COMUNICAÇÃO SOCIAL -DIREITO DE QUEIXA -ERC

COMUNICAÇÃO SOCIAL -DIREITO DE QUEIXA -ERC

Ao pedido de uma jornalista, antiga aluna da licenciatura na área da Comunicação Social e e de mestrado em Ciências da Comunicação, respondo no início do texto que se segue, sem prejuízo de acrescentar alguns textos de esclarecimento geral SOBRE A ERC-ENTIDADE REGULADORA DA COMUNICAÇAO SOCIAL: COMPOSIÇÃO, FUNÇÕES E DIREITOS DE QUEIXA DOS CIDADÃOS, retirados do Livro “Direito da Comunicação Social”, Edição da Almedina (autoria de Fernando dos Reis Condesso), respectivamente páginas 68 a 70 e 332 a 346:

 

Nota prévia diretamente sobre a pergunta:

1.Traduz conduta ilegal, aliás expressamente resultante de imposição constitucional, quer a falta de explicação precisa, suficiente e coerente (fundamentação da deliberação), quer o facto de a Entidade Reguladora da Comunicação, pelo facto de a legislação específica sobre ela e seu procedimento de atuação, ser omissa, entender que não é uma entidade de administração pública, embora independente do governo e apenas sujeita aos tribunais, e tomar deliberações finais sobre queixas de cidadãos, jornalistas ou mesmo em processos desencadeados por outros poderes públicos ou empresas da comunicação social, sem cumprir a norma do Código do Procedimento Administrativo, genericamente aplicável a todas as entidades aí abrangidas, e, portanto, norma supletiva obrigatória, não sendo necessária norma expressa em lei específica), sobre a audiência pré-decisional.

Ou seja, a ERC pode optar por audiência prévia oral ou escrita, mas sempre tem de existir uma audição prévia à deliberação definitiva, face à existência de um concreto projecto dessa deliberação futura. Não valendo como tal, qualquer pronúncia por escrito ou oralmente perante os serviços da ERC quando ainda não há um projecto de decisão e, portanto, não é referido com precisão o seu sentido futuro e os seus fundamentos e elementos probatórios, favoráveis ou desfavoráveis.

Ora, acontece que, frequentemente, os serviços jurídicos da ERC e bem, se entenderem útil,, mas apenas como meio de completar a informação constante de queixas ou outros documentos, chamam e ouvem as partes antes de formularem um projecto de deliberaçao, fazendo constar de escrito o teor da reunião, como elemento mais de instrução procedimental.

Mas, claramente, ainda sem saber nem poder comunicar o que vão deliberar. E, depois, sem cumprirem a tecnicamente chamada “Audiência Prévia”, emitem uma deliberação. Naturalmente que esta aopanha frequentemente os destinatários de surpresa, pois nada tem que ver com suas expectativas nem suspeitavam minimamente de tal solução.

E, se a ERC é questionada sobre o facto, responde que, não pela lei da ERC, não são obrigados a proceder a uma audiência prévia.

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Junto as pertinentes Normas da Constituição e do Código de Procedimento Administrativo, criada em aplicação de norma constitucional (e, neste aspeto, é direito constitucional aplicado, obrigatório para qualquer entidade pública ou privada que desempenhe funções públicas, e mesmo que aplicando normas de direito privado):

             

                        CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

                         

                        Artigo 2º (Âmbito de aplicação)

                        1 - As disposições deste Código aplicam-se a todos os órgãos da Administração Pública que, no desempenho da actividade administrativa de gestão pública, estabeleçam relações com os particulares, bem como aos actos em matéria administrativa praticados pelos órgãos do Estado que, embora não integrados na Administração Pública, desenvolvam funções materialmente administrativas.

                        2 - São órgãos da Administração Pública, para efeitos deste Código:

                        a) Os órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que exerçam funções administrativas;

                        b) Os órgãos dos institutos públicos e das associações públicas;

                        c) Os órgãos das autarquias locais e suas associações e federações.

                        3 - O regime instituído pelo presente Código é ainda aplicável aos actos praticados por entidades concessionárias no exercício de poderes de autoridade.

                        4 - Os preceitos deste Código podem ser mandados aplicar por lei à actuação dos órgãos das instituições particulares de interesse público.

                        5 - Os princípios gerais da actividade administrativa constantes do presente Código e as normas que concretizam preceitos constitucionais são aplicáveis a toda e qualquer actuação da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada.

                        6 - As disposições do presente Código relativas à organização e à actividade administrativas são aplicáveis a todas as actuações da Administração Pública no domínio da gestão pública.

                        7 - No domínio da actividade de gestão pública, as restantes disposições do presente Código aplicam-se supletivamente aos procedimentos especiais, desde que não envolvam diminuição das garantias dos particulares.

             

            SUBSECÇÃO IV (Da audiência dos interessados) do Código do Procedimento Administrativo:

             

            Artigo 100º (Audiência dos interessados)

            1 - Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.

            2 - O órgão instrutor decide, em cada caso, se a audiência dos interessados é escrita ou oral.

            3 - A realização da audiência dos interessados suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos administrativos.

             

            Artigo 101º (Audiência escrita)

            1 - Quando o órgão instrutor optar pela audiência escrita, notificará os interessados para, em prazo não inferior a 10 dias, dizerem o que se lhes oferecer.

            2 - A notificação fornece os elementos necessários par que os interessados fiquem a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, indicando também as horas e o local onde o processo poderá ser consultado.

            3 - Na resposta, os interessados podem pronunciar-se sobre as questões que constituem o objecto do procedimento, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos.

             

            Artigo 102º (Audiência oral)

            1 - Se o órgão instrutor optar pela audiência oral, ordenará a convocação dos interessados com a antecedência de pelo menos oito dias.

            2 - Na audiência oral podem ser apreciadas todas as questões com interesse para a decisão, nas matérias de facto e de direito.

            3 - A falta de comparência dos interessados não constitui motivo de adiamento da audiência, mas, se for apresentada justificação da falta até ao momento fixado para a audiência, deve proceder-se ao adiamento desta.

            4 - Da audiência será lavrada acta, da qual consta o extracto das alegações feitas pelos interessados, podendo estes juntar quaisquer alegações escritas, durante a diligência ou posteriormente.

             

            Artigo 103º (Inexistência e dispensa de audiência dos interessados)

            1 - Não há lugar a audiência dos interessados:

            a) Quando a decisão seja urgente;

            b) Quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão.

            c) Quando o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada.

            2 - O órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados nos seguintes casos:

            a) Se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas;

            b) Se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados.

             

            Artigo 104ª (Diligências complementares)

            Após a audiência, podem ser efectuadas, oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligências complementares que se mostrem convenientes.

             

            Artigo 105º (Relatório do instrutor)

            Quando o órgão instrutor não for competente para a decisão final, elaborará um relatório no qual indica o pedido do interessado, resume o conteúdo do procedimento e formula uma proposta de decisão, sintetizando as razões de facto e de direito que a justificam.

268.º, n.º3: “Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos”.

Artigo 124º (Dever de fundamentação) do CPA

1 - Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:

a) Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

b) Decidam reclamação ou recurso;

c) Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;

d) Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;

e) Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.

2 - Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.

 

Artigo 125º (Requisitos da fundamentação)

1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2 - Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

3 - Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.

 

Artigo 126º (Fundamentação de actos orais)

1 - A fundamentação dos actos orais abrangidos pelo nº 1 do artigo 124º que não constem de acta deve, a requerimento dos interessados, e para efeitos de impugnação, ser reduzida a escrito e comunicada integralmente àqueles, no prazo de 10 dias, através da expedição de ofício sob registo do correio ou de entrega de notificação pessoal, a cumprir no mesmo prazo.

2 - O não exercício, pelos interessados, da faculdade conferida pelo número anterior não prejudica os efeitos da eventual falta de fundamentação do acto.

 

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Partes do Livro:

 

(…).

Diz o n.º 4 do artigo 38.º da Constituição º que «O Estado assegura a liberdade e a independência dos órgãos de comunicação social perante o poder político e o poder económico, impondo o princípio da especialidade das empresas titulares de órgãos de informação geral, tratando-as e apoiando-as de forma não discriminatória e impedindo a sua concentração, designadamente através de participações múltiplas ou cruzadas».

 

2.5.3.Manutenção de uma entidade administrativa independente para o sector e aspectos essenciais da sua intervenção futura

 

Por sua vez, o artigo 39.º (Regulação da comunicação social), na actual redacção derivada da Lei Constitucional n.º1/2004, veio estatuir que cabe a uma nova entidade administrativa independente assegurar, nos meios de comunicação social, para além das tradicionais tarefas da anterior Alta Autoridade para a Comunicação Social (direito à informação e a liberdade de imprensa; independência perante o poder político e o poder económico; possibilidade de expressão e confronto das diversas correntes de opinião; exercício dos direitos de antena, de resposta e de réplica política, mas sem imposição da sua intervenção, com exigência de parecer favorável, no procedimento de licenciamento de canais privados de televisão), também os assuntos referentes à «não concentração da titularidade dos meios de comunicação social» (al. b); ao «respeito pelos direitos, liberdades e garantias pessoais» (al. d) e ao «respeito pelas normas reguladoras das actividades de comunicação social» (al. e).

