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Derecho a la Información. Entidades independientes

Derecho a la Información. Entidades independientes

V.IMPORTANCIA DE UNA ENTIDAD ADMINISTRATIVA INDEPENDIENTE DE CONTROL DE LA APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DE ACCESO

 

V.1.CUESTIÓN DE LA EFECTIVIDAD DEL EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCESO

 

Importa considerar que la acuidad y urgencia especial de acceso rápido a la información pública, no sólo ambiental sino también en general para su aprovechamiento social concreto y en tiempo útil tiene sido su principal problema. Y el conocimiento para fines preventivos no permite conflictos al acceso sólo solucionados en tribunal por muy urgente que el proceso pueda ser. Ejemplos de la importancia de este tema y de posibilidades de acceso legales nunca más acabarían, pero su utilidad se pierde si el acceso tarda.

 

El acceso libre por parte de los ciudadanos a la información en general, independientemente de las políticas activas de los distintos organismos públicos y privados, que desempeñen funciones del Poder Administrativo es, como se ha comprobado, de extrema importancia para realizar la transparencia de la actividad administrativa. Y, desde luego, esa importancia crece en materias de carácter ambiental y otras en que se trata de la defensa de intereses difusos o colectivos.

El cuarto rapport de la actividad de la Comisión de Acceso a la Documentación Administrativa francesa, varios años después de la publicación de la ley, ya constataba el papel cada vez más activo desempeñado por las personas colectivas en su utilización, por parte sobre todo “des associations de consommateurs, des groupements de défense de l’environnement ou de protection de la nature et des syndicats des salariés”, buscando documentos refrentes “à l’urbanisme, l’environnement et la protection des sites ”(15% de los documentos demandados”[1]-[2].

En España o en Portugal, no son muchas las sentencias sobre el tema, quizás porque aún es un derecho poco desarrollado y encuadrado para garantizar vías de jurisdicción vencedoras o porque su concreción en legislación ordinarias es relativamente reciente y su desconocimiento por la población, en general, y por los diferentes órganos administrativos es aún una realidad, como  comprueba la encuesta realizada por la CADA portuguesa, que traduce la primera y única evaluación procesada en Portugal sobre la aplicación de una Ley por parte de la Administración Pública[3].

Sin embargo, es útil hacer un recorrido por los casos tratados por la CADA francesa, cuando ya habían transcurrido algunos años de su actividad y que ella se relata en el Quinto Informe de actividad, publicado en 1988. Y, aunque se trate de un espacio jurídico y cultural distinto, con mayores hábitos de participación y cuestionamiento de los poderes públicos no deja de nos dar una idea de variedad, amplitud y acuidad de las materias que pueden ser objeto de acceso por los ciudadanos, que permite una reflexión sobre la importancia del  tema[4]. Son muchos los Informes de esta institución independiente, a propósito de situaciones que originaran conflictos con Administraciones Públicas. Y son muchos los documentos ambientales, tanto de orden general como relativos a la protección de la naturaleza o a las contaminaciones que han sido denunciados y que, una vez rechazados, merecieron informes de accesibilidad de la CADA francesa.

Así, entre los varios informes favorables a la prestación rápida de la documentación, de carácter general, destacaremos, además de los referentes a las demandas de acceso para la protección de la naturaleza[5], algunos referentes en concreto a situaciones que implican la protección de la especies cinegéticas (informes (favorables) al acceso en los dominios de la caza[6]), la pesca y la hidrobiología en general, los conflictos con la Administración (informes favorables sobre análisis efectuados a efluentes de establecimientos piscícolas[7], , excepto en materia de secreto comercial e industrial[8]; programa sobre los objetivos de calidad de los cauces de agua de una región, redactado por una prefectura en aplicación de una circular ministerial[9]), estudios y rapports de indagación sobre contaminación de aguas, v.g., por el hecho de la explotación de una transportadora[10]), datos resultantes de operaciones de inspección (instalaciones y resultado de autocontroles efectuados por la entidad de la explotación sobre la calidad de los residuos de una laguna de agua salada[11], la flora (v.g., la facultad de acceso a las conclusiones de un estudio sobre el estado sanitario de la vegetación en un área determinada[12]), los espacios y los sitios (estudios de impacto ambiental y sobre la aplicación de la Ley sobre sitios a proteger)[13].

En cuanto a los estudios de impactos, el acceso puede versar sobre materias muy variadas, v.g., la solicitud para explotación de un servicio de transporte[14], documentos de respuesta del Ministro del Medioambiente respecto a la central nuclear de Nogent-sur-Seine[15], el informe dado por un técnico a la “prefecture de la región centre” y enviado al gobierno, sobre el proyecto de TGV-Atlantique[16], documentos referidos a trabajos autorizados efectuados en un sitio clasificado[17],  y, a modo de ejemplo, también, todo el expediente preparatorio del decreto de clasificación del “Vallée de la Montagne”[18].

En lo que concierne a documentos con informaciones sobre contaminaciones, en la reseña de Rapport de 1988 de la CADA francesa, se mencionan los siguientes ejemplos significativos de la variedad temática en la que, aunque con denegaciones iniciales, de la administración activa, la Comisión ha dado informe de acceso: dossier de indagación e informes de servicios periféricos del Estado, elaborado al abrigo de Leyes, una vez terminado el expediente[19], los documentos de autorización de una instalación clasificada[20], ejemplares de contratos celebrados para evitar contaminaciones y actas de los órganos deliberativos sobre la materia[21], los datos financieros de un contrato de explotación de una fábrica de eliminación de residuos concluido entre un organismo intermunicipal de recuperación y una empresa particular[22], modalidades de funcionamiento de una inspección de instalaciones clasificadas[23], fijación de la cantidad de agua que ciertas personas públicas pueden captar de una ribera[24], carta de un perfecto imponiendo a un alcalde que respetase las normas sobre la descarga controlada de residuos domésticos[25], expediente de autorización de depósito de líquidos inflamables, salvo notas técnicas y coste de las inversiones[26] e estudios solicitados a empresas privadas sobre prevención de la contaminación, v.g., de naturaleza geofísica o hidrológica en conexión con tratamiento de residuos domésticos[27].

Para la verificación tanto de la suficiencia de las providencias decididas, como de su respeto, en orden a limitar las diferentes contaminaciones, destacaré, v. g., el informe favorable a la comunicación de los resultados sobre las medidas de radioactividad efectuadas por el servicio central de protección contra la radiación ionizante, después del accidente de Chernóbil (caso Fédération Lorraine pour l’Environment contra SCPRI, de 2 de Octubre de 1986) o los documentos con los resultados del análisis de efluentes líquidos de una usina de lixiviados de mineral de uranio, con ocultación de los elementos del secreto industrial, sobre todo, el nivel de la producción (caso comité de défense du collectif des résidents de Sales, de 15 de Noviembre de 1984) y las mediciones de ruidos ocasionados por instalaciones [28].

 

No puede, pues, recusarse el interés de aprovechamiento social de la transparencia, aunque su análisis es difícil de hacer, pero existe en general y es tan más útil y eficaz en cuanto más rápidamente eso acceso ocurrir. En efecto, en términos de consecuencias sociopolíticas de la transparencia, independientemente de su reconocida importancia, en los regímenes del libre acceso, no es fácil dimensionar sus impactos concretos, dada la justificada interdicción legal de que las autoridades exijan la justificación de la solicitud de acceso en relación con cualquier tipo de informaciones, no condicionadas, incluso para efectos estadísticos. Así, desconociéndose a través de los propios servicios cuales son las entidades y profesiones que más recurren a las informaciones oficiales y cuáles son sus intenciones, sólo a través de una investigación exterior, a partir de deducciones sobre los principales interesados, es posible ir avanzando en el descubrimiento aproximativo de los principales usuarios y sus objetivos.

