislações de regulação de sectores económicos, a criação ou, quando já existe, o respeito pela sua natureza totalmente independente de todos os poderes, com excepção dos tribunais (face ao princípio da legalidade). O que pressupõe sempre que não seja o órgão fiscalizado a designar os seus membros e que eles não possam ser destituídos senão por tribunais ou só possam ser substituídos no fim do respectivo mandato (desde logo, aplicável ao Banco de Portugal e Tribunal de Contas, desde logo enquanto tribunal, mas mesmo também pela sua vertente essencialmente fiscalizadora da Administração).

 

Neste aspecto, importa afastar soluções e composições de base partidária, das entidades públicas que devam ser independentes (EAI/EPI) da governação representativa geral e da Administração Pública, com decisões destas entidades só passíveis de ser sindicalizáveis pelo Poder Judicial.

 

E dito isto, adiantaria já algo sobre um mecanismo fundamental de controlo dos Poderes Públicos, ao permitir a sua transparência: o direito de acesso cidadão à informação deve servir especialmente para suprir deficiências de controlo do governo e da Administração.

O reconhecimento do direito dos cidadãos a aceder aos documentos na posse da Administração, como manifestação maior do princípio da publicidade da actividade administrativa, é um fenómeno recente, inclusive em Estados democráticos, salvo na experiência sueca.

O Estado liberal integrava, na exigência democrática, unicamente o princípio da publicidade das actividades parlamentares e jurisdicionais. E, naturalmente, a mera comunicação de decisões concretas aos seus destinatários.

Só mais recentemente, com a obrigação adicional de se dar conhecimento dos motivos destas, concebendo a Administração Pública «axiomaticamente limitada a uma mera execução objectivo-jurídica da Lei e sujeita, portanto, exclusivamente a um controlo jurisdicional de legalidade», e mesmo assim até bem recentemente em Espanha (e ainda hoje na generalidade dos Estados e, mesmo em Espanha, quanto a decisões implicando invocadas necessidades de confidencialidade por segredo oficial), com amplas áreas não sindicáveis, em nome da construção da teoria dos actos de governo ou políticos.

 

Quanto à publicidade do procedimento administrativo, tem que ver com o Estado de Direito, não com o Estado Democrático, porque só está vinculado ao necessário conhecimento do destinatário e eventual direito de defesa.

Pelo contrário, o segredo administrativo construiu-se como uma exigência natural, consubstancial ao Estado liberal, exigindo a separação da Administração em relação com a sociedade, e não uma Administração aberta à sociedade, à excepção dos arquivos históricos, em geral abertos com a Revolução Francesa. E impôs-se, inclusive sem regra expressa, bastando a obrigação estatutária de discrição dos funcionários públicos.

 

O princípio geral do segredo ou da discricionariedade comunicacional segue sendo exercido, inclusive contra as normas, fora do imposto Segredo do Estado ou confidencialidades legalizadas.

Pode permitir-se que os poderes Públicos sigam tal prática (se não nas leis, pelo menos na realidade da Administração), quotidianamente mantida, por falta de mecanismos orgânicos de acompanhamento e superação dos bloqueamentos ao cumprimento das normas, suficientes para acabar com esta linha resistente da concepção do poder absolutista, anterior ao liberalismo: do poder como arcana imperii?

 

Este direito de acesso vem, assim, complementar e potenciar a transparência e responsabilização da sua actuação.

Mas, a sua eficácia também ficará comprometida sem a existência de poderes decisórios, embora naturalmenet, jurisdiconalmente controláveis, de uma Comissão ou Agência Independente de Aceso à Documentação (ou à informação) administrativa, que zele e faça cumprir as normas sobre a matéria (tal como a Constituição, sem um Poder jurisdicional de controlo da sua aplicação, ficou historicamente e seguiria ficando, muitas vezes, uma norma morta)[30].

 

Em geral, como diz IRUJO, o acesso é (e eu diria que deveria ser entendido e há muito desenvolvido legislativamente, como) «um princípio objectivo, básico para entender a imagem constitucional da Administração” como um poder público imerso num mandato geral de transparência, ao mesmo tempo que é para os cidadãos “funda um direito subjectivo”.

 

1.1.2. Mito da aplicação da teoria montesquiana da separação de poderes

 

1.1.2.1. Teoria da separação e sindicabilidade dos actos políticos

 

Começando pela primeira questão, sem a absolutizar, mas também sem a desvalorizar, importa que se constate que a teoria montesquiana da separação de poderes nunca foi aplicada, a não ser tendencialmente, segundo marcos variados, efectuados pelas diferentes Constituições.

Vemo-la apenas relativamente aplicada, com maior o menor intensidade, em termos da procura de não confusão num só detentor do Poder dos diferentes poderes materiais do Estado.

 

As Constituições, de facto, também em República, mesmo que sem o peso da tradição monárquica, nunca eliminaram totalmente essa acumulação de matérias de todos os tipos de poderes, funções materiais do Estado, na Administração pública. Nem deixaram os tribunais assumir-se plenamente em relação a esta, nem em todas as decisões desta, nem hoje em face da teoria dos actos constitucionais não normativos.

Isto é, em Estado de Direito, qualquer acto do Executivo deve ser sindicável por natureza. Mas, de facto, não o é.

E não o é porque não possa haver legislação que enquadre a sua justiciabilidade, antes porque, em certos países, se continua a declarar a incompetência dos tribunais para apreciar certos actos dos diferentes poderes, previstos na Constituição.

 

É um privilegio de não sindicabilidade, injustificado, não só quando tais actos causem prejuízos aos particulares (em que todos os actos de qualquer Poder deveriam, inquestionavelmente, ser sempre passíveis de apreciação pelos Tribunais, desde logo os Administrativos), como, em geral, quando interferem no exercício de competências ao mais alto nível.

 

Sempre existiria o Tribunal Constitucional, como órgão jurisdicional, para proceder ao controlo desses actos, na perspectiva do controlo público de sua constitucionalidade.

 Bastaalargar-se os seus poderes de fiscalização para lá do campo meramente normativo.

 

O Tribunal Constitucional é um órgão jurisdicional separado das outras organizações jurisdicionais.

No entanto, dado que o modelo de fiscalização da inconstitucionalidade é originalmente misto, com fiscalização difusa, em todos os tribunais e fiscalização “concentrada” nele, fazendo interagir todas as jurisdições com o Tribunal Constitucional, não sou contra a ideia de se unificarem totalmente as jurisdições na cúpula, num único tribunal supremo.

Esta solução já ocorre no sistema judicial espanhol com o contencioso administrativo.

E nada impede inclusive a integração da jurisdição constitucional numa nova Secção (Sala), em vez de, em continuidade e sem evolução, na linha kelsiana, continuar ser um tribunal autónomo para o direito constitucional, ferido de suspeição de grande parcialidade face aos contextos políticos.

 

E mais, quanto aos qudros da magistratura, defendo, em geral, concursos generalizados para juízes dos tribunais superiores, permitindo a apresentação e livre selecção de reconhecidos doutrinadores ligados ao ensino universitário, como ocorre noutros países.

 

***

Voltando ao tema dos actos políticos, aqui estamos perante uma zona de actuação do Estado enquadrada pelo Direito, mas que pode comportar-se como uma zona livre. Nem sindicável nem sancionável. Uma área material ou procedimental de actuação, em que a summa potestas pode passar ao lado do Direito, incumprindo-o.

Tal significa, pura e simplesmente, na linha de privilégios do passado histórico, que a construção global do Estado de Direito é, ainda, um processo não totalmente concluído.

 

Com efeito, a teoria dos actos políticos (actos de governo ou actos constitucionais), tradicionalmente considerados não sindicáveis, deriva de receosas construções jurisprudenciais complexas (já historicamente sem qualquer justificação).

 

Elas eram devidas ao temor dos administradores-juízes perante os Executivos todo-poderosos e não sujeitos a um verdadeiro poder judicial independente (nesse antigo modelo de justiça retida ou delegável, há muito ultrapassado, inclusive em França, com as decisões da secção jurisdicional do Conselho de Estado).

 

Ou seja, essa teoria só é explicável, no século XIX, onde continue a manter-se, pelo tipo de relações subordinadas existentes entre anteriores pseudo-“jurisdições” administrativas, dependentes de nomeações governamentais, não judiciais e os Poderes Executivos nacionais, os Governos.

 

Hoje, há que reconhecer que a lista desses actos de governo diminuiu nos distintos países europeus, devido à contínua penetração do princípio da juridicidade na jurisprudência.

