Responsabilidade civil dos poderes públicos

Responsabilidade civil dos poderes públicos

FERNANDO DOS REIS CONDESSO

 

 

 

LIÇÕES SOBRE O NOVO REGIME

DA

RESPONSABILIZAÇÃO E GARANTIA PATRIMONIAL

FACE AO EXERCÍCIO DA ACTIVIDADE DOS ÓRGÃOS DE SOBERANIA E OUTRAS ENTIDADES PÚBLICAS

(Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 251, p. 9117 e ss. Esta lei revoga o Decreto -Lei n.º48.051, de 21 de Novembro de 1967, e os artigos 96.º e 97.º da Lei das atribuições e competências autárquicas, a Lei n.º169/99, de 18 de Setembro, na redacção da Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro. Entra em vigor no dia 30 deste mês de Janeiro de 2008.)

 

Ano lectivo 2007/2008

 

 

ISCSP

LISBOA


 
 

O REGIME DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DOS ÓRGÃOS DE SOBERANIA E OUTRAS ENTIDADES PÚBLICAS
 1. O ACTUAL ENQUADRAMENTO NORMATIVO
 O regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas[1] (cujo fundamento doutrinal aparece normalmente assente na ideia da «anormalidade de um atentado excessivo ao princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos»[2]), abarcando, hoje, todos os danos decorrentes do exercício da função administrativa, legislativa e jurisdicional, foi objecto de recente e significativa reforma, no sentido de melhor defender os direitos das pessoas, vindo cumprir normas de União Europeia, em face designadamente de condenações recentes do Tribunal de Justiça da União Europeia, consta da recente Lei n.º67/2007, de 31 de Dezembro[3], que vem sistematizar toda esta matéria da sujeição a responsabilização em relação aos actos políticos, legislativos, jurisdicionais e administrativos, tendo presente o direito constitucional (artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa[4], com o seu princípio de responsabilidade e garantia patrimonial, que abarca todo o tipo de funções públicas e não apenas as da Função Administrativa[5]), independentemente dos regimes substantivos que enforma o conteúdo dessa responsabilidade e dever de concretizar tal sujeição a indemnização.
 
 
2.OS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DA RESPONSABILIZAÇÃO
 
Em geral, existe a obrigação de indemnizar danos, sejam de natureza patrimonial ou não patrimonial[6], já produzidos e a produzir no futuro, em face de factos (acções ou omissões), culposos (responsabilidade subjectiva, pela culpa individualizável ou por culpa de serviço) ou resultantes de actividades, coisa ou serviços especialmente perigosos (responsabilidade objectiva ou pelo risco) ou sacrificadoras de um particular por lhe imporem encargos ou causar prejuízos especiais ou anormais (no interesse público, nessa medida, por factos lícitos), originados por entidades com poderes públicos e seus actores funcionais, na medida em que exista um nexo de causalidade adequada na sua produção.
 
Estes são, pois, os elementos constitutivos da responsabilidade: facto; dano; culpa (facto interdito: culpa, facto «permitido»: risco; ou facto justificado: interesse público e cláusula vital: normalmente previsto na lei ou com base em razões de legalidade excepcional).
 
 
3.O CONTEÚDO DA OBRIGAÇÃO DE INDEMNIZAR
 
Quanto aos modos de reparação dos danos, nos termos gerais de direito, a obrigado de reparar um dano implica a reconstituição da situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação, devendo a respectiva indemnização ser fixada em dinheiro[7] apenas quando essa reconstituição natural já não seja possível, não seja adequada a reparar integralmente os danos ou, em situações excepcionais, se torne desproporcionalmente inexigível, por excessivamente onerosa e tal substituição não ofenda manifestamente o valor justiça que deve nortear a aplicação do direito, cabendo aqui ao juiz um papel aberto à criatividade em termos de uma normatividade jusracional.
 
Portanto, a regra geral é a reconstituição natural e só nas situações legalmente previstas existe indemnização por compensação financeira
 
4.AS ENTIDADES SUJEITAS A RESPONDER POR DANOS
 
No plano do seu âmbito subjectivo de aplicação, este novo regime de direito público sobre a responsabilidade civil extracontratual por danos resultantes do exercício de funções públicas aplica-se:
a)- às entidades do Estado e a todas as pessoas colectivas de direito público, que desempenhem tarefas administrativas, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo, legislativas e jurisdicionais;
b)- aos titulares de órgãos, funcionários, agentes públicos e trabalhadores em geral[8], por danos decorrentes de acções ou omissões adoptadas no exercício das funções administrativa e jurisdicional e por causa desse exercício.
 
 
5.O CRITÉRIO GERAL DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO ADMINISTRATIVA PÚBLICA
 
 
No que se refere ao exercício da Função Administrativa do Estado- Comunidade, este regime é ainda aplicável, quanto ao exposto neste regime administrativo, quer às pessoas colectivas de direito público que ajam em gestão privada, ou seja, em geral ao abrigo de normas do regime de responsabilidade civil extracontratual de direito privado, cuja lei não prevalece mesmo que haja remissão normativas de direito administrativo para a sua aplicação (artigo 2,º do DL de aprovação deste regime), quer, nas mesmas condições aplicáveis nas entidades de direito público, às pessoas colectivas de direito privado e seus trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares (n.º5 do artigo 1.º do RRCEE), nas tarefas que traduzam o exercício da Função Administrativa, por concessão ou delegação.
 
 
6.OS REGIMES ESPECIAIS DE RESPONSABILIZAÇÃO
 
 
Fora deste regime ficam apenas os regimes previstos em leis especiais, desde que não contenham antinomias com normas de aplicação prevalecente de direito internacional, da União Europeia ou leis de valor reforçado, o que significa que fica, pois, salvaguardado qualquer regime especial de responsabilidade civil por danos originados no exercício da função administrativa.
 
 
7.NOÇÃO DE ILICITUDE E TIPOLOGIA DA CULPA
 
No que se refere à ilicitude e culpa, no exercício de uma função pública, importa distinguir quer entre a culpa individualizável e a de serviço, por normal funcionamento deste, quer entre o dolo, a negligência grave e a culpa leve (presunções iuris tantum).
Vejamos estes conceitos.
 
A)-Responsabilidade pela culpa
 
a)-Noção de culpa individualizável e presunção de culpa leve
 
Considera-se ilícita toda a acção ou omissão de titular de órgãos ou de qualquer agente da administração que viole disposições ou princípios jurídicos (constitucionais, legais ou regulamentares) ou infrinjam regras de ordem técnica ou deveres objectivos de cuidado e de que resulte a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos (n.º1 do artigo 9.º).
A culpa desses titulares de órgãos e agentes deve ser apreciada pela diligência e aptidão que seja razoável exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão agente da Administração Pública zeloso e cumpridor[9].
 
E existe responsabilidade pessoal dos titulares e outros agentes da Administração Pública pelos danos que resultem de acções ou omissões ilícitas, por eles cometidas com dolo ou com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se encontravam obrigados em razão do cargo (n.º1 do artigo 8.º).
 
A culpa leve presume -se em geral na prática de actos jurídicos ilícitos, sem prejuízo da demonstração de dolo ou culpa grave (presunção iuris tantum).
E, para além dos casos previstos em outras leis, também se presume, em face da aplicação dos princípios gerais da responsabilidade civil, sempre que tenha havido incumprimento de deveres de vigilância (n.º3 do artigo10.º).
 
b)- Noção de ilicitude com culpa não individualizável («culpa» do serviço)
 
Também existe ilicitude quando os danos não tenham resultado de ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos assacáveis a comportamento concreto de determinado titular de órgão ou agente da Administração Pública, ou não seja possível provar a autoria pessoal da acção ou omissão, situação em que é imputado ao funcionamento anormal do serviço.
 