Estas alterações implicaram a reformulação da legislação sobre a Entidade Administrativa Independente até agora vigente, a chamada Alta Autoridade para a Comunicação Social (órgão independente, cuja jurisdição foi alargada a toda a Comunicação Social, criado, por inspiração da Alta Autoridade da Comunicação Audiovisual francesa, de 1982, pela revisão constitucional de 1989), tendo a nova EAI sido legalmente designada com outro nome, ERCS.

As entidades administrativas independentes reguladoras deste sector têm tido um estatuto e uma composição plural que visam garantir a imparcialidade da sua actuação. A Alta Autoridade para a Comunicação Social tinha a seguinte composição (n.º 1 do artigo 10.º da Lei da Alta Autoridade para a Comunicação Social, a Lei n.º 43/98, de 6 de Agosto): um magistrado (designado pelo Conselho Superior da Magistratura), que preside, cinco membros eleitos pela Assembleia da República (segundo o método de Hondt), um membro designado pelo Governo, quatro membros representativos da opinião pública, da comunicação social e da cultura, sendo três designados, respectivamente, pelo Conselho Nacional do Consumo, pelos jornalistas com carteira profissional (em termos idênticos aos legalmente previstos para a eleição dos representantes dos jornalistas profissionais na Comissão da Carteira Profissional respectiva) e pelas organizações patronais dos órgãos de comunicação, e o quarto cooptado pelos membros da Alta Autoridade entre figuras de relevo do meio cultural e científico.

Esta Alta Autoridade para a Comunicação Social já apreciava, por iniciativa própria ou mediante queixa de qualquer pessoa singular ou colectiva os comportamentos susceptíveis de configurar violação das normas aplicáveis aos órgãos de comunicação social[1]. As queixas dos cidadãos devem ser apresentadas nos 30 dias seguintes ao conhecimento dos factos que lhes deram origem e, independentemente da data desse conhecimento, sempre no prazo máximo de 90 dias após a ocorrência da alegada violação, se outro prazo não estiver legalmente estabelecido (artigo 5.º da Lei da Alta Autoridade para a Comunicação Social)[2]. A Alta Autoridade podia elaborar directivas genéricas[3] e recomendações que eram de divulgação obrigatória nos órgãos de comunicação social a que dissessem directamente respeito. Têm carácter vinculativo as deliberações produzidas pela anterior Alta Autoridade para a Comunicação Social e pela actual Entidade Reguladora da Comunicação no exercício das competências relativas ao licenciamento de estações de televisão e rádio, exercício dos direitos de resposta, antena e réplica política, fiscalização do cumprimento das normas referentes à propriedade das empresas de comunicação social e das normas que obriguem estas empresas à publicação de dados de qualquer espécie, e classificação das publicações periódicas.

 

Coube à Lei n.º53/2005, de 8 de Novembro[4], criar a Entidade Reguladora para a Comunicação Social (Entidade Reguladora da Comunicação)[5], a qual veio aplicar as novas regras sobre a composição e as competências desta EAI do sector, redefinindo não só o nome como a sua composição e competências, assim como alterando, quando necessário, a organização e o funcionamento da nova entidade independente reguladora do sector, assim como o estatuto dos seus membros, sendo certo que os membros do actual Conselho Regulador da nova Entidade Reguladora da Comunicação (artigo 15.º), constituído por cinco membros, tem uma composição que se pretende formalmente alheia a qualquer suspeita de influência governamental, sendo quatro dos membros designados por resolução da Assembleia da República e o quinto cooptado por estes.[6]-[7].

De qualquer modo, independentemente da legitimidade original da pertença ao órgão, esta entidade administrativa «é independente no exercício das suas funções, definindo livremente a orientação das suas actividades, sem sujeição a quaisquer directrizes ou orientações por parte do poder político, em estrito respeito pela Constituição e pela lei»[8].

Uma das importantes funções da actual Entidade Reguladora da Comunicação, é a promoção da co-regulação e o incentivo à adopção de mecanismos de auto-regulação, por parte das entidades da comunicação social, sindicatos, associações e outras entidades deste sector[9]-[10].

A Entidade Reguladora da Comunicação pode solicitar a quaisquer entidades, públicas ou privadas, as informações e documentos necessários ao exercício das suas actividades, sem prejuízo da obrigação da comunicação oficiosa, por parte do poder jurisdicional, do «teor das sentenças ou acórdãos proferidos em matéria de direito de resposta ou de crimes cometidos através dos meios de comunicação social, bem como em processos por ofensa ao direito de informar»[11]. E a entidade reguladora pode ainda estabelecer relações de cooperação ou associação com outras entidades públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras, nomeadamente no quadro da União Europeia, «desde que isso não implique delegação ou partilha das suas competências reguladoras»[12], sem prejuízo do dever de «manter mecanismos de articulação com as autoridades reguladoras da concorrência e das comunicações e com o Instituto da Comunicação Social, designadamente através da realização de reuniões periódicas com os respectivos órgãos directivos».

No exercício das suas atribuições, esta entidade assume os direitos e obrigações atribuídos ao Estado nas disposições legais e regulamentares aplicáveis, designadamente no que respeita à cobrança coerciva de taxas, rendimentos do serviço e outros créditos, protecção das suas instalações e do seu pessoal e fiscalização do cumprimento das obrigações de serviço público no sector da comunicação social, determinação da prática das infracções respectivas e aplicação das competentes sanções[13].

 

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XI-ENTIDADE REGULADORA PARA A COMUNICAÇÃO SOCIAL

 

Sumário analítico:11.1. Referência genérica às entidades administrativas independentes.-11.2.Caracterização da Entidade Reguladora da Comunicação.-11.3.Competências do Conselho Regulador.-11.4.Segredo e publicidade das deliberações da Entidade Reguladora da Comunicação.-11.5.Direito de queixa e procedimento de apreciação.-11.6.Exercício do poder regulamentar.-11.7.Poder sancionatório.-11.8.Controlo da actividade da Entidade Reguladora da Comunicação.

 

 

11.1. Referência genérica às entidades administrativas independentes

 

Nos termos da recente Lei n.º53/2005, de 8 de Novembro, foi criada a Entidade Reguladora para a Comunicação Social (extinguindo-se a Alta Autoridade para a Comunicação Social), que se designou pelas siglas de Entidade Reguladora da Comunicação, que tem a natureza de uma entidade administrativa independente.

 

Resumidamente, e a título introdutório ao tema, direi que a ideia da criação de autoridades públicas independentes tem vingado a uma grande velocidade, na Europa, mesmo em países sem tradições neste tipo de organismos, como acontece com Portugal.

Nalguns países este fenómeno começou mesmo por implicar problemas constitucionais, aliás só resolvidos pelo consenso do silêncio em face da utilidade e eficácia destas fórmulas de controlo da Administração Pública, normalmente apadrinhadas, por princípio, pelos Parlamentos. Em Portugal é a própria Constituição que as prevê expressamente.

O seu êxito inscreve-se numa lógica de administração independente da direcção da Administração activa, num contexto global de recurso quer aos juristas, designadamente juízes ou antigos juízes do governo, quer de sábios ou seja de pessoas sabedoras em diferentes áreas, numa época em que quer a credibilidade quer os métodos de actuação tradicionais do Estado são postos em causa. Elas traduzem uma resposta diferente a exigências dos novos e complexos tempos. Esta resposta não deixa de ser a prova da insuficiência das estruturas que tradicionalmente vinham respondendo aos problemas da sociedade. Intervindo em domínios diversificados, têm de comum a sua inserção em sectores de actividade sensíveis, que mexem com as liberdades dos cidadãos. E daí a repercussão de receptividade da sua independência em relação à Administração formal, no plano da sua composição e em relação aos governos, no plano do seu funcionamento[14].

Os mecanismos legais e estatutários devem garantir-lhes a independência em relação ao governo, aos partidos políticos e aos grupos de pressão. É assim que, num Estudo de 1983 do Conselho de Estado francês sobre o futuro das autoridades administrativas independentes, se aponta a criação destas entidades quando estejam em causa objectivos que visem «assegurar o jogo regular dos mecanismos democráticos, controlar o financiamento dos partidos políticos ou apreciar os méritos e aptidões das entidades colocadas sobre a tutela governamental». Ou seja, domínios em que a complexificação da vida social, devido à aceleração dos progressos técnicos, juntamente com o contínuo crescimento nos últimos tempos do poder administrativo, devido à intervenção da Administração em todos os domínios da vida social, e com o reforço dos poderes económico, científico e mediático e de opacidades teledirigidas dos partidos, em face do poder político e administrativo, implica novos controlos e transparências na defesa das liberdades individuais e de um real Estado de Direito democrático.