E, sobretudo, por força de imposições do direito intergovernamental e supranacional, tal como o unionista europeu, regido pelo princípio da primazia aplicativa nos nossos territórios e tribunais estaduais.

Mas, não chegou ainda o momento da sua eliminação total, formal, mesmo que só em relação com actos lesivos, opressivos, dos direitos dos cidadãos.

 

Tal só ocorrerá com a declaração de susceptibilidade geral de sindicabilidade contenciosa de toda a actuação do Poder Executivo, Administrativo, dos Governos (em Espanha, «acabou», em 1999, a aplicação de tal teoria, por força da legislação do contencioso administrativo, embora, de facto, o regime dos segredos oficiais não permita, ou postergue no tempo, a sua plena concretização[31]).

 

O Estado contemporâneo, Estado teleocrático-programador, é um Estado executor da Constituição e por “ela” controlado, ao vincular todo o poder estatal que o funda.

Assim, a função política, assentando sempre na Constituição, já não pode ser aceite como comportando áreas juridicamente livres.

 

Qualquer acto do Estado necessita de habilitação constitucional, pois é a Constituição (desde que não contrarie o direito intergovernamental e supranacional), que é juridicamente vinculativa no seu todo, limitando e dirigindo toda a actividade estatal.

 

Esta realidade jurídica só permite uma relativa heterodeterminação, ou no plano internacional (basta ver os princípios a aplicar nas relações internacionais, expressos nas Constituições), ou no plano nacional, com orientações de actuação, sem prejuízo de a própria Constituição, tendo presente que esta resulta de um poder soberano constituinte que não é totalmente livre, pois deve respeito a normas transcendentais, metanormações, que não depende da cultura de um povo ou das tendências jurisdicionadoras da sua camada dirigente de um momento, porque estão ligadas ao respeito pela dignidade da pessoa humana e ao princípio da justiça, sem os quais a vida humana em sociedade não seria possível e o próprio direito não teria sentido, ou seja, que não admitem a plena discricionariedade do próprio legislador constitucional.

 

Na verdade, há que constatar que a tarefa histórica da construção de um Estado de Direito ainda não terminou, embora esteja mais avançado numas experiências democráticas do que noutras.

 

1.1.2.2. Crise do modelo de separação de poderes na UE

 

Não nos referiremos à questão dos poderes funcionais ao nível da proto-estadualidade unionista europeia, embora seja conhecido o permanente debate teórico sobre o todavia não superado deficit de democraticidade na construção da sua «Constituição» orgânica.

Esta está, ainda, concretizada através de tratados negociados pelos governos, que se têm reservado poderes leoninos e distorçores do sistema orgânico e da própria eficácia no funcionamento da UE.

 

Por quê uma dupla titularidade de presidentes, um eleito para presidir às Cimeiras dos Chefes do Governo, espécie de Conselho Federal, e outro rotativo para presidir a uma imitação de «Bundesrat» itinerante (chamado Conselho de Ministros)?

Aliás, trata-se de um Conselho de Ministros que é, de facto, o braço principal do poder decisório legislativo.

E, portanto, claramente assumido como Câmara Alta, “sem” reais poderes executivos, que logicamente devem caber formalmente à Comissão e aos Governos nacionais enquanto tais, como Administrações nacionais indirectas, e não a membros dos Governos nacionais, travestidos em agentes europeus, depois de uma viagem até Bruxelas.

 

Porque não adoptar uma solução, que, inclusive diferente da aplicada à instituição senatorial americana, de representação sufragada e igualitária dos Estados, e portanto continuando na linha actual da representação dos governos, atribua um peso votacional igual de todos os Estados e que acabe com a duplicação de funções nacionais e europeias pela mesma pessoa.

 

Hoje, continuamos a ter o membro do governo nacional em cada uma das matérias de que, no Estado é responsável ou então ou generalista minsitros dos assuntos/negócios estrangeiros, simultaneamente como membro desta Câmara legislativa europeia, chamada Conselho de Ministros, em vez dos governos designarem representantes permanentes de cada governo nacional segundo o modelo e poderes do Bundesrat da Alemanha.

Porque não um Banco Central que não seja meramente tecnocrático?

 

 Temos que ter um Banco em que, pelo menos, a falta de legitimação democrática originária seja compensada por um institucionalizado controlo externo, legitimador democrático funcional e não um organismo, que tendo extrema importyância para a vida em geral da União, está totalmente afastado no plano programático do querer e das necessidades do conjunto dos povos europeus.

E, porque não uma Comissão executiva mais eficaz em composição e competências, concebida como órgão complexo. Ou seja, simultaneamente com poderes colegiais e individuais.

 

Explico-me: por um lado, com poder apenas colectivo, com deliberações formais nas reuniões periódicas da Comissão, nas questões fundamentais, definidas como de reserva absoluta e portanto só decididas colegialmente; ou nas de reserva relativa, também de competência do plenário da Comissão, mas passíveis de autorização de decisão por parte do colectivo de Comissários no Comissário competente na matéria, debaixo de prévia definição do sentido e dos limites do exercício desse poder do colectivo.

 

Mas, por outro lado, dotando os seus membros individualmente também com poderes decisórios, em todas as restantes matérias, a menos que, pela natureza ou sensibilidade do tema, queiram comprometer o colectivo). Tudo em termos e com as formalidades necessárias a prever no respectivo Regulamento. Seria uma Comissão muito mais eficaz.

 E, porquê é que o presidente não constitui livremente a sua equipa governativa? Tal solução propiciaria uma equipa funcional coesa, flexível, na sua composição e número, e não de obrigatória representação panestatal?

 

A representação dos Estados-Povos (esta proporcionalmente aos cidadãos de cada país) e a representaçao dos Estados-Governos “Soberanos” (estes com número igual de representantes) deve fazer-se, respectivamente, nas duas Câmaras legislativas.

 

No Parlamento Europeu devem ter assento, como Câmara de Representantes do Povo, os deputados, de acordo com a dimensaõ eleitoral de cada Estado/Círculo Eleitoral e no, ainda, denominado “Conselho de Ministros”, como Câmara dos Estados, neste caso através da indicação dos Governos, os representantes permanentes destes em número exactamente igual. Hoje, ainda, temos os membros «itinerantes» dos próprios governos dos Estados e com poderes de votos “acertados”, também nesta Instituição, ilegitimamente numa lógica federal de Estados igualmente soberanos, a favor dos maiores Estados.

 

Nesta lógica mais funcional e que, aliás, favorece os pequenos Estados, ao igualizar o peso votacional de todos – grandes ou pequenos, porque todos igualmente soberanos- na Segunda Câmara, a Comissão apenas estaria dependente da aprovação e manutenção parlamentar.

 

1.1.3. Separação de poderes, crise de representatividade e sistema eleitoral

 

Este tema obriga a considerações sobre a realidade actual da separação e exercício dos poderes de soberania e a referir a situação do estatuto de facto dos deputados, telecomandados perante partidos autocráticos, conduzindo a Parlamentos decepados.

A teoria da separação não resulta se há falta de controlo dos poderes em geral, sendo certo que hoje se constata que, em verdade, é menos importante a questão da separação dos poderes doque a do controlo de todos os poderes, e também do poder dos guardiães dos outros poderes.

Com efeito, há que reflectir sobre a crise, insuperável, da representatividade clássica.

Na sua teorização, assentam os sistemas de democracia indirecta, mas, na sua prática desviante, assente o fracasso da teoria da responsabilidade política, objectiva, quotidiana, dos governantes perante o Parlamento, que ela pressupunha.

 

Em causa, está a responsabilidade por actos das Administrações Públicas, aparelhos ao serviço do Poder Governamental e, por isso, considerado como passível de não ser responsável nem fiscalizável totalmente de modo directo, pelo Parlamento. Elas poderiam sê-lo somente de modo indirecto, através dos governantes, mas estes, cada vez mais, se proclamam irresponsáveis, invocando “desconhecimento” desculpável perante o parlamento, como já referimos anteriormente.

Ora, esta situação exigeria uma imediata alteração de quadro teórico de referência actuante, com atribuição do direito de investigação e controlo directo dos deputados em relação com os titulares dos órgãos administrativos, inclusive contra a posição dos governantes.

 

Mas, constate-se a decepção neste âmbito, face à falta de fiscalização efectiva e responsabilizante do Parlamento sobre o Governo e, por meio dele, da Administração Pública dele dependente. E isto, com relação a um e outro, em contínuo processo hiperbolizador.