Este funcionamento anormal ocorre sempre que, atendendo às circunstâncias e a padrões médios de resultado, fosse razoavelmente exigível ao serviço uma actuação susceptível de evitar os danos produzidos (n.º 2 do artigo 9.º e n.º2 e 3 do artigo 7.º).
 
 
8.AS SITUAÇÕES DE RESPONSABILIDADE EXCLUSIVA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
 
Há responsabilidade exclusiva da Administração Pública no caso de culpa leve, impossibilidade de imputação individual e anormal funcionamento do serviço.
Ou seja, todas as pessoas colectivas de direito público são exclusivamente responsáveis pelos danos que resultem de acções ou omissões ilícitas, cometidas com culpa leve, pelos titulares dos seus órgãos ou restantes agentes, no exercício da função administrativa e por causa desse exercício.
Tal como o são, também, responsáveis, quando os danos não tenham resultado do comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado.
 
 
9.OS TITULARES DO DIREITO À REPARAÇÃO
 
No que se refere ao âmbito subjectivo activo, é também concedida indemnização às pessoas lesadas por violação de norma, ocorrida no âmbito de procedimento de formação dos contratos[10] referidos no artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
 
O regime aqui estabelecido impõe que os processos do contencioso pré-contratual, que devem ser intentados no prazo de um mês a contar da notificação dos interessados ou, não havendo lugar a notificação, da data do conhecimento do acto, tenham carácter urgente. (artigo 101.º).
Estes processos obedecem em geral à tramitação estabelecida para a acção administrativa especial (artigo 78.º e seguintes), com algumas especificidades: só são admissíveis alegações no caso de ser requerida ou produzida prova com a contestação e os prazos a observar são de 20 dias para a contestação e para as alegações, quando estas tenham lugar, 10 dias para a decisão do juiz ou relator, ou para este submeter o processo a julgamento e 5 dias nos restantes casos, podendo o objecto do processo ser ampliado à impugnação do contrato, nos termos previstos em sede do regime da modificação objectiva de instância(artigo 63.º[11]), e se, na pendência do processo, se verificar que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta, o tribunal, não proferindo a sentença requerida, convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização a que o autor tem direito, seguindo-se os trâmites referentes à hipótese de modificação objectiva da instância (artigo 45.º)[12].
Se o tribunal considerar aconselhável para o mais rápido esclarecimento da questão, pode, oficiosamente ou a requerimento de qualquer das partes, optar pela realização de uma audiência pública sobre a matéria de facto e de direito, em que as alegações finais serão proferidas por forma oral e no termo da qual é imediatamente ditada a sentença (artigo 103.º).
 
3.13.9. Situações de responsabilidade solidária e direito de regresso
 
A)-Responsabilidade solidária entre os vários responsáveis
 
Quando haja pluralidade de responsáveis, é aplicável o disposto no artigo 497.º do Código Civil (n.º 4 do artigo10.º).
Ou seja, nas situações em que existem várias pessoas responsáveis pelos danos, a sua responsabilidade é solidária, ou seja, todos e cada uma delas responde pela totalidade do montante indemnizatório a que haja direito, existindo a seguir direito de regresso entre os responsáveis na medida das suas culpas e das consequências que delas advieram, à partida presumindo-se iguais as culpas das pessoas responsáveis[13].
 
B)-A responsabilidade solidária entre a AP e os seus agentes
 
As entidades sujeitas à responsabilização civil nos termos deste regime, são responsáveis de forma solidária com os respectivos titulares de órgãos e outros agentes e trabalhadores, se as acções ou omissões tiverem sido cometidas por estes no exercício das suas funções e por causa desse exercício[14].
 
 
10.O DIREITO DE REGRESSO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PELOS MONTANTES PAGOS EM INDEMNIZAÇÃO E PROCEDIMENTO DISCIPLINAR CONTRA OS SEUS AGENTES
 
No entanto, fora dos casos em que a falta constitua crime, o direito de regresso só existe nos casos de comportamentos dolosos ou com culpa grave[15], por parte desses agentes públicos[16].
 
Por um lado, acontece que, sempre que, nestas situações, elas satisfaçam qualquer indemnização, as entidades públicas gozam de direito de regresso contra os titulares de órgãos ou seus agentes responsáveis, competindo obrigatoriamente aos titulares de poderes de direcção, de supervisão, de superintendência ou de tutela adoptar as providências necessárias à efectivação daquele direito, sem prejuízo do eventual procedimento disciplinar (n.º 3 do artigo 8.º, parte final) ou criminal que caiba ao comportamento em causa.
 
Neste plano, o legislador manda efectivar o prosseguimento da acção jurisdicional em que a Administração Pública seja condenada sem que, no entanto, tenha sido ainda apurado do grau de culpa do agente.
 
Com efeito, sempre que o Estado ou outra entidade de direito público ou privado seja condenado em responsabilidade civil fundada no comportamento ilícito adoptado por um titular de órgão ou agente seu, sem que tenha sido apurado o grau de culpa do titular de órgão, funcionário ou agente envolvido, a respectiva acção judicial prossegue nos próprios autos, entre a pessoa colectiva de direito público e o titular de órgão, funcionário ou agente, para apuramento do grau de culpa deste e, em função disso, do eventual exercício do direito de regresso por parte daquela (n.º4 do artigo 8.º).
O tribunal que tenha condenado a pessoa colectiva deve para o efeito remeter certidão da sentença, após o seu trânsito em julgado, à entidade ou às entidades competentes para o efectivarem[17].
 
 
11. O CONCURSO DE CULPAS
 
A)-O concurso de culpa do lesado
 
No caso de concorrência de culpa do lesado o tribunal pode, também, tendo em conta todas as circunstâncias, reduzir ou excluir a indemnização.
 
Com efeito, há situações m que o lesado concorreu com culpa própria na produção da lesão
Se acontecer que, numa dada situação, a própria actuação do lesado tiver concorrido para a produção ou agravamento dos danos causados, o tribunal determinará, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e nas consequências que de cada uma delas tenha resultado em concreto, a indemnização e atribuir, podendo ser totalmente concedida, reduzida ou até mesmo excluída[18].
 
Uma das razões ponderáveis, em que de qualquer modo não podem deixar de entrar ponderações relativizadoras da omissão do lesado, tendo presente a posição de fragilidade relacional e eventuais limitações culturais e financeiras de meios de reacção, prende-se com a não utilização da via processual adequada à eliminação do acto jurídico lesivo, até porque uma coisa é eliminar o acto, cuja legalidade ou adequação não danificadora cabe sempre em primeira linha à Administração Pública, e sobretudo em regime administrativo de autotutela administrativa declarativa e executiva, e outra a indemnização pelo prejuízo decorrente da não eliminação ou não eliminação tempestiva da conduta incorrecta da Administração Pública, devendo pois os tribunais recorrer a este expediente transformadora de uma actuação irregular dos poderes públicos em actuação irregular do lesado (quando a lei, porque em Estado de Direito apenas faculte garantisticamente a favor de cidadão certos meios gerais de defesa, sem obrigar expressamente a uma dada reacção em domínios materiais concretos, em que a sua intervenção reactiva também era exigível na defesa colaborativa de valores públicos importantes, v.g., um associação constituída para a defesa de certos valores com vantagens legais específicas, e que não reage em defesa de interesses difusos para aa qual existe e recebe benefícios, apoios ou isenções, públicos, etc) cum grano salis (e excepcionalmente, em relação a cidadãos; sendo o seu campo de aplicação previsível sobretudo no âmbito dos grandes concursos e contratos públicos, alheios ao emprego público).
 
Estamos, aqui, com uma norma cuja formulação, com abertura a resultados muito diferentes em face das circunstâncias concretas de cada situação, que se assemelha a uma permissão de decisão em termos perequativos ou paraperequitativos.
 
Ou seja, de um direito do caso segundo a equidade, a procura de uma justiça objectiva, embora medida pela subjectividade criativa do direito que ao juiz caberá sem desconhecer a desproporção entre a a obrigação de actuar correctamente dos poderes públicos e a faculdade de reagir dos lesados e a posição de responsabilidade comportamental originária de lesante, o que em princípio não havendo negligência procedimental instrutória do lesado por falta de colaboração devida, mesmo que com alguma inércia administrativa irregular face ao princípio da oficialidade, não permite, pelo menos fora do âmbito da grande contratação pública referida, levar a considerar a Administração Pública como inocente.
 
Em resumo, impõe-se, neste caso, uma interpretação restritiva da previsão de concurso de culpas por falta de impugnação do acto lesivo fora das situações de negligente instrução deficiente do procedimento por parte do lesado convidado a cooperar ou casos inexistência de reacção à ilegalidade em situações especialmente exigentes: grandes concursos e contratos públicos e de silêncio em situações referentes a entidades de defesa de interesses colectivos, autárquicos ou difusos.
 
B)-O concurso de facto culposo de terceiro
 
Quando um facto culposo de terceiro tenha concorrido para a produção ou agravamento dos danos, o Estado e as demais pessoas colectivas de direito público respondem solidariamente com o terceiro, sem prejuízo do direito de regresso (artigo 11.º).
 
 
12.A RESPONSABILIDADE PELO RISCO
 
O princípio geral nesta matéria é que, desde que, nos termos gerais, não se comprove que houve força maior, o Estado e as outras pessoas colectivas, a que este regime é aplicável, respondem pelos danos decorrentes de actividades, coisas ou serviços administrativos especialmente perigosos.
 
 
13. A INDEMNIZAÇÃO POR ENCARGO OU OUTRO FACTO LÍCITO QUE IMPLIQUE SACRIFÍCIOS OU DANOS ESPECIAIS OU ANORMAIS
 
As entidades da Administração Pública devem indemnizar os particulares a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais.
 
No cálculo da indemnização atender-se-á ao grau de afectação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado, além de outros elementos pertinentes[19].
 
Os danos ou encargos são especiais se incidirem sobre uma pessoa ou um grupo, sem afectarem a generalidade das pessoas e os danos são de considerar anormais em face da sua gravidade e por excederem os custos próprios da vida em sociedade, situação em que devem merecer a tutela do direito (artigo 2.º)[20].
 
14. AS SITUAÇÕES DE INDEMNIZAÇÃO DIMINUÍDA
 
Quando os lesados forem em tal número que, por razões de interesse público de excepcional relevo, se justifique a limitação do âmbito da obrigação de indemnizar, esta pode ser fixada equitativamente em montante inferior ao que corresponderia à reparação integral dos danos causados.
 
 
15. A SUJEIÇÃO DO PEDIDO A PRAZOS DE PRESCRIÇÃO
 
O direito à indemnização por responsabilidade civil extracontratual das entidades que desempenham tarefas públicas e dos titulares dos órgãos e outros agentes ed trabalhadores, tal como o direito de regresso está sujeito a prescrição[21], no prazo de três anos, a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, mesmo que com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos, desde que não ultrapasse o prazo da prescrição ordinária a contar do facto danoso.
 
O direito de regresso entre os responsáveis também prescreve nesse prazo de três anos, a contar do cumprimento.
 
No caso de o facto ilícito, que deu origem ao dano, constituir crime, em que a prescrição legal prevista esteja sujeita a um prazo mais longo, será este prazo mais favorável o prazo aplicável.
No entanto, a prescrição deste direito não implica a prescrição da acção de reivindicação nem da acção de restituição por enriquecimento sem causa, se houver lugar a uma ou a outra (artigo 498.º).
 
 
16.A QUESTÃO DO NÃO PAGAMENTO VOLUNTÁRIO DE INDEMNIZAÇÕES POR ENTIDADES NÃO INTEGRANTES DA ADMINISTRAÇÃO DIRECTA DO ESTADO. PAGAMENTOS POR DOTAÇÃO ORÇAMENTAL INSCRITA À ORDEM DO CSTAF
 
Nas situações em que se mostrem esgotadas as providências de execução para pagamento de quantia certa previstas na lei processual civil[22] sem que tenha sido possível obter o respectivo pagamento através da entidade responsável, a secretaria do tribunal notifica imediatamente o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais para que emita a ordem de pagamento da indemnização, independentemente de despacho judicial e de tal ter sido solicitado, a título subsidiário, na petição de execução.
 
O pagamento de indemnizações devidas por pessoas colectivas pertencentes à administração indirecta do Estado ou à administração autónoma, por força de uma sentença judicial que não seja espontaneamente executada no prazo máximo de 30 dias, o crédito indemnizatório apenas pode ser satisfeito por conta da dotação orçamental inscrita à ordem do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF), se, através da aplicação do regime da execução para pagamento de quantia certa, nos termos da lei processual civil, não tenha sido possível obter o respectivo pagamento junto da entidade responsável.
Neste caso de satisfação do crédito indemnizatório por via do Orçamento do Estado, o Estado goza de direito de regresso, incluindo juros de mora, sobre a entidade responsável, a exercer mediante desconto nas transferências a efectuar para a entidade em causa no Orçamento do Estado do ano seguinte, inscrição oficiosa no respectivo orçamento privativo pelo órgão tutelar ao qual caiba a aprovação do orçamento (se se tratar de entidade pertencente à Administração indirecta do Estado) ou acção de regresso a intentar no tribunal competente.
 
Esta solução, prevista a título subsidiário, não prejudica a possibilidade de o interessado solicitar directamente a compensação do seu crédito com eventuais dívidas que o onerem para com a mesma pessoa colectiva, sem necessidade de solicitar previamente a satisfação do seu crédito indemnizatório através da aplicação do regime da execução para pagamento de quantia certa previsto na lei processual civil[23].
 
 
17.O REGIME GERAL DA RESPONSABILIDADE CIVIL POR DANOS DECORRENTES DO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO JURISDICIONAL
 
 
17.1. O enquadramento geral
 
Nos termos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (al.g do artigo 12.º a artigo 14.º e n.º1 do artigo 4.º), na linha da estatuição constitucional, já eram indemnizáveis todos os danos decorrentes do exercício de poderes públicos. E, portanto, também, os jurisdicionais, mesmo que não integrantesdo conceito «estrito de relação jurídico-administrativa», o que fazia terminar com a distinção entre actos próprios da função jurisdicional (v.g., uma decisão de prisão preventiva posteriormente revelada ilegal ou injusta) e os actos ligados ao deficiente funcionamento da Justiça (v.g., morosidade processual devida à organização dos tribunais), o que implicava a aceitação da competência do TA apenas neste último caso, enquanto a única actividade que não se enquadra no conceito estrito de função jurisdicional e portanto a única susceptível de originar uma relação jurídico-administrativa (Acórdão do TC, de 12.5.1994, Conflito 266, STA, 13.12.1996, BMJ n.º454, p.423).
 