Según algunos autores, en Suecia, los principales solicitantes de consultas están, sin duda, situados en la actividad periodística y después aparecen, por orden decreciente,  las empresas, las asociaciones sin fines lucrativos y los particulares.

Teniendo presente los datos facilitados por la doctrina que estudia el sistema sueco, v.g. BERTIL COTTIER, C WILLIERS y EKHOLM[29], podríamos sintetizar la situación, por referencia a los usuarios más comunes, constatando que, en cuanto a las asociaciones, tenemos las de profesionales liberales, los partidos políticos y los sindicatos, aunque en general los grupos de presión tradicionales reciban directamente la información, sin necesidad de buscarla, quedando dependientes de su propia iniciativa sobre todo los grupos de acción ocasional, de tipo local o sectorial, como las asociaciones de vecinos o los agrupamientos de contestación ambiental y, por último, los ciudadanos en general, aunque sea raro constatar consultas de particulares orientada a la defensa de intereses colectivos, dándose sólo cuando sus objetivos individuales pueden verse perjudicados.

Naturalmente, parece que son aquellos que participan normalmente en los continuos debates sobre las opciones políticas y administrativas nacionales o locales los que recurren con frecuencia a los documentos en la posesión de las autoridades, es decir, la prensa, las empresas y los grupos con actividad política.

De cualquier modo, es necesario decir que entre los individuos aislados que consultan documentos administrativos, hay una categoría que, no sólo lo hace sin un interés vivencial directo, como también tiene privilegios en el acceso en relación a los otros ciudadanos, pudiendo incluso consultar, muchas veces y en muchos dominios, documentos secretos. Son los investigadores, entre los que sobresalen científicos e universitarios, sobre todo en el dominio de la historia, de la sociología y del derecho.

En cuanto a la prensa, el derecho general de acceso le permite que esta realice una vigilancia diaria más eficaz contra las arbitrariedades de las autoridades.

La prensa puede funcionar verdaderamente como el más eficaz instrumento de apoyo a la “administración de justicia”, dado que a ella se dirigen normalmente los administrados descontentos, llamando la atención hacia las irregularidades que les perjudican, y que más fácilmente conocen. Si el asunto tiene interés general, estos no necesitan movilizarse o esperar la actuación del  defensor del pueblo o de los tribunales. Las crónicas sobre temas de la gestión pública son diarias y múltiples. Los periodistas de la nacional Tidningarnas Telegrammbyra e incluso de periódicos locales, que quieren adelantarse a la agencia nacional de información o investigar cuestiones de ámbito regional, todos los días consultan documentos y el correo emitido y recibido por las autoridades, principalmente ministerios y servicios centrales, utilizando salas especiales allí existentes y obteniendo las informaciones complementarias que necesiten.

En cuanto a las empresas comerciales, teniendo presente las actuales virtualidades de los sistemas informáticos, han usado cada vez más el derecho de acceso, dado que la Administración tiene en su posesión los mayores y más completos bancos de datos personales, sometidos también a la transparencia documental, para objetivos publicitarios. Hoy, las legislaciones europea y nacionales regulan incluso financieramente esta utilización con objetivos d lucro. En efecto, estos pueden obtenerse, de un modo extremamente rápido, a través del acceso a los archivos públicos, lo que, a pesar de las cargas suplementarias muy significativas que la Administración normalmente les impone, dado el excepcional volumen de trabajo solicitado, compensa siempre a los sectores económicos.  En los registros de control de los habitantes están sus potenciales clientes y, por lo tanto, los destinatarios seguros de sus estrategias publicitarias.

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La práctica administrativa de la transparencia documental resulta de la interacción de factores variados, los jurídicos, desde luego, del régimen de mayor o menor apertura del acceso y, sobre todo, de las condiciones y mecanismos creados para garantizar un rápido control de los actos de rechazo y del silencio de los órganos públicos y los culturales, que implican, a la vez, a la Administración y a los propios ciudadanos. 

Como señalaba FRANÇOIS RANGEON, en Francia, en 1988, casi una década después de la publicación de la legislación francesa sobre el acceso a la documentación administrativa, “la information et la transparence administratives sont aujourd’hui au cœur des débats politiques et idéologiques. L’administration n’échappe pas à cette exigence de transparence et (…) le public s’est vu reconnaître un véritable droit d’accès à l’information administrative”[30].

Y, refiriéndose a la visión general de la doctrina administrativista francesa de la década de los ochenta, desde LASSERRE[31], LENOIR, STRIRN, CHEVALLIER[32], DRAÏ, BRAIBANT[33], ALAIN-LOUIS MIE[34], LAVEISSIERE[35] a MAISL[36], WIERNER, WHOEHRLING[37], según la cual se constata un movimiento de reformas para hacer a la Administración más transparente “et favoriser la communication avec les citoyens”, realza que “l’un des aspects les plus notables de ces réformes concerne l’accès du public à l’information administrative”[38].

Pero, la cuestión esencial a colocar en esta materia es esta: ¿Que “signifie la transparence pour l’usager qui se trouve confronté au silence de l’administration ou à l’ésotérisme de certains documents administratifs?”[39]. ¿Cómo se aplica la legislación sobre el acceso a los documentos?

El estudio de la efectividad de las normas sobre el acceso a la información puede contribuir al análisis de los procesos a través de los cuales “une loi pénètre dans l’administratión et dans le corps social, et éclairer d’un jour nouveau l’adage nul n’est censé ignorer la loi”[40].

En términos teóricos, es necesario destacar que la cuestión de la efectividad de las normas de la transparencia administrativa plantea problemas distintos conforme se trate de un “droit-liberté”(derecho de acceso sancionable, como ocurre con las Leyes sobre la informática) o de un “droit-créance”(libertad de acceso, derecho a la información, sin cualquier acompañamiento con sanciones por la no prestación de las informaciones, en el caso de la Ley sobre el Acceso a la Documentación Administrativa[41]), en la medida en que el primero sólo faculta al ciudadano una posibilidad de acceder a la información, mientras que el segundo le confiere un verdadero poder de obligar la Administración Pública a prestar esa información[42].

El vocablo “acceso”, comenta RANGEON, “renforce le caractère potentiel de ce droit”, pues el acceso “designe en effet une possibilité physique (d’entrer dans un lieu) ou intellectuelle (d’obtenir une information)”, por lo que la efectividad  se cumple con la simple aplicación relativa, que acepta “degrés et (aplicación) différenciée de ce droit”.

Es decir, el concepto de acceso no es muy exigente en su efectuación. ¿Cuáles son las condiciones creadas para garantizar un ejercicio efectivo del derecho de acceso?  ¿El control jurisdiccional, implicando gastos, intermediación profesional y tiempo, es condición adecuada a la realización de un derecho de acceso a información en el que no existe un interés personal y la utilidad depende de un acceso inmediato o casi inmediato a la documentación? ¿Cuál es la efectividad concreta verificada en la aplicación de este derecho? ¿Los ciudadanos ya conocen estas normas sobre el derecho de acceso? ¿Y hacen uso del derecho? ¿Cómo desempeñan su obligación de comunicación de la información las distintas Administraciones? ¿Las reacciones defensivas de los funcionarios son actos aislados o implican comportamientos que, por principio, bloquean el ejercicio del derecho? ¿Dónde están los puntos de resistencia de la Administración? ¿Sin sanciones para la denegación de la información, los hábitos seculares tienen más fuerza que la Ley, tantas veces, difícil de interpretar, usando conceptos imprecisos, defensivos, creando muchas veces un derecho más teórico que efectivo?