 

E há que reconhecer a sedimentação da prática do centralismo partidocrático, generalizado nos partidos peninsulares,numdeslizante processo histórico contemporâneo. Estamos perante um efeito de contágio, pelos mesmos anteriormente tão criticado, e teoricamente mal interpretado, do centralismo democrático vigente nos partidos comunistas.

Temos aqui um contágio que vai desde a transferência da soberania monárquica até à soberania popular, e desta até à soberania parlamentar e até ao fenómeno actual da soberania factual partidária.

Com efeito, assistimos ao fenómeno de, num sistema partidocrático, o representante político, uma vez eleito, se ver obrigado a transformar o partido que o propôs, e não os cidadãos que representa, “no centro real das suas decisões”[32].

*

ROBERT DAHL afirma que, em democracia, nem governa a massa (pois o modelo rousseauniano é impraticável), nem a elite (pois nenhum grupo é capaz de monopolizar os recursos do poder), mas um conjunto de elites associadas ou rivais (teoria do modelo poliárquico).

Todavia, o que interessa destacar [com P. BIRBAUM[33], na linha de WRIGTH MILLS[34] e sem poder dar razão a J.K. GALBRAITH (na sua previsão para uma evolução do poder em mãos de uma oligarquia do saber e do mérito)], é que se assiste ao exercício do poder por «um grupo endógeno, vivendo em vasos comunicantes, monopolizando os lugares de comando, autoreproduzindo-se de geração em geração» (BAUDOUIN[35]).

E, com isso, vem ocorrendo a erosão da qualidade dos dirigentes políticos. E, consequentemente, a perda do critério do mérito dos governantes.

Tudo isto levou à consequente erosão acelerada da confiança nos dirigentes políticos (mesmo que apresentem capitais simbólicos, como é o carisma pessoal ou o discurso fácil, a revelação de uma personalidade auto-convencida), e também à erosão na capacidade do poder político não se submeter ao poder económico.

 

Contrariamente a um dogma maior do neoliberalismo económico, embora incorrecto, na versão marginalista de F.A. HAYEK (Droit, Legislation et Liberté, 1984), segundo o qual o mercado, não sendo justo, é espontâneo, sendo predizível que os indivíduos se acomodem melhor aos seus defeitos, a verdade é que, na política, mesmo em democracia liberal, nenhuma espontaneidade no seu funcionamento normal garante o rompimento das suas deficiências e desvios.

Nenhuma mão invisível (ADAM SMITH) regula as coisas, reconduzindo-as a uma harmonia geral.

Também os regimes democráticos têm problemas de corrupção oligárquica, de falta de vigilância e de omissão trágica de acções cidadãs.

 

Vários princípios, historicamente verificados, dominam o que poderíamos chamar a teoria institucional da corrupção oligárquica: em toda a organização, tende a emergir o poder, através de uma minoria à custa da maioria; a minoria dirigente tudo faz para conservar e estender o seu poder; e esta confiscação do poder pela minioria tende a ser irreversível (ROBERT MICHELS).

E, como já afirmava GAETANO MOSCA, em formulação que designaria de teoria dinâmica da procura de legitimação da dominação pela classe dirigente, inclusive as elites democráticas aceitam um mínimo de mobilidade ascendente com integração de elementos exteriores.

Com efeito, a classe política com a experiência que adquire, mobiliza facilmente as crenças dos profanos e institui lógicas de recrutamento político (D. GRAXIE) que garanta, não o mérito ao serviço da Comunidade, mas a defesa da sua própria continuidade.

Por isso, uma teoria de natureza psico-sociológica, ao jeito de VILFREDO PARETO, não deixando de referir que a classe dirigente tem o sentido do complô, sempre visando desenvolver estratégias para fazer triunfar os seus interesses, destaca a extrema importância da promoção da circulação das elites.

 

Num país minimamente construído e dotado de quadros, só há a ganhar na não manutenção continuada de mandatos.

 

A prática e a capacidade densificadora dos poderes das organizações partidárias, numa lógica em que se pode reler uma das ideias centrais da sobre a lógica das organizações de MAX WEBER, levou à partidarização da representação como uma experiência quotidiana, cada vez mais assumida, de mandato imperativo sobre os formalmente representantes eleitos pelo povo. Estamos face a um mandato sem liberdade, já não, como no pré-liberalsimo, perante os eleitores locais, mas praticado pelos dirigentes partidários sobre os deputados.

Ou seja, hoje temos o controlo do Parlamento pelos Governos, através das lideranças dos partidos, que aqui tomam assento.

E, em geral, dos líderes dos grupos parlamentares pelos partidos.

Só, ficticiamente, por eleição dos seus pares, inclusive fora de regimes parlamentares puros, como aconteceu com o caso português, em que os membros do governo não têm que ser deputados, nem sair do parlamento nem cumular com a função parlamentar.

 

Provavelmente, não devia descartar-se a ideia de eleições primárias, a reconfigurar em termos adequados para garantir o respeito pela fidelidade das opções individuais, a nível do país, como dos partidos, questão já colocada por alguma doutrina constitucionalista peninsular[36].

 

Mas, o problema da falta de personalização da função parlamentar e do consequente afastamento dos deputados em relação aos seus eleitores[37] exige soluções relativamente despartidarizadoras, num duplo sentido: que a montante, no processo de recrutamento e legitimação originária, ou seja, de selecção e votação, quer no seu exercício concreto.

 

O deputado, uma vez eleito, tem de deixar de ser concebido como um quase braço telecomandado da direcção ou do líder do partido.

Só assim, ele não só passa realmente a existir como representante democrático, como a poder ser individualmente responsabilizado, o que implica uma margem significativa de autonomia.

Uma autonomia que pode condicionada em termos de intervenção colectiva, mas uma autonomia real. Mesmo que ela não seja afirmada, em princípio, ao nível de votações ligadas à garantia em geral de estabilidade governativa, sem haver no próprio partido ou grupo parlamentar alternativas visíveis.

Mas, mesmo nesta situação, admitindo-se a não disciplina quando se apresentem moções construtivas de alteração governativa, o que pode facilitar mudanças no sentido de melhor governação (desde logo dentro do próprio partido do governo, em caso de novo governo do partido ou de iniciativa presidencial), sem o peso de eleições antecipadas.

 

Aliás, também a nível local, onde é indesejável uma simetrizaçao relacional com o nível nacional, parlamento-executivo, ou seja,  uma parlamentarização legitimadora do quotidiano, uma dependência global da Câmara no sistema de administração autárquica, da sua actividade corrente, conduzida pelo executivo camarário (até pela natureza das entidade “assembleias municipais”, com carácter de órgão permanente mas de funcionamento intermitente), já seria desejável a legitimação orgânica originária da câmara municipal e a capacidade dos deputados municipais tornarem insubsistentes executivos ineficazes, através da atribuição de real valor político às moções de censura ao executivo ou seus membros, assim sancionando revogatoriamente com base na ilegalidade ou na inoportunidade (“imérito”) supervenientes de natureza funcional.

 

Mas, pelo menos, quanto aos governos nacionais e regionais autónomos (político-administrativos, das ilhas), nas questões que impliquem opções materiais e procedimentais, ou seja, legislativas e fiscalizadoras dos agentes políticos e administrativos, os deputados devem poder assumir as suas próprias responsabilidades individualmente.

 

E, em geral, devem os governos nacionais de se coibir em continuarem actuando sistematicamente como legisladores concorrentes, particularmente em diplomas de especial importância, cuja elaboração confiscam ao Parlamento.

 

Fazer leis é algo que deve caber como competência própria apenas ao legislador parlamentar, se necessário, apoiado pelos mesmos especialistas a quem o governo, na experiência de quase este último século, recorre e paga.

Com efeito, embora a Constituição portuguesa ainda o permita ao Conselho de Ministros fora das áreas de reserva de lei formal, há que recordar que esta competência genérica, compreensível no Ancien Régime, eliminada na teoria liberal clássica, vem actualmente da nossa ditadura (“Estado Novo”). E Portugal é a única excepção em países democráticos em que isso ocorre.

***

 

Os partidos devem deixar de poder impor orientações ou disciplinas de voto, no plano da aprovação de legislação parlamentar.

Urge uma verdadeira reforma do sistema eleitoral para listas abertas, quer a nível nacional e regional, quer em qualquer lista a nível local, o que ajudará à personalização dos deputados nos vários âmbitos e executivos locais.