Hoje, quando os prejuízos resultem de actos de natureza jurídico-administrativa, mesmo que no âmbito da função jurisdicional, ou seja, em relação aos danos ilicitamente causados pela Administração da justiça, como é, desde logo, o caso de violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável, o regime aplicável é o da responsabilidade por factos ilícitos cometidos no exercício da função administrativa.
Mas há regimes especiais, referentes ao erro judiciário, e da responsabilidade concomitante com a responsabilidade criminal e o regime da responsabilização do Estado, e, eventualmente, responsabilidade indirecta dos juízes em via de regresso, pelos actos que pratiquem no exercício das respectivas funções
 
17.2.A responsabilidade por erro judiciário
 
Quanto aos casos de sentença penal condenatória injusta e de privação injustificada da liberdade, o regime especial aplicável torna o Estado civilmente responsável pelos danos decorrentes dessas decisões jurisdicionais que sejam manifestamente inconstitucionais ou ilegais ou injustificadas por erro grosseiro na apreciação dos respectivos pressupostos de facto.
No entanto, o pedido de indemnização tem que fundamentar-se numa prévia revogação da decisão danosa pela jurisdição competente[24].
 
17.3.O princípio geral da irresponsabilidade dos magistrados
 
Os magistrados judiciais e do Ministério Público não podem ser directamente responsabilizados pelos danos decorrentes dos actos que pratiquem no exercício das respectivas funções, sem prejuízo das situações que impliquem responsabilidade criminal, em que possam incorrer,.
 
17.4.As situações excepcionais de responsabilização indirecta dos magistrados
 
No entanto, quando os juízes tenham agido com dolo ou culpa grave, o Estado goza de direito de regresso contra eles.
 
A decisão de exercer o direito de regresso sobre os magistrados cabe ao órgão competente para o exercício do poder disciplinar, o CSMJ ou CSTAF, a título oficioso ou por iniciativa do Ministro da Justiça[25].
 
 

18. A RESPONSABILIDADE DO ESTADO NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO POLÍTICA E LEGISLATIVA
 
18.1.A teoria geral sobre o seu regime
 
Esta responsabilidade resulta em geral do artigo 22.º da Constituição, a articular com os seus artigo 117.º[26] e 157.º sobre a responsabilidade dos titulares dos cargos políticos.
 
Em geral, os titulares destes cargos respondem política, civil[27], criminal e, quando for o caso, mesmo disciplinarmente, por acções ou omissões no exercício ou por causa do exercício de funções, ou penalmente, ou em via de acção de regresso, posta pelo Estado, tal como qualquer funcionário, agente ou trabalhador da Administração Pública (artigo 271.º das CRP[28])
 
A indemnização por perdas e danos emergentes de crimes de responsabilidade, cometidos por titulares de cargos políticos (membros do governo, deputados e outros: artigo 3.º da Lei n.º 34/87, de16.7), tanto pode ser cumulada em pedido no processo criminal como separadamente no tribunal civil, mesmo que tenha havido sentença de absolvição (neste caso só com pedido na jurisdição civil: artigo 45.º e seguintes. da Lei n.º34/87, de 16.7).
 
Mas os deputados não são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas intervenções no processo legislativo, no que se reporta à mera emissão de votos e opiniões, por mais decisivos que estes sejam na aprovação final dos diplomas.
 
E, portanto, não são responsáveis, pessoalmente, por quaisquer danos resultantes de acto legislativo parlamentar (artigo 157.º da CRP[29] e artigo 10.º do Estatuto dos Deputados).
 
A responsabilidade civil abrange os actos no exercício da função política e legislativa nacional e regional autónoma, por parte dos órgãos do Estado e das Regiões Autónomas, de acordo, naturalmente, com os requisitos típicos: ilicitude (qualificada) e culpa e dano.
 
A ilicitude activa resulta da prática de actos, no exercício da função político-legislativa, em desconformidade material com a Constituição, o direito internacional, o direito comunitário ou acto legislativo de valor reforçado, ou violação evidente de direitos fundamentais.
 
A responsabilidade civil existe sempre que ocorram danos anormais, causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, e desde que haja caso julgado no processo.
E, portanto, em regra, tal pressupõe a intervenção do Tribunal Constitucional e uma decisão de inconstitucionalidade ou de ilegalidade (alíneas a, n.º 1 e 2 do artigo 280.º.da CRP).
 
Este enquadramento condicionante leva a que, fique, neste plano, um amplo campo de direitos sem protecção, ou seja todos quantos resultem de actuações jurisdicionais que necessitassem de recurso de amparo, ainda inexistente no ordenamento jurídico português[30].
 
A ilicitude passiva resulta de uma omissão de legislação (283.º), ao faltarem providências, indevidamente não adoptadas, para tornar exequíveis normas da Constituição, com prévia declaração de inconstitucionalidade (n.º3 do artigo 15.º da LR).
 
A culpa é função das circunstâncias de cada caso.
Ou seja, depende do maior ou menor grau de clareza e precisão da norma violada, da adopção ou omissão de diligências susceptíveis de evitar a situação de ilegalidade (n.º4 do artigo 15.º da LR).
 
O dolo ou a culpa grave poderão ser invocados em situação tais como a reaprovação de uma norma já
declarada inconstitucional com força obrigatória geral pelo Tribunal Constitucional, manutenção de situação de inconstitucionalidade por omissão apesar da verificação e respectiva comunicação por parte do Tribunal Constitucional[31].
 
A decisão do tribunal que se pronuncie sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade de norma jurídica ou sobre a sua desconformidade com tratado internacional equivale, consoante o caso, a decisão de recusa de aplicação ou a decisão de aplicação de norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade ou desconformidade com o direito internacional haja sido suscitada durante o processo.
 
18.2.A responsabilidade por inconstitucionalidade por omissão
 
O Estado e as Regiões Autónomas são ainda civilmente responsáveis pelos danos anormais que, para os direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, resultem da omissão de providências legislativas necessárias para tornar exequíveis normas constitucionais.
 
Vigora, pois, um critério da limitação da responsabilidade pelo critério do dano anormal e especial, ao abranger apenas os danos que ultrapassarem os custos próprios da vida em sociedade, mereçam pela sua gravidade a tutela do direito e incidam  de modo desigual sobre uma pessoa ou grupo de pessoas.
 
A constituição em responsabilidade fundada na omissão de providências legislativas necessárias para tornar exequíveis normas constitucionais depende da prévia verificação de inconstitucionalidade por omissão pelo Tribunal Constitucional.
 
18.3. A responsabilidade e dever de cuidado
 
A existência e a extensão da responsabilidade são determinadas atendendo às circunstâncias concretas de cada caso e, designadamente, ao grau de clareza e precisão da norma violada, ao tipo de inconstitucionalidade e ao facto de terem sido adoptadas ou omitidas diligências susceptíveis de evitar a situação de ilicitude.
 
18.4. A obrigação de indemnizar sem ilicitude
 
Há situações passíveis de obrigação de indemnizar por responsabilidade derivada de incumprimento de acto legislativo válido, em consequência de acto jurisdicional que, ao declarar nula norma inconstitucional ou ilegal, module restritivamente os efeitos dessa declaração, por razões de segurança jurídica, equidade ou interesse de excepcional relevo, protelando o início da produção de efeitos da declaração, eliminando ou deferindo o efeito da represtinação de normas, que haviam sido revogadas pela norma declarada inconstitucional ou ilegal[32].
Em causa está, portanto, o exercício do poder conformador das consequências da declaração, eventualmente com natureza de derrogabilidade singular ou plural, da norma aplicável, por se manterem efeitos da norma nula, não permitindo a produção de efeitos da norma realmente válida.Ou por se entender que afasta a repercussão da declaração na ilicitude consequente, impedindo que danos produzidos sejam imputados a um facto ilícito ou, pelo menos, por de facto não se permitir a repercussão de tal declaração na determinação do dano indemnizável, reduzindo o montante indemnizatório por parte do juiz da acção.
 
18.6.As situações de indemnização diminuída
 
Quando os lesados forem em tal número que, por razões de interesse público de excepcional relevo, se justifique a limitação do âmbito da obrigação de indemnizar, esta pode ser fixada equitativamente em montante inferior ao que corresponderia à reparação integral dos danos causados.[33]
 
 
18.7.O REGIME DA PRESCRIÇÃO DOS DIREITOS E DA CADUCIDADE DA ACÇÃO JURISDICIONAL
 
Ao direito à indemnização por responsabilidade civil extracontratual destas entidades e seus actores funcionais (titulares de órgãos, funcionários, agentes e trabalhadores), tal como o direito de regresso, aplicam-se as seguintes regras sobre prescrição e suspensão e interrupção desta[34]:
Quanto ao direito de indemnização e ao direito de regresso, o prazo para o seu exercício começa a contar da data em que o lesado teve conhecimento do direito que lhe compete, mesmo que com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão integral dos danos.
Ou seja, a partir daí começa a decorrer o prazo de três anos, sem prejuízo da prescrição ordinária, se tiver decorrido o respectivo prazo a contar do facto danoso[35], a menos que o facto ilícito constitua crime e a lei estabeleça, para este tipo de crime, um prazo de prescrição mais longo[36]
 
 


19.O DIREITO JUDICIÁRIO E PROCESSUAL DA RESPONSABILIDADE CIVIL POR EXERCÍCIO DE ACTIVIDADES PÚBLICAS
 
19.1.O direito judiciário.A Competência material e territorial no domínio da responsabilidade civil extracontratual
 
 
Compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto a responsabilidade civil extracontratual:
g)- das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça;
h)- dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
i)- dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público; Artigo 4.º etaf
 
No que se reporta ao tribunal administrativo competente em razão do local, diz o artigo 18.º do CPTA que as pretensões nesta matéria, quer se trate de acções de indemnização como de acções de regresso, são deduzidas no tribunal do lugar em que se deu o facto constitutivo da responsabilidade.
 
Mas se o facto, constitutivo de responsabilidade, for a prática ou a omissão de um acto administrativo ou de uma norma, a pretensão é deduzida no tribunal competente para se pronunciar sobre a legalidade da actuação ou da omissão.
 
19.2.O regime sobre a competência jurisdicional
 
A competência dos tribunais administrativos estende-se hoje a qualquer tipo de actuação no exercício de funções públicas, de que resulte o dever de reparação a um lesado, quer se trate da Função Executiva-Administrativa (sob forma regulamentar, decisória ou técnica), da Função Legislativa, da Função Política ou da Função Judicial[37].
Isto, desde que não envolva situações de exclusão[38], porquanto não lhes cabe a apreciação dos litígios que tenham por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa, decisões jurisdicionais proferidas por tribunais integrados noutras jurisdições e de actos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da acção penal e à execução das respectivas decisões, o que impede a cumulação de pedido de indemnização com a impugnação de tais actos.
Tudo situações excluídas da competência dos Tribunais da Jurisdição Administrativa e Fiscal (n.º2 do artigo 4 do ETAF).
 
Ficam excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, a apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, e das correspondentes acções de regresso, e a fiscalização dos actos materialmente administrativos praticados quer pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, quer pelo Conselho Superior da Magistratura e pelo seu Presidente, fruto de razões de mero privilégio institucional e pessoal, assentes na tradição.
 
Quanto aos actos jurisdicionais, a responsabilidade cai quer sobre actos ligados, implicados, pela função de julgar (decisão de prisão preventiva ilegal ou injusta), quer em relação ao funcionamento inadequado, deficiente, da Justiça (morosidade processual, imputável aos juízes e funcionários judiciais).
 
Estão sujeitos a responsabilização as actuações da organização jurisdicional, mesmo que não se integrem no conceito estrito de relação jurídico-administrativa, embora em relação a danos por condutas jurídico-administrativas neste âmbito da jurisdição, tal permita a aplicação aos actos praticados no âmbito dos tribunais, do mesmo regime da responsabilidade por factos ilicitos na função administrativa[39].
 
Refira-se que se constata que o ETAF afastou o entendimento expresso em Acórdãos da passada década de noventa[40], que só aceitavam a competência dos Tribunais Administrativos, no caso do que podemos chamar deficiências do sistema da Administração Jurisdicional e não os actos enquadráveis na actividade jurisdicional propriamente dita.
 
Mas, por força de interdição constitucional de não responsabilização dos juízes, enquanto tais, em relação a actos inerentes ao normal exercício da função, tal como ocorre com os deputados, em face das exigências inerentes aos seus estatutos funcionais, estes não podem ser responsabilizados pessoalmente.
 
Ou seja, importa concluir, em princípio, pela incontornabilidade da irresponsabilidade pessoal dos juízes pelos danos decorrentes da função jurisdicional em si mesma, salvo certas excepções tipificadas legalmente (n.º2 do artigo 16 º da Constituilção), ou seja, nas especificadas no artigo 1083 do Código dos Processo Civil e artigo 5.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais.
 
Respondem, pois, apenas indirectamente, através de acção de regresso do Estado, quando haja dolo ou culpa grave.
De qualquer modo, importa não destacar que a LRJRCE aceita hoje expressamente a responsabilidade por actos resultantes do mau funcionamento da Justiça e devidos a erro judiciário
 
19.3. O âmbito da jurisdição
 
A acção de responsabilidade tanto pode ser intentada contra a pessoa colectiva ou contra qualquer os sus servidores a quem o acto lesivo seja imputável (podendo funcionar os mecanismos de litisconsórcio passivo e intervenção de terceiros[41]).
 
É a jurisdição administrativa a competente para todas as acções de indemnização a pagar por entidades que desempenhem as Funções de soberania e de Administração Pública, mesmo privadas, na medida exerçam tarefas administrativas pública, quer apliquem direito administrativo ou não.
 
Embora o regime substantivo da matéria seja dual, conforme se aja em gestão pública ou em gestão privada administrativizada.
 


19.XXX.O PROCESSO NA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA
 
acção administrativa comum
 
Al.f, 2, 37 CPTA
 
Artigo 37.º
Objecto
 
1 - Seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial.
2 - Seguem, designadamente, a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios relativos a:
a) Reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
c) Condenação à adopção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um acto administrativo, quando seja provável a emissão de um acto lesivo;
d) Condenação da Administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que directamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um acto administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objecto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;
f) Responsabilidade civil das pessoas colectivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo acções de regresso;
g) Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
h) Interpretação, validade ou execução de contratos;
i) Enriquecimento sem causa;
j) Relações jurídicas entre entidades administrativas.
3 - Quando, sem fundamento em acto administrativo impugnável, particulares, nomeadamente concessionários, violem vínculos jurídico-administrativos decorrentes de normas, actos administrativos ou contratos, ou haja fundado receio de que os possam violar, sem que, solicitadas a fazê-lo, as autoridades competentes tenham adoptado as medidas adequadas, qualquer pessoa ou entidade cujos direitos ou interesses sejam directamente ofendidos pode pedir ao tribunal que condene os mesmos a adoptaram ou a absterem-se de certo comportamento, por forma a assegurar o cumprimento dos vínculos em causa.
Artigo 42.º
Tramitação
 
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, a acção administrativa comum segue os termos do processo de declaração do Código de Processo Civil, nas formas ordinária, sumária e sumaríssima.
 
Artigo 43.º
Domínio de aplicação dos processos ordinário, sumário e sumaríssimo
 
1 - O processo segue os termos do processo ordinário quando o valor da causa exceda o da alçada do Tribunal Central Administrativo.
2 - O processo segue os termos do processo sumário quando o valor da causa não exceda o da alçada do Tribunal Central Administrativo.
3 - O processo segue os termos do processo sumaríssimo quando o valor da causa seja inferior à alçada do tribunal administrativo de círculo e a acção se destine ao cumprimento de obrigações pecuniárias, à indemnização por danos ou à entrega de coisas móveis.
 
19.4.A prescrição sua suspensão
XXX
???
Por motivo de força maior, tal como nas situações em que o titular não tenha exercido o seu direito em consequência de dolo do obrigado, a prescrição suspende-se durante o tempo em que o titular estiver impedido de fazer valer o seu direito, no decurso dos últimos três meses do prazo[42].
 
19.5. A interrupção da prescrição promovida pelo titular e seus efeitos
 
A prescrição interrompe-se por qualquer meio judicial através do qual se dê conhecimento do acto àquele contra quem o direito pode ser exercido[43], especialmente pela citação ou notificação judicial ou por qualquer outro meio judicial através do qual se dê conhecimento do acto àquele contra quem o direito pode ser exercido[44], de qualquer acto que exprima[45], directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence, independentemente do tribunal em que tal se passe, mesmo que ele seja incompetente.
E o efeito interruptivo mantém-se, mesmo que ocorra a anulação da citação ou de notificação[46].
 
O compromisso arbitral interrompe a prescrição relativamente ao direito que se pretende tornar efectivo. E, quer haja cláusula compromissória quer o julgamento arbitral seja imposto por lei, a prescrição considera-se interrompida quando se verifique algum dos casos antes referidos[47].
A prescrição é ainda interrompida pelo reconhecimento do direito, efectuado perante o respectivo titular por aquele contra quem o direito pode ser exercido.
No entanto, o reconhecimento tácito é relevante quando resultar de factos que, inequivocamente, o exprimam[48].
 
A interrupção inutiliza para a prescrição todo o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo[49], a partir do acto interruptivo.
Mas, se a interrupção resultar de citação, notificação ou acto equiparado, ou de compromisso arbitral, o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo.
Porém, se verificar a desistência ou a absolvição da instância, ou esta seja considerada deserta, ou fique sem efeito o compromisso arbitral, o novo prazo prescricional começa a correr logo após o acto interruptivo[50].
 
A nova prescrição está sujeita ao prazo da prescrição primitiva, a menos que estejamos face a direitos reconhecidos em sentença ou título executivo (artigo 311º)[51].
 
No plano da sua duração, se, por motivo processual não imputável ao titular do direito, o réu for absolvido da instância ou ficar sem efeito o compromisso arbitral, e o prazo da prescrição tiver entretanto terminado ou terminar nos dois meses imediatos ao trânsito em julgado da decisão ou da verificação do facto que torna ineficaz o compromisso, não se considera completada a prescrição antes de findarem estes dois meses.
 
 
19.5.O regime do prazo de caducidade
 
41.º
Prazos
 
a acção administrativa comum pode ser proposta a todo o tempo, desde que a lei substantiva não crie um regime temporal diferente, contrariando a solução de ausência de prazo.
Ora, sobre o direito de indemnização dispõe expressamente o CCV, o qual deve ser complementado com a alteração específica quanto à interrupção do prazo de prescrição, prevista no n.º3 do artigo 41.º do CPTA.
Diz o artigo 498.º do CCV que ,
Mas não a se responsabilidade, sujeita a prazos de caducidade XXX
 
2 - Os pedidos de anulação, total ou parcial, de contratos podem ser deduzidos no prazo de seis meses contado da data da celebração do contrato ou, quanto a terceiros, do conhecimento do seu clausulado.
3 - A impugnação de actos lesivos exprime a intenção, por parte do autor, de exercer o direito à reparação dos danos que tenha sofrido, nos termos gerais.
 
Também no caso de a caducidade se referir ao direito de propor certa acção em juízo e esta tiver sido tempestivamente proposta, mas, por motivo processual não imputável ao titular do direito, o réu for absolvido da instância ou ficar sem efeito o compromisso arbitral, e o prazo da caducidade tiver entretanto terminado ou terminar nos dois meses imediatos ao trânsito em julgado da decisão ou da verificação do facto que torna ineficaz o compromisso, não se considera completada a prescrição antes de findarem estes dois meses (nº 3 do artigo 327.º CCV).
 
Mas, se o prazo fixado para a caducidade for inferior a dois meses, considera-se de dois meses. No entanto, se a instância se tiver interrompido, não se conta para efeitos de caducidade o prazo decorrido entre a proposição da acção e a interrupção da instância[52]. Só há suspensão nem interrupção do prazo de caducidade nos casos em que a lei expressamente o determine[53].
 
 Quanto ao início do prazo de caducidade, se a lei não fixar outra data, ele começa a correr no momento em que o direito puder legalmente ser exercido[54].
 
São válidas as estipulações sobre a caducidade, podendo, pois, criar-se casos especiais de caducidade, de modificação do seu regime legal ou de renúncia a ela, em matérias que não se encontrem subtraídas à livre disponibilidade das partes e tal não implique fraude às regras legais da prescrição[55].
Mas, na dúvida acerca da vontade dos contraentes, são aplicáveis aos negócios sobre caducidade, as disposições relativas à suspensão da prescrição.
 
No que se reporta aos factores impeditivos da caducidade, refira-se que ela só é impedida pela prática, dentro do prazo legal ou convencional, do acto a que a lei ou convenção atribua efeito impeditivo.
Mas, se se tratar de prazo fixado por contrato ou disposição legal relativa a direito disponível, a caducidade é impedida igualmente pelo reconhecimento do direito, por parte daquele contra quem deva ser exercido[56].
 
Tratando-se de matérias excluídas da disponibilidade das partes, a caducidade, independentemente de poder ser alegada em qualquer fase do processo, é sempre apreciada de ofício pelo tribunal[57]. Mas, no caso de ser estabelecida em matéria não excluída da disponibilidade das partes, já o tribunal não a pode suprir, oficiosamente, sendo necessário, para ser eficaz, que ela seja invocada, judicial ou extrajudicialmente, por pessoa a quem possa aproveitar, pelo seu representante legal ou, sendo pessoa incapaz, pelo Ministério Público[58].
20.A ARBRITAGEM EM MATÉRIA DE RESPONSABILIDADE CIVIL. O TRIBUNAL ARBITRAL E OS CENTROS DE ARBITRAGEM
 
Entra as matérias da competência dos Tribunais Administrativos que são passíveis de ser submetidas a arbitragem, face à autorização legal propiciada pelo CPTA, temos o domínio da responsabilidade civil extracontratual.
 
Com efeito, o CPTA viabiliza, em geral, a constituição de tribunal arbitral para o julgamento de: questões de responsabilidade civil extracontratual, incluindo a efectivação do direito de regresso, a que, enquanto não existir lei dearbitragem administrativa, se aplica o regime da actual Lei sobre arbitragem voluntária no âmbito do direito privado[59].
 
O CPTA prevê, ainda, que o Estado possa, legalmente enquadrado, autorizar a instalação de centros de arbitragem permanente, destinados à composição de litígios neste âmbito da responsabilidade civil da Administração Pública[60].
 
No entanto, está proibido qualquer compromisso arbitral no âmbito da responsabilidade civil, quando estejam em causa danos decorrentes de actos praticados no exercício da função política, designadamente legislativa, e da função jurisdicional.[61]
Nem a solução jurisdicional arbitral casuística, nem a criação de centros de arbitragem estão permitidos fora do exercício da função administrativa.
 
A Lei da Arbitragem Voluntária, no n.º4 do seu artigo 1.º, já autorizava expressamente, no sentido de entregar os litígios a árbitros escolhidos pelas partes, as convenções arbitrais cujo objecto fossem litígios respeitantes a relações regidas pelo direito privado, ou seja, desde que a Administração Pública agisse em gestão privada, que podiam ser livremente sujeitos a este sistema jurisdicional alternativo, segundo as regras processuais aplicáveis nas relações entre privados, estando em causa direitos e obrigações disponíveis[62].
Mas, em gestão pública, ou seja com aplicação do direito administrativo, tudo depende da existência de lei especial.
Hoje, a autorização legal abrange o campo normal de aplicação aos litígios sobre responsabilidade civil da Administração enquanto tais, regulados ou não substantivamente pelo direito administrativo ou pelo direito civil, em substituição da competência normal dos tribunais.
 
Para além dos litígios sobre responsabilidade, a arbitragem está aberta ao domínio contratual e admite-se, também, a arbitragem sobre actos administrativos quando os litígios versem matéria em que a Administração não haja de modo vinculado, ou seja, desde que o objecto do conflito esteja em certa medida na sua disponibilidade.
No que se refere ao conhecimento de invalidades de actos administrativos como pressuposto da responsabilidade, tal como, já no domínio da legislação anterior ao CPTA estava previsto, a arbitragem pode verificar incidentalmente essa invalidade dos actos administrativos para efeitos indemnizatórios.
 
 
No campo da reapreciação das sentenças arbitrais, tal papel cabe ao TCA. Com efeito, as decisões proferidas por tribunal arbitral tanto podem ser anuladas pelo Tribunal Central Administrativo com qualquer dos fundamentos que, na lei sobre arbitragem voluntária, podem determinar a anulação da decisão dos árbitros pelo tribunal de relação, como ser objecto de recurso, quando o tribunal arbitral não tenha decidido segundo a equidade[63].
 
 
 
 
 
Ver prazo no Dicionário de CADILHA
 
ARTIGO 498º (Prescrição)
1. O direito de indemnização prescreve
no prazo de três anos, a contar da
data em que o lesado teve
conhecimento do direito que lhe
compete, embora com
desconhecimento da pessoa do
responsável e da extensão integral dos
danos, sem prejuízo da prescrição
ordinária se tiver decorrido o
respectivo prazo a contar do facto
danoso.
2. Prescreve igualmente no prazo de
três anos, a contar do cumprimento, o
direito de regresso entre os
responsáveis.
3. Se o facto ilícito constituir crime
para o qual a lei estabeleça prescrição sujeita a prazo mais longo, é este o prazo aplicável.
4. A prescrição do direito de
indemnização não importa prescrição
da acção de reivindicação nem da
acção de restituição por
enriquecimento sem causa, se houver lugar a uma ou a outra.
 

[1] Este novo regime entra em vigor no prazo de 30 dias após a data da sua publicação (artigo 6.º).

[2] ROUGEVIN-BAVILLE, Michel -«La spécificité du droit public». In La Responsabilité administrative, Paris : Hachette, 1992, p.16.

[3] Diário da República, 1.ª Série, n.º 251, p. 9117 e ss. Esta lei revoga o Decreto -Lei n.º 48.051, de 21 de Novembro de 1967, e os artigos 96.º e 97.º da Lei das atribuições e competências autárquicas, a Lei n.º169/99, de 18 de Setembro, na redacção da Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro. Entra em vigor no dia 30 deste mês de Janeiro de 2008. Com efeito, segundo o artigo 279º (Cômputo do termo), á fixação do termo são aplicáveis, em caso de dúvida, as seguintes regras: a)Se o termo se referir ao princípio, meio ou fim do mês, entende-se como tal, respectivamente, o primeiro dia, o dia 15 e o último dia do mês; se for fixado no princípio, meio ou fim do ano, entende-se, respectivamente, o primeiro dia do ano, o dia 30 de Junho e o dia 31 de Dezembro; b)             Na contagem de qualquer prazo não se inclui o dia, nem a hora, se o prazo for de horas, em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr; c)O prazo fixado em semanas, meses ou anos, a contar de certa data, termina às 24 horas do dia que corresponda, dentro da última semana, mês ou ano, a essa data; mas, se no último mês não existir dia correspondente, o prazo finda no último dia desse mês; d)É havido, respectivamente, como prazo de uma ou duas semanas o designado por oito ou quinze dias, sendo havido como prazo de um ou dois dias o designado por 24 ou 48 horas; e)O prazo que termine em domingo ou dia feriado transfere-se para o primeiro dia útil; aos domingos e dias feriados são equiparadas as férias judiciais, se o acto sujeito a prazo tiver de ser praticado em juízo.

[4] Artigo 22.º (Responsabilidade das entidades públicas): O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem.

[5] MEDEIROS, Rui –Ensaio sobre a responsabilidaade do estado por actos legislativos. p.85-88; CANOTILHO, Gomes; MOREIRA, Vital –Constituição da República Portuguesa Anotada. 3.ª ed., Coimbra Ed., 1993, p.168;

[6] Segundo o artigo 496-º do CCV (Danos não patrimoniais), na fixação da indemnização deve atender-se aos danos não patrimoniais que, pela sua gravidade, mereçam a tutela do direito. O montante da indemnização será fixado equitativamente pelo tribunal, tendo em atenção, em qualquer caso, as circunstâncias referidas no artigo 494º. Por morte da vítima, o direito à indemnização por danos não patrimoniais cabe, em conjunto, ao cônjuge não separado judicialmente de pessoas e bens e aos filhos ou outros descendentes; na falta destes, aos pais ou outros ascendentes; e, por último aos irmãos ou sobrinhos que os representem.

[7] Artigo 3.º

 

[8] N.º4 do artigo 1.º: «As disposições da presente lei são ainda aplicáveis à responsabilidade civil dos demais trabalhadores ao serviço das entidades abrangidas, considerando -se extensivas a estes as referências feitas aos titulares de órgãos, funcionários e agentes».

 

[9] N.º1 do art.º 10.º.

[10] Estão abrangidos pelo artigo 100.º do CPTA, ou seja sujeitos a impugnação, os actos administrativos relativos à formação de contratos de empreitada e concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens, o programa do concurso, o caderno de encargos ou qualquer outro documento conformador do procedimento de formação dos contratos, com fundamento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem desses documentos, sendo equiparados a actos administrativos os actos dirigidos à celebração desses contratos, que sejam praticados por sujeitos privados, no âmbito de um procedimento pré-contratual de direito público.

 

[11] Artigo 63.º (Modificação objectiva de instância): «1 - Quando por não ter sido decretada, a título cautelar, a suspensão do procedimento em que se insere o acto impugnado, este tenha seguimento na pendência do processo, pode o objecto ser ampliado à impugnação de novos actos que venham a ser praticados no âmbito desse procedimento, bem como à formulação de novas pretensões que com aquela possam ser cumuladas. 2 - O disposto no número anterior é extensivo ao caso de o acto impugnado ser relativo à formação de um contrato e este vir a ser celebrado na pendência do processo, como também às situações em que sobrevenham actos administrativos cuja validade dependa da existência ou validade do acto impugnado, ou cujos efeitos se oponham à utilidade pretendida no processo. 3 - Para o efeito do disposto nos números anteriores, deve a Administração trazer ao processo a informação da existência dos eventuais actos conexos com o acto impugnado que venham a ser praticados na pendência do mesmo.

[12] Artigo 45.º (Modificação objectiva da instância): «1-Quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida. 2 - O prazo mencionado no número anterior pode ser prorrogado até 60 dias, caso seja previsível que o acordo venha a concretizar-se em momento próximo. 3 - Na falta de acordo, o autor pode requerer a fixação judicial da indemnização devida, devendo o tribunal, nesse caso, ordenar as diligências instrutórias que considere necessárias e determinar a abertura de vista simultânea aos juízes-adjuntos quando se trate de tribunal colegial. 4 - Cumpridos os trâmites previstos no número anterior, o tribunal fixa o montante da indemnização devida.


 

[13] Vide também, as situações resultantes de acidentes com intervenção de viaturas de propriedade pública, o artigo 507.º do CCV, em que se prevê a responsabilidade solidária quando a responsabilidade pelo risco que recaia sobre várias pessoas, respondendo, pois, todas pelos danos causados, mesmo que haja culpa de alguma ou algumas. Acontece que, nas relações entre os responsáveis em causa, a obrigação de indemnizar reparte-se depois de harmonia com o interesse de cada um na utilização do veículo; mas, se houver culpa de algum ou de alguns, apenas os culpados respondem, sendo aplicável quanto ao direito de regresso, entre eles, ou em relação a eles, o disposto no nº 2 do artigo 497.º (artigo 507º).

 

[14] N.º2 do artigo 8.º.

[15] Artigo 8.º

[16] Nº3 do artigo 8.º. Vide, também, no que se refere ao Estatuto do Ministério Público, o artigo 77.º da Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro, na redacção agora dada.

[17] Artigo 6.º

[18] Artigo 4.º

[19] Artigo 16.º

[20] Seguem a forma de acção administrativa comum (al g), n.º2 do art.º 37.º do CPTA: os pedidos de «Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público».

[21] Sendo-lhes também aplicável o disposto no Código Civil sobre sua suspensão e interrupção.

[22] Artigo 170.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (Execução espontânea e petição de execução): 1-Se outro prazo não for por elas próprias fixado, as sentenças dos tribunais administrativos que condenem a Administração ao pagamento de quantia certa devem ser espontaneamente executadas pela própria Administração no prazo máximo de 30 dias. 2 - Quando a Administração não dê execução à sentença no prazo estabelecido no n.º 1, dispõe o interessado do prazo de seis meses para pedir a respectiva execução ao tribunal competente, podendo, para o efeito, solicitar: a) A compensação do seu crédito com eventuais dívidas que o onerem para com a mesma pessoa colectiva ou o mesmo ministério; b) O pagamento, por conta da dotação orçamental inscrita à ordem do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais a que se refere o n.º 3 do artigo 172.º

[23] Artigo 3.º da Lei que aprova o novo RJRCEE

[24] Artigo 13.º.

[25] Artigo 14.º.

[26] Artigo 117.º (Estatuto dos titulares de cargos políticos): 1. Os titulares de cargos políticos respondem política, civil e criminalmente pelas acções e omissões que pratiquem no exercício das suas funções. 2.A lei dispõe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos políticos, as consequências do respectivo incumprimento, bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades. 3. A lei determina os crimes de responsabilidade dos titulares de cargos políticos, bem como as sanções aplicáveis e os respectivos efeitos, que podem incluir a destituição do cargo ou a perda do mandato.

[27] Artigo 15.º.

[28] Artigo 271.º (Responsabilidade dos funcionários e agentes): 1. Os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, não dependendo a acção ou procedimento, em qualquer fase, de autorização hierárquica. 2. É excluída a responsabilidade do funcionário ou agente que actue no cumprimento de ordens ou instruções emanadas de legítimo superior hierárquico e em matéria de serviço, se previamente delas tiver reclamado ou tiver exigido a sua transmissão ou confirmação por escrito. 3. Cessa o dever de obediência sempre que o cumprimento das ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime. 4. A lei regula os termos em que o Estado e as demais entidades públicas têm direito de regresso contra os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes»

[29] Artigo 157.º (Imunidades): 1. Os Deputados não respondem civil, criminal ou disciplinarmente pelos votos e opiniões que emitirem no exercício das suas funções. 2. Os Deputados não podem ser ouvidos como declarantes nem como arguidos sem autorização da Assembleia, sendo obrigatória a decisão de autorização, no segundo caso, quando houver fortes indícios de prática de crime doloso a que corresponda pena de prisão cujo limite máximo seja superior a três anos.

3. Nenhum Deputado pode ser detido ou preso sem autorização da Assembleia, salvo por crime doloso a que corresponda a pena de prisão referida no número anterior e em flagrante delito. 4. Movido procedimento criminal contra algum Deputado, e acusado este definitivamente, a Assembleia decidirá se o Deputado deve ou não ser suspenso para efeito de seguimento do processo, sendo obrigatória a decisão de suspensão quando se trate de crime do tipo referido nos números anteriores.

[30] Pese embora a defesa que do instituto foi efectivada por nós no processo inacabado de Revisão Constitucional de 1994 (vide, Actas  publicadas no D.A.R.)..

[31] Como defende e bem Jorge Miranda –o.c., p. XXX)

[32] Artigo 292.º da CRP.

[33] N.º1 e 6 do 15.º da LR.

[34] Artigo 498.º do Código Civil, por força do artigo 5.º.

[35] No entanto, nos casos em que possa haver lugar a acção de reivindicação ou de restituição por enriquecimento sem causa, estes prazos sobre o direito de indemnização não são aplicáveis.

[36]  Parece estabelecer-se aqui uma cláusula mais favorável para os actores públicos pois nos termos da alínea d) do artigo 318º do CCV (causas bilaterais da suspensão) a prescrição não ocorreria nem os prazos se contariam enquanto se mantivesse a relação funcional: «A prescrição não começa nem corre: Entre as pessoas colectivas e os respectivos administradores, relativamente à responsabilidade destes pelo exercício dos seus cargos, enquanto neles se mantiverem».

[37] AROSO, Mário –O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos., oc, p.99.

[38] N.º2 e alínea a) do n.º3 do artigo 4.º.

[39] CADILHA –Dicionário xxx, p.634.

[40] Acórdão do Tribunal de Conflitos de 12.5.1994, no Conflito 266; Acórdão do STA de 13.12.1996, BMJ, n.º454, p.423.

[41] XXX -Acção de responsabilidade, Litisconsórcio Voluntário Passivo e Intervenção de Terceiros.

[42] Artigo 321º CCV.

[43] Se a citação ou notificação não ocorrer nos cinco dias seguintes a ter sido requerida, por causa não imputável ao requerente, considera-se que a prescrição foi interrompida logo que decorram os cinco dias (n.º2 do artigo 323.º CCV).

[44] Se a citação ou notificação não ocorrer nos cinco dias seguintes a ter sido requerida, por causa não imputável ao requerente, considera-se que a prescrição foi interrompida logo que decorram os cinco dias (n.º2 do artigo 323.º CCV).

[45] Se a citação ou notificação não ocorrer nos cinco dias seguintes a ter sido requerida, por causa não imputável ao requerente, considera-se que a prescrição foi interrompida logo que decorram os cinco dias (n.º2 do artigo 323.º CCV).

[46] Artigo 323.º

[47] Artigo 324.º (Compromisso arbitral).

 

[48]Artigo 325.º do CCV (Reconhecimento)

 

[49] Artigo 58.º CPTA (prazos): «1-A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo.2-Salvo disposição em contrário, a impugnação de actos anuláveis tem lugar no prazo de: a) Um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) Três meses, nos restantes casos. 3-A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previstos no Código de Processo Civil».

[50] Artigo 326.º e n.º1 e 3 do 327.º CCV.

[51] Artigos 326.º e 327.º CCV

 

[52] Artigo 332.º CCV (Absolvição e interrupção da instância e ineficácia do compromisso arbitral).

[53] Artigo 328.º CCV.

[54] Artigo 329.º CCV

[55] Artigo 330º CCV

 

[56] Artigo 331.º CCV

 

[57]Artigo 333.º CCV (Apreciação oficiosa da caducidade).

[58] Artigo 303.º CCV.

[59] Alínea b) do 1 do artigo 180.º do CPTA.

[60] Alínea b) do artigo 187.º (Centros de Arbitragem).

 

[61] Artigo 185.º do CPTA (Exclusão da arbitragem)

 

[62] CAETANO, Marcelo –Manual de Direito Administrativo. VOL. II,p.1285-1286.

[63] Artigo 186.º (impugnação da decisão arbitral).