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DIREITO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS
FERNANDO DOS REIS CONDESSO
1. Âmbito material e princípios da atual legislação sobre políticas do ambiente, solos, ordenamento do território e urbanismo
A primeira Lei de Bases da Política do Ambiente de 1987[1], enunciava os princípios e objetivos da política do ambiente, obrigando o Governo a elaborar e apresentar ao Parlamento, um Livro Branco, trianualmente, e um relatório anual sobre o estado do ambiente e do ordenamento do território.
Os seus grandes objetivos eram o assegurar a todos os cidadãos o direito ao ambiente e “otimizar e garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento autossustentado” e princípios básicos do ambiente[2], a existência de um ambiente propício à saúde e bem-estar das pessoas e ao desenvolvimento social e cultural das comunidades e à melhoria da qualidade de vida (desenvolvimento económico e social autossustentado, correta expansão dos aglomerados urbanos, através do ordenamento do território, procura de um designado “equilíbrio biológico”, da manutenção dos ecossistemas, utilização racional dos recursos vivos e preservação do património genético e da diversidade, conservação da natureza, estabilidade dos diferentes habitats, nomeadamente através da compartimentação e diversificação das paisagens, da constituição de parques e reservas naturais e outras áreas protegidas, corredores ecológicos e espaços verdes urbanos e suburbanos, de modo a estabelecer um continuum naturale e a estabilidade geológica e um “mínimo impacte ambiental” (correta instalação das atividades produtivas), defesa da vida selvagem e habitats e a recuperação das áreas degradadas do território nacional.
A atual Lei de Bases do Ambiente, de 2014, enquadra os componentes ambientais naturais (ar, luz, água, mar, solo vivo, subsolo, biodiversidade, flora e fauna e paisagem, apontando as orientações básicas das políticas a aplicar) e aos componentes ambientais humanos (paisagem[3], património natural e construído, poluição, ruído, compostos químicos, resíduos, efluentes, substâncias radioativas).
Destaque-se que já aqui aparece o comando de o ordenamento do território e a gestão urbanística respeitarem objetivos ambientais[4]. O património natural e construído do país e o património histórico e cultural, são objeto de medidas especiais, tendo sido remetido para legislação especial a definição das políticas de “recuperação de centros históricos de áreas urbanas e rurais, de paisagens primitivas e naturais notáveis e de edifícios e conjuntos monumentais (artigo 20.°).
Esta recém-aprovada lei de definição das bases da política de ambiente contém cinco capítulos, reportando-se, respetivamente, ao “Âmbito, objetivos e princípios gerais da política de ambiente” “Direitos e deveres ambientais” “Âmbito de aplicação da política de ambiente” “Conciliação da política de ambiente com outras políticas sectoriais” e “Disposições finais” (sobre apresentação pelo governo de um Relatório anual e, quinquenalmente, de um livro branco sobre o estado do ambiente). Ela consagra como direitos e deveres ambientais, o direito ao ambiente (artigo 5.º), explicitando que “Todos têm direito ao ambiente e à qualidade de vida, nos termos constitucional e internacionalmente estabelecidos”. E que este direito consiste em vertentes negativas e positivas, desde o “direito de defesa contra qualquer agressão à esfera constitucional e internacionalmente protegida de cada cidadão”, até ao “poder de exigir de entidades públicas e privadas o cumprimento dos deveres e das obrigações, em matéria ambiental, a que se encontram vinculadas nos termos da lei e do direito”.
No plano da execução da política de ambiente, prevê-se, naturalmente, a criação ou adaptações da legislação específica para cada um dos componentes naturais e humanos, consentânea com as políticas europeias e internacionais aplicáveis em cada domínio, com vista à definição de objetivos e à aplicação de medidas específicas. E impõe-se a conciliação da política de ambiente com outras políticas sectoriais, nesta área de forte implicação dos princípios da transversalidade e integração. A transversalidade da política de ambiente leva à sua consideração em todos os sectores da vida económica, social e cultural, impondo a sua articulação e integração com as outras políticas sectoriais, a relacionar de modo coerente e complementar. Em geral, no sentido de promover e acautelar os princípios e objetivos da política de ambiente, os bens ambientais devem ser ponderados com outros bens e valores, incluindo os intangíveis e os estéticos, de forma a assegurar a respetiva interdependência, num exercício de compatibilização que inclua uma avaliação de cenários alternativos, promovendo a realização do interesse público no longo prazo.
Quanto aos seus objetivos, numa linha simultaneamente antropocêntrica e de hipertrofia temática, de génese constitucional, ela declara pretender a “efetivação dos direitos ambientais, através da promoção do desenvolvimento sustentável, suportada na gestão adequada do ambiente, em particular dos ecossistemas e dos recursos naturais”, para assim contribuir para o “desenvolvimento de uma sociedade de baixo carbono e de uma “economia verde”, racional e eficiente na utilização dos recursos naturais, que assegure o bem-estar e a melhoria progressiva da qualidade de vida dos cidadãos. Para o efeito consagra princípios da intervenção pública hiperbólica e da participação, mobilização e coordenação de todos os cidadãos e forças sociais.
Consideram-se indissociáveis na realização da política e do direito ao ambiente os componentes ambientais naturais e humanos. Integrando-se nos primeiros, o ar, a água e o mar, a biodiversidade, o solo e o subsolo, a paisagem. Revela-se empenhamento especial na valorização dos recursos naturais, bens e serviços dos ecossistemas, com destaque para a gestão do ar [5], a proteção e a gestão dos recursos hídricos (águas superficiais, águas subterrâneas, leitos e margens, zonas adjacentes, zonas de infiltração máxima e zonas protegidas)[6], A política para o meio marinho (coluna de água, solo e subsolo marinho)[7], A conservação da natureza e da biodiversidade[8], a gestão do solo e do subsolo[9] e a salvaguarda da paisagem[10]. Mas a política de ambiente mantém, também, por objeto os componentes associados a comportamentos humanos. Além domais, as alterações climáticas, os resíduos, o ruído e os produtos químicos. Entre os seus objetivos aparece a política de combate às alterações climáticas[11], a gestão de resíduos[12], a redução da exposição da população ao ruído[13], a avaliação e gestão do risco associado aos elementos e produtos químicos, biológicos e radioativos, aos organismos geneticamente modificados, e à incorporação de novas tecnologias[14].
A legislação impõe a sujeição a licenciamento ou autorização quaisquer atos relacionados com atividades, públicas ou privadas, que sejam potencial ou efetivamente poluidoras, ou que possam ser suscetíveis de afetar significativamente o ambiente e a saúde humana. E, de qualquer modo, para garantir a sustentabilidade das diferentes opções de desenvolvimento, ficam sujeitos, previamente à sua aprovação, a instrumentos de avaliação de impacto ambiental, todos os programas, planos e projetos, públicos ou privados, que possam afetar o ambiente, o território ou a qualidade de vida dos cidadãos.
A avaliação ambiental garante que o processo de tomada de decisão integra a ponderação dos impactes relevantes em termos biofísicos, económicos, sociais, culturais e políticos, tendo em conta, entre outros, o estado do ambiente, a avaliação entre alternativas, o cenário de referência, e os impactes cumulativos com outros desenvolvimentos programados ou implementados e os contributos recebidos através de consulta e participação pública, contemplando ainda uma análise do ciclo de vida, no caso de projetos suscetíveis de causarem impactes ambientais adversos significativos.
No domínio do controlo público da atuações passíveis de criar danos ambientais, especialmente para assegurar o cumprimento das condições estabelecidas nos instrumentos e normativos ambientais e para evitar o cometimento de ilícitos ambientais, cabe ao Estado esse controlo em relação a todas as atividades que sejam suscetíveis de ter um impacte negativo no ambiente, devendo acompanhar a sua execução através da monitorização, fiscalização e inspeção.
Há, na lei, uma explicitação clara de direitos procedimentais em matéria de ambiente, atribuindo a qualquer pessoa o gozo, nos termos das normas vigentes, dos “direitos de intervenção e de participação nos procedimentos administrativos relativos ao ambiente, enunciando especialmente o “direito de participação dos cidadãos, das associações não-governamentais e dos demais agentes interessados, em matéria de ambiente, na adoção das decisões relativas a procedimentos de autorização ou referentes a atividades que possam ter impactes ambientais significativos, bem como na preparação de planos e programas ambientais”, o direito de acesso à informação ambiental detida por entidades públicas (entenda-se entidades desempenhando tarefas públicas, sejam de direito público ou privado), as quais têm o dever de a divulgar e disponibilizar ao público através de mecanismos adequados, incluindo a utilização de tecnologias telemáticas ou eletrónicas.
Quanto aos direitos processuais em matéria de ambiente, reconhece-se a qualquer pessoa o direito à tutela plena e efetiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos nesta matéria, dando-se destaque ao direito de ação para defesa de direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos e para o exercício do direito de ação pública e de ação popular; o direito a promover a prevenção, a cessação e a reparação de violações de bens e valores ambientais da forma mais célere possível e o direito a pedir a cessação imediata da atividade causadora de ameaça ou dano ao ambiente, bem como a reposição da situação anterior e o pagamento da respetiva indemnização, nos termos da lei.
No que concerne aos deveres ambientais, explicita-se o dever de proteger o direito ao ambiente, “de o preservar e de o respeitar, de forma a assegurar o desenvolvimento sustentável a longo prazo, nomeadamente para as gerações futuras. Usa-se o conceito de cidadania ambiental concebida como o dever de contribuir para a criação de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e, na ótica do uso eficiente dos recursos e tendo em vista a progressiva melhoria da qualidade vida, para a sua proteção e preservação”.
Os instrumentos de política de ambiente para prevenir, reduzir e eliminar os impactes ambientais negativos, em que assenta a política de ambiente, são, entre outros, os referentes não só à informação ambiental, como ao planeamento económico e financeiro, avaliação ambiental, autorização ou licenciamento ambiental, de melhoria contínua do desempenho ambiental e de controlo, fiscalização e inspeção. Dado o carácter global das questões ambientais[15], os instrumentos protetivos aplicam-se de forma integrada com as outras políticas nacionais, regionais, locais ou sectoriais, para garantir a prossecução dos objetivos nacionais e dos compromissos supranacionais e intergovernamentais. E, naturalmente, que devem ser revistos periodicamente ou sempre que o interesse público o justifique.
Em geral, à política de ambiente compete recorrer a outros instrumentos que melhorem continuamente o desempenho ambiental (pegada ecológica, rotulagem ecológica, compras públicas ecológicas, sistemas de certificação, incentivo de padrões de produção e de consumo sustentáveis, estimulo da oferta e da procura de produtos de conceção ecológica, atividades e serviços com impacte ambiental crescentemente reduzido, etc.) e promover a melhoria desse desempenho ambiental por parte das atividades económicas (estímulo à ecoeficiência, eco-inovação, sistemas de gestão ambiental, etc.).
Além disso, entre os instrumentos tidos como de desempenho ambiental, contam-se ainda outros a tal adequados, tais como os de ordenamento do território, estatutos de proteção de base territorial de bens ambientais e os de política de transportes e política energética, devendo todos eles ser articulados e conjugados.
Constituem instrumentos de “planeamento ambiental” e de desenvolvimento sustentável, as estratégias, os programas e os planos de âmbito nacional, regional, local ou sectorial, que fixam orientações, objetivos, medidas e ações, metas e indicadores e que determinam as entidades responsáveis pela sua execução e os financiamentos adequados. A elaboração dos instrumentos de planeamento deve incluir uma análise económica, refletir os contributos decorrentes de um período de consulta pública e incluir mecanismos de avaliação da respetiva aplicação. A elaboração e a revisão dos instrumentos de planeamento implicam a participação pública desde o início do respetivo procedimento.
A política de ambiente deve recorrer também a instrumentos económicos e financeiros, enquadrados em termos equilibrados e sustentáveis, para assim poderem promover soluções que estimulem o cumprimento dos objetivos ambientais, a utilização racional dos recursos naturais e a internalização das externalidades ambientais. E apontam-se como instrumentos económicos e financeiros da política de ambiente, designadamente os instrumentos de apoio financeiro (por exemplo, fundos públicos ambientais[16]).
Os instrumentos de compensação ambiental visam a satisfação das condições ou requisitos legais de que esteja dependente o início do exercício de uma atividade, através da realização de projetos ou de ações que produzam um benefício ambiental equivalente ao dano ambiental causado.
Certos instrumentos garantam a adequada remuneração dos serviços proporcionados pelo ambiente e pelas entidades públicas encarregadas da prossecução da política de ambiente, os quais podem implicar a aplicação de taxas, preços ou tarifas com vista a promover a utilização racional e eficiente dos recursos ambientais.
Os instrumentos contratuais visam permitir a participação das autarquias locais, do sector privado, das organizações representativas da sociedade civil e de outras entidades públicas na realização de ações e no financiamento da política de ambiente, sempre que essa participação se revele adequada à prossecução de certos objetivos ambientais (artigo 2.º).
A fiscalidade ambiental visa desonerar as boas práticas ambientais e, em compensação, incidir sobre as atividades mais poluentes, numa ótica de fiscalidade globalmente neutra e equitativa, podendo contribuir para direcionar comportamentos.
As prestações e as garantias financeiras decorrentes da aplicação do princípio da responsabilidade ambiental, que visam assegurar uma cobertura eficaz às obrigações financeiras dos responsáveis de danos ambientais e respetiva reparação.
Os instrumentos de mercado assentam em pertinentes mecanismos, designadamente de troca de direitos de uso ou de direitos de emissão de poluentes, conducentes à redução de emissões com base na melhor relação entre os custos e a eficácia. Estes instrumentos económicos e financeiros devem ser sujeitos a uma avaliação periódica da sua eficácia.
2.Lei de Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional. Política sobre o litoral português e do mar
Quanto à proteção específica do litoral português, importa destacar, na linha das orientações comunitárias, o Programa de Gestão Integrada das Zonas Costeiras[17]. As preocupações ambientais estendem-se também às zonas marítimas, ligadas à defesa dos recursos naturais. Portugal ratificou recentemente a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 10.12.1982, que contém princípios axilares tais como a utilização pacífica dos oceanos, gestão racional dos recursos e proteção do meio marinho, cooperação de todos os Estados[18].
A política portuguesa de atuação marítima afirma-se, então, com a Resolução do Conselho de Ministros n.°83/98, de 10.7.1998[19]. A Resolução do Conselho de Ministros n.°25/93, de 15 de Abril de 1993, aprovou o Plano Mar Limpo (Poluição marinha; plano com “carácter marcadamente operacional”, exigido pelo elevado fluxo de tráfego de navios que atravessam a zona económica exclusiva portuguesa). Aqui definiram-se as normas gerais de atuação, perante as diversas circunstâncias, em matéria de combate às consequências dos acidentes, que produzem ou criem o perigo iminente de poluição, verificados nas águas marinhas, nos portos, nos estuários e nos trechos navegáveis dos rios. Importa ainda destacar o Programa Estratégico de Apoio ao Plano Mar Limpo[20].
Importa referir a recente Lei sobre Bases da Política de Ordenamento e de Gestão do Espaço Marítimo Nacional, a atual Lei n.º 17/2014, de 10.4. 2014[21], que tem como objetivo definir e integrar as “ações promovidas pelo Estado português, visando assegurar uma adequada organização e utilização do espaço marítimo nacional, na perspetiva da sua valorização e salvaguarda, tendo como finalidade contribuir para o desenvolvimento sustentável do País”.
O Plano de Ordenamento do Espaço Marítimo (POEM) refere-se a atividades ligadas ao mar, constituindo um pilar fundamental da futura política marítima da União Europeia. De acordo com a Estratégia Nacional para o Mar (ENM 2013-2020[22]), o planeamento e o ordenamento espaciais são instrumentos de gestão indispensáveis para assegurar uma visão de conjunto assente numa abordagem integral, progressiva e adaptativa do oceano e da zona costeira e do desenvolvimento das atividades associadas na perspetiva do desenvolvimento sustentável, da precaução e do enquadramento ecossistémico, através do levantamento e ordenamento das utilizações existentes e futuras. No âmbito do Plano de Ação da Estratégia Nacional para o Mar (Plano Mar-Portugal) desenvolveu-se o programa de “planeamento e ordenamento do espaço e atividades marítimas”, que integra o desenvolvimento do POEM, em ordem a ordenar os usos e atividades do espaço marítimo, em articulação com a gestão da zona costeira, garantindo a utilização sustentável dos recursos, sua preservação e recuperação e potenciando a utilização eficiente do espaço marinho, em termos integrados e intersectorial, para fomentar o aproveitamento resiliente nos domínios económico, ambiental e social do mar.
A normação portuguesa, que consagra o sistema de ordenamento e de gestão do espaço marítimo nacional[23], enunciou os princípios que passaram a nortear aí a política de Administração e que são os da Lei de Bases do Ambiente e ainda os princípios da abordagem ecossistémica (consideração da natureza complexa e dinâmica dos ecossistemas, incluindo a preservação do bom estado ambiental do meio marinho e das zonas costeiras), da gestão adaptativa (consideração da dinâmica dos ecossistemas e da evolução do conhecimento e das atividades), da gestão integrada, multidisciplinar e transversal (assegurando a coordenação e a compatibilização do ordenamento e da gestão do espaço marítimo nacional com as políticas de desenvolvimento económico, social, de ambiente e de ordenamento do território; a coordenação e a compatibilização do ordenamento e da gestão do espaço marítimo nacional com as políticas sectoriais com incidência neste, garantindo a adequada ponderação dos interesses públicos e privados em causa; a coerência entre o ordenamento do espaço marítimo nacional e o ordenamento do espaço terrestre, em especial das zonas costeiras), da valorização e fomento das atividades económicas numa perspetiva de longo prazo (e garantindo a utilização efetiva das faculdades atribuídas pelos títulos de utilização privativa) e da cooperação e coordenação regional e transfronteiriça (assegurando a cooperação e coordenação dos diversos usos e atividades, em curso ou a desenvolver, no espaço marítimo nacional, atendendo aos efeitos potencialmente decorrentes da sua utilização para espaços marítimos limítrofes internacionais ou de outros Estados).
O princípio do livre acesso à informação mereceu também um normativo específico, sem prejuízo da aplicação quer da LADA quer da LAIA (artigo 29.º).
Aqui se estipula que todos os dados de base relativos ao ordenamento e à gestão do espaço marítimo nacional, produzidos por entidades públicas ou particulares (disponibilizados em cumprimento de obrigações legais), devem ser “colocados de forma gratuita e acessível à disposição do público, nomeadamente através de aplicações de informação e comunicação que permitam serviços de pesquisa, visualização e disponibilização”. Só se admitindo a cobrança de taxas, em relação a informação pretendida se for necessário um “tratamento significativo dos dados a disponibilizar”, e mesmo assim prevendo-se isenções em situações específicas devidamente justificadas.
Em geral, os objetivos destas normas são a promoção da exploração económica e a criação de empregos, mas em termos sustentáveis, racionais e eficientes dos recursos marinhos e dos serviços dos ecossistemas, garantindo a compatibilidade e a sustentabilidade dos diversos usos e das atividades nele desenvolvidos, atendendo à responsabilidade intergeracional e intrageracional na utilização do espaço marítimo nacional. Por isso, se impõe o prosseguimento das ações aí a implementar com preocupações de preservação, proteção e recuperação dos valores naturais e dos ecossistemas costeiros e marinhos, obtenção e manutenção do bom estado ambiental do meio marinho, prevenção dos riscos e minimização dos efeitos decorrentes de catástrofes naturais, de alterações climáticas ou da ação humana. Estas atuações, com o aproveitamento da informação disponível sobre o espaço marítimo nacional e garantindo a segurança jurídica e a transparência dos procedimentos de atribuição dos títulos de utilização privativa, ficam, naturalmente, sujeitas ao livre exercício dos direitos de informação e participação, constitucionalmente consagrados e já legalmente disciplinados[24].
O sistema de ordenamento e de gestão do espaço marítimo nacional integra instrumentos estratégicos (Estratégia Nacional para o Mar, etc.) e planos de situação de uma ou mais áreas e ou de volumes das zonas do espaço marítimo nacional, com a identificação dos sítios de proteção e de preservação do meio marinho e da distribuição espacial e temporal dos usos e das atividades atuais e potenciais e planos de afetação de áreas e ou de volumes das zonas do espaço marítimo a diferentes usos e atividades, devendo estes ser compatíveis ou compatibilizados com os planos de situação, em que se incorporam automaticamente e a sua aprovação tem ser precedida da avaliação dos efeitos dos planos no ambiente.
A elaboração e aprovação dos instrumentos de ordenamento cabem ao Governo, após consulta prévia dos órgãos de governo das regiões autónomas. Quanto aos que se reportarem a zonas adjacentes ao arquipélago dos Açores ou ao arquipélago da Madeira, que podem também ser elaborados pelos órgãos de governo das regiões autónomas, com consulta prévia do Governo.
O espaço marítimo nacional é de uso e fruição comum, nomeadamente nas suas funções de lazer. A utilização comum do espaço marítimo nacional não está sujeita a títulos de utilização, desde que respeite a lei e os condicionamentos definidos nos planos aplicáveis e não prejudique o bom estado ambiental do meio marinho e das zonas costeiras. Mas é admissível a utilização privativa do espaço marítimo nacional, mediante a reserva de uma área ou volume, para um aproveitamento do meio ou dos recursos marinhos ou serviços dos ecossistemas superior ao obtido por utilização comum e que resulte em vantagem para o interesse público. Esta atribuição de um título de utilização privativa obriga o seu titular a assegurar, a todo o tempo, as medidas necessárias para a obtenção e manutenção do bom estado ambiental do meio marinho e das zonas costeiras, ficando, além disso, obrigado, após a extinção do título, a executar as diligências necessárias para a reconstituição das condições físicas que tenham sido alteradas e que não se traduzam num benefício.
Sobre as concessões, licenças, autorizações e utilizações, dispõe o artigo 18.º e seguintes. O diploma prevê no artigo 23.º a possibilidade de “pedidos de informação prévia” para eventuais utilizações do espaço marítimo nacional não previstas nos instrumentos de ordenamento do espaço marítimo nacional, ao jeito das soluções já experimentadas noutros regimes, como o do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), e com os mesmos efeitos, pois a declaração emitida pela Administração pública será regulada em termos de lhe ser atribuído caráter vinculativo no que concerne a essa possibilidade de utilização.
No que concerne à articulação e compatibilização com outros instrumentos de ordenamento e de planeamento de natureza legal ou regulamentar com incidência no mesmo espaço, essa regulação será efetivada em diploma específico.
O legislador obriga à elaboração de relatórios sobre o estado do ordenamento e utilização do espaço marítimo por parte do Governo (de três em três anos), incluindo a monitorização e avaliação do bom estado ambiental do meio marinho e das zonas costeiras. Esta temática é complementada por legislação própria sobre a definição dos instrumentos de acompanhamento permanente e de avaliação técnica do ordenamento do espaço marítimo nacional, regime jurídico aplicável à elaboração, alteração, revisão e suspensão dos instrumentos de ordenamento do espaço marítimo nacional; regime jurídico aplicável aos títulos de utilização privativa do espaço marítimo nacional e o regime económico e financeiro associado à utilização privativa do espaço marítimo nacional e regulamentação dos meios de financiamento das políticas de ordenamento e de gestão do espaço marítimo nacional.
3. Lei das bases gerais da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo. Política da proteção dos solos
A nova “lei dos solos”, Lei n.º 31/2014, de 30 de Maio, independentemente das soluções concretas resultantes dos extensos contributos externos, virá pretender em geral integrar a matéria tradicional da Lei de Solos (Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de novembro), e a matéria referente à Lei de bases da política de ordenamento do território e de urbanismo (Lei n.º48/98, de 11 de agosto, alterada pela Lei n.º54/2007, de 31 de agosto) [25].
Ela parte da avaliação da situação nacional existente e vem definir os instrumentos para “disciplinar, reconduzir e induzir a correta distribuição do solo rústico e urbano e a execução eficiente dos planos territoriais”, com uma afirmada preocupação de evitar o “aumento excessivo e irracional dos perímetros urbanos”, e de melhor garantir a “salvaguarda dos valores naturais”, apostando na promoção mais eficaz da “exploração dos recursos florestais e agrícolas”, e num melhor “aproveitamento dos recursos do solo urbano”. Em geral, procura recentrar o direito do urbanismo não na extensão quantitativa de operações loteadoras e construtivas mas na necessária reabilitação dos prédios existentes e regeneração de áreas do território carentes disso.
Em causa, uma reorientação de políticas públicas para promover sobretudo a reabilitação, a regeneração e a utilização adequada do solo rústico e urbano. Alarga o âmbito das definições de reabilitação (como forma de intervenção territorial integrada que visa a valorização do suporte físico de um território) e de regeneração urbanas (como forma de intervenção territorial integrada combinando ações de reabilitação com obras de demolição e de construção nova, associando formas adequadas de revitalização económica, social e cultural e de reforço da coesão territorial).
Articula o ordenamento do território com os instrumentos fiscais como objetivo de tornar a tributação mais justa e adequada ao objetivo de aproveitamento dos recursos do solo. Visa reforçar os mecanismos de perequação (prevendo-se a transferência de aproveitamento como forma de flexibilização das finalidades de planeamento territorial, promovendo a justa distribuição dos encargos e benefícios).
Quanto ao estatuto jurídico do solo, a classificação do solo faz-se em duas classes: solo urbano e solo rústico, conforme as suas situações e finalidades atribuídas no planeamento físico. Como solo urbano podem ser classificados os terrenos indispensáveis para a urbanização e edificação, constituídos por espaços total ou parcialmente edificados, infraestruturados e dotados de equipamentos coletivos. Como rústicos, os restantes (desde logo, os destinados ao aproveitamento agrícola, pecuário, florestal, tal como à conservação, valorização e exploração de recursos naturais, de recursos geológicos ou de recursos energéticos, e ainda os que se destinem a espaços naturais, culturais, de turismo, recreio e lazer e proteção de riscos).
A passagem de solo rústico como urbano traduz uma classificação e reclassificação de planeamento, sujeita ao princípio da necessidade, devidamente comprovado no plano da indispensabilidade e adequação para o desenvolvimento económico-social (segundo o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial), em termos quantitativos e qualitativos, face à execução e avaliação do plano. Em causa, disciplinares os processos de criação de solo urbano, associando a aquisição de faculdades urbanísticas ao cumprimento dos deveres associados no âmbito da execução dos planos territoriais. E, “dentro do princípio do existente”, dos direitos adquiridos e mesmo sem prejuízo das legítimas expectativas dos proprietários, evitar ou controlar os fenómenos de edificação dispersa.
As entidades públicas podem proceder à venda forçada de prédios urbanos se os proprietários não cumprirem os ónus e deveres a que estão sujeitos por plano territorial, quando haja razoes de utilidade pública que o justifique, sem prejuízo do respeito pelo princípio da garantia patrimonial (justa indemnização), e pelo princípio da proporcionalidade e outros constitucionais aplicáveis.
Reforça-se a cooperação intermunicipal para viabilizar uma adequada articulação entre os diversos municípios. Admite-se que os municípios vizinhos se associem para definirem, de modo coordenado, quer a estratégia de desenvolvimento e o modelo territorial sub-regional, quer as opções de localização e gestão de equipamentos públicos e infraestruturas, aprovando conjuntamente programas e planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal. As novas orientações políticas são definidas e desenvolvida por meio de instrumentos territoriais, materializados em programas. Estes estabelecem o quadro estratégico de desenvolvimento territorial e as diretrizes a considerar em cada nível de planeamento. E são consignadas em planos com as opções concretas de planeamento definidoras do uso do solo.
Promove-se a flexibilidade do sistema de gestão territorial e a concertação de interesses na gestão do território, articulando a integração das orientações dos programas de âmbito nacional e regional nos planos territoriais de âmbito intermunicipal e municipal, sem prejuízo da possibilidade de ratificação, pelo Governo, a pedido dos municípios ou associações de municípios, de planos territoriais que impliquem a alteração de programas sectoriais ou regionais preexistentes.
Promove-se a simplificação, a segurança jurídica e a proteção da confiança. De modo a simplificar o sistema de gestão territorial, estabelece-se que os programas apenas vinculam as entidades públicas (sem prejuízo do “aviso” alterativo dado urbi et orbi para as alterações nos Instrumentos de Gestão Territorial subordinados, que com eles se deverão obrigatoriamente conformar ou, pelo menos, compatibilizar) e os planos territoriais de âmbito intermunicipal e municipal vinculam as entidades públicas e, direta e imediatamente, os particulares. Os programas territoriais não podem estabelecer usos do solo, o que traduz maior responsabilidade das autarquias locais em matéria de planeamento.
Os planos territoriais vinculam também os particulares e neles são consagrados parâmetros e indicadores de acompanhamento, avaliação e monitorização, que permitam o controlo sistemático e estatístico da respetiva estratégia, dos seus objetivos e da sua execução. Reforça-se a importância do plano diretor municipal e, na medida em que exista, do plano diretor intermunicipal, ambos agora instrumentos de planeamento vinculativos dos particulares.
Nesta medida, o particular interessado só fica obrigado a consultar um único plano para conhecer da viabilidade legal de uma qualquer operação urbanística (Plano Intermunicipal de Ordenamento do Território, Plano Municipal de Ordenamento do Território).
Em geral, consagra-se o dever de os municípios integrarem nos planos territoriais as normas com impacte no uso do solo, resultantes de programas de âmbito nacional ou regional, restrições de utilidade pública ou servidões administrativas e os conteúdos dos planos especiais de ordenamento do território. Tratando-se da proteção de interesses de âmbito nacional e regional, estabelecem-se mecanismos de salvaguarda adequados, com respeito pela autonomia local em matéria de planeamento urbanístico. A valorização do território torna-se um fator de competitividade nacional, visando a coesão territorial e a eficiência da gestão territorial, agilizando o funcionamento do sistema de planeamento e garantindo a sua plena operatividade.
Em simultâneo com o desenvolvimento dos mecanismos de execução dos planos territoriais e das formas de contratualização, e na linha das orientações da UE e da legislação mais recente, visa-se potenciar a capacidade de resposta, a segurança e a previsibilidade dos processos de urbanização e edificação, prevendo condições para a adoção de procedimentos de controlo prévio expeditos, sempre que as condições de realização da operação urbanística se encontrem suficientemente definidas, tendo por contrapartida o reforço dos mecanismos de responsabilização dos técnicos e de controlo sucessivo, como resulta já do regime jurídico da urbanização e edificação.
Criam-se novos mecanismos de regularização de operações urbanísticas, para desbloquear as imensas e negativas situações de impasse, com prejuízo para o interesse público urbanístico e ambiental, aliás desproporcionadamente gravosas para os particulares. Em geral, estas orientações implicaram ainda a revisão do regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial[26] e do regime jurídico da urbanização e edificação[27], e a elaboração de um novo regime jurídico aplicável ao registo cadastral (para harmonizar o fundamental sistema de registo da propriedade e promover a conclusão do levantamento cadastral do território nacional).
Uma nota complementar cabe fazer no domínio de legislação sobre dos solos e administração territorial, designadamente a lei que traça a política geral do direito dos solos, e que tem duas vertentes. Uma que pretende concretizar uma política pública sectorial realizadora de uma oferta de terrenos suficientes e a preços anti-especulativos para a construção em aglomerados urbanos. É um direito instrumental de objetivos urbanísticos, direito programático ao serviço do urbanismo, preocupado em dar instrumentos jurídicos à Administração Pública para prosseguir certos objetivos de interesse público. Uma outra vertente contém normas de aplicação direta, regimes jurídicos particulares aplicáveis a certos tipos de bens imóveis, e que tornarão nulas quaisquer normas de um plano que sejam incompatíveis com eles. O direito dos solos visa dar à Administração Pública instrumentos para corrigir os defeitos ou os excessos do jogo do livre funcionamento do mercado de terrenos urbanizáveis, traduzindo uma intervenção administrativa económica corretiva dos mercados, com o objetivo da regularizar os preços dos solos, de obter terrenos a preços razoáveis para a construção social e de constituir património imobiliário público para programas públicos de urbanização, através do controlo público da iniciativa privada, do recurso à expropriação e ao direito de preferência, e da atividade económica da administração como agente imobiliário, comprando, trocando e vendendo terrenos para construção, numa abordagem de Estado social que não se compadece com as teorias económicas do Estado mínimo. A nossa legislação de solos, na parte respeitante à política dos solos, apontava tradicionalmente sobretudo para a aquisição de reservas de terrenos para urbanização, mas falhou neste aspeto por inexistência de meios financeiros por parte dos municípios.
O macro-enquadramento da política dos solos, consta dos artigos 65.º, n.º 4 do artigo 80.º, al. c) do artigo 65.º, al. d) da Constituição, que fixam os seguintes princípios: o princípio do controlo efetivo do parque imobiliário por parte da Administração Pública (Estado e autarquias); o princípio da admissibilidade de expropriação dos solos de acordo com o interesse urbanístico; o princípio da definição do direito de utilização dos solos, pelo Estado e pelas autarquias locais, com afetação de atribuições comuns, numa postura antiliberal ou plenipotenciária sobre eles, fora da linha do Código civil, dependendo a construção e, fora das zonas agrícolas, a remoção de terrenos de autorizações públicas, com o ius aedificandi fora dos poderes do titular da propriedade; e o princípio da promoção pelo Estado do aproveitamento racional dos recursos naturais e também dos solos.
Portanto, a nossa normação sobre solos consagra princípios gerais sobre aspetos fundamentais da disciplina dos solos, tais como, com interesse para a defesa do ambiente e do ordenamento territorial: o princípio da apropriação pública, designadamente através de expropriações ou direito de preferência, de solos necessários para a criação, expansão ou desenvolvimento de aglomerados urbanos, criação ou ampliação de parques industriais, espaços verdes urbanos de proteção e recreio, e para a recuperação de áreas degradadas; o princípio do controlo público das iniciativas particulares, designadamente a aprovação administrativa prévia ou o controlo simultâneo e sucessivo nas situações de operações de alteração do uso ou da ocupação dos solos para fins urbanísticos; o princípio da admissibilidade de cooperação dos particulares na urbanização, através da realização de obras de urbanização de terrenos para construção; o princípio da possibilidade de expropriação total, em bloco ou sucessivamente por zonas, da área necessária à execução de um plano[28] ou empreendimento; o princípio da cedência aos particulares do direito à utilização de terrenos, para os fins que legitimam a sua apropriação pública ou de renovação urbana, apenas em direito de superfície, por prazos legalmente fixados, exceto se se encontrarem em áreas abrangidas por planos de urbanização legalmente aprovados (situação passível de cedência em propriedade plena) ou de cedência para cooperativas de habitação ou para habitação própria; o princípio da obrigatoriedade de fixação de um prazo máximo para construção no ato de transmissão em propriedade plena, a cumprir sob pena de reversão à Administração Pública, sujeito a sanções; a diretiva à Administração planificadora e de gestão urbanística, no sentido de fixar os números ou percentagens de fogos a construir, com fixação ou controlo dos valores das rendas ou dos preços de venda, para fins destinados a habitação social, aquando da execução de qualquer plano de expansão, desenvolvimento ou renovação urbana ou de criação de novos aglomerados; o princípio da aplicação de medidas preventivas ou medidas provisórias na previsão da aprovação de um plano; a faculdade de a Administração Pública se relacionar com os particulares, para assegurar a disponibilidade de terrenos para expansão, desenvolvimento e renovação urbana ou de criação de novos aglomerados urbanos e execução do plano de urbanização; a sujeição a interdição ou a restrições de demolição de edifícios destinados a habitação; a previsão de legislação especial para proteção de edifícios e zonas de interesse histórico, cultural e artístico, ou limitação a certos tipos de atividade e ainda interdição, em zonas a delimitar, de uma utilização de edifícios ou parte deles para o exercício de atividades industriais ou profissões liberais; a faculdade de declaração administrativa de áreas críticas de recuperação e de reconversão urbanas, delimitadas em função da falta ou insuficiência de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes ou com edifícios deficientes, em termos de solidez, segurança, salubridade, pela gravidade da sua situação, para superar os inconvenientes e perigos da situação; a faculdade de expropriação administrativa de faixas adjacentes, com profundidade máxima de 50 m, destinadas a habitação, em caso de abertura, alargamento de ruas, praças, jardins e outros lugares públicos; assim como de terrenos rústicos a aproveitar para construção urbana, derivado de obras, ou de terrenos próprios para fins de construções adjacentes a vias públicas de aglomerados urbanos ou prédios urbanos a reconstruir ou remodelar quando sem motivo justificado, devidamente notificado, o proprietário não atue no prazo estabelecido; o princípio da interdição de desalojamento administrativo de habitantes de prédios a demolir ou a desocupar temporariamente, sem se encontrar providenciado o respetivo realojamento; tal como pode impor a realização de operações urbanísticas necessárias à execução de plano territorial de âmbito intermunicipal ou municipal (nomeadamente, a obrigação de nele construir, de conservar, reabilitar e demolir as construções e edificações que nele existam ou de as utilizar em conformidade com o previsto em plano territorial, sendo certo que, sem prejuízo lei especial, se o proprietário não cumprir a obrigação no prazo estabelecido, ou manifestar oposição à mesma, a sua execução apenas pode ter lugar mediante expropriação ou venda forçada do imóvel (artigos 16.º e 35.º); a delimitação de zonas da defesa e de controlo urbanos, incidindo sobre os solos circundantes dos aglomerados ou incluídos neles e sobre alterações ao uso dos mesmos, em termos inconvenientes para os interesses comunitários, designadamente o equilíbrio biofísico e a preservação de condições para o desenvolvimento futuro dos aglomerados urbanos ou de parques industriais, com interdições ou sujeição a autorização e condicionamentos à construção.
Especial importância têm os normativos de defesa dos direitos dos proprietários. Desde logo, o princípio da temporalidade da reserva de solo (a reserva de solo privado efetivada em plano territorial ou instrumento de programação para infraestruturas urbanísticas, equipamentos e espaços verdes e outros espaços de utilização coletiva, obriga à aquisição pela Administração Pública no prazo aí estabelecido[29], são pena de caducidade, a menos que o atraso seja imputável à falta de iniciativa do proprietário ou ao incumprimento de ónus ou deveres urbanísticos; as associações de municípios e as autarquias locais ficam obrigadas a declarar a caducidade e a proceder à redefinição do uso do solo, a menos que o plano territorial tenha previsto um regime de uso do solo supletivamente aplicável[30]).
Também o princípio da exclusividade do uso do solo por decisão do poder local. O uso do solo e sua edificabilidade cabe apenas a planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal, ao definirem as áreas de construção ou ao adotarem, nos termos da legislação, parâmetros e índices quantitativos e qualitativos, de aproveitamento ou de edificabilidade, podendo esta nos termos de legislação urbanística ser objeto de direitos subjetivos autónomos do solo, nomeadamente para viabilizar a transferência de edificabilidade (artigo 20.º).
Destacaria ainda o importante normativo explicitador do princípio da predeterminação e indemnização da ablação de direitos preexistentes e juridicamente consolidados. O sacrifício de direitos preexistentes e juridicamente consolidados só pode ter lugar se expressamente permitidos por lei ou resulte de planos territoriais e sempre mediante “o pagamento de compensação ou indemnização”, previstas, expressa e obrigatoriamente no plano territorial de âmbito intermunicipal ou municipal que fundamenta a imposição do sacrifício, nomeadamente através da definição de mecanismos de perequação deles resultantes, sem prejuízo de serem também sempre indemnizáveis quaisquer sacrifícios impostos aos proprietários do solo que tenham efeito equivalente a uma expropriação (artigo 17.º).
4. Programação nacional da política do ambiente
Esta programação, como refere o Plano Nacional de Política do Ambiente que a Resolução do Conselho de Ministros n.°38/95, de 21.4.1995, encerra), foi pensada como “um instrumento destinado a pôr em evidência a coerência dos investimentos” a realizar na área específica do ambiente e a “reforçar a articulação entre o ambiente e as outras áreas da governação, num quadro de desenvolvimento global” do país[31]. Ele pretende-se como “o instrumento de referência” dessa política”. E, assim, deveria conduzir, “crescentemente, e de forma irreversível, a sociedade portuguesa para um modelo de desenvolvimento sustentável”.
A sua aprovação foi objeto de deliberação governamental, em 9 de Março de 1995, depois de a versão preliminar ter sido debatida, no dia 25 de Outubro de 1994, em Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos. Esteve em discussão pública. Posteriormente, o projeto do Programa Nacional de Política do Ambiente foi debatido também pela Associação Nacional dos Municípios Portugueses e recebeu contributos do Conselho Diretivo do Instituto de Promoção Ambiental, das Confederações da Indústria e da Agricultura, e de associações profissionais e de defesa do ambiente, e ainda o parecer do Conselho Económico e Social.
O PNPA veio, pois, sistematizar as iniciativas estatais no âmbito ambiental, numa visão estratégica e global, consagrando os principais eixos de atuação política e princípios subjacentes, orientações estratégicas, ações programáticas intersectoriais e o sistema de avaliação e de controlo da sua execução.
Não se trata de um mero plano de atividades do Ministério do Ambiente, pois envolve todos os setores da Administração. É um documento programático, integrando o ambiente como uma vertente essencial na formulação de todas as políticas setoriais[32]. Assim, o planeamento aparece a constituir um exercício permanente e flexível por parte das entidades com responsabilidades não só na gestão ambiental como noutras com incidência ambiental.
Este Plano foi concebido como sendo a primeira iteração de um processo continuado, sem prejuízo de abordagens regionais mais pormenorizadas. Aponta para que os municípios formulem também planos de proteção e valorização ambiental, com um processo anual de avaliação e controlo de execução[33].
5.Princípios e fundamentos teleológicos da atual política territorial. Normas ambientais “verticais” e transversais no sistema global de planeamento físico
A característica fundamental das atuais Lei de Bases do Ambiente e proposta de Lei de Bases dos Solos, do Ordenamento do Território e do Urbanismo, do Programa Nacional da Política do Ambiente, da Política de Proteção da Orla Costeira (linhas de orientação estatal relativamente à estratégia para a Orla Costeira), do Plano Mar Limpo, “Plano de Ação de Proteção e Valorização do Litoral (PAPVL) 2012-2015” (processo de análise e revisão do Plano de Ação para o Litoral 2007-2013, baseado em critérios técnico-científicos e ambientais), do Programa Nacional de Turismo de Natureza, pode sintetizar-se no conceito, por todas invocado como orientador e motivador, de desenvolvimento territorial “sustentável”[34], ultimamente traduzido mais frequentemente por desenvolvimento resiliente ou ambientalmente compatível.
O princípio da ambientalização do ordenamento do território constava já dos princípios gerais de uma política do ambiente, saídos da Conferência de Bona dos Ministros dos Estados-membros com responsabilidades ambientais, de 31.10.1972, que se seguiu à Comunicação da Comissão ao Conselho de 24.3.1972 e à Declaração de Paris dos Chefes de Estado e de Governo, de 20.10.1972, e, consequentemente, dos objetivos do primeiro Programa de Ação das Comunidades Europeias em matéria do ambiente, de 22.11. 1973 (alínea 5.ª do §2 do título I).
A política territorial ou do ordenamento do território é enformada pelo conjunto de normas jurídicas, planos, programas e atuações desenvolvidas pela administração pública, reguladoras do uso do solo, com uma visão global e integrada, de modo que as ações das entidades, públicas e privadas, com incidência no espaço físico sejam prosseguidas com objetivos sociais, orientados pela defesa do ambiente e da qualidade de vida e bem-estar das comunidades residentes[35].
Os princípios e objetivos desta política territorial hoje destacáveis sobretudo nas novas Lei de Bases do Ambiente e Lei de Bases da Política de Solos, Ordenamento do Território e Urbanismo, estão em termos generalizados e em grande parte, condensados nesta última e, também em parte, concretizados em legislação complementar, sobretudo no Decreto-Lei n.°80/2015, de 14 de maio (novo diploma sobre Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, que sucede com algumas alterações ao Decreto-Lei 380/99, de 22 de setembro).
Este último define os regimes jurídicos dos mais importantes tipos de programas e planos territoriais de ordenamento do território: por um lado, o programa nacional da política de ordenamento do território e os programas setoriais com incidência no território, regionais e especiais, e, por outro, os planos intermunicipais e municipais de ordenamento do território
E ainda além dos instrumentos de política de solos (para proporcionar as condições adequadas à elaboração, desenvolvimento e execução dos instrumentos de planeamento territorial), importa destacar o regime dos instrumentos de transformação da estrutura fundiária da iniciativa da Administração Pública (também necessários à execução dos instrumentos de planeamento territorial)[36].
[1] Lei n.°11/87, de 7.4.
[2] CONDESSO, Fernando - “Direito ambiental em Portugal: Fundamentos concetuais, caracterização e princípios gerais”.Em VVAA: Revista Iberoamericana de Derecho Ambiental y Recursos Naturales. Buenos Aires, 28.8.2013. http://www.ijeditores.com.ar/articulos.php?idarticulo=65618&print=2.[Em linha].(Consultado em 4.12.2013).
[3] O conceito de “paisagem” invova a noçao de estética; ele reporta-se uma dada realidade vista de modo unitário quer no plano geográfico, como ecológico e estético, seja “dada” pela natureza ou mínima açao interventiva humana, seja derivada de atuaçoes anteriores do homem em conjugaçao com a colaboraçao da Natureza, desde que se possa considerar coexistir nessa realidade um certo equilíbrio biológico, estabilidade física e mesmo dinâmica ecológica. Já o conceito, também muito usado no direito do ambiente, de “continuum naturale” pretende significar um “sistema contínuo de ocorrências naturais” que constituam o “suporte da vida silvestre” ou da manutenção de potencial genético, contribuindo para o “equilíbrio e estabilidade” de um dado território.
[4] CONDESSO, Fernando; MORA Aliseda, J. e PEDRO, B. Sâo (Dir.) -Planeamiento y Pespectivas del Territorio. Madrid. EMinisterio de Educación y Ciencia,; -Infraestructuras, Competitividad y Cooperación Territorial. Madrid. Ministerio de Educación y Ciência; CONDESSO, F. - “O ordenamento do território e o seu enquadramento legal em Portugal”. In A efetividade do direito ambiental e a gestão do meio ambiente na américa ibérica: Balanço de Resultados das Quatro décadas da Conferência de Estocolmo. Santos: Unisantos, 2012, p.157-170.
[5] Visa-se preservar e melhorar a respetiva qualidade no meio ambiente, garantir a sua boa qualidade no interior dos edifícios e reduzir e prevenir as disfunções ambientais, de forma a minimizar os efeitos adversos para a saúde humana e para o ambiente.
[6] Têm como objetivo alcançar o seu estado ótimo, promovendo uma utilização sustentável baseada na salvaguarda do equilíbrio ecológico dos recursos, seu aproveitamento e reutilização e considerando o valor social, ambiental e económico da água, procurando, ainda, mitigar os efeitos das cheias e das secas através do planeamento e da gestão dos recursos hídricos e hidrogeológicos. A proteção e a gestão dos recursos hídricos visam também salvaguardar o direito humano, consagrado pelas Nações Unidas, de acesso a água potável segura, bem como o acesso universal ao saneamento, fundamental para a dignidade humana e um dos principais mecanismos de proteção da qualidade dos recursos hídricos, assegurando ainda o princípio da solidariedade inter-geracional.
[7] Deve assegurar a sua gestão integrada, em estreita articulação com a gestão da zona costeira, garantindo a proteção dos recursos e ecossistemas marinhos, o que implica o condicionamento dos usos do mar suscetíveis de afetarem de forma nociva o equilíbrio ecológico ou que impliquem risco ou dano grave para o ambiente, pessoas e bens.
[8] Como dimensão fundamental do desenvolvimento sustentável que impõe a adoção das medidas necessárias para travar a perda da biodiversidade, através da preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora no conjunto do território nacional, a proteção de zonas vulneráveis, bem como através da rede fundamental de áreas protegidas, de importância estratégica neste domínio.
[9] Impõe a preservação da sua capacidade de uso, por forma a desempenhar as respetivas funções ambientais, biológicas, económicas, sociais, científicas e culturais, mediante a adoção de medidas que limitem ou que reduzam o impacte das atividades antrópicas nos solos, que previnam a sua contaminação e degradação e que promovam a sua recuperação, bem como que combatam e, se possível, invertam os processos de desertificação, promovendo a qualidade de vida e o desenvolvimento rural.
[10] Implica a preservação da identidade estética e visual, e da autenticidade do património natural, do património construído e dos lugares que suportam os sistemas socioculturais, contribuindo para a conservação das especificidades das diversas regiões que conjuntamente formam a identidade nacional.
[11] Em causa, uma visão integrada dos diversos sectores socioeconómicos e dos sistemas biofísicos através de uma estratégia de desenvolvimento assente numa economia competitiva de baixo carbono, de acordo com a adoção de medidas de mitigação e medidas de adaptação, com vista a reduzir a vulnerabilidade e aumentar a capacidade de resposta aos impactes negativos das referidas alterações.
[12] Orientada para a prevenção da respetiva produção, através da redução da sua quantidade e perigosidade, para a preservação dos recursos naturais, através da consideração do valor económico dos resíduos enquanto potenciais fontes de matérias-primas e energia, e para a mitigação dos impactes adversos para o ambiente e a saúde humana decorrentes da sua produção através da criação de condições adequadas à sua gestão, assente na otimização da utilização das infraestruturas existentes
[13] Assegurada através da definição e aplicação de instrumentos que assegurem a sua prevenção e controlo, salvaguardando a qualidade de vida das populações e a saúde humana.
[14] Durante o seu ciclo de vida, de modo a garantir a proteção do ambiente e da saúde humana.
[15] Sobre a questao ambiental e a politizaçao da ecologia, vide (I-A factualidade ambiental geral; II-A populaçao. Aglobalizaçao e a pobreza; III-O ambiente. A fctualidade económica e o ecodesenvolvimento; IV- A internacionalizaçao e a Comunitarizaçao do ambient; V- A ecosofia, a eco-ideologia, a política e o direito referentes ao ambiente; VI- A filosofia, a segurança internacional e a soberania nacional) CONDESSO, Fernando-Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, 2001, Pp.39-106. Sobre as ciências ambientais em geral (I- As diferentes abordagens ambientais; II- O ambiente, o planeamento, o ordenamento do território e o urbanismo), o.c., Pp.107-165. Sobre a” A história da vida na terra,; Actual processo de extinçao das espécies; Comércio internacional d eespécies ameaçadas de extinçao”, o.c., Pp.166-217. E, ainda, PEREIRA, Paulo Jorge S. T. -“A Mundivisao ambiental: Partidos políticos e leis em Portugal”, Tese em ciência Política, iscsp, UL, 2013 (I-Ecologia e proteçao do ambiente; II-Direito e proteçao do ambiente; III-A emergência da questao ambiental como novo paradigma dos partidos políticos em Portugal; IV-A politizaçao da ecologia: A ecologia política). Biblioteca do ISCSP.
[16] Com o objetivo de apoiar a gestão das prioridades da política de ambiente, através da afetação de recursos a projetos e dos investimentos necessários e adequados.
[17] Resolução do Conselho de Ministros n.°86/98, de 10.7.1998: linhas de orientação relativas à estratégia para a orla costeira portuguesa.
[18] Entrou formalmente em vigor em 1994 e, quanto a Portugal, em 21.5.1997.
[19] Vide, sobre o tema, Frederico Cardigos e Maria José Pitta Groz -Áreas Marinhas Protegidas: Ferramentas de Hoje para o Mar de Amanhã. http://www.horta.uac.pt/Projectos/MSubmerso/old/200509/principal.htm. Consultado em 10.4.2014.
[20] Sobre estas matérias relevam também as normas constantes da Lei n.º 58/2005, de 29 de dezembro (republicada pelo Decreto-Lei n.º 130/2012, de 22 de junho), do Decreto-Lei n.º226-A/2007, de 31 de maio, e legislação complementar.
[21] D.R. n.º 71, Série I.
[22] Aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º163/2006, de 12 de dezembro.
[23] Artigo 2.º (Espaço marítimo nacional): “1-O espaço marítimo nacional estende-se desde as linhas de base até ao limite exterior da plataforma continental para além das 200 milhas marítimas, e organiza-se geograficamente nas seguintes zonas marítimas: a) Entre as linhas de base e o limite exterior do mar territorial; b) Zona económica exclusiva; c) Plataforma continental, incluindo para além das 200 milhas marítimas. 2-Para efeitos da presente lei, e em conformidade com a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, entendem-se por linhas de base: a) A linha de baixa-mar ao longo da costa, representada nas cartas náuticas oficiais de maior escala; b) Nas fozes dos rios que desaguam diretamente no mar, nas rias e nas lagoas costeiras abertas ao mar, a linha reta traçada entre os pontos limites das linhas de baixa-mar das suas margens. 3-Nos portos e instalações portuárias, a linha de base é a linha de contorno, constituída pela linha de baixa-mar exterior ao longo dos molhes de proteção e pela linha de fecho na entrada do porto ou instalação portuária.
[24] O espaço marítimo nacional vai desde as linhas de base até ao limite exterior da plataforma continental para além das 200 milhas marítimas, organizando-se geograficamente em várias zonas marítimas, desde a que ocupa a área entre as linhas de base e o limite exterior do mar territorial e a zona económica exclusiva até à plataforma continental, incluindo para além das 200 milhas marítimas. De acordo com a Convenção de Montego Bay (Direito internacional do Mar), entendem-se por linhas de base: a linha de baixa-mar ao longo da costa, representada nas cartas náuticas oficiais de maior escala; nas fozes dos rios que desaguam diretamente no mar, nas rias e nas lagoas costeiras abertas ao mar, a linha reta traçada entre os pontos limites das linhas de baixa-mar das suas margens. Nos portos e instalações portuárias, a linha de base é a linha de contorno, constituída pela linha de baixa-mar exterior ao longo dos molhes de proteção e pela linha de fecho na entrada do porto ou instalação portuária.
[25] A nova Lei de Bases da Política de Solos, do Ordenamento do Território e do Urbanismo (não aplicável ao ordenamento e à gestão do espaço marítimo nacional, que conta com legislação específica, mas sem prejuízo da coerência, articulação e compatibilização da política de solos e de ordenamento do território com a política do ordenamento e da gestão do espaço marítimo nacional), pretende propiciar uma nova reforma dos diplomas que regulam todo o planeamento do território, o urbanismo e edificação, ou seja, os Decretos-Lei n.º380/99 e n.º555/99, cujos regimes já foram alterados em conformidade (tendo o primeiro sido mesmo revogado e publicado o decreto-lei n.º 80/2015, de 14 de maio).
Esta lei de bases tem como novidade integrar num só diploma as matérias respeitantes a todas as políticas nestas áreas, lançando assim as bases para uma “nova fase” da afirmação destas políticas. Está em causa, na justificação governamental, transformar o solo seja assumido como “fator decisivo de competitividade, associando positivamente a conservação e o aproveitamento eficiente dos recursos, a qualidade ambiental e a criação de boas condições para o desenvolvimento económico e social”, reforçando a integração de políticas no território, a eficácia dos mecanismos de execução dos planos; a sustentabilidade económica e financeira dos processos de desenvolvimento urbano, simplificando as condições de realização das operações urbanísticas e promovendo uma maior equidade e coesão social e territorial.
A nova LBPSOTU vem consagrar um direito geral “ao ordenamento do território”, numa postura semelhante ao texto constitucional em relação ao ambiente (“a um ordenamento do território racional, proporcional e equilibrado), através de um intervencionismo público em matéria de solos, ordenamento do território e urbanismo com respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos (art.º5.º).
Os fins da LBPSOTU são: a)- no domínio dos solos em geral: o aproveitamento racional e eficiente do solo, com a a devida valorização das suas potencialidades, quer em relação às áreas agrícolas, florestais e silvo-pastoris quer à orla costeira, margens dos rios e albufeiras, quer ao património natural, cultural e paisagístico (garantindo adequadamente as suas funções ambientais, económicas, sociais e culturais); b)- no âmbito da economia situada: o desenvolvimento sustentável (compatível com a economia territorial) e avanço para a correção das assimetrias regionais[25]; c)- No plano do ordenamento físico e urbanístico: a reabilitação dos centros urbanos e dos aglomerados rurais, a requalificação de áreas degradadas e a reconversão de áreas urbanas de génese ilegal; a limitação da expansão urbana e da edificação dispersa; d)- no campo específico do ambiente: a potenciação da resiliência do território e o combate à contaminação dos solos (face aos fatores agressivos do ambiente e da saúde humana).
[26] Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio
[27] O Decreto-Lei n.º136/2014, de 9.9, com retificação n.º 46-A/2014, de 10.11, e depois o Decreto-Lei n.º214-G/2015, de 2.10, vieram alterar o diploma que se mantém vigente, o Decreto-Lei n.º555/99, de 16.12.
[28] A importância deste instituto como instrumento ao serviço do correto ordenamento do território, aparece logo na própria obrigação condicionante da expropriação mas que revela também a relação entre expropriação e planeamento territorial, tal como resulta do conteúdo do artigo 10.º (Resolução de expropriar): 1 - A resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação deve ser fundamentada, mencionando expressa e claramente:
[29] Não havendo fixação de prazo, a reserva caduca no prazo de cinco anos desde a data da entrada em vigor do plano territorial.
[30] Artigo 18.º.
[31] Na prática, nem se viu a sua especial relevância nem sofreu as previstas atualizaçoes. No entanto, as áreas de actuação deveriam orientar as prioridades de actuação específicas do ministério do ambiente, “nos domínios que estão sob a sua responsabilidade directa ou em que tem uma intervenção significativa”. Nele, conatata-se que, para cada área se enunciam “algumas das principais medidas a realizar, o calendário de execução, previsível desejável os recursos financeiros”, etc..
[32] A centralidade desta programaçao perpassa numa tríade que se resume na aposta de uma relação harmoniosa do homem com o património natural, superação da carência em infra-estruturas necessárias à protecção ambiental e promoção da salubridade e da qualidade de vida dos cidadãos, sendo estes os três vectores prioritários de intervenção proposta, em matéria de ambiente. Os temas abordados incluem a caracterização (sumária) do estado do ambiente em Portugal continental, caracterização sumária da ocupação e organização do território de Portugal continental, opinião pública portuguesa em matéria de ambiente, suporte financeiro do plano nacional da política de ambiente, instrumentos de ordenamento do território relevantes para a questão ambiental, principais competências dos órgãos da administração pública central e local em matéria de ambiente, critérios globais de avaliação de projectos ambientais e indicadores para planeamento e gestão ambiental. Comporta vários anexos: o Anexo I efectua uma caracterização do Estado do Ambiente em Portugal Continental; o II, uma caracterização da ocupação e organização do território Continental, o III refere-se à opinião pública portuguesa em matéria de ambiente, o IV, tentou tratar do seu suporte financeiro, V, Instrumentos de Ordenamento do Território Relevantes para a Gestão Ambiental e o VI, Principais Competências dos Órgãos da Administração Pública Central e Local em Matéria de Ambiente. Há ainda dois documentos de natureza prospectiva, com conceitos e metodologias para o planeamento ambiental e para a racionalização dos processos de decisão: o Anexo VII (Critérios Globais de Avaliação de Projectos Ambientais) e o Anexo VIII (Indicadores para Planeamento e Gestão Ambiental)..
[33] Os temas mais importantes são a caracterização do estado do ambiente e da ocupação e organização do território, os instrumentos de ordenamento relevantes para a questão ambiental, critérios globais de avaliação de projetos ambientais e indicadores para planeamento e gestão ambiental. Nele perpassam todos os garndes temas de preocupação ambiental: recursos hídricos, orla costeira, conservação da natureza, resíduos urbanos e industriais, substâncias perigosas, qualidade do ar, clima, ruído, ambiente urbano, riscos naturais e induzidos pelo homem, defesa do consumidor, investigação e desenvolvimento tecnológico, educação, formação, participação do cidadão, etc. E, aliás, aí aparecem, com destaque «muito especial, às áreas consideradas com os sectores--alvo no âmbito do anterior e excecional Quinto Programa de Ação Comum em Matéria de Ambiente, da União Europeia, designadamente a Indústria, a Energia, os Transportes, a Agricultura, o Turismo, Mar e Planeamento; este pela sua relação instrumental direta com o ambiente e com o ordenamento do território.
[34] CONDESSO, Fernando; CONDESSO, Ricardo -“Las asimetrías de desarrollo económico-social en Portugal y la urgente reforma de las estructuras de gobernación territorial”. Em VVAA: Revista Monfragüe, Espanha, n.º3, 2013. Disponível em http://monfragueresiliente.com/numero1/indice1.html.[Em linha].(Consultado em 30.11.2013).
[35] Se entendermos o “ambiente” apenas numa abordagem teleológica antropocênctrica, à maneira da CRP e doutra legislação de referência, importa reter a definição legal tradicional (LBA anterior): conjunto dos sistemas físicos, químicos, biológicos e suas relações e dos fatores económicos, sociais e culturais com efeito direto ou indireto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do homem. E, a partir de conceitos e referências do legislador, podemos então considerar que qualidade de vida é um conceito complexo analisável numa multiplicidade de interações e de fatores que relevam do funcionamento das sociedades humanas, traduzindo-se desde logo numa constatação inequívoca da existência aí de uma situação de bem-estar físico, mental e social nas pessoas que as compõem, no gozo de bens culturais e estáveis relações entre o indivíduo e a sua comunidade local. Entre os fatores inter-relacionados influentes nela temos elementos ambientais fundamentais e e vivenciais incontornáveis, tais como a integração do fenómeno urbano-industrial na paisagem e no respeito pelo seu hinterland, funcionando como valorização do todo e não como fator de degradação; a capacidade de carga do território em si e face aos seus recursos; elementos de subsistência, desde alimentação, habitação, saúde, além de acesso à educação, a transportes e à ocupação dos tempos livres, tudo parte de um sistema social estável que garanta a sua manutenção.
[36] Temática a desenvolver em capítulo posterior.