Esta abertura eleitoral, nas eleições parlamentares, não tem que passar, em Portugal, por uma opção de meros círculos uninominais.

E diga-se, desde já, que, onde exista, como no Reino Unido, sempre deveria ser de duplo escrutínio, quando um candidato não tenha a maioria absoluta dos votos expressos, pois que uma só volta falseia as maiorias reais. Nesta solução, a vontade supletiva do eleitorado, que fica forçadamente implícita, pode não ter realmente tradução na representatividade, absoluta ou relativa, dos eleitos, quando haja mais de duas candidaturas.

Em Portugal, em vez dos actuais círculos distritais, miniregionais, de sufrágio em lista, deve admitir-se ampla concorrência na escolha dos melhores.

Mas, nada impede que esse objectivo possa passar por um sistema misto de círculos de âmbito e expressão diversos.

Podeconsagrar-se um sistema em parte plurinominal, com apresentação livre (de base partidária ou independente) de listas abertas, e, em parte uninominal (municípios sozinhos ou agregados, de acordo com a densidade populacional), também com a máxima abertura à capacidade de apresentação de candidaturas independentes, que não só por parte dos partidos.

Essenciais são estes princípios eleitorais: listas não fachadas, não monopolização por listas partidárias (concorrência com listas independentes) e maior personalização dos representantes (sistema misto de círculos de listas e círculos de pessoas, com conversão proporcional no rimeiro caso e maioritária de duas voltas, no segundo).

 

É tempo de se acabar com a protecção original do sistema partidário, que permite a sua degenerescêencia funcional e na escolha dos candidatos, sem desafios para escolher os melhores, que, embora não passível de ser designada de anti-democrática, de qualquer modo, é de natureza ademocrática. Resultante natural de preocupações ínsitas ao imediato pós-25 de Abril, num país que necessitava de uma autêntica discriminação positiva neste plano.

Mas esta necessidade está, hoje, ultrapassada.

Ela apenas foi transitoriamente justificável, face à fragilidade da sociedade civil e à força avassaladora de um partido nacional, com décadas de enraizamento, exigindo a afirmação e fortalecimento de novos partidos políticos (ou de partidos de quadros já existentes mas com prática de oposição essencialmente no exterior), que lhe fizessem frente para criar uma verdadeira pluralização eleitoral.

Ou seja, tal só era explicável pela necessidade conjuntural de ajudar à forte e necessária afirmação e sedimentação de um sistema partidário democrático, após um longo período de vivência ditatorial.

 

Urge restaurar o papel indelegável e inalienável do deputado como tal, livre no exercício do seu mandato popular, quanto às propostas a fazer e defender e à escolha do governo ou tomada de posição perante moções de censura ou de confiança.

deputados livres, eleitos livremente e mantendo a possibilidade de livremente decidirem poder recandidatar-se, podem actuar funcionalmente em “consciência” e, assim, ser a base democrática da representação popular, de partidos, de governos e de uma real ligação ao eleitorado verdadeiramente representativa e responsabilizante.

E só assim, se criará uma nova cultura de vivência partidária e relacional.

Só deste modo se permitirá a necessária renovação permanente dos quadros dirigentes da política, pela incessante procura e escolha necessária dos melhores, que a concorrência aberta imporá.

Só com esta concorrência, os partidos, para não morrerem, terão de se abrir por sistema ao exterior ou propor candidaturas e para os lugares de responsabilidade os seus quadros mais qualificados, em vez de os afugentarem, e da permanência deste sistema fechado e aparelheirista de auto-designaçao como candidatos apenas de entre os membros dos seus órgãos, os “dirigentes”, ou de quem estes entendem não colocar em causa o seu poder pessoal.

 

Importa que se encare a questão dos círculos eleitorais para o Parlamento nacional, a nível dos círculos nacional e regionais e do círculo “local” de escolha única, em conexão com o problema do número de deputados.

Contra o populismo fácil, importa dizer que não só faz falta um senado com políticos e gestores infra-estaduais experientes, como os deputados à Assembleia da República não são de mais, o que há é deputados que estão a mais. deputados que, ao longo de uma legislatura e pela experiência funcional aí revelada, já mostraram que só ocupam um lugar por força de lugares no aparelho do partido e não por mérito revelado nas funções públicas e forte adesão dos eleitores (que são uma realidade diferente da dos militantes que captam, agregam e controlam).

 

Com efeito, há que ter presente a questão do número de deputados, pela sua importância fundamental na problemática interrelacional com uma correcta proporcionalidade.

 

Este princípio, que já consta das modernas Constituições (embora a sua maior exigência ocorra em Estados plurinacionais ou com minorias), não deixa de ser o que mais garante a verdadeira representatividade eleitoral de todos os interesses eleitoralmente expressos, noção-charneira em qualquer país de regime verdadeiramente democrático.

Ou seja, em democracia, se governa a maioria, nem por isso, no Parlamento legisaldor e fiscalizador, deixa de estar em causa a uma representação global, não apenas das maiorias como das minorias, acrescentando-se, nesta perspectiva, que, por isso, também sou contra as normas-barreiras da representação no Parlamento, em função da exigência de percentagnes mínimas de votantes.

 

No actual sistema peninsular coexistem múltiplos círculos plurinominais parciais e listas fechadas, sem os eleitores disporem do poder de alterar a ordem de conversão de seus votos em mandatos[38].

Quanto aos círculos plurinominais, eles são coincidentes com a região (autónoma) ou o distrito (continental), que tem sido em Portugal a opção territorial para permitir a adopção do método de conversão proporcional; este, como já se referiu, desde logo desejável em 1975, para não impedir a afirmação de vários partidos, numa altura em que acabavam de nascer e necessitavam de ter representação para se poder afirmar no futuro segundo os méritos que revelassem no funcionamento quotidiano da vida democrática.

Com a regionalização, os distritos devem desaparecer e com eles os respectivos círculos eleitorais, mesmo para a Assembleia da República, que deverão passar a coincidir com os territórios das novas Regiões Representativas do Continente e círculos eleitorais para as respectivas regiões autárquicas.

 

As eleições, cuja importância central, sin qua non, em democracia não se questiona, são o mecanismo mais determinante, com consequências que os politólogos consideram “vinculantes”, em termos de cidadania, sobre a governação democrática.

Mas, esta afirmação não é às vezes demasiado excessiva ou na prática irrealista?

 

Sobre este tema de eleições-representatividades, a forma como os candidatos são essencialmente encontrados-seleccionados pelas direcções partidárias e não eleitos, não escolhidos livremente pelo eleitor (eleições periódicas, sim, mas livres e justas?

Liberdade para quem? Liberdade para se apresentar a uma assembleia de voto é igual a livre escolha de seus representantes?

Já previamente seleccionados e hierarquizados sem que os cidadãos tenham alguma opção sobre pessoas, em termos reais?

E, se a “democracia em grande escala” e com sistema proporcional dificulta uma liberdade absoluta de opções pessoais, isso nem evitou que a generalidade de outros países tenham adoptado métodos distintos dos consagrados nos Estados Ibéricos, quanto ao desenho dos círculos e quanto ao modo de conversão dos votantes em eleitos.

Em geral, adoptam-se métodos de conversão mais próximos do ideal: voto preferencial, dentro da lista do partido, ou mesmo voto misto, em panaché, a partir de todas as listas apresentadas.

E nada impede que se mantenha uma lógica de proporcionalidade, adoptando um sistema de dualidade de círculos eleitorais: uns proporcionais, a nível nacional e regional, mais partidarizados, mais assente no voto em siglas; e outros uninominais, a um nível mais personalizado, seja de base promocional partidária ou independente, municipal ou de micro-agregação municipal, segundo um critério assente num número semelhante de eleitores, o que a reforma necessária da organização administrativa autárquica ajudará a implementar mais facilmente.

E, naturalmente, repete-se, a apresentação livre de listas de cidadãos, que não só através dos partidos.

Ou seja, é inaceitável a inexistência de uma, pelo menos, mínima capacidade de escolha personalizada, entre os candidatos concretos apresentados, porque tudo se limitaria a listas elaboradas livremente pelos aparelhos dos partidos e postas à votação bloqueadas (opção, como sempre referimos, só existente na Europa Ocidental, em Portugal e Espanha, solução nascida também de preocupações da época pós-revolucionária, em que parecia necessário ajudar a consolidar os partidos).

Impõe-se um regime de concorrência entre as diferentes opções político-ideológicas e programáticas concretas.