Como señala JEAN LAVEISSIERE[43], “L’effectivité de la transparence administrative dépend de la manière dont les divers bénéficiaires peuvent se réclamer de celles-ci et la mettre en œuvre concrètement”. Acrecentando que el derecho a la comiunicación presente tres caracteristicas esenciales: “il suppose que son utilisateur soit en mesure de désigner clairement le document qu’il recherche ”; “ensuite, il implique de la part de l’administration ou de l’organisme sollicités une prestation spécifique, qui ne saurait être illimitée”; “enfin, il est assorti de certaines garanties destinées à venir en aide à ceux qui se heurteraient à des difficultés”[44].

Es decir, se exige un dispositivo pre-informacional, una prestación informacional y medios garantizadores de este dispositivo y de la prestación.

El interés y la solicitud útil de un documento depende del conocimiento de su existencia y de la posibilidad de su identificación “avec le maximum d’exactitude”, siendo cierto que la Ley permite que la Administración deniegue la comunicación de documento solicitado en términos muy imprecisos[45].

El ciudadano normalmente puede identificar bien los documentos administrativos que le afectan, pero tiene dificultad en formular solicitudes con exactitud sobre documentos de interés general.

De ahí, la obligación impuesta por el legislador, en el artículo 9 de la Ley francesa de 1978, complementada por un Decreto de 22 de Septiembre de 1979, por iniciativa del Senado, normativo que la Ley portuguesa también ha acogido, a la Administración de publicar o transcribir en registro de acceso público los textos que comporten una interpretación del derecho positivo o una descripción de los procedimientos administrativos.

Además debe hacerse aun una “signalisation”, en texto oficial, con la indicación de las referencias al título, contenido, fecha, entidad que lo ha producido y lugar dónde se encuentra. Se ayuda a ejercer el derecho y a evitar la sobrecarga administrativa de examinar y rechazar solicitudes sobre documentos ya publicados, a los que no se aplica la legislación del libre acceso[46]. El plazo de publicación y enunciación según el artículo 6 de la Ley francesa es de cuatro meses después de la elaboración de los documentos administrativos, y de seis meses en Portugal[47].

En Portugal, como en Francia, esta publicación y referenciación se hace, normalmente con mucho retraso o no se hace, como veremos por los resultados de la encuesta reciente de la CADA, que analizaremos a continuación.

En Francia, el cuarto rapport de la CADA es claro al afirmar que “la signalisation des documents autres que les directives, instructions et circulaires (...) n’est assurée pratiquement nulle part[48]“.

En cuanto a la prestación informacional, tanto en Francia como en España, se refiere sólo a una prestación de documentos, aunque en Portugal se exija la transmisión en forma inteligible y se extienda a la información sobre la existencia y el contenido de los documentos[49]. El hecho de la prestación de la Administración, que se reduce a la simple prestación de documentos solicitados, tiene consecuencias importantes en el dominio de la transparencia administrativa.

La Administración no tiene que investigar la existencia de documentos que contengan cierta materia, lo que hace rechazar las demandas presentadas en términos documentales no precisos. Y, por otro lado, el derecho al documento nada tiene que ver con un “droit au renseignement”, con un verdadero derecho a las informaciones detentadas por la Administración, pues esta no tiene que facilitar, oralmente o por escrito, informaciones a los ciudadanos.

Además, en Francia, como en Portugal, como se ha mencionado antes, cuando la reproducción pueda causar daño al documento deseado, el interesado, a expensas suyas y bajo la dirección del servicio poseedor del mismo, puede promover la copia manual o la reproducción por cualquier otro medio que no perjudique su conservación[50]. Esto significa que el derecho a la comunicación “n’entraîne pas un ‘droit à photocopie’”. Mientras, “l’appréciation des risques posibles de détériorations n’est en rien discrétionnaire et se fait, comme l’a rappelé le Conseil d’État, sous le contrôle du juge”, hay que entender que esta norma merece una interpretación de acuerdo con su “ratio legis”. O sea, en principio, nada obsta que los servicios hagan una fotocopia para después facultar el examen o permitir su producción en nuevas fotocópias, para poder cumplir la ley de acceso.

En cuanto a los medios garantizadores del ejercicio del derecho, comenta LAVEISSIERE que el legislador ha querido evitar que elutilizador de la ley “ne se retrouve seúl face à une Administration pas toujours bien disposée à son égard et qu’il n’ait d’autre recours, en cas de difficulté, que de s’adresser au juge”. Y, por eso, “il a donc institué un organisme nouveau, qui vient enrichir la liste déjà longue des “’autorités administratives independentes’: la Commission d’Accès aux Documents Administratives”[51].

En Francia, como en Portugal, esta entidad tiene competencias de velar por la aplicación de la Ley, emitir informes casuísticos, cuando hay quejas de rechazos ilegales o solicitudes de apoyo por la Administración comunicante y propuesta de mejoraría de las normas de transparencia, en dialogo con el legislador. Y, como señala, LAVEISSIERE, “la timidité apparente des dispositions légales ne l’a cependant empêché d’obtenir des résultats très significatifs”.Y añade : “Usant de persuasion et de ‘pédagogie’, la CADA a réussi à dissiper nombre de réticences que suscitait au départ la Loi de 1978. Les suites souvent positives données à ses avis et l’augmentation du nombre des demandes de conseils en sont la preuve”[52].

La intervención e informes de esta Entidad Pública Independiente fueron considerados de tal modo importantes que, incluso sin una norma declarando expresamente la obligatoriedad de su acción pre-contenciosa, lo que sólo ha sido transpuesto a la Ley, diez años más tarde, por el artículo 2, apartado 3, del Decreto n.º 88-456, de 28.4.1988, referente al procedimiento de acceso a los documentos administrativos[53], el Consejo de Estado ha dejado, definitivamente, ya a partir de 1982, de aceptar recursos sobre el tema sin que previamente se realice un informe de la CADA[54] (haciendo una interpretación sistemática-teleológica de la redacción imprecisa de Ley de 1978).

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Dicho esto, hay que reflexionar sobre las exigencias de aplicación y efectividad de la Ley, y analizar algunos datos atinentes, en concreto, a su vigencia real.

Empiezo por clarificar el concepto a dar al vocablo “efectividad” en este ámbito de la aplicación de un derecho.

Como diferencia la sociología jurídica, v.g., los sociólogos GURVITCH y CHEVALIER, es distinto el significado de efectividad y de aplicación de una Ley[55].

La noción de efectividad es simultáneamente cuantitativa y cualitativa, dado que no hace referencia sólo al grado de aplicación de una norma, estando conectada a los efectos ocasionados, esperados o no. En este caso, integrando el análisis de los efectos, simbólicos y prácticos, producidos en relación con el comportamiento de los funcionarios y los ciudadanos[56]. Como refiere SPANOU, es una noción que coexiste con la idea de una aplicación relativa, progresiva, “susceptible de grados” de aplicación y aplicaciones  “diferenciadas” del derecho, dado que, en la “mise en oeuvre d’un droit, le terme effectivité s’applique égalment aux effets d’une loi”, por lo que se debe considerar que “une loi est effective lorsqu’elle produit les effets souhaités par le législateur”.

La vertiente simbólica de una norma y la vertiente transformadora de la realidad merecen análisis propios, pudiendo además hablarse en Leyes simbólicas y Leyes transformadoras, entendiéndose las primeras como aquellas que “sont moins destinées à éter apliques quá servir de symbole ou de drapeau”[57].