Estas entidades são dotadas de funções que são cumpridas com grande flexibilidade, e cuja eficácia resulta da multiplicidade dos métodos de actuação de que dispõem. São, por natureza, autoridades independentes dos poderes tradicionais, e, por isso, admitem na sua composição a participação de pessoas indicadas pelos vários órgãos de soberania, na medida em que tem de haver a garantia estatutária de que, uma vez empossados, podem agir sem sujeição a orientações nem a ordens de ninguém[15]. Elas, ao neutralizarem a lógica da separação de poderes, ficando «acima» de todos que tenham base partidária, desempenham uma função sociológica de regulação, conceito que se insere numa visão sistémica da sociedade e das suas relações com o Estado, em que o valor do respeito pela lei a que estas entidades também estão obrigadas, se concilia com a procura de soluções que se estabilizam em tipos de equilíbrio que satisfaçam simultaneamente, em termos dialogados ou casuisticamente verificados, o exercício dos direitos de uns e o cumprimento das obrigações de outros.

A sua ideia-força relaciona-se com a sua independência em relação ao poder executivo-administrativo e mesmo parlamentar, suspeitos de propensões liberticidas ou, talvez mais, de partidarismo, «sectarismo» ou corporativismo, o que exige, através da recorrência semântica ao termo independência e ao próprio estatuto do órgão e das pessoas, que apreciam as reclamações, a procura de novos modos de compor os conflitos com a Administração e de conseguir uma nova legitimidade, refrescada, para o próprio Estado. A sua existência e proliferação parte da ideia de que o Estado não tem de ser concebido através de um modelo orgânico em que o desenvolvimento de actividades administrativas é determinantemente efectivado por um corpo administrativo de tipo hierarquizado e centralizado.

A generalizada proliferação actual destas organizações resulta de uma crise profunda do Estado e do seu modelo jusadministrativo tradicional, levando à procura de novas formas de administração, através de técnicas de consulta e participação. Estes órgãos sem personalidade jurídica ou institutos com personalidade, como o admite a recente Lei dos Institutos Públicos, impõem-se sobretudo ao nível da aplicação dos direitos sensíveis[16]. Elas não estão sujeitas a ordens ou instruções, não pedem autorizações e as suas decisões não dependem de aprovações. A sua independência pretende garantir ao cidadão uma actividade administrativa exercida com neutralidade, um tratamento de igualdade e objectividade, retirando ao poder público a suspeita de arbitrariedade ou parcialidade, sem deixar de assegurar uma efectiva intervenção nos sectores em que actuam.

A sua independência deriva essencialmente de regras de ordem orgânica e funcional. As características e as garantias da sua independência resultam do enquadramento legal específico e medem-se, no plano orgânico, pelo modo como são compostas, modo de designação, regras relativas ao mandato, designadamente, sobre a sua duração e condições de revogação, da maior ou menos extensão do regime de incompatibilidades e de imunidades e, no plano funcional, quer da ausência de qualquer poder hierárquico quer da autonomia de organização e funcionamento. E como a independência exclui a subordinação, não estão sujeitos a qualquer poder hierárquico, designadamente, o seu principal componente que é o poder de instrução, nem sujeitas ao seu poder disciplinar ou sancionatório[17].

Podemos considerar que se está perante uma fórmula de Administração ou de ajuda à composição pré-contenciosa ou apolítica de conflitos, que são criadas em termos casuísticos, sem obedecer a uma política de conjunto sobre o seu papel e os seus poderes dentro da organização futura dos Estados, que deve ocorrer sobretudo nos domínios sensíveis de aplicação de leis sobre liberdades individuais, pelo que continuarão a impor-se, o que pode significar uma desejável reorientação dos modelos administrativos e do estilo de Administração, menos opaca, menos corporativa, menos partidarizada, mais participada, menos bloqueada às reformas.

De qualquer modo, criadas pelo poder constitucionalmente instituído, mas independentes dos poderes tradicionais existentes, comungando destes em muitas das suas funções no plano normativo, da aplicação da lei e executivo, quase como um outro poder do Estado institucionalizado nos tempos modernos, para evitar as parcialidades e ineficiências previsíveis ou evitar as suspeições e, assim ajudar, a relegitimar os outros poderes.

 

11.2.Caracterização da Entidade Reguladora da Comunicação

 

Vejamos, pois, o caso da Entidade Reguladora da Comunicação, que é uma entidade independente que foi dotada de personalidade jurídica.

O Conselho Regulador, que é órgão de realização das atribuições desta entidade personalizada[18], tem poderes de supervisão e intervenção em relação a «todas as entidades que, sob jurisdição do Estado Português, prossigam actividades de comunicação social, desde as agências noticiosas, quaisquer editoras de publicações periódicas, operadores de rádio e de televisão (relativamente aos serviços de programas que difundam ou aos conteúdos complementares que forneçam, sob sua responsabilidade editorial, por qualquer meio, incluindo por via electrónica), entidades que disponibilizem ao público, através de redes de comunicações electrónicas, serviços de programas de rádio ou de televisão, na medida em que lhes caiba decidir sobre a sua selecção e agregação, ou que disponibilizem regularmente ao público, através de redes de comunicações electrónicas, conteúdos submetidos a tratamento editorial e organizados como um todo coerente, etc.[19].

 

Os objectivos que presidem à existência desta entidade de regulação do sector da comunicação social, e se repercutiram na formulação legal das respectivas atribuições, são variados[20].

Entre estes, temos a defesa do pluralismo cultural e a diversidade de expressão das várias correntes de pensamento, através das entidades sujeitas à sua supervisão e intervenção, e a garantia, de forma transparente e não discriminatória, da livre difusão de conteúdos e o livre acesso aos conteúdos por parte dos destinatários da respectiva oferta de conteúdos de comunicação social, o assegurar que a informação fornecida pelos prestadores de serviços de natureza editorial se pauta por critérios de exigência e rigor jornalísticos, efectivando a responsabilização editorial perante o público em geral dos que se encontram sujeitos à sua jurisdição, no caso de violação das normas legais aplicáveis, garantindo o princípio da não verificação de nenhum tipo de exclusão social ou económica e zelando pela eficiência na atribuição de recursos. Para o efeito, cabe-lhe assegurar o livre exercício do direito à informação e à liberdade de imprensa, zelar pela não concentração da titularidade das entidades que prosseguem actividades de comunicação social com vista à salvaguarda do pluralismo e da diversidade, sem prejuízo das competências expressamente atribuídas por lei à Autoridade da Concorrência e pela independência das entidades que prosseguem actividades de comunicação social perante os poderes político e económico, garantindo, ainda, o respeito pelos direitos, liberdades e garantias e a efectiva expressão e o confronto das diversas correntes de opinião, em respeito pelo princípio do pluralismo e pela linha editorial de cada órgão de comunicação social, bem como o exercício dos direitos de antena, de resposta e de réplica política, devendo assegurar em geral a protecção dos direitos de personalidade individuais, sempre que os mesmos estejam em causa no âmbito da prestação de serviços de conteúdos de comunicação social. Outro objectivo expresso pelo legislador prende-se com a necessidade da protecção dos públicos mais sensíveis[21]. Ainda outro é assegurar a protecção dos destinatários dos serviços de conteúdos de comunicação social enquanto consumidores, no que diz respeito a comunicações de natureza ou finalidade comercial, distribuídas através de comunicações electrónicas, por parte de prestadores de serviços sujeitos à sua actuação, no caso de violação das leis sobre a publicidade. Para o efeito, deve em conformidade assegurar, em articulação com a Autoridade da Concorrência, o regular e eficaz funcionamento dos mercados de imprensa escrita e de audiovisual em condições de transparência e equidade e cabe-lhe também fiscalizar a conformidade das campanhas de publicidade do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais com os princípios constitucionais da imparcialidade e isenção da Administração Pública. Cabe-lhe, ainda, colaborar na definição das políticas e estratégias sectoriais que fundamentam a planificação do espectro radioeléctrico, sem prejuízo das atribuições cometidas por lei ao ICP-ANACOM, e, em geral, também lhe cabe assegurar o cumprimento das normas reguladoras das actividades de comunicação social.

 

11.3.Competências do Conselho Regulador

 

Em concreto, são competências do conselho regulador[22], no exercício de funções de regulação e supervisão tão importantes como sejam impor o respeito pelos princípios e limites legais, quer aos conteúdos difundidos pelas entidades de comunicação social, designadamente em matéria de rigor informativo e de protecção dos direitos, liberdades e garantias pessoais; quer aos conteúdos publicitários[23]; a apreciação e decisão sobre queixas relativas aos direitos de resposta, de antena e de réplica política; a apreciação, a pedido do interessado, da ocorrência de alteração profunda na linha de orientação ou na natureza dos órgãos de comunicação social, quando invocada a cláusula de consciência dos jornalistas; a fiscalização da isenção e imparcialidade das campanhas publicitárias de entidades públicas territoriais ou entidades destas dependentes[24], incluindo o poder de decretar a suspensão provisória da sua difusão, até decisão da autoridade judicial competente; zelar pelo rigor e isenção das sondagens e inquéritos de opinião; pronunciar-se, nos termos da lei, sobre as aquisições de propriedade ou práticas de concertação das entidades de comunicação social; proceder à identificação dos poderes de influência sobre a opinião pública e adoptar as medidas necessárias à salvaguarda da defesa do pluralismo e da diversidade; pronunciar-se previamente sobre o objecto e as condições dos concursos públicos para atribuição de títulos habilitadores do exercício da actividade de rádio e de televisão; a atribuição dos títulos habilitadores do exercício da actividade de rádio e de televisão e a decisão, fundamentadamente, sobre os pedidos de alteração dos projectos aprovados, os pedidos de renovação daqueles títulos ou, sendo o caso, sobre a necessidade de realização de novo concurso público; a condução do processamento das contra-ordenações, cometidas através de meio de comunicação social[25], aplicando as respectivas coimas e sanções acessórias, aplicando, designadamente, as normas sancionatórias previstas em legislação sectorial específica, v.g.., efectivando a suspensão ou a revogação dos títulos habilitadores do exercício da actividade de rádio e de televisão e outras sanções previstas nas Leis n.º4/2001, de 23 de Fevereiro, e n.º32/2003, de 22 de Agosto; a verificação do cumprimento, por parte dos operadores de rádio e de televisão, dos fins genéricos e específicos das respectivas actividades, e das obrigações fixadas nas respectivas licenças ou autorizações[26]; a emissão de parecer prévio e vinculativo sobre a nomeação e destituição dos directores e directores-adjuntos de órgãos de meios de comunicação social pertencentes ao Estado e a outras entidades públicas que tenham a seu cargo as áreas da programação e da informação; a emissão de parecer prévio e não vinculativo sobre os contratos de concessão de serviço público de rádio e de televisão e sobre as respectivas alterações; a promoção da realização e posterior publicação integral de auditorias anuais às empresas concessionárias dos serviços públicos de rádio e de televisão e a verificação da boa execução dos contratos de concessão; a arbitragem e a resolução dos litígios que surjam no âmbito das actividades de comunicação social, nos termos definidos pela lei, incluindo os conflitos de interesses relacionados com a cobertura e transmissão de acontecimentos qualificados como de interesse generalizado do público que sejam objecto de direitos exclusivos e as situações de desacordo sobre o direito de acesso a locais públicos[27] e, no âmbito da competência consultiva, que lhe é dada pelo artigo 25.º, pronunciar-se sobre todas as iniciativas legislativas relativas à sua esfera de atribuições, obrigatoriamente submetidas pela Assembleia da República ou pelo Governo, sem prejuízo de poder, por sua iniciativa, sugerir ou propor medidas de natureza política ou legislativa nessas matérias.

A Entidade Reguladora da Comunicação, nos procedimentos de regulação e supervisão, pode proceder a averiguações e exames em qualquer entidade ou local, no quadro da prossecução das atribuições que lhe estão cometidas, cabendo aos operadores de comunicação social alvo de supervisão facultar o acesso a todos os meios necessários para o efeito. Para tal efeito, pode credenciar pessoas ou entidades especialmente qualificadas e habilitadas, integrantes de uma listagem a publicar anualmente. Estas diligências respeitam o princípio da proporcionalidade, o sigilo profissional e o sigilo comercial[28]. Em caso de suspeita sobre a ausência de fundamento da invocação de sigilo comercial, a Entidade Reguladora da Comunicação tem de solicitar ao tribunal judicial competente que autorize o prosseguimento das diligências pretendidas[29]. As entidades que prosseguem actividades de comunicação social devem prestar à Entidade Reguladora da Comunicação toda a colaboração necessária ao desempenho das suas funções, devendo fornecer as informações e os documentos solicitados, no prazo máximo de 30 dias, sem prejuízo da salvaguarda do sigilo profissional e do sigilo comercial. O dever de colaboração pode compreender a comparência de administradores, directores e demais responsáveis perante o conselho regulador ou quaisquer serviços da Entidade Reguladora da Comunicação.

 

Em geral, o conselho regulador pode reunir e deliberar desde que tenha a presença de três dos seus membros, sendo as deliberações tomadas por maioria, desde que some pelo menos o voto favorável de três membros. No entanto, há situações em que se exige a presença da totalidade dos membros em efectividade de funções. Trata-se, entre outras matérias, as referente à aprovação de regulamentos vinculativos e à atribuição de títulos habilitadores para o exercício da actividade de televisão (n.º 3 do artigo 29.º dos EERCS).

Para o cumprimento das suas tarefas, a Entidade Reguladora da Comunicação necessita de efectivar funções de fiscalização, pelo que quer os seus funcionários e agentes, quer mandatários, e as pessoas ou entidades qualificadas, devidamente credenciadas, que desempenhem funções de fiscalização[30], quando se encontrem no exercício das suas funções e apresentem título comprovativo dessa qualidade, são equiparados a agentes de autoridade e gozam de várias prerrogativas, destacando-se, entre outras, a de poderem aceder às instalações, equipamentos e serviços das entidades sujeitas à sua supervisão e regulação, requisitar documentos, para análise, e solicitar informações escritas; identificar os indivíduos que infrinjam a legislação e regulamentação, cuja observância devem respeitar, para posterior abertura de procedimento; reclamar a colaboração das autoridades competentes.

 

No plano do direito orgânico da Entidade Reguladora da Comunicação, dado que assumiu personalidade jurídica, não se reduz a um único órgão, mas a vários: além do Conselho Regulador[31], também uma Direcção Executiva, um Conselho Consultivo e um fiscal único[32]. Nesta organização, cabe ao Conselho Regulador, a função de ser o «responsável pela definição e implementação da actividade reguladora da instituição.

 

A caracterização da entidade como ente dotado de independência resulta do estatuto dos seus membros. Estes devem exercer o cargo com isenção, rigor, independência e elevado sentido de responsabilidade (não podendo emitir publicamente juízos de valor gravosos sobre o conteúdo das deliberações aprovadas)[33]. E, apesar de a lei, ao atribuir personalidade jurídica à ERCS, lhes mandar aplicar o estatuto dos membros de órgãos directivos dos institutos públicos[34], ela não é uma administração indirecta do governo, pois tal subsunção à lei geral dos institutos públicos processa-se em termos que não podem ofender a sua independência do próprio governo, e portanto a sua natureza de EAI. Como diz a lei estatutária específica, só se lhe aplica tais regras «em tudo o que não resultar dos presentes Estatutos»[35].

Neste plano, é de destacar, neste aspecto, o facto de serem independentes no exercício das suas funções, para as quais são nomeados por um período relativamente longo (cinco anos), em que são, em princípio, inamovíveis[36], mas com mandato não renovável, e declarar-se que não estão sujeitos a instruções ou orientações (específicas).

Além disso, não pode fazer parte desta entidade quem tenha exercido funções, nos últimos dois anos, em órgãos executivos de empresas, de sindicatos, de confederações ou associações empresariais do sector da comunicação social, ou no Governo, nos órgãos executivos das Regiões Autónomas ou no das autarquias locais. E estão sujeitos às incompatibilidades e impedimentos dos titulares de altos cargos públicos.

Os membros deste conselho cessam o exercício de funções, não só ao fim dos cinco anos do mandato, mas também por morte, incapacidade permanente ou incompatibilidade superveniente do titular, renúncia, ausência a três reuniões consecutivas ou nove reuniões interpoladas[37], intervenção da Assembleia da República, pela Assembleia da República, ou através de demissão (em situações de grave violação dos seus deveres estatutários, «comprovadamente cometida no desempenho de funções ou no cumprimento de qualquer obrigação inerente ao cargo)[38] ou através da própria dissolução do conselho regulador (em caso de graves irregularidades no funcionamento do órgão )[39].

Durante o exercício do mandato, a lei interdita aos membros do conselho regulador terem interesses de natureza financeira ou participações nas entidades que prosseguem actividades de comunicação social, desempenhar qualquer outra função pública ou actividade profissional (excepto no que se refere ao exercício de funções docentes no ensino superior, em tempo parcial). E mesmo após o fim de funções, não podem, durante um período de dois anos, contados desde essa data, nenhum cargo com funções executivas em empresas, em sindicatos, em confederações ou em associações empresariais do sector da comunicação social[40]-[41].

 

O regime da prática concreta das diferentes tarefas comporta algumas especificidades que importa destacar. Por um lado, há uma legalidade excepcional assumida com normalidade, na medida em que se permite que, em caso de urgência devidamente fundamentada, quem exerça funções de presidente possa praticar quaisquer actos da competência do conselho regulador[42].

E, por outro lado, também encontramos especificidades, contrariando o princípio geral da publicidade, no plano da habilitação de delegação de poderes, no âmbito do CR, dado que as deliberações nesse sentido produzem efeitos a contar da data de adopção e não da publicação das respectivas deliberações, embora devam ser objecto de publicação na 2.ª série do Diário da República.Com efeito, há uma habilitação genérica para o conselho regulador delegar. E pode mesmo delegar todos seus poderes, sem restrições, em qualquer dos seus membros ou em funcionários e agentes da Entidade Reguladora da Comunicação, com o estabelecimento, em cada caso, dos seus limites e condições. E o presidente pode, também, delegar o exercício parcial da sua competência em qualquer dos restantes membros do conselho[43].

 

11.4.Segredo e publicidade das deliberações da Entidade Reguladora da Comunicação

 

Os titulares dos órgãos da Entidade Reguladora da Comunicação, os seus mandatários, as pessoas ou entidades credenciadas por ela, os seus trabalhadores e outras pessoas ao seu serviço, independentemente da natureza do respectivo vínculo, ficam obrigados a guardar sigilo de factos cujo conhecimento lhes advenha exclusivamente pelo exercício das suas funções, sem prejuízo da possibilidade de proceder à divulgação de informações relevantes para a regulação da Comunicação Social ou à identificação dos operadores sob investigação (n.º7 e 8 do artigo 53.º), sob pena de violação do dever de segredo profissional que é, para além da passível de responsabilidade disciplinar e civil, punível também nos termos do Código Penal[44].

Este dever geral e indiscriminado, em função da sensibilidade ou não das informações, explica o regime de abertura das reuniões. Ainda não foi com a ERCS que o legislador entendeu seguir as pisadas das sunshine laws, embora com condicionantes em relação a deliberações em matérias que, nos termos da Constituição da República Portuguesa e da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos, devessem ser consideradas confidenciais. Sem a transparência no funcionamento dos órgãos colegiais da Administração Pública, e, sobretudo no caso de Entidades Administrativas Independentes, alheias a qualquer direcção ou superintendência administrativa, pois o seu único controlo efectivo depende a posterior e essencialmente dos tribunais por razões de legalidade, a transparência na Administração Pública, que o n.º 2 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, e a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos pretenderiam instalar, ficará sempre longe da sua efectivação real. Com efeito, segundo a lei estatutária, as suas reuniões não têm nunca de ser públicas. Tudo depende da vontade do próprio Conselho Regulador. Ele funciona, em princípio, em reunião fechada. Embora o CR possa decidir, não em geral, no seu regimento, mas apenas caso a caso, que as suas reuniões sejam públicas, tal como pode também casuisticamente convidar eventuais interessados a comparecerem nas referidas reuniões»[45].

Registe-se, no entanto, a obrigação de as deliberações, que afectem interessados, serem tornadas públicas, imediatamente após o termo da reunião, sob a forma de resumo, independentemente da necessidade da sua publicação ou notificação quando legalmente exigida[46]. E, também, que a ERCS pode proceder à divulgação das informações obtidas, sempre que isso seja relevante para a regulação do sector, desde que esta se revele proporcionada face aos direitos eventualmente detidos pelos operadores. E pode divulgar a identidade dos operadores sujeitos a processos de investigação e a matéria a investigar (n.º 7 e 8.º do artigo 53.º).

 

11.5.Direito de queixa e respectivo procedimento de apreciação

 

Os cidadãos podem apresentar queixas directamente à Entidade Reguladora da Comunicação[47]. Aliás, qualquer pessoa, qualquer interessado, pode apresentar queixa relativa a comportamento susceptível de configurar violação de direitos, liberdades e garantias ou de quaisquer normas legais ou regulamentares aplicáveis às actividades de comunicação social.

 

Quanto ao respectivo procedimento, o queixoso deve apresentar a sua queixa no prazo máximo de 30 dias, a contar do conhecimento dos factos e sempre dentro dos 120 dias após a ocorrência dessa violação. O denunciado, uma vez notificado, no prazo máximo de cinco dias, sobre o conteúdo da queixa apresentada, tem o direito de se defender, apresentando oposição à queixa, no prazo de 10 dias a contar da notificação da queixa[48].

Se o fizer, nestes casos de queixa contra comportamentos violadores da normatividade jurídica comunicacional e, especialmente, estando em causa direitos, liberdades e garantias (mas não noutros casos[49], designadamente, nos procedimentos de direito de resposta, de antena e de réplica política), haverá uma audiência de conciliação[50]. Mas não há audiência de conciliação, no caso de falta de apresentação de oposição, na medida em que esta implica a confissão dos factos alegados pelo queixoso, o que leva à emissão imediata de decisão sumária, sem mais diligências. Havendo contestação à queixa, a ERCS deve proceder, obrigatoriamente, a essa diligência entre o queixoso e o denunciado, no prazo máximo de 10 dias, a contar da apresentação da oposição. A falta de comparência do queixoso, do denunciado ou de qualquer dos mandatários destes não implica a sua repetição. Se a conferência conciliadora tiver sucesso, os termos do acordo são reduzidos a escrito e assinados pelo queixoso e pelo denunciado ou mandatários com poderes especiais para isso[51].

Findo o procedimento instrutório, em face da conciliação ou não, o conselho regulador deve proferir uma decisão fundamentada, no prazo máximo de 30 dias, a contar da entrega da oposição ou, na sua falta, do último dia do respectivo prazo[52]. Mas, tendo havido acordo em audiência de conciliação, a decisão pode consistir numa mera remissão para esse acordo, com a condição do seu cumprimento integral.

 

Quanto ao direito de resposta e de rectificação, direito de antena e direito de réplica política, a sua disciplina é a seguinte:

Exercido um destes direitos, a denegação da resposta, o cumprimento deficiente do seu exercício ou a expiração do prazo legal para o efeito, por parte de entidade da comunicação social, tal permite ao interessado recorrer para o conselho regulador, no prazo de 30 dias, a contar da data desse facto, o qual pode solicitar às partes interessadas todos os elementos necessários ao conhecimento do recurso, a remeter-lhe no prazo de três dias, a contar da data da recepção do pedido.

As entidades de comunicação social que recusarem o direito de resposta ou o direito de réplica política ficam obrigadas a preservar os registos dos materiais que estiveram na origem do respectivo pedido até perfazer 30 dias após a data da recusa, cumprimento deficiente ou expiração do prazo legal para publicitar a resposta, ou, caso seja apresentada queixa, até ao proferimento de decisão pelo conselho regulador[53].

 

A decisão que ordene a publicação ou transmissão de resposta ou de rectificação, de direito de antena ou de réplica política pode fixar o prazo para o seu cumprimento, mas, não o fazendo, se referir a uma publicação diária, ela deve ser cumprida no prazo de quarenta e oito horas, a contar da sua notificação. Se não for uma publicação diária, o seu cumprimento deverá ocorrer na edição ultimada imediatamente a seguir à notificação[54]. Em geral, ficam pessoalmente responsabilizados pelo cumprimento legal da decisão, os membros dos órgãos executivos das entidades de comunicação social e os directores de publicações e directores de programação e informação dos operadores de rádio e de televisão.

 

Em termos de procedimento, os pareceres referentes a queixas relativas aos direitos de resposta, de antena e de réplica política[55] devem ser emitidos no prazo de 10 dias a contar da data de entrada da respectiva solicitação, presumindo-se favoráveis os que não sejam emitidos dentro do prazo, excepto se as diligências instrutórias não puderem ser realizadas dentro desse prazo, e mesmo assim, o conselho regulador não pode adiar o parecer para além de 20 dias.

 

11.6.Exercício do poder regulamentar

 

Quanto aos procedimentos sobre regulamentos exteriores, a Entidade Reguladora da Comunicação em relação aos regulamentos que não sejam destinados a regular exclusivamente a organização e o funcionamento interno dos seus serviços, deve observar os princípios da legalidade, da necessidade, da clareza, da participação e da publicidade[56], e neste duplo aspecto, a Entidade Reguladora da Comunicação deve mesmo, através da publicação no seu sítio electrónico, divulgar previamente à aprovação ou alteração de quaisquer projectos de regulamentos os diferentes textos, de modo a permitir o seu conhecimento nesta fase, devendo os interessados ter o prazo de 30 dias para emitirem parecer não vinculativos. O relatório preambular dos regulamentos devem fundamentar as decisões tomadas, com a necessária referência às críticas ou sugestões que tenham sido feitas ao projecto[57]. Em termos da publicidade dos regulamentos da Entidade Reguladora da Comunicação que contenham normas de eficácia externa, eles são publicados na 2.ª Série do Diário da República, além da sua publicitação por outros meios considerados mais adequados à situação[58].

 

Em termos de poderes regulamentares e decisórios da Entidade Reguladora da Comunicação e seu carácter jurídico, referentes às directivas, recomendações e decisões, o conselho regulador pode, oficiosamente ou mediante queixa de um interessado, adoptar as decisões pertinentes em relação a uma entidade individualizada de comunicação social, as quais têm carácter vinculativo, entrando em vigor, uma vez notificadas aos seus destinatários, no prazo por elas fixado ou, na sua ausência, no prazo de cinco dias após a sua notificação, sendo responsáveis pessoalmente pelo cumprimento das decisões da ERCS os membros dos órgãos executivos das entidades que prosseguem actividades de comunicação social e os directores de publicações e directores de programação e informação dos operadores de rádio e de televisão[59].

O conselho regulador, também oficiosamente ou a requerimento de um interessado, pode adoptar directivas genéricas destinadas a incentivar padrões de boas práticas no sector da comunicação social, tal como pode dirigir recomendações concretas a um meio de comunicação social individualizado, umas e outras sem carácter vinculativo[60].

No que se refere à publicidade das recomendações e decisões, elas são obrigatoriamente divulgadas a título gratuito nos órgãos de comunicação social a que digam respeito, com expressa identificação da sua origem, não podendo exceder 500 palavras para a informação escrita e 300 palavras para a informação sonora e televisiva. As recomendações e decisões da Entidade Reguladora da Comunicação são divulgadas na imprensa escrita, incluindo o seu suporte electrónico, numa das cinco primeiras páginas dos jornais a que se reportem, se a própria recomendação não dispuser diferentemente, em corpo de fácil leitura e normalmente utilizado para textos de informação; na rádio e na televisão, no serviço noticioso de maior audiência do operador, sendo, na televisão, o respectivo texto simultaneamente exibido e lido; nos serviços editoriais disponibilizados através de redes de comunicações electrónicas, em local que lhes assegure a necessária visibilidade.

Na imprensa diária, na rádio, na televisão e nos serviços editoriais, as recomendações e decisões da Entidade Reguladora da Comunicação são divulgadas nas quarenta e oito horas após a sua recepção. Na imprensa não diária, as recomendações e decisões da Entidade Reguladora da Comunicação são divulgadas na primeira edição ultimada após a respectiva notificação.

Os regulamentos, as directivas, as recomendações e as decisões da Entidade Reguladora da Comunicação são obrigatoriamente divulgados no seu sítio electrónico[61].

 

11.7.Poder sancionatório

 

No que concerne ao poder sancionatório, constitui crime de desobediência qualificada, punido nos termos do n.º 2 do artigo 348.º do Código Penal, a recusa de acatamento ou o cumprimento deficiente, com o intuito de impedir os efeitos por ela visados, de decisão que ordene a publicação ou transmissão de resposta, de rectificação, de direito de antena ou de réplica política, no prazo fixado pela própria decisão ou, na sua ausência, no prazo de quarenta e oito horas a contar da sua notificação, salvo quando a decisão se reporte a publicação não diária, cujo cumprimento ocorrerá na primeira edição ultimada após a respectiva notificação; decisão que imponha o cumprimento das obrigações inerentes ao licenciamento e autorização do acesso às actividades de comunicação social, sejam estas decorrentes da lei, de regulamento ou de contrato administrativo, e de decisão que imponha a rectificação de sondagem ou de inquérito de opinião, nos termos do artigo 14.º da Lei n.º 10/2000, de 21 de Junho[62].

 

No âmbito das sanções por ilícitos de mera ordenação social, cabe à Entidade Reguladora da Comunicação processar e punir a prática das contra-ordenações previstas nos presentes Estatutos, bem como aquelas que lhe forem atribuídas por qualquer outro diploma, em matéria de comunicação social. Estes procedimentos sancionatórios regem-se pelo disposto no regime do ilícito de mera ordenação social e, subsidiariamente, pelo disposto no Código de Processo Penal. Incumbe ainda à Entidade Reguladora da Comunicação participar às autoridades competentes a prática de ilícitos penais de que tome conhecimento no desempenho das suas funções[63].

 

Constituem infracções administrativas sujeitas ao direito contra-ordenacional e ficam sujeitos a sanção pecuniária compulsória as situações de incumprimento das decisões da Entidade Reguladora da Comunicação.

Assim, são sancionadas as seguintes situações de incumprimento tempestivo e pontual (ponto por ponto):

a)-a recusa de colaboração, a quando do exercício de funções de fiscalização, em que os agentes em causa podem reclamar a colaboração necessária ao desempenho das suas funções às autoridades competentes assim como às entidades de comunicação social, que, além do mais, devem fornecer as informações e os documentos solicitados, integrando este dever de colaboração a obrigação comparência solicitada de administradores, directores e demais responsáveis perante o conselho regulador ou quaisquer serviços da Entidade Reguladora da Comunicação[64]-[65].

b)-a recusa de acesso a entidade ou local para realização de averiguações e exames[66].

c)-a não preservação de registo, mesmo que por mera negligência[67].

d)- a recusa de acatamento e cumprimento deficiente de decisão[68], com o intuito de impedir os efeitos por ela visados, quando esteja em causa uma ordem de publicação ou transmissão de resposta, de rectificação, de direito de antena ou de réplica política[69]; obrigações inerentes ao licenciamento e autorização do acesso às actividades de comunicação social (qualquer que seja a base jurídica: lei, regulamento ou contrato administrativo); e obrigação de rectificação de sondagem ou de inquérito de opinião[70]

 

E, para além disso, ficam, ainda, sujeitos a sanção de valor diário[71] e pagamento compulsório, até à efectivação da decisão incumprida, aplicável aos destinatários de uma decisão, aprovada pela Entidade Reguladora da Comunicação, em termos individualizados, ou seja, com destinatário concreto[72]-[73] .

Ficam, também, sujeitos a responsabilidade jurídica todos os titulares de órgãos da Entidade Reguladora da Comunicação ou trabalhadores e agentes desta, como já resultaria quer da Constituição da República Portuguesa quer do Decreto-Lei n.º48.051, de 21.11.1967. Pelos actos praticados e omissões verificadas no exercício de funções públicas, eles respondem civil, criminal, disciplinar e financeiramente[74].

 

11.8.Controlo da actividade da Entidade Reguladora da Comunicação

 

As informações relevantes sobre a vida da Entidade Reguladora da Comunicação e a sua actividade deve constar de sítio próprio na Internet[75], cuja página electrónica deve, ainda, conter modelos e formulários para a apresentação de requerimentos, dando cabal satisfação aos pedidos relacionados com as tarefas da instituição, queixas dos particulares e também a obtenção de informações, designadamente as solicitadas nos termos da Lei da Acesso aos Documentos Administrativos (www.cada.pt), que lhe é totalmente aplicável.

Como é normal, no que se refere às EAI, o legislador impôs o acompanhamento parlamentar, nos termos do qual a Entidade Reguladora da Comunicação tem de informar a Assembleia da República sobre as suas deliberações e actividades. Acontece que, neste caso, a intensidade de tal exigência é maior e é regulada em termos mais pormenorizados. A Entidade Reguladora da Comunicação, além do relatório anual sobre as suas actividades de regulação, deve elaborar e enviar-lhe uma colectânea mensal e os membros do conselho regulador estão obrigados a comparecer perante a comissão parlamentar que integre a matéria da comunicação social, para prestar informações ou esclarecimentos sobre as suas actividades, sempre ela lho solicite. O Relatório anual, que abrange não apenas as suas actividades de regulação, mas também o relatório geral de actividade e contas, deve ser enviado até ao dia 31 de Março de cada ano[76], para apreciação da Assembleia da República que precedida de uma primeira leitura em audição dos membros do conselho regulador na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias[77].

 



[1] O regimento da anterior AACS, aprovado na reunião plenária de 30 de Maio de 2000, está publicado na IIª Série do Diário da República: Regimento n.º 1/2000, de 20 de Julho de 2000, D.R. n.º 166, Série II, p.12064-12069. Sobre ele, vide Parecer da PGR n.º 32001, de 12.1.2001).

[2] A AACS toma as suas deliberações em reuniões plenárias, por maioria absoluta dos membros presentes nas mesmas.

[3] Publicadas na 2ª série do Diário da República.

[4] Para a aprovação ou alteração desta lei é necessário o voto favorável da «maioria de dois terços dos Deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções [alínea a), do n.º 6 do artigo 168.º].

[5] Atribuindo-lhe personalidade colectiva de direito público, dotando-a de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, com natureza de entidade administrativa independente, para o exercício dos «necessários poderes de regulação e de supervisão» (n.º1 do artigo 1.º dos Estautos legais). Esta lei extingue, simultaneamente, a Alta Autoridade para a Comunicação Social e revoga a Lei n.º43/98, de 6 de Agosto.

[6] Portanto, passam apenas por um processo eleitoral da Assembleia da República, sem intervenção do governo ou do CSMJ, e, na parte restante resultam da cooptação destes (como já impunha o n.º2 do artigo 39.º): artigo 39.º (Regulação da comunicação social) : «1. Cabe a uma entidade administrativa independente assegurar nos meios de comunicação social: a) O direito à informação e a liberdade de imprensa; b) A não concentração da titularidade dos meios de comunicação social; c) A independência perante o poder político e o poder económico; d) O respeito pelos direitos, liberdades e garantias pessoais; e) O respeito pelas normas reguladoras das actividades de comunicação social; f) A possibilidade de expressão e confronto das diversas correntes de opinião;  g) O exercício dos direitos de antena, de resposta e de réplica política. 2. A lei define a composição, as competências, a organização e o funcionamento da entidade referida no número anterior, bem como o estatuto dos respectivos membros, designados pela Assembleia da República e por cooptação destes»

[7] A matéria referente à Entidade Reguladora da Comunicação será desenvolvida na parte final do Curso.

[8] Artigo 4.º dos Estatutos: independência.

[9] Artigo 9.º: Co-regulação e auto-regulação.

[10] Em geral, sobre a Administração Pública e  a auto-regulação, MOREIRA, Vital -Auto-regulação profissional e Administração pública. Coimbra: Almedina, 1997.

[11] Artigo 10.º: (Colaboração de outras entidades).

[12] N.º 1 do artigo 11.º: (Relações de cooperação ou associação)

[13] Artigo 12.º.

[14] Elas, devido à sua autonomia, são sobretudo importantes em domínios sensíveis à intervenção política em que está em causa a garantia da protecção das liberdades dos cidadãos, indo desde o controlo das sociedades privadas de televisão (BBC) até a tarefas de repartição de verbas entre as universidades, promoção de actividades culturais, acção cultural no estrangeiro.

[15] Na verdade, o governo não exerce em relação a elas quaisquer poderes, nem de direcção, nem de superintendência nem de controlo concretizável através do regime de tutela.

[16] Nas experiências dos diferentes países, as entidades independentes cobrem um vasto campo de acção do Estado, podendo mesmo entrar em domínios de tutela das entidades de direcção da Administração pública.

[17] Os seus membros devem ter um mandato determinado, não revogável, com sujeição a inelegibilidades e incompatibilidades e são, em princípio, escolhidos oriundos quer na alta função pública quer de entre outras personalidades reformadas ou em fim de carreira, o que é pressuposto ajudar a melhor resistir a todo o tipo de pressões, por se considerar que nesta fase as ambições pessoais de tipo político e administrativo decrescem enormemente.

[18] A comissão executiva é órgão responsável pela direcção dos serviços e pela gestão administrativa e financeira da Entidade Reguladora da Comunicação enquanto a função do conselho consultivo é ser o «órgão de consulta e de participação na definição das linhas gerais de actuação da Entidade Reguladora da Comunicação, contribuindo para a articulação com as entidades públicas e privadas representativas de interesses relevantes no âmbito da comunicação social e de sectores com ela conexos». Artigo 38.º, sobre a função do Conselho consultivo. Artigo 39.º (Composição e designação): «1-O conselho consultivo é composto por: a) Um representante da Autoridade da Concorrência; b) Um representante do Instituto da Comunicação Social; c) Um representante do ICP-ANACOM; d) Um representante do Instituto do Consumidor; e) Um representante do Instituto do Cinema, Audiovisual e Multimédia; f) Um representante do CRUP - Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas; g) Um representante do Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos; h) Um representante do CENJOR - Centro Protocolar de Formação Profissional para Jornalistas; i) Um representante da associação sindical de jornalistas com maior número de filiados; j) Um representante da confederação de meios de comunicação social com maior número de filiados; l) Um representante da associação de consumidores do sector da comunicação social com maior número de filiados; m) Um representante da associação de agências de publicidade com maior número de filiados; n) Um representante da associação de anunciantes com maior número de filiados; o) Um representante do ICAP - Instituto Civil da Autodisciplina da Publicidade; p) Um representante da APCT - Associação Portuguesa para o Controlo de Tiragem e Circulação; q) Um representante da CAEM - Comissão de Análise e Estudos de Meios. 2-Os representantes indicados no número anterior e os respectivos suplentes são designados pelos órgãos competentes das entidades representadas, por um período de três anos, podendo ser substituídos a qualquer tempo». Artigo 40.º (Competências). «1 - Compete ao conselho consultivo emitir pareceres não vinculativos sobre as linhas gerais de actuação da Entidade Reguladora da Comunicação ou sobre quaisquer outros assuntos que o conselho regulador decida submeter à sua apreciação».

[19] Artigo 6.º: âmbito de intervenção.

[20] Artigo 7.º: Objectivos da regulação; artigo 8.º: atribuições.

[21] Designadamente os menores, em face de conteúdos e serviços susceptíveis de prejudicar o respectivo desenvolvimento.

[22] Além de, no exercício das suas funções de definição e condução de actividades da ERCS, lhe caber a aprovação de regulamentos, directivas e decisões, e outras deliberações que lhe são atribuídas pela lei e Estatutos; a elaboração de um Relatório anual sobre a situação das actividades de comunicação social e sobre a sua actividade de regulação e supervisão, e respectiva divulgação pública; a constituição de mandatários e designação de representantes junto de outras entidades (artigo 24.º).

[23] Nas matérias cuja competência não se encontre legalmente conferida ao Instituto do Consumidor e à Comissão de Aplicação das Coimas em Matéria Económica e de Publicidade ou a quaisquer outras entidades previstas no regime jurídico da publicidade.

[24] Empreendidas pelo Estado, pelas Regiões Autónomas ou pelas autarquias locais.

[25] A menos que tal competência não lhe seja atribuída pelos Estatutos ou por outro diploma legal.

[26] A menos que se trate de competências legalmente cometidas ao ICP-ANACOM.

[27] Cabem-lhe, ainda, outras tarefas importantes, tais como: proceder à classificação dos órgãos de comunicação social nos termos da legislação aplicável; assegurar a realização de estudos e outras iniciativas de investigação e divulgação nas áreas da comunicação social e dos conteúdos, no âmbito da promoção do livre exercício da liberdade de expressão e de imprensa e da utilização crítica dos meios de comunicação social; a participação e intervenção nas iniciativas que envolvam os organismos internacionais congéneres; a definição dos parâmetros para o acesso e ordenação dos guias electrónicos de programas de rádio ou de televisão; a especificação dos serviços de programas de rádio e de televisão que devem ser objecto de obrigações de transporte por parte de empresas que ofereçam redes de comunicações electrónicas, nos termos do n.º 1 do artigo 43.º da Lei n.º5/2004, de 10 de Fevereiro, e os que constituem objecto de obrigações de entrega, sem prejuízo das competências neste caso detidas pela Autoridade da Concorrência e pelo ICP-ANACOM; a restrição da circulação de serviços da sociedade da informação que contenham conteúdos submetidos a tratamento editorial e que lesem ou ameacem gravemente qualquer dos valores previstos no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 7/2004, de 7 de Janeiro, sem prejuízo da competência do ICP-ANACOM em matéria de comunicações electrónicas de natureza privada, comercial ou publicitária; a verificação e a promoção da conformidade dos estatutos editoriais dos órgãos de comunicação social, em  das pessoas singulares ou colectivas mencionadas nas alíneas d) e e) do artigo 6.º dos Estatutos, com as correspondentes exigências legais; a participação, em articulação com a Autoridade da Concorrência, na determinação dos mercados economicamente relevantes no sector da comunicação social. E, finalmente, fiscalizar, em geral, o cumprimento das leis, regulamentos e requisitos técnicos aplicáveis no âmbito das suas atribuições, proceder aos registos previstos na lei, podendo para o efeito realizar auditorias para fiscalização e controlo dos elementos fornecidos e efectivar a organização e a manutenção de bases de dados para a avaliação do cumprimento da lei pelas entidades e serviços sujeitos à sua supervisão.

[28] N.º 1 a 3 do artigo 53.º (Exercício da supervisão).

 

[29] N.º4 do mesmo artigo.

[30] Artigo 45.º. Todas estas pessoas com poderes de fiscalização possuirão cartões de identificação

[31] Artigo 28.º (Funcionamento): «1-O conselho regulador reúne ordinariamente uma vez por semana e extraordinariamente quando for convocado pelo seu presidente, por iniciativa sua ou a solicitação de dois dos restantes membros».. O presidente e o vice-presidente são eleitos pelo próprio conselho regulador, de entre os seus membros (artigo 24.º.).Artigo 15.º.«1-O conselho regulador é composto por um presidente, por um vice-presidente e por três vogais.2-A Assembleia da República designa quatro dos membros do conselho regulador, por resolução.3-Os membros designados pela Assembleia da República cooptam o quinto membro do conselho regulador». Artigo 16.º (Processo de designação): «1-As candidaturas em lista completa, devidamente instruídas com as respectivas declarações de aceitação, podem ser apresentadas por um mínimo de 10 deputados e um máximo de 40 deputados, perante o Presidente da Assembleia da República, até 10 dias antes da reunião marcada para a eleição.2-As listas de candidatos devem conter a indicação de candidatos em número igual ao dos mandatos a preencher. 3-Até cinco dias antes da reunião marcada para a eleição, os candidatos propostos serão sujeitos a audição parlamentar, a realizar perante a comissão competente, para verificação dos requisitos necessários ao desempenho do cargo.4-Até dois dias antes da reunião marcada para a eleição, o Presidente da Assembleia da República organiza a relação nominal dos candidatos, ordenada alfabeticamente, a qual é publicada no Diário da Assembleia da República, podendo este prazo ser prorrogado no caso de se verificarem alterações na lista após a audição pela comissão competente.5-Os boletins de voto contêm todas as listas apresentadas, integrando cada uma delas os nomes de todos os candidatos, por ordem alfabética.6-Ao lado de cada lista de candidatura figura um quadrado em branco destinado a ser assinalado com a escolha do eleitor.7-Cada deputado assinala com uma cruz o quadrado correspondente à lista de candidatura em que vota, não podendo votar em mais de uma lista, sob pena de inutilização do boletim de voto.8-Consideram-se eleitos os candidatos que integram a lista que obtiver o voto de dois terços dos deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos deputados em efectividade de funções.9-A lista dos eleitos é publicada na 1.ª série-A do Diário da República, sob a forma de resolução da Assembleia da República, nos cinco dias seguintes ao da eleição da totalidade dos membros designados do conselho regulador». Artigo 17.º (Cooptação): «1-No prazo máximo de cinco dias contados da publicação da respectiva lista na 1.ª série-A do Diário da República, os membros designados reunirão, sob convocação do membro mais velho, para procederem à cooptação do quinto membro do conselho regulador.2-Após discussão prévia, os membros designados devem decidir por consenso o nome do membro cooptado.3-Caso não seja possível obter consenso, será cooptada a pessoa que reunir o maior número de votos. 4-A decisão de cooptação é publicada na 1.ª série-A do Diário da República nos cinco dias seguintes à sua emissão». Artigo 18.º (Garantias de independência e incompatibilidades): «1-Os membros do conselho regulador são nomeados e cooptados de entre pessoas com reconhecida idoneidade, independência e competência técnica e profissional».

[32] Artigo 13.º.

[33] N.º 3 do artigo 20.º.

[34] N.º 1 do artigo 20.º e LIP.

[35] N.º1 do artigo 20.º (Estatuto e deveres).

[36] Sem prejuízo do disposto nas alíneas d), e) e f) do n.º 1 do artigo 22.º

[37] Excepto se tiver apresentado justificação que seja aceite pelo plenário do conselho regulador.

[38] Artigo 22.º: «2-Em caso de cessação individual de mandato, é escolhido um novo membro, que cumprirá um mandato integral de cinco anos, não renovável. 3-O preenchimento da vaga ocorrida é assegurado, consoante os casos, através de cooptação, de acordo com o processo previsto no artigo 17.º, ou de designação por resolução da Assembleia da República adoptada no prazo máximo de 10 dias, de acordo com o processo previsto no artigo 16.º, ressalvadas as necessárias adaptações». Artigo 23.º: «Em caso de dissolução, a designação dos novos membros do conselho regulador assume carácter de urgência, devendo aqueles tomar posse no prazo máximo de 30 dias a contar da data de aprovação da resolução de dissolução».

[39] Artigo 22.º.

[40] Artigo 18.º.

[41] Artigo 22.º: «2-Em caso de cessação individual de mandato, é escolhido um novo membro, que cumprirá um mandato integral de cinco anos, não renovável. 3-O preenchimento da vaga ocorrida é assegurado, consoante os casos, através de cooptação, de acordo com o processo previsto no artigo 17.º, ou de designação por resolução da Assembleia da República adoptada no prazo máximo de 10 dias, de acordo com o processo previsto no artigo 16.º, ressalvadas as necessárias adaptações».

 

[42] Os actos urgentes, praticados do presidente, em matéria da competência do CR «(…), deverão, no entanto, ser sujeitos a ratificação na primeira reunião ordinária seguinte do conselho» (artigo 26.º, n.º 3), sob pena de caducidade..

[43] Artigo 27.º (delegação de poderes).

 

[44] Artigo 54.º.

[45] Artigo 28.º, n.º3.

[46] N.º 4 do artigo 28.º.

[47] Artigo 55.º (Prazo de apresentação).

[48] Artigo 56.º (direito de defesa).

[49] Não há audiências conciliatórias nos procedimentos previstos na Secção IV e V desta lei estatutária.

[50] Esta audiência de conciliação pode ser presidida por um membro do conselho regulador ou por um licenciado em Direito designado pelo conselho regulador (n.º3 do artigo 57.º).

[51] Artigo 57.º.

[52] Artigo 58.º.

[53] Artigo 59.º.

[54] Artigo 60.º (Garantia de cumprimento).

[55] Alínea l) do n.º 3 do artigo 24.º.

[56] Os regulamentos, directivas, recomendações e decisões da Entidade Reguladora da Comunicação são obrigatoriamente divulgados no seu sítio electrónico (n.º 6 do artigo 65.º.).

[57] Artigo 62.º.

[58] N.º 1 do artigo 65.º.

[59] Artigo 64.º.

[60] Artigo 63.º.

[61] N.º 2 do artigo 65.º.

[62] Artigo 66.º.

[63] Artigo 67.º.

[64] Mas não há sanção contra-ordenacional dos agentes da Administração pública que tenham igualmente deveres de colaboração, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 45.º (funções de fiscalização).

[65] Nos termos impostos, para viabilizar o exercício da supervisão, pelo n.º 5 e 6 do artigo 53.º dos Estatutos: artigo 68.º. Punível com coima de 5000 a 25000€, quando cometida por pessoa singular, e de 50000 a 250000€, quando cometida por pessoa colectiva

[66] Nos termos previstos no n.º 1 do artigo 53.º dos Estatutos: artigo 69.º. Punível com coima de 5000 a 25000€, quando cometida por pessoa singular, e de 50000 a 250000€, quando cometida por pessoa colectiva

[67] Desrespeito do n.º 3 do artigo 59.º dos Estatutos: artigo 70.º. Punível com coima de 5000 a 50000€.

[68] Punível com coima de (euro) 5000 a (euro) 25000€, quando cometida por pessoa singular, e de (euro) 50000 a (euro) 250000€, quando cometida por pessoa colectiva: corpo do artigo 71.º.

[69] Como se disse anteriormente, o prazo é o fixado pela decisão jurisdicional ou, nada dizendo esta, quarenta e oito horas a partir do momento da sua notificação, excepto se se reportar a uma publicação não diária, a cumprir na primeira edição ultimada após a respectiva notificação.

[70] Nos termos previstos no artigo 14.º da Lei n.º10/2000, de 21 de Junho.

[71] Valor fixado em 100 €/dia, quando o infractor for uma pessoa singular ou em 500€/dia, se for uma pessoa colectiva.

[72] Contada por cada dia de atraso no cumprimento, a partir da data da entrada em vigor da decisão da Entidade Reguladora da Comunicação.

[73] No que diz respeito ao sistema orgânico para resolução de litígios e sistema de executoriedade das decisões da Entidade Reguladora da Comunicação, seguem-se as normas gerais, que os Estatutos repetem no artigo 75.º (controlo judicial): «1-A actividade dos órgãos e agentes da Entidade Reguladora da Comunicação fica sujeita à jurisdição administrativa, nos termos e limites expressamente previstos pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. 2 - As sanções por prática de ilícitos de mera ordenação social são impugnáveis junto dos tribunais judiciais competentes. 3 - Das decisões proferidas no âmbito da resolução de litígios cabe recurso para os tribunais judiciais ou arbitrais, nos termos previstos na lei. 4 - A instauração de acção administrativa para impugnação de decisão da Entidade Reguladora da Comunicação ou a interposição de recurso para os tribunais judiciais ou arbitrais não suspende os efeitos da decisão impugnada ou recorrida, salvo decretação da correspondente providência cautelar».

[74] Artigo 74.º.

[75] Não só o teor das sentenças ou acórdãos dos tribunais comunicados à Entidade Reguladora da Comunicação (n.º 2 do artigo 10.º dos Estatutos), devem ser obrigatoriamente publicados no sítio electrónico da Entidade Reguladora da Comunicação. (n.º3 do artigo 77.º), como o diploma de criação, os Estatutos, os regulamentos, as decisões e orientações, bem como a composição dos seus órgãos, os planos, os orçamentos, os relatórios e contas referentes aos dois últimos anos da sua actividade e ainda todas as deliberações que não digam respeito à sua gestão corrente, etc.

[76] Artigo 73.º: (Relatório à Assembleia da República e audições parlamentares).

[77] N.º2 do artigo 73.º.