Não tem sentido ter de se criar um partido da Terceira Idade ou dos Reformados, que nem é de esquerda nem de direita, independentemente do eu tal possa significar hoje e já não amanha, não tem ideologia estável, pretendendo apenas defender interesses conjunturais de idosos ou reformados.

Ou seja, porque há-de um grupo de cidadãos que se sente marginalizado ou prejudicado, num certo contexto histórico, ter de se constituir em partido para tentar ter voz no Parlamento, em vez de agregar as pessoas que concordam com tal postura activista e apresentar na altura uma lista de independentes com tais objectivos, concorrendo com os partidos e outras listas que eventualmente também se apresentem, desde que promovidas por movimentos suficientemente expressivos?

Entre os direitos fundamentais dos cidadãos estão os direitos de participação política, individualmente ou através de partidos, mas ninguém tem a obrigação de se filiar nem de tal podem direitos eleitorais.

Todos os cidadãos têm direitos eleitorais, que são igualmente activos e passivos, isto é, não só de eleger livremente, mas também de ser eleito, sendo a exigência, neste caso, da intermediação de uma partido, para um cidadão independente poder concorrer através de um convite de favor uma aberração, numa abordagem democrática e de “direito” eleitoral passivo. É uma condicionante ablativa para muitos militantes de mérito não pertencentes aos órgãos dirigentes, quanto mais para um independente.

Pode ser opção voluntária, mas sendo condicionante obrigatória, imposta, como hoje acontece em Portugal, não deixa de ser inadmissível á luz da efectivação concreta dos direitos eleitorais.

Os cidadãos, democraticamente, não podem ser excluídos de processos eleitorais por razoes de opção não partidarizante, pois não lhes pode ser retirados os direitos eleitorais pessoais em toda a sua dimensão pelo facto de não integrarem organizações partidárias, por muito legítimas que sejam as opções de quem constitui ou pretende actuar politicamente através de inscrição numa organização com estabilidade e ideologia próprias dos partidos.

 

Não se defendem alterações profundas, passando de círculos plurinominais para um sistema unicamente maioritário, que prejudicaria os benefícios do método de conversão proporcional e dificultaria uma maior expressão de diversidade de interesses, pela eventual ascensão de novas forças políticas.

Ou seja, não defendo a existência só de círculos uninominais, embora personalizados, dado que não se deve pôr em causa o método proporcional, em círculos territoriais mais amplos, com voto pessoal para cada círculo existente, pois se menos personalizado, partidariamente, em sistema de lista, globalmente mais representativo do todo nacional. Ambos tendo vantagens e desvantagens, um supre as deficiências do outro.

 

Quanto à solução meramente maioritária, ela seria, aliás, ultradeficiente, no plano da sua representatividade e, assim, democraticidade, se não fosse naturalmente de duas voltas. Uma só volta impede que uma maioria de eleitores, sem êxito na intenção de contribuir com o seu voto para criar uma maioria parlamentar, a final fique sujeito a um governo em absoluto indesejado.

Ou seja, um governo que, entre todos os possíveis, menos desejaria e nunca votaria se soubera que a sua primeira escolha não venceria. Se soubesse que o candidato votado nunca seria eleito. Isto tem ocorrido no Reino Unido, em técnica que favorece artificialmente a bipolarização, com a eliminação de representação parlamentar por partidos mais ou menos ao centro.

 

***

No nosso caso, a Constituição permite-o e é desejável a coexistência de um círculo nacional, de representação razoável, para garantir não só a eleição dos principais dirigentes partidários, uma representatividade da elite partidária, para lhes garantir um número suficiente para a estabilidade partidária, sem o que, aliás, é de crer que os directivos partidários não admitiriam, hoje (porque tendo o poder de decidir, têm o poder de bloquear), alterações do sistema eleitoral (representação garantida embora limitada, mas suficientemente adequada à visibilidade das estruturas partidárias nacionais), mas também a possibilidade da existência ou emergência de pequenos partidos e círculos uninominais.

E, se existem ou logo que existam regiões político-administrativas ou só administrativas, ainda com círculos intermédios, parciais, a esse nível intermédio.

Mas, nunca a nível de estruturas artificiais, sem real poder político ou administrativo, como ocorre com os «distritos» portugueses, dado que são uma criação artificial (nem são “autarquia”, ou seja, estrutura de poder administrativo autónoma infra-estatal dotada de atribuições próprias, nem área dotada de qualquer centralidade de poder político, apenas uma circunscrição com um representante do governo e partido governante (sendo certo que o Estado não só multiplica diferentes circunscrições territoriais, estruturas periféricas do Estado, conforme os ministérios e, às vezes, dentro do próprio ministério e o governador civil além disso nem sequer dirige os serviços estatais existentes nessa área regional do Estado, diferentemente do que ocorre com o Prefeito francês).

*

A questão da representatividade da classe política e dos governos pode ainda colocar-se face a índices de abstracção acima de uma certa percentagem.

Em Portugal, ele tem rondado os 40% ou mais. É demasiado e, seguramente, uma ou outra situação, tem falseado governos. Alheios ao querer dominante da maioria.

Devia ser consagrado o voto obrigatório.

Os actos de concretização da cidadania não são apenas, no plano eleitoral, não são apenas a proclamação do exercício dos direitos de cidadania activa.

Todos sofrem individualmente e podem fazer sofrer à Comunidade, colectivamente, os efeitos de bons e maus governos, sendo eventualmente prejudicados e possivelmente socialmente responsáveis, pois têm não só direitos, mas também deveres de cidadania, em relação aos outros concidadãos, na medida em que alheando-se da Comunidade que os acolhe, deixem que sejam apenas alguns a escolher quem nos governa.

 

O direito eleitoral activo não é um exercício sem consequências gerais.

Todos devem ser chamados a contribuir para as soluções nacionais, regionais e locais, de que depende o bem-estar geral.

A esquerda constitucionalizadora evitou o debate sobre o voo obrigatório, pois tinha a crência em que a abstenção parte sobretudo das zonas rurais ou de pessoas mais idosas, que serão mais conservadoras, o que a favoreceria e prejudicaria os partidos mais à direita. Mas hoje vemos que garndes índices de abstençao ocorrem e acentuam-se progressivamente, de eleição em eleição, também nos grandes centros urbanos, pois ele é fruto sobretudo da desorientação sobre os partidos e capacidade das suas lideranças em esvolherem os melhores para governar, para evitar a corruçao, para não por em causa direitos adquiridos, e portanto o descrédito que se vai generalziando no funcionamento da democracia, que se vai aliás degradando quanto menos os mais afastados das máquinas partidárias (aqui não se enontram os que não votam) vão votar.

Pode admitir-se que os cidadãos, em certas condições, v.g., idade, não sejam sancionáveis, mas o princípio do dever da organização geral de votar, se é cidadão de um país, deve exercer a cidadania responsável, votando em cada momento na solução tida como melhor ou pelo menos na menos má.

No sentido de ampliar a expressão das preferências eleitorais passivas da Comunidade, pode baixar-se a idade mínima ou alargá-la a certas pessoas fora da idade de votar, baseada no seu especial exercício de funções de adulto na sociedade, cujas respoonsabilidades assumidas “precocemente” o justificaria, v.g., jovens já casados ou com filhos.

Se o sistema passar pela obrigação de votar, pode dispensar-se disso as pessoas a partir de uma certa idade e prever-se, naturalmente, a dispensa de pessoas com base em razoes de saúde.

 

De qualquer modo, importaria distinguir critérios de aplicaçao automática, que não implicam dificuldades de análise ou prova e portanto não complicam o sistema eleitoral, dos outros.

A atribuição de direitos de voto a certas pessoas com idade abaixo da idade normar para começar a votar, face ao exercício de responsabilidades sociais que já o justificaria, independentemente da idade, ou a dispensa de pessoas com base em razoes de saúde e, portanto, com exclusão de ilicitude comportamental, tal não pode resolver-se dentro do próprio sistema eleitoral, diminuindo a percentagem de abstenção, porque passaria por apreciações pessoais justificativas, o que exige uma apreciaçao posterior, face à justificação perante o postergado poder sancionatório referente à aplicaçao da sanção por infraçao do dever eleitoral.

 

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Recapitulando, em geral, não é legítimo reduzir os direitos eleitorais passivos aos meros candidatos propostos pelos aparelhos aprtidários, tal como não é compreensível que os membros da Cominidade, titulares do direito eleitoral activo, o não concebam como um direito-dever, dadas as consequência para o país da distorção da vontade real da maioria dos cidadãos em cada momento histórico, que tal viabiliza com consequências gerais

 

 Semi-democracia. Democracia com eleições condicionadas?

 

No plano do ideário democrático e de sua prática organizacional actual, há que reconhecer que, nos países de nossa envolvente geográfica (portanto, em que não se incluirão os anglo-saxónicos, particularmente nem os EUA nem os nórdicos) ocorreu o declínio da ideia de governo representativo de parlamento, dos deputados (aliás, os da maioria, transformados numa espécie de membros de um «Bundesrat», representantes directos dos governos e não dos povos), seja sistema de governo na fórmula Convenção/Comissários, seja na parlamentarista ou semiparlamentarista, com a possibilidade de existência de governos sem base parlamentar actualizada; possibilidades de governos sem apoio positivo do Parlamento e eventualmente sem base eleitoral positiva; governos constituídos completamente à revelia de eleições (nas costas do povo ou da sua representação parlamentar), e, a montante, muitas vezes, parlamentos sem deputados livres ou não livremente eleitos, porque saídos de listas fechadas, elaboradas mais ou menos autocraticamente, por líderes partidários, e colocadas ao voto formal do eleitorado, sem possibilidade de preferência entre os propostos: sem voto de preferência ou sem sistema de panaché.

 

Não interessa nada a defesa populista no sentido de cortar no número de deputados ou de ministros do governo.

O que interessa é que os lugares sejam ocupados por quem sabe e tem experiência comprovada. Ou seja, segundo critérios de mérito. Aliás, quanto aos deputados, um novo sistema eleitoral misto, com triplo território de expressão, para viabilizar os círculos uninominais de dimensão aceitável em termos de conhecimento dos candidatos e posterior actuação personalizada, exige uma agregação não excessiva de municípios para formar a estrutura de tais círculos. Isto é, a manutenção de uma Assembleia com um número não demasiado restrito de deputados, não compaginável com as reduções que têm sido proclamadas.

 

Democracia representativa ou partidocracia?

 

No fundo, temos não só governos partidários, mas também governos de legitimação sociológica partidária. E, além disso, com elencos ministeriais que, tal como as listas para o Parlamento, derivam de escolha intrapartidária não claramente colegial e, assim, ademocrática, com soluções resultantes de um partidário centralismo «pseudocolegial»; ou talvez, presidencialismo partidário, ou seja, em sistema de funcionamento partidário não democrático, com escolhas para os membros dos governos não aprovadas pelos órgãos competentes do partido, ou apenasposteriormente pelos órgãos partidários estatutários, no caso das escolhas para as listas parlamentares, depois apenas plebiscitadas pelo eleitorado em listas fechadas, através no voto “obrigatoriamente cego” nas siglas partidárias. Tudo, fazendo vencer a ideia de uma soberania partidária, ou quiçá caudilhista, com afirmação na prática de novas instituições, ou melhor de órgãos de poder supremo dentro do Estado: o partido ou frequentemente o líder do partido, nacional, distrital ou local.

Falta democracia interna no funcionamento dos partidos, que nem congressos nem eleições directas conseguem ultrapassar, pois a afirmação das legitimidades funcionais não passa por aí.

A questão do exercício de funções por um elenco governativo escolhido autocraticamente por um presidente de partido à revelia dos seus órgãos estatuários, com invocação do medo da dança dos nomes na imprensa, tal como a possibilidade, quando o governo instalado se demite, de ascensão a Primeiro-ministro de um dirigente da cúpula partidária, não sujeito ao voto popular, deixa muito a desejar numa abordagem democrática de legitimidade originária, criando a convicção, sobretudo quando afirmada pelo costume nunca contrariado, de que nas eleições gerais se “escolhe” deputados de um partido como mera técnica para designar o líder (que os pré-seleccionou), como primeiro-ministro.

Nesta perspectiva, não seria, por exemplo, de considerar que o exercício do Poder, assente na ideia de herança de uma solução baseada numa recuada maioria eleitoral e, portanto, parlamentar, sufragada com base no anúncio de um outro Primeiro-ministro, só excepcionalmente e com grande consenso nacional é aceitável, mas, pese uma frequente prática britânica, não pode ser considerada como inserida linearmente na vivência da ideia democrática? E isto, sobretudo, em situação de crise política e quando já decorreu tempo significativo depois do acto eleitoral ou factos anormalmente desprestigiantes para a condução da governação, em que importaria não reconduzir a função da figura e representante máximo do Estado a uma função meramente moderadora, cujos limites param na possibilidade de viabilizar governos, mesmo num contexto em que a direcção pessoal e a execução das linhas programáticas em aplicação não estejam sufragadas.

 

A questão presidencial

 

No caso português, podia dizer-se que, neste sistema dito “semipresidencialista”, a sua legitimação essencial está coberta originariamente pela designação do Presidente da República?

Mas, salvar algo não aceitável em termos de legitimidade originária directa com a «mão livre» da legitimidade presidencial significa ancorar a solução governativa em termos essencialmente presidenciais, o que só em situações excepcionais o sistema justificaria.

E não será uma aparente solução de força legitimante presidencial, pois realmente é prisioneira da potestativa indicação partidária. E que dizer se o novel primeiro-ministro nem ocupa o cargo em virtude de apresentação em eleições gerais? Nem sequer recebe previamente a designação em Congresso partidário?

Pelo menos, os governos presidenciais da década eanista, setenta- oitenta, traduziam verdadeiras escolhas do Presidente, que partia de uma plena capacidade sua de escolha do Primeiro-ministro e de influência na conformação do elenco governativo e que mantinha totalmente a sua capacidade renovadora ou demissionária.

Realmente, porque é que um governo de responsabilização presidencial num sistema que há muito vinha funcionando segundo uma lógica originária, pelo menos paraparlamentar e em que o papel legitimador fundante do governo por parte do Presidente da República, logo deu lugar a uma proclamada legitimidade presidencial anulada funcionalmente, porque aprisionada por uma viabilização que deixaria de poder questionar, perante a alteração da capacidade de livre demissão governamental introduzida na primeira revisão constitucional de 1982?

 

Tudo isto nos leva a algumas breves considerações sobre a instituição Presidente da República.

Embora não se entenda por quê, hoje, o Presidente não exerce a margem de poder de demissão do governo que a Constituição, na revisão de 1982, lhe manteve. Com efeito, o artigo 195.º, articulando-se com a alínea g) do artigo 133.º e alínea b) do artigo 145.º da Constituição, trata da demissão do Governo, estipulando, designadamente, o seguinte: “O Presidente da República só pode demitir o Governo quando tal se torne necessário para assegurar o regular funcionamento das instituições democráticas, ouvido o Conselho de Estado”.

 

Ora, não é verdade que as peripécias desgastantes e desprestigiantes e a situação a que o actual governo, para mais minoritário, conduziu o país, bem poderia, se não estivéssemos protegidos com o capote da integração na UE, conduzir a um golpe militar? Mais do que as manobras contra a Comunicação Social e outras, que colocam em causa uma instituição essencial ao funcionamento da democracia, em causa estaria até mais, o fim dela.

Que o anterior presidente tenha tido dúvidas quanto ao anterior governo maioritário e seguido a via, aliás também duvidosa no estrito plano da constitucionalidade, ao manter-se a coligação governamental, da dissolução do parlamento, ainda se compreende.

Mas em relação ao actual governo, é incompreensível que não se tenha tentado um caminho novo, sem o peso de um processo eleitoral, não dissolvendo a Assembleia da República, mas demitindo o governo; e, assim, mantendo-se o contexto parlamentar, para permitir um novo governo saído dele, com indicação de um novo primeiro-ministro, titulado numa outra personalidade indicada pelo mesmo partido ou por acordo entre todos partidos governantes, caso se entendessem no sentido de uma coligação mais ou menos alargada.

E só se tal escopo falhasse, é que então passaria à dissolução do Parlamento.

 

A densificação desta norma constitucional nunca foi tentada por nenhum Presidente; de qualquer modo, quer porque é um acto e não uma norma (único tipo de comando controlável pelo Tribunal Constitucional), quer porque é acto político, constitucional (e, portanto, também por tal razão não sofreria qualquer controlo jurisdicional), só uma prática iniciada e depois repetida pode apontar caminhos futuros de um direito consuetudinário que preencha a aplicação em concreto do conteúdo a dar à norma constitucional, seja secundum constitucionem, seja praeter constitucionem, admitindo-se que nenhum Presidente, pelo menos, no primeiro mandato, se atreva a uma prática contra constitucionem, sempre sancionável politicamente).

Porque não o fez, com um governo minoritário, numa clara situação de crise governativa, acusações recorrentes de corrupção, endividamento contínuo do estado, falta de transparência ou mesmo engano doloso na actividade administrativa estadual, incumprimento do programa eleitoral e atentados à Comunicação Social e em geral à Constituição?

Permanentemente, mês após mês, exerceu a presidência de coonestação “estratégica” da governação, parecendo não reparar que se exigia uma solução governativa maioritária e, aliás, de grande consenso nacional, para se efectivassem grande reformas do Estado, medidas globais anti-crise (financeira, económica, institucional, moral), que respeitassem os direitos adquiridos, a Constituição, as adquiridas remunerações e rendimentos de jubilações (num país em que os preços do que consumimos são europeus, mas os ganhos que arrecadamos são de segundo mundo, com excepção dos dirigentes das empresas estatais, que chegam a ser de um super-primeiro mundo).

 

Não uma governação que aumentou mais os já exagerados impostos, antes reduzisse os gastos públicos e a hipertrofia das Administrações, promovesse a produtividade económica, reorientasse os apoios financeiros para os sectores de exportação ou substituição de bens de importação e bens de alto valor acrescentado, etc.

 

Já não refiro outras razões que se prendam com aquilo que um dia será uma evidência geral, mas alguns ainda teimam em não perceber: ”eliminando” globalmente as dispendiosas e dispensáveis «freguesias» (inventadas pelo liberalismo do início da monarquia parlamentar), reformulando o conceito de autonomia dos entes territoriais infra-estatais em geral, criando uma adequada regionalização (meramente) administrativa do Continente e fazendo coincidir as circunscrições regionais do Estado com a área territorial dessas futuras Regiões Administrativas, acabando com os partidários governadores civis distritais (e instalando governadores regionais com um estatuto de designação segundo critérios de mérito, em ordem a coordenarem todos os serviços estatais periféricos), terminando com os atrasos do poder jurisdicional (tão prejudiciais para a economia, voltando a uma organização da carreira jurisdicional com ascensão só depois de um longo período de amadurecimento pessoal e jurídico perante um passado de experiência na magistratura pública não jurisdicional), e, em geral, reformando todo o sistema de legitimação dos governos e dos deputados, etc.

 

Fora disso, importa ter presente a via da recondução plena da legitimidade fundante da governação nasmãos directas do eleitorado. Aliás, por exemplo em Portugal, como hoje está prevista a legitimidade presidencial de empenhamento governamental (reduzido à mera presumida legitimidade parlamentar, dado que o governo é inaceitavelmente investido sem necessidade de voto positivo do Parlamento), tal devia, coerentemente, levar à recondução da instituição presidencial (que não lidera o governo, não é responsável por ele, nem se sintoniza realmente com um verdadeiro sistema semipresidencial) a uma normal eleição não directa, que seria suficiente para a legitimação dos seus gerais parcos poderes.

 

A questão senatorial

 

E, porque têm os partidos em Portugal medo de uma Câmara Alta, um “Senado”, representativo das regiões e com assento para aqueles cuja experiencia é importante, porque desempenharam altos cargos na nação? Por os seus membros, seguramente, actuarem, pedagogicamente em relação aos deputados, sem controlo partidocrático, que estes veteranos já não admitiriam?

Mas, os senadores já existem de facto, embora não de direito e sem Câmara parlamentar que valorize a sua experiência em termos nacionais: ex-presidentes da república e da assembleia nacional, ex-primeiros-ministros, ex-presidentes da assembleia-geral ou secretários-gerais da ONU e outros altos cargos internacionais e da UE, como ex-comissários europeus, ex-líderes de grandes grupos parlamentares e partidários, ex-presidentes de governos regionais, ex-presidentes de alguns grandes municípios com longos mandatos (que seriam designados em termos a fixar legalmente).

Como referiu Braga da Cruz, actual reitor da Universidade Católica[39], eles têm passado, têm experiência política reconhecida e continuam a falar em público quando querem sem marco institucional que ponha o seu saber ao serviço permanente e organizado da sociedade.

Para isso, há que vencer as resistências de uma classe dirigente «reaccionária», profissionalizada na habilidade da manutenção das suas próprias posições. Impõe-se uma reformulação bicamarária do parlamento português e um novo sistema eleitoral, aberto e de livre apresentação de candidaturas.



[1] Neste caso, aliás, resolvia-se o problema-debate sobre a residência oficial do PAR, pois o Palácio de Belém podia passar com vantagem para residência oficial do Primeiro-Ministro e até sede do Conselho de Ministros e o actual edifício de São Bento, ocupado pelo Primeiro-Ministro, seria a natural casa oficial do Presidente da Assembleia da República, que aí funciona mesmo ao lado, tal como há muito vem sendo reclamado.

 

[2] O autor, na linha das críticas generalizadas da doutrina nacional e estrangeira, é contra a proliferação das criminalizações e muito mais de tipificações avulsas por diferentes diplomas segundo as matérias aí tratadas, defendendo o sistema de sanções penais apenas para situações de desvios comportamentais mais graves e para o resto a sistema contra-ordenacional, mas no caso de titulares de cargos públicos, com especiais responsabilidades e repercussões na vida e bem-estar da generalidade da sociedade, sou definitivamente de entendimento que não só se impõem punições políticas, responsabilização civil e em sede de Tribunal de Contas, como criminais pesadas.

[3] Corrupção e tráfico de influências: corrupção em sentido amplo.

[4] MANIN, Barnard -Principes du government representatif. Paris : Calmann Lévy/Fondation Saint-Simon, 1995, p.305.

[5] Do Contrato Social, 1762.

[6] MICHELS, Robert –Los partidos politicos 1.: Un studio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna. Tradução de Enrique Molina de Vedia. Buenos Aires:Amorrortu editors,1991.

[7] BOURDIEU, PIERRE  –Homo Academicus. Paris: Les Éditions de Minuit, 1984, 2001.

[8] HARDT, M., e Negri, A. -Empire, Cambridge,Mass: Harvard University Press, 2002.

[9] CORCUFF –Las Nuevas Tecnologías. Madrid: Alianza Editoral, 2008, p.159.

[10] HORKHEIMER, MAX – Teoría Tradicional y Teoría Crítica, 1937.

[11] RICOEUR, PAUL -Lectures on ideology and utopia.Columbia Univ. Press, 1986.

[12] RANCIÈRE, Jacques -Mésentente: Politique et Philosophie, p.37.

[13] RONFEL, David e ARQUILA, JOSEPH -The promise of Noopolitk, First Monday, Aug.2007; GRANT, RICHARD -The democratization of Diplomacy: Negotiating with the internet, Clingendael Discussion Paper 2005.

[14] DE LOS RÍOS, Nagore, o.c., p.188.

[15] CASTELS, M. –Comunicación y Poder. Madrid: Alianza, 2009.

[16] CALDERÓN, César; LORENZO, Sebastián –Open Government: Gobierno Abierto. Alcalá la Real: Algón Editores, 2010, p.13.

[17]Vide, nesta linha de actuação, v.g., Obama:www.whithehouse.gov/the_press_office/ TransparencyandOpenGovernment): a transparencia radical.

[18] A. e o.c., p.16.

[19] SUETÓNIO -Claudius, 21, apud RUDDER, Orlando de –Cogito, ergo sum, p.37.

[20] Disfuncionalidades eleitorais que já chegaram ao ponto de um partido de um dos extremos parlamentares se afirmar, numa campanha eleitoral, estar integrado ideologicamente do outro lado da barricada, pois, com um programa partidário mais à direita, diz ter passado, num passo de mágica, programaticamente em campanha eleitoral, a estar à esquerda de outro, em termos que só pode significar a procura de votos, numa pseudo-viragem para a esquerda, querendo fazer-se passar como tendo-se plastificado com uma cara que não lhe pertence.

[21] Veja-se as actas com a proposta do autor e o debate na Comissão de Revisão Constitucional do Parlamento português, na primeira metade da passada década de noventa; revisão abortada pela cessação de funções da Assembleia da República. A sua importância mede-se, desde logo, pelo volume de processos e percentagens de desfechos positivos dos mesmos, ocorridos nos Tribunais Constitucionais de outros países, e que demonstra também que as próprias judicaturas podem ser liberticidas e a inconstitucionalidade surgir em instâncias finais, sem prossibilidade de recurso na mesma ordem jurisdiccional ou no Tribunal Constitucional, a inexistir tal tipo de recurso directo, com decisões subitamente inconstitucionais, desde logo desprezando, v.g., a interdição de indefesa (CONDESSO, F. -Regime Administrativo e Justiça Administrativa. Autonomia do Direito Administrativo e Jurisdição Administrativa. Princípio constitucional da tutela judicial efectiva e de interdição de indefesa. Noções fundamentais sobre direito judiciário e processual administrativo. Texto policopiado, Lisboa: ISCSP, 2007, 201 páginas).

[22] O que aliás impõe naturalmente uma interpretação do nº1 do art.º 10.º, a corrigir, pois em vez de estabelecer que “O povo exerce o poder político”, deve considerar-se que o povo é titular de todo o poder político e exerce-a não só através do sufrágio, “universal, igual, directo, secreto e periódico, do referendo e das demais formas previstas na Constituição”, acrescentando ainda as formas de acesso à informação sobre a actividade de todas as entidades públicas e seu controlo assim como do quotidiano dessa actividade.

[23] No entanto, este artigo merece duas alterações para o conformar à realidade das coisas: o n.º2 em vez que referir que o Estado se subordina â Constituição, deve afirmar que o Estado se funda na legalidade democrática, subordinando-se à Constituição, ao direito internacional e ao direito da União Europeia; o n.º 3 sobre a “validade das normas e demais actos (…) depende da sua conformidade com a Constituição”, não pode deixar de acrescentar a conformidade com o DIP e DUE, ou seja, que a validade de todas as normas criadas no país depende do respeito por essas normas dotadas de natural supremacia normativa. Neste artigo caberia melhor o conteúdo do n.º 6 do artigo 7.º (relações internacionais), uma vez que a nossa integração na UE é de natureza totalmente distinta da pertença à Comunidade internacional em geral, aquele espaço de transferência/delegação de poderes soberanos, este, em princípio, apenas de normações (e muito excepcionalmente decisões concretas), expressa ou consuetudinariamente consentidas.

[24] O artigo 5.º (território), deve ser objecto de uma alteração no sentido de esclarecer que a interdição de alienação dos direitos de soberania que o Estado exerce sobre o seu território não prejudica a existência de poderes atribuídos em certas matérias à UE.

O artigo 7.º (relações internacionais) deve ser alterado no n.º1, reformulando-se a referência à clássica interdição de ingerência nos assuntos internos de outros Estados, pois a evolução do DIP há muito virou o princípio ao contrário, impondo-se excepcionar a situações de obrigação de intervenção, no caso de agressão em massa aos direitos humanos ou a populações minoritárias, ou pelo menos admitindo-se tal intervenção em casos de luta pela instalação ou manutenção de regimes democráticos.

O artigo 8.º (direito internacional) deve sofrer alterações em duas das suas normas: o n.º 3 e o n.º4 devem prever a vigência na ordem interna não só normas mas também decisões concretas; e o n.º4, sobre o direito da união europeia, deve ainda sofrer uma eliminação da parte final, que não tem sentido, ao reportar-se a um espaço só concebível onticamente ou existencialmente no respeito pela democracia, que nós não garantimos pois, pelo contrário, é a União que no-la garante.

No artigo 10.º (sufrágio universal e partidos políticos) deve modificar-sde o n.º 2, complementando o papel dos partidos no âmbito do sufrágio, pois devem ser os partidos políticos e as candidaturas de independentes, individualmente em listas partidárias ou uninominais e através de listas plurinominais totalmente independentes dos partidos, a concorrer para a organização e para a expressão da vontade popular.

[25] O autor presidiu a várias comissões de inquérito e apenas foi nomeado relator numa delas, tendo-se feito substituir nesta última função, aliás sem explicações, no momento de elaboração do relatório (que, para ser independente, imparcial, não deixava de apontar erros indesculpáveis do membro do governo em causa, mesmo que enunciando alguns factos, comprovados e tenuamente desculpantes), face ao controlo, embora amável e racionalmente estudado, que lhe começara a ser efectivado pelo ministro dos assuntos parlamentares, no sentido de ocultar os factos mais garves, ilebando indevidamente o investigado. Um colega de partido, apresar de sempre o ter até aí considerado académico sério e pio, imediatamente aceitou assumir o cargo e não deixou de branquear todo o inquérito, contra a verdade apurada na investigação, tal como os membros desta comissão aprovaram tal relatório, com excepção do autor e de parte dos membros da própria oposição ligada ao tradicional arco da governação do país. Os factos falam por si.

[26] CONDESSO, 2004; 1998, p.15-19 e 259-265.

[27] E, em Portugal, quanto ao presidente, ao contrário, estamos perante um cargo, que, tendo - por ser de sufrágio directo universal - uma legitimidade excessivamente anormal para as funções quotidianas que, em parte por disposição constitucional, em parte por demissão funcional, mesmo em períodos de crise e de governos minoritários, vem desempenhando na prática destas décadas.

[28] Como é o caso, em Portugal, do Procurador-Geral da República, dirigente máximo do Ministério Público.

[29] V.g., o caso paradigmático do todo-poderoso Procurador-Geral Dr.Cunha Rodrigues.

[30] A Constituição de 1933, pese os seus defeitos congénitos de elaboração e aprovação plebiscitária, não era totalmente atentatória de direitos e incapaz de permitir um funcionamento minimamente democrático do país, o que acontecia é que era permanente e impunenmente violada ou desconsiderada, como se  não existisse nenhum enquadramento constitucional.

[31] Vide, CONDESSO, F. -«Segredo de Estado».In Direito da Comunicação Social.Coimbra: Almedina, 2005, p.270 e ss.; –O direito de acesso à documentação detida pela administração pública portuguesa. (Lição proferida em Provas de Agregação em Ciências Jurídico-Políticas). Lisboa, 2005.

[32]  CALDERÓN, César; LORENZO, Sebastián –Open Government: Gobierno Abierto. Alcalá la Real: Algón Editores, 2010, p.57.

[33] L’Ère des Organizateurs, 1942.

[34] Power elit, 1956.

[35] BAUDOUIN, J.- o.c., p.94.

[36] MIRANDA, Jorge -«Sistema eleitoral e democracia interna a nível dos partidos». In Direito dos Eleitores, Seminário Internacional, Lisboa, UML, 1998, organizado pelo autor e pelo Dr. Luís Nunes de Almeida, juiz do Tribunal Constitucional e posteriormente seu presidente.

[37] Questão que havia merecido alterações ão Regulamento do Parlamento português na primeira metade da passada década de noventa, cuja essencia global resulta do conjunto de alterações apresentadas pelo autor (então deputado nacional, recém chlegado de funções como deputado europeu), particularmente a mudança dos dias de reuniões do Plenário durante a semana: deixando as segundas e terças-feiras como dias livres para contactos com o eleitorado.

[38] Quanto a estes temas, vide o debate, com os maiores especialistas estrangeiros (MASSIMO LUCIANI, DIETER NOHLEN, MIGUEL MARTÍNEZ CUADRADO, LESZEK LECH GARLICHI, MICHAEL KRENNERICH, LOUIS FAVOREAU, ANDRÉ ROUX, PABLO LUCAS VERDÚ), efectuado em 27 e 28 de Fevereiro de 1998 (publicado em Direitos dos Eleitores. Lisboa: UML, 1998, 292 páginas), e em que também expuseram as suas posições o Presidente da República de então, JORGE SAMPAIO, o Juiz Conselheiro do Tribunal Constitucional, LUÍS NUNES DE ALMEIDA, Professores VITAL MOREIRA, JORGE MIRANDA, MARIA LUÍSA DUARTE, BRAGA DA CRUZ (actual reitor da Universidade Católica), MARGARIDA SILVA PEREIRA, LUÍS CABRAL DE MONCADA, o Ministro dos Assuntos Parlamentares, ANTÓNIO COSTA e representantes dos partidos (ANTÓNIO VITORINO, PAULO PORTAS e LUÍS DE SÁ) e o organizador, FERNANDO CONDESSO.

[39] Então professor do Instituto de Ciências Socias da Universidade de Lisboa, no Seminário Internacional Direitos dos Eleitores, 27 e 28 de Fevereiro de 1998, CEJ-UML. Vide, ainda, a sua exposição nesse Congresso sob o tema “A reforma eleitoral: que perspectivas?”, p.267 e ss.