Siendo la transparencia un valor positivo para la Administración, que procura cada vez más encontrar técnicas y símbolos que sirvan a su legitimación, es objeto de aprovechamiento como medio de “améliorer son image de marque”[58]. Pero, esto no evita que las normas de la transparencia de la información administrativa tengan también “une ambition transformatrice, visant à modifier profondément les comportements des fonctionnaires et des usagers”[59].

Esta ambición prospectiva está conectada a la idea de una efectividad progresiva, en un proceso lento, en el que, por eso, los efectos simbólicos preceden a los efectos prácticos, los efectos últimos de transformación de la realidad social pretendida, debiendo considerase que el hecho que una Ley sea poco conocida no significa que sea necesariamente ineficaz, sin perjuicio de que, como señala FRANÇOIS RANGEON, “la connaissance du degré d’application d’une loi est cependant un préalable indispensable à l’analyse de son effectivité”[60].

Sintetizando su análisis,  FRANÇOIS RANGEON afirma que la relativa efectividad del ejercicio y aplicación del derecho de acceso a la información administrativa era explicable en Francia, diez años después de la entrada en vigor de la Ley, “notamente, par le fait qu’il concerne plus les procédures de communication des documents que le contenu même de l’information transmise”[61].

El autor se refiere al hecho de que existe una reducción “de l’information administrative à la communication des documents, comme s’il suffisait de mettre en contac l’usager avec le texte pour qu’il en saisisse le sens et la portée” pues, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado francés, “le fonctionnaire n’étant pas tenu par la loi d’expliquer à l’usager le sens des textes”.

Y añade RANGEON : “Or, permettre à l’administré d’accéder à ses droits suppose non seulement une information descendante, transmise par l’administration au public, mais aussi un échange, un dialogue, une communication interactive”. Ocurre que los medios de información son tan complejos, los procedimientos tan pesados (“lourdes”), el lenguaje administrativo “si éloigné du langage courant que l’idéal de la transparence risque de demeurer inaccessible”. En efecto, la transparencia, “loin d’être un concept clair, défini, opératoire, relève de l’ordre de la métaphore et de l’analogie”. Es un concepto “souple, indéfinissable”, que tende “à devenir un label désignant une administration moderne cherchant à améliorer son image de marque”.

¿Sería posible en la Península Ibérica decir y explicar las cosas de la misma manera?

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Analizaremos una encuesta sobre el tema hecha en Portugal por la CADA y, por lo menos, donde esta revele insuficiencias o aconseje confirmaciones, procuraremos complementarla con datos franceses, dado que el régimen e instrumentos garantizadores de su ejercicio son semejantes a la Ley francesa, por lo que utilizaremos algunas encuestas francesas, hechas después de un periodo de vigencia también semejante.

Pero, ¿será posible extender las conclusiones de estas encuestas francesas y portuguesas, aunque sea de forma aproximada a la realidad sociológica y jurídica de otros países? Es una cuestión difícil de responder, especialmente en relación con las regiones españolas en que el régimen jurídico de acceso es distinto, con el acceso general mucho más restrictivo y por eso toda la extrapolación generalizadora riscando de salir del contexto y ser inexacta.

Para pesar las varias cuestiones planteadas, así como el grado y modalidades de aplicación de las normas, vamos a analizar varios elementos de información. Sucede que no son muchos los estudios sobre la aplicación de las Leyes.

En este caso, en el análisis sobre la efectividad y los obstáculos al ejercicio del acceso, tenemos como base los datos de la CADA y del contencioso, que dan una visión patológica de su ejercicio, porque muchas situaciones de inaplicabilidad no pasan por estas instituciones (ocurriendo un efecto de embudo) y, por eso, desenfocada de la realidad, y de la encuesta hecha en Portugal, por la CADA, con nuestra colaboración, que ha abarcado todas las Administraciones Públicas nacionales, en 1999.

En orden a conferir algunos elementos de esta encuesta a la aplicación de Ley portuguesa, y completarla con algunos elementos de análisis disponibles, aportaremos también algunos datos y comentarios resultantes de encuestas sobre el terreno, realizadas en Francia, diez años después de la entrada en vigor de la Ley de acceso francesa, en el primer trimestre de 1987[62], estas a través de selección de muestras de entidades administrativas y ONGA[63], las primeras en dos regiones francesas, la Picardie[64] y Limousin, todas por cuenta del “Commissariat Général du Plan”, seguidas de diálogo con los entrevistados, aclarador del sentido de sus respuestas, la primera analizada por FRANÇOIS RANGEON[65], esta y también la efectuada en Limousine tratada por JEAN LAVEISSIERE[66] y la tercera coordenada e estudiada por CALLIPE SPANOU[67].

Además, las ponencias, informes y rapports anuales de la CADA francesa[68] transmiten datos importantes sobre la materia, que se utilizaron en este análisis sobre la efectividad cuando estén en cuestión consideraciones genéricas sobre la aplicación del derecho de acceso, o la aplicación de normas con el mismo contenido, sin perjuicio de la intransponiblidad relativa de las conclusiones, por razones de cultura y temporalidad de las normas en aprecio, aunque se haya utilizado análisis, encuestas y datos con fechas de aplicación próximas, a partir de la entrada en vigor de las mismas.

La encuesta de la CADA portuguesa, de 1999-2000, facilita algunos elementos de reflexión sobre la materia ambiental, ya sea porque cuestiona las Administraciones estatales de ambiente y de planeamiento territorial y urbanístico o porque ha incluido una pregunta expresa sobre ambiente para los Ayuntamientos. En el cumplimento de sus funciones, la CADA ha divulgado ampliamente los textos legales pertinentes, sus informes y estadísticas de sus actividades e iniciativas[69]. En este ámbito “cabe destacar la misión que a la CADA incumbe de averiguar y relatar cual es el grado de conocimiento y ejecución de las disposiciones de la LADA por parte de la Administración Pública”. Ha sido en la prosecución de este objetivo (en el que ha existido también el propósito de evaluar las principales dificultades sentidas por los órganos y agentes administrativos en la observancia de este deber constitucional) por el que la CADA se abalanzó a realizar una encuesta sobre la materia, dirigiendo en 1999, “un cuestionario a todos los servicios y organismos de la Administración Pública (central, regional y local)”.

En cuanto al cuestionario de la encuesta nacional efectuada en Portugal, tenia 6 (8, para la Administración local) cuestiones, relativas al acceso a los documentos administrativos en general, en poder de las Administraciones.

Esta encuesta general fue llevada a cabo por deliberación de la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos (CADA), de 4 de noviembre de 1998. El cuestionario fue enviado en el primer semestre de 1999 a toda la Administración Pública, estatal, regional y local, acompañado de ejemplares de los “Relatórios de actividades da CADA” y de otros documentos informativos. Las respuestas se  recibieron a lo largo de todo el año de 1999 y del primer semestre de 2000.

En esta encuesta de la CADA portuguesa, se intentó no sólo la evaluación de la ejecución de la Ley del Acceso a los Documentos Administrativos (LADA), la Ley 65/93, de 26 de Agosto, alterada por las Leyes 8/95, de 29 de Marzo, y 94/99, de 16 de Julio, sino también, el propósito de evaluar las principales dificultades sentidas por los órganos y agentes administrativos en el cumplimiento de este deber constitucional de dar acceso a la información[70].

La CADA envió el cuestionario a 6.547 entidades[71]. De entre estas, 2.189, a los servicios y organismos centrales y periféricos de la Administración estatal, sobre todo a los sectores de mayor presencia regional o periférica (salud, educación, hacienda, trabajo y solidaridad social); 111 a los servicios y organismos dependientes de los gobiernos de las regiones autónomas de las Azores y de Madeira; 4 a las entidades administrativas independientes que funcionan en la Asamblea de la República; 4.243 a los municipios y “freguesias”(ayuntamientos infra-municipales que, en Portugal, están en la base del poder administrativo territorial, con reducidas atribuciones, aunque hoy puedan recibir delegaciones de poderes de los ayuntamientos municipales) (habiéndose incluido algunas cuestiones específicas para la Administración local). Ante estos cuestionarios la CADA ha recibido 2.151 cuestionarios respondidos (33% de los enviados): 657 de la Administración estatal; 24 de las regiones autónomas; 2 de las entidades administrativas independientes; y 1.468 de la Administración local, siendo 1.452 de “Juntas de freguesia” y 16 de Ayuntamientos municipales.

En análisis global de los datos recogidos[72], se constata que sólo respondieron al cuestionario el 33% de las entidades consultadas. Y en cuanto a los Ayuntamientos este porcentaje desciende a menos del 5%. El Informe comenta la existencia de otras encuestas dirigidas a la Administración con un porcentaje inferior de respuestas, lo que parece indicar que habrá aun mucho que hacer “para modernizar la Administración Pública y, en especial, para hacer conocido, comprendido y observado el régimen legal del acceso a los documentos administrativos”[73].

En cuanto al porcentaje de cuestionarios respondidos, en la Administración estatal (general y periférica), de los 2189 que enviados, fueron respondidos 657. Por lo tanto la mayoría quedaron sin respuesta, el 70%. Sólo los servicios de  justicia (13) y los de defensa nacional (9) respondieron al cuestionario. En el Ministerio del Medioambiente, de los 15 cuestionarios enviados, 12 no tuvieron respuesta. De los 13 enviados a servicios centrales, con 2 respuestas. El cuestionario enviado a la Dirección Regional del Medioambiente del Alentejo se quedó sin respuesta. El otro, a la del Algarve, tuvo respuesta. Es decir, solamente 20 cuestionarios obtuvieron respuesta por parte de la Administración estatal del ambiente. En la Administración de planeamiento (entonces con la planificación territorial), de 31, sólo 15 obtuvieron respuesta, es decir, el 48%. En esta Administración, de los 31 enviados, 14 fueron a los servicios centrales y 17 a los periféricos. La mayoría de las respuestas han venido del Ministerio de Educación (222 de 731), del Ministerio de Hacienda (160 de 399) y del Ministerio de  Salud (133 de 523)[74].

Ocurre que, en el dominio de los temas con mayor interés del público, referente a la gestión local, de 1460 cuestionarios enviados, de los cuales 737 respondieron a la cuestión, 334 respondieran informando que en el 46 % de los casos las solicitudes versaban sobre materia ambiental y saneamiento básico (23%), urbanismo y ordenación del territorio (23%); seguida de temas de gestión del municipio e ingresos, en 213 respuestas (respectivamente 170 y 43), correspondiendo al 29% de las solicitudes.

El urbanismo va normalmente por delante, sólo secundado globalmente frente al ambiente, porque existe primacía del interés ambiental en Porto (28 y 12), Guarda (18 y 6) y Viseu (20 y 12)[75]_[76].

En el ámbito del análisis de la eficacia del sistema, de los mecanismos que favorezcan su aplicación, por parte de los funcionarios y de los ciudadanos, es necesario considerar el nivel de conocimiento de la Ley en general, pero en esta encuesta a la Administración, que se refiere a los funcionarios y al conocimiento o no del responsable por su aplicación en cada departamento ministerial y otros organismos públicos, la realización o no de acciones de formación de los profesionales, la divulgación o no de los textos de encuadramiento de la actividad administrativa y las publicaciones de enunciados dando a conocer los documentos y su referencias, para que puedan ser solicitados con identificación suficiente, los costes del acceso y el sistema garantizador en caso de denegación (siendo esta cuestión analizada a la parte), dado que no se trata de encuesta a los ciudadanos, sino sólo a la Administración, no constando de ella más que la pregunta referente al respecto o no del informe favorable al acceso dado por la CADA, parece frecuentemente que nos encontramos en el inicio del proceso de vigencia de la Ley.

En cuanto a las preguntas del cuestionario y respuesta a la encuesta[77], empiezo por comentar la cuestión de la designación y actuación del responsable institucional por la aplicación de la Ley.

Dispone el artículo 14 de la LADA: “en cada departamiento ministerial, secretaría regional, poder local, instituto y asociación pública existe una entidad responsabl por el cumplimiento de las disposiciones de la presente ley”. Ocurre que, con relación al conocimiento sobre la existencia del responsable de departamento ministerial, de organismo de Administración indirecta, regional o local, encargado de apoyar la aplicación de la Ley, en la Administración estatal, departamental e institucional, ante las respuestas a la segunda pregunta del cuestionario[78], declararan conocerlo, 209 servicios (32%), habiendo 61 (9%), que declararan saber que no existe aun. No saben o no responden, 388, es decir, el 59% de los interrogados[79].

 

Con respecto a este conocimiento de los responsables por el acceso, para velar por la aplicación de la Ley, es decir, sobre cuál es la personalidad responsable designada en su servicio u organismo, el informe de la CADA concluyó que “la inexistencia o el desconocimiento de este responsable parece ser la regla sea en la mayor parte de  los servicios, generales y desconcentrados de los varios ministerios sea en la municipios y otras entidades locales“.

A este propósito, comenta la CADA que “Cerca de un tierco de los dirigentes de los servicios de la Administración directa e indirecta del Estado que han respondido a la  encuesta saben quién es el responsable por lo acceso a nivel del ministerio o del instituto respectivo”. Pero el porcentaje, 68%, que no lo conoce ni beneficia de su apoyo es mucho mayor. Esta situación resulta de  o de irrespeto de la ley, o de no haber sido informados de su designación, siendo esta la situación en la generalidad de los servicios centrales de los varios ministerios. Además era entonces generalizada la no designación en los poderes locales.[80], situación aún no totalmente corregida.

En cuanto a la realización de acciones de formación de funcionarios sobre el acceso a la información, en la Administración estatal, las respuestas registran 66, el 10%, en cuanto al 70% restante de los servicios, revelan que el asunto nunca ha sido planteado (515 respuestas). Y sólo el 9% revelan que existían propuestas en este sentido (58).

La Administración de salud, a nivel periférico, con 19 acciones, la educación con 11 acciones regionales y 2 centrales, son los ministerios con mayor esfuerzo de formación. El Ministerio del Ambiente registra sólo 1 acción en servicio central y el Ministerio de Planeamiento y Administración Territorial, sólo 1 en el Alentejo e otra en el Algarve[81].

Como explica la CADA, en el apartado 3.3, de su Informe sobre la encuesta, sobre las “acciones de formación sobre la administración abierta”, de entre las entidades que respondieron, “a penas 10% en la Administración general y 2% en la Administración local han declarado haber participado en acciones de formación sobre el asunto de la Administración abierta, pero casi todas han manifestado el mayor interés en adquirir formación en esa área”. Además de la función de aclaración sobre dudas n la aplicación de las normas del acceso, colocadas por los servicios de la Administración y por los administrados (“sea en los pareceres emitidos en sus reuniones plenarias quincenales sea cotidianamente, de modo más informal, a través de todos los medios de comunicación”), la CADA promueve y colabora en acciones de formación jurídica.

En el mismo sentido el análisis de las respuestas, hecha por la Comisión de acceso revela un gran esfuerzo en el sentido de promover acciones de formación sobre la aplicación de la LADA[82].

La divulgación al público de los documentos de encuadramientos de la actividad y la enunciación de los elementos de identificación de los otros para facilitar su conocimiento y su solicitud por el público se debe realizar semestralmente.

[83]

De los 657 servicios y organismos de la Administración general (incluyendo los desconcentrados) que respondieron a la cuestión planteada sobre la observancia de este precepto, sólo 172 (26%) declararon cumplirlo. Y en la Administración local, el porcentaje de cumplimento, según las respuestas recibidas, es aún menor: ronda el 19%. En la Administración estatal que responde, la Ley se muestra cumplida en 172 de las 658 respuestas (periodicidad de 6 en 6 meses), lo que representa sólo el 26%, aunque tal divulgación se produzca anualmente en 65 servicios de los interrogados, el 10%. La gran mayoría nunca ha cumplido (declarados 324, 49%) y sin respuesta a la pregunta, 97, es decir, el 15%.

Son los servicios periféricos de los Ministerios de Educación (60, casi el 10%), y Salud (31, 5%), los que registran un mayor porcentaje de cumplimiento de la Ley, concentrándose aquí cerca del 20% de las respuestas que revelan conformidad con el artículo 11 de la LADA. El otro 6% está disperso sobre todo por los servicios centrales de los ministerios.

Es necesario registrar el incumplimiento absoluto de la Ley, por el Ministerio del Ambiente en general, con exclusión de su Administración periférica del Algarve. En cuanto al Ministerio de Planeamiento, en el momento de la encuesta con atribuciones en el ámbito de la ordenación del territorio y del urbanismo, sólo 1 respuesta de cumplimiento de la Ley en uno de los servicios centrales y otra en la Comisión de Coordinación Regional del Algarve[84]

En cuanto a la cuestión de la adecuación de los costos de la reproducción de documentos administrativos (punto 3.4 del Informe), una de las técnicas de facilitar u obstaculizar el acceso a los documentos administrativos es la fijación mayor o menor del precio de acceso a la documentación.

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Determina la LADA que la “reproducción por fotocopia o por cualquier medio técnico, principalmente visual o sonoro” quede sujeta “al pago, por la persona que la solicite, de la carga financiera estrictamente correspondiente al coste de los materiales usados y del servicio prestado, a fijar por Decreto-Ley o Decreto Legislativo Regional, según el caso” (artículo 12, 1 y 2). Y el artículo 3º del Decreto-Ley n. º 134/ 94, de 20 de mayo, añade que esta carga no debe superar el valor medio practicado en el mercado por servicio correspondiente y ser objeto de reglamentación del Ministro de  Hacienda, oída la CADA.

El acto reglamentario previsto surgió con el “despacho conjunto” n.º280/ 97[85], cuyo n.º 1 dispone que en el ejercicio de su derecho de acceso a los documentos administrativos, los ciudadanos soportarán el coste de la reproducción de documentos administrativos según el siguiente arancelario: “para la reproducción en soporte de papel (fotocopia simple) de formato A4 este arancelario fijaba los costes de 7$50 (entre 1 y 50 fotocopias), de 5$00 (entre 50 y 100)y de 4$00 (más de 100); y para reproducción en formato A3 los costes de 15$00 (entre 1 y 50 fotocopias), de 12$50 (entre 50 y 100) y de 10$00 (más de 100)”. Hoy, rige un nuevo “despacho” ministerial pero que apenas adapta en general estos montantes al euro.

Tengo dudas en el plano de la constitucionalidad, en aceptar este reglamento del poder administrativo central aplicable a la Administración local, como tengo sobre el montante financiero a cobrar, que aunque este hoy ya tenga expresión en la nueva Ley del Acceso, por lo que hoy es esta también contiene una inconstitucionalidad. Sería de aguardar que esta, por fuerza de las disposiciones de la Ley general, no fijase costos superiores a estos, que además ya superaban lo dispuesto en la Ley n. º65/1993, de 16 de Agosto, siguiendo al menos su criterio, siempre que, en el uso de sus atribuciones y competencias reglamentarias, apruebe y publique tarifas propias de costos de reproducción de documentos.

Por eso, la 5ª cuestión, dirigida entonces a cada Administración local (incluyendo las 11 “freguesias”) preguntaba si en ellas estaba en vigor una tarifa aprobada en este dominio.

En el informe de la CADA, se constata que “De las 1.468 entidades locales, que contestaran a la encuesta, 1.171 (cerca de 80%) declararan aplicar ahí una tabla propia de costos, por la reproducción de documentos, 33 (cerca de 2%) afirmaran tener proyectos en eso sentido, 27 no contestaran a la  cuestión y a penas 237 (cerca de 16%) informaran usar tabla aprobada, que en gran parte de los casos han reproducido en el todo o en parte el reglameinto nacional. Los datos recogidos (p. 97 a 99) mostran la adopción de valores díspares entre muchas de esas entidades de poder local, que van desde la gratuitidad a la exigencia de varias decenas” e incluso centenas de “escudos” por cada página singelamente fotocopiada, a indiciar, en estos casos, violación de la ley general, que imponee, como criterio de fijación de la tasa, un encargo financiero estrictamente correspondiente al costo de los materiales usados y del servicio prestado.[86]-[87]-[88]

En conclusión, sobre la práctica administrativa de la transparencia documental, es necesario comentar que, muchas veces, las normas sobre el acceso se aplican sin conocimiento de la Ley, otras sufren una aplicación deficiente o que supera el contenido que resulta de los textos legales, con una aplicación que traduce un proceso lento y progresivo, creando efectos tanto simbólicos como prácticos[89].

La CADA portuguesa, en su estudio basado en la encuesta de 1999, casi seis años después de la entrada en vigor de la Ley, ha concluido que “La organización de la información producida y detentada por la Administración, a fin de ser fácil y sistemáticamente disponibilizada y divulgada a todos los ciudadanos, debe ser encarada como prioritaia, lo que hoy no ocurre en muchos servicios públicos”. Y refiere que “Las insuficiencias del sistema decurren tambiém de la inexistência, en muchtos casos, de responsables por el accesso documental: cabrá a la acción pedagógica, fiscalizadora y directiva de las inspecciones y de los directivos promover, incentivar y fomentar la designación de esos funcionários que, en la respectiva unidad orgânica, estudien y propongan, teniendo en cuenta la ley y las características de la información producida, la adopción – en los domínios de la organización archivística, del atendimento y de la consulta y reprodución documentales – de medidas que faciliten e incentiven el accesso a la documentación administrativa”.

En lectura cualitativa, el tenor de las respuestas revela, en muchos casos, un conocimiento nulo o imperfecto de la Ley y, por lo tanto, deficiencias en su cumplimiento. Ciertos administradores devolvieron el cuestionario informando que la LADA no se aplicaba a sus servicios.

La CADA concluye que el conocimiento de la Ley por la Administración, a menos a nivel de sus órganos dirigentes, es el “primero paso en dirección al objetivo da administración abierta visado pela CRP y por la LADA”[90].

Por la encuesta, realizada en Francia, en las Administraciones de Picardie y su estudio, se constata, casi diez años después de la entrada en vigor de la Ley, que las solicitudes existen, dispersas por distintos organismos y ya es relativamente frecuente, pues, como comenta RANGEON, de las Administraciones y corporaciones locales de Picardie, cuestionadas sobre la cantidad de solicitudes de acceso recibidas al año, el 76% responden que lo fueron varias veces al año, y el 24% explican que recibieron pedidos de acceso varias veces al mes (normalmente, Ayuntamientos de más de 10.000 habitantes). El 10 % declaran que nunca han recibido cualquier solicitud. El analista llama la atención sobre el hecho de que las solicitudes se realizan, en la mayoría de los casos, sin invocación a la Ley del acceso[91]. Y, por esta encuesta, se verifica que las corporaciones locales y Administraciones regionales son menos solicitadas que las Administraciones nacionales (el 15% frente al 29%, dentro de las que reciben una pluralidad de solicitudes mensuales). Durante las entrevistas hechas posteriormente a la encuesta, algunos responsables de Administraciones indirectas del Estado y entidades privadas desempeñando funciones públicas consideraban también que no estaban implicados por la Ley[92].

El estudio es útil, también, dado que nos permite analizar las categorías de usuarios de la Ley del acceso, que RANGEON reparte por cuatro grupos, destacándose los funcionarios, muchas veces en nombre de su organismo. En efecto, el grupo más numeroso, con el 42% de solicitudes confirmadas, es el de los funcionarios públicos y miembros elegidos de las corporaciones locales (el 24% del Estado, el 10% concejales locales y el 8% “fonctionnaires territoriaux”). Después, tenemos los profesionales del derecho, con el 14%. Las asociaciones y sindicatos, sólo el 7%. Los empresarios, con el 8%. Un último grupo atípico, heterogéneo, en el que entran interesados en procedimientos de edificación, jubilados, estudiantes, opositores a concursos públicos, recoge el restante 29%.

Esto permite concluir que los mayores usuarios no son los profanos de los asuntos normativos, sino conocedores o ya iniciados en la realidad administrativa y jurídica, apuntando como característica de la utilización de este derecho “sa très forte inégalité” en su efectividad, con categorías de solicitantes en general muy distintos de “l’usager ‘moyen’ de l’administration”. Desigualdad en términos de los solicitantes que “l’analyse des catégories de documents demandés confirme (…)”[93].

Es decir, los requirentes individuales son ampliamente mayoritarios, aunque, atendiendo a las estadísticas resultantes de los informes de la CADA y de los recursos contenciosos, RANGEON constate que son las personas colectivas las que aceptan menos pacíficamente los rechazos o silencios de la Administración, representando el 30% de solicitudes de informe a la CADA y un 34% de recursos en los tribunales administrativos. Además, la CADA francesa informa que, en 1984, de los cerca de dos tercios de pedidos individuales de informes, la mayoría derivaba de funcionarios, profesores, jubilados y profesionales del derecho[94].

En cuanto a la repartición global de los documentos solicitados, en esta encuesta francesa pude concluirse que el 33% no son de interés general, sino referentes al propio solicitante. La CADA y los tribunales administrativos registraron el 52% de documentos con solicitud de informe o recurso, en 1984-1985, referente a expedientes personales. Y si es difícil concluir de un análisis sobre conflictualidad registrado en el acceso, en 1984-85, para el resultado de una muestra en el terreno, en 1987, que hubo un aumento de demanda de documentos de interés general, en cerca de dos años, ya se puede afirmar, lo que se confirma por otros rapports de la CADA francesa, que “l’accès aux documents administratifs nominatives est plus souvent source de litige que l’accès aux documents d’intérêt general”[95].

En lo concerniente a los obstáculos a la aplicación de la Ley, las técnicas para bloquear el acceso utilizadas por la Administración que posee la documentación son muchas, siendo cierto que esta domina el sistema y el procedimiento, al serle atribuido el poder único de decidir lo que es secreto y no lo es, al controlar las relaciones con los administrados, en vez de que la decisión comunicacional corresponda a una entidad independiente, que cuando existe, como en el caso francés y portugués, pese a su importancia relativa, no decide nada[96].

La Administración crea todos los obstáculos y, para el efecto, usa muchos procedimientos de deslizamiento de la legalidad.

CALLIOPE SPANOU, en su análisis en el terreno de las ONGA, constató la invocación frecuente de un conjunto de motivos derivados de la exploración del desconocimiento del entorno y aparato administrativo del régimen complejo de la Ley del acceso, por parte de los interesados en la información, que nosotros[97], añadiendo también motivaciones aprehendidas a lo largo de todos los informes de actividades de la CADA portuguesa, desde el año 1985 hasta 2000[98], sintetizaríamos del siguiente modo: el documento no existe; la información no existe en forma escrita; el documento lo tiene otra entidad; el documento sólo pude ser comunicado por otra entidad; el documento es de naturaleza interna; el documento no tiene interés alguno para el solicitante; el documento no existe en el expediente, elaborando y comunicando una copia incompleta del expediente verdadero; motivos prácticos para la comunicación incompleta del expediente o documento; el documento está incompleto; el documento es preparatorio; el abuso de rechazos presuntos, que dominan la práctica de la anti-transparencia; motivos de denegación que parten de interpretaciones extensivas y abusivas de los límites legales a la comunicación; razones sobre la oportunidad de la comunicación, fundados en su posible “mala” utilización por el solicitante, su personalidad, etc..

En general, puede compartirse la conclusión obtenida en Francia, en 1987, a  partir de los cuestionarios y encuestas estudiados por FRANÇOIS RANGEON, según la cual “le secret conserve cependant une partie de son mystère. La définition juridique du secret laisse subsister bien de zones d’ombre qui tiennent notamment à l’imprécision des termes mêmes de l´article 6 de la Loi[99]. Mais on constate surtout un écart important entre le texte et la pratique”[100].

Desde luego, en el campo del ambiente, los autores señalan la ineficacia de un régimen que no da acceso a los documentos preparatorios de futuras decisiones y el atraso en la comunicación, por el plazo legal y por la dilaciones de los servicios, en gestión estratégica opacante de la información que se entrega en el debido plazo y por rechazos presuntos con recurso ineficaz a tribunal, aunque vencedor[101].

Como señalaba SPANOU, en relación al acceso a los estudios de evaluación de impactos ambientales[102], su transmisión insuficiente, irregular, parcelar, después de ocurrir “l’irreversibilé des atteintes à l’environnement qui avaient commencé illegalment, l’acción associative avait perdu toute efficacité”[103].

Y, en su estudio sobre la encuesta ya citada, la autora concluye que el “droit de régard” sobre la acción administrativa es difícil de ejercer, pues “l’accès à l’information est souvent une course d’obstacles et l’on arrive raremente jusqu’au bout”[104]. Es, por eso, por lo que ciertos analistas explican que el derecho de acceso “ressemble a un mythe”[105].

En general, la CADA portuguesa concluye de la referida encuesta que constataba que “subsiste un gran desconocimiento e incumplimiento de la LADA, lo que explica, en cierta medida, el reducido porcentaje de respuestas a la encuetas y justifica la conclusión de que el acceso de los ciudadanos a los documentos administrativos aún no es asegurado de acuerdo con los principios de la publicidad, de la transparencia, de la igualdad, de la justicia e imparcialidad, como la Constitución de la República Portuguesa y la Ley del Acceso a los Documentos Administrativos determinan[106]“.

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En términos de la aplicación de la normativa sobre el acceso en la Unión Europea, también son importantes los números presentados en las estadísticas de las respectivas Instituciones, que pueden ayudar a mejor constatar la evolución de la efectividad del derecho.

En efecto, hay que considerar que, en el ámbito de la Unión, el análisis de la aplicación de las reglas de la transparencia, es también un elemento útil para reflexionar sobre el interés o el desinterés de los ciudadanos por el acceso, eventualmente por insuficiencias del sistema instalado.

La Comisión y el Consejo han publicado los datos referentes al movimiento de solicitudes. Como se constata por los balances estadísticos de la Comisión, los números van cambiando.

En relación con la Comisión, de 1994 a 1996[107], se ha solicitado el acceso 989 documentos[108]. En 1997, 756[109]. Y 602, en 1998[110]. En cuanto al origen de los solicitantes, en general, no se trata de solicitantes desinteresados, los ciudadanos como tales, sino de investigadores, periodistas, autoridades y abogados.

En efecto, en el primer balance, trienal, hecho en 31.12.1996, en relación con los documentos de la Comisión, el sector de interesados más representativo fue el académico, es decir, profesores, alumnos y centros de estudios, con cerca de un cuarto de los pedidos, 245 (24,7%), seguido de los lobbystas, con 165 pedidos, 16,7% y los abogados, con 151, 15,3% y los industriales, con 143, 14,5%. Los ciudadanos como tal, no portadores de un interés personal o profesional, sumaron solamente 95 solicitudes (9,6%). De España procedían 39 solicitudes y de Portugal, solamente 9. En total el 4,9% (4% de España y 0,9% de Portugal). Los pedidos de  residentes más activos, por países, fueron de Bélgica, con 298 pedidos de documentos (30,1%), naturalmente con origen en instituciones internacionales que desarrollan su actividad en las instituciones europeas.

El Reino Unido, Francia e Alemania vienen a continuación, con respectivamente, 182, 100 y 91 pedidos (18,4%; 10,1% y 9,2%). Con menos pedidos que los residentes en los Estados ibéricos, tenemos Grecia y Luxemburgo, ambos con 5, es decir, el 0,5%[111]. En términos temáticos, la distribución percibida por los números indicados por las distintas direcciones generales es la siguiente: ambiente, 170 (16,4%), industria, 121 (11,7%), pesca, 118 (1,5%), competencia, 84 (8,2%), relaciones exteriores, 59 (5,7%), agricultura, 56 (5,4%), cuestiones de presupuestos y financieras, 46 (4,5%) mercado interno (DGXV), 42 (4,1%), asuntos sociales, 23 (2,2%), aduanas y fiscalidad indirecta, 18 (1,8%), consumidores, 18 (1,8%), política regional, 13 (1,3%), transportes, 12 (1.2%) y PME, 10 (1%). Las otras direcciones generales, es decir, asuntos económicos, energía, personal, educación, formación, cultura, créditos e inversiones, investigación y telecomunicaciones registraron menos del 1%. Hay de decir que cerca de mitad de los temas son del dominio económico, independientemente de las direcciones generales en que se dividen las competencias de la Comisión. Así ocurre con 442 solicitudes.

Pero, los números revelan la importancia, aunque relativa (haciendo la agregación de los distintos sectores económico) del ambiente, con 170 pedidos.

Según los números indicados en el anexo 2 del Balance de 1997, solo en 1996, la Comisión recibió 500 solicitudes. Y en 1997, 745. Esto muestra una tendencia de interés creciente, pero los sectores solicitantes son los mismos. Y si, AGUSTÍ, después de citar estos números[112], dice que “del total de solicitudes recibidas el 89,3% recibieron una respuesta positiva (...)”, el hecho de que en este número no entren las denegaciones por la regla del autor, le retira gran parte de su importancia, en la medida en que las personas querían el documento allí depositado y éste les fue negado. Esto tiene algún significado.

En el periodo referente al año de 1997[113], en relación con los pedidos hechos a la Comisión, hubo 756 solicitudes. Es importante constatar que el sector de personas relacionadas con el mundo académico sigue con un número de pedidos más significativo, con el 24,4% (pero en las 192 solicitudes, casi 50 provienen de la misma persona, académico del Reino Unido), luego seguido por las autoridades públicas, con 125, el 16,5% y de las industrias, con 120, el 15,9%. Los periodistas, que en el periodo analizado anteriormente, habían constado con un registro solicitado del 2,4% de los documentos totales, ahora piden 13, es decir, el 1,7%. Hay una disminución de los pedidos registrados. Los ciudadanos siguen con 92, o sea, solamente el 12,2%.

En el plano del origen de los solicitantes, tenemos España con el 3,2% (24) y Portugal con un 1,2% (9). Hay que decir que Bélgica sigue delante, con 228 (30,2%), seguida del Reino Unido, con 141 (18,7%), Alemania 81 (10,7%) y Francia, con 55 (7,3%), Países Bajos, con 38 (5%) e Italia, con 29 (3,8%). Austria tiene un 1% (8 pedidos). Con menos de un 1% tenemos Grecia, 5 (0,7%), Finlandia, 7 (0,9%) Suecia, 5 (0,7%). Fuera de Europa, los países antes considerados representaron el 2,5%.

Los temas que despertaron más interés fueron las relaciones exteriores, con 95 (11,9%), cuestiones de personal, con 79 solicitudes (9,9 %), consumidores, con 66 (8,3%) y, en cuarto lugar, el ambiente, con 50, representando solamente el 6,3 % del total. De nuevo los sectores económicos juntos representando la mayor parte de las solicitudes.

Reduciendo el análisis solamente a la Administración europea,  los documentos de la Comisión, de Marzo de 1994 a 31 de Diciembre de 1996, 59 demandas de confirmación fueron introducidas, con posterior confirmación de 35 rechazos definitivos de acceso. Solamente 17 (28%) tuvieron respuesta positiva en segunda lectura por el Secretario General de la Comisión[114]. De las 962 solicitudes fueron denegados in limine 92 pedidos, de los cuales 25 debido a la cláusula del autor, 51 con el argumento de que el documento ya estaba publicado, 4 porque la demanda era imprecisa y 12 por inexistencia documental. De los apreciados frente a posibles excepciones, 845, 87,8 tuvieron respuesta inicial o confirmada favorable. En el total entre eliminadas inicialmente y objeto de respuesta negativa, tenemos 209, es decir, más del 20% de los requerimientos[115].

En cuanto a las respuestas dadas a la demanda de acceso a los documentos de la Comisión, en 1997[116], de 874 solicitudes, se respondieron 665 y rechazaron 80 a título de excepciones y 129 por otras razones (cerca del 15%), de entre las que se destaca en mayor número 44 (34,1%), debido al funcionamiento de la cláusula de autoría y 85 con el fundamento de que el documento no existía, estaba publicado o el pedido era impreciso. En esta situación, que representa el 11,6% del total de los documentos, con el registro de un aumento de cerca del 30 % en las denegaciones por imprecisión, es un motivo para reflexión, en el sentido de mejorar el sistema de identificación de los documentos. En total, fueron denegados 209 requerimientos, o sea, más del 20% de la solicitudes, aunque por motivo de invocación de excepciones solamente el 10,7%. La invocación del interés público dominó todas las motivaciones, pues el interés particular sólo se expresa en 5 rechazos (1, a título de interés privado y 4, a título de secreto comercial e industrial). La cláusula del denominado interés público motivó el 48,8% (39) y las otras relativas a los intereses financieros, confidencialidad de deliberaciones o confidencialidad solicitada sumaron 30 casos, es decir, el 37,4%. En total las razones del aparato comunitario son responsables por el 92,2%. Es un número que supera todo en términos de comparación con otras experiencias, estatales o federales.

En 1997, hubo 58 recursos ante el secretario general, con la inversión de la tendencia anterior con relación a la apreciación de los motivos materiales de excepción, pues ahora en relación con estas, que representaron 38, fueron más las revisiones positivas que las situaciones de mantenimiento del rechazo, 20 y 18, en cuanto a rechazos por excepciones materiales. En cuanto a los recursos por denegaciones fundadas en inexistencia, publicación o autoría ajena (el 75% de las respuestas confirmativas en esta categoría), el secretario general mantuvo las 20 decisiones de los responsables. Con relación a las solicitudes de este año, se produjeron 3 recursos judiciales para el TPI y 5 quejas para el Defensor[117].

En 1998, las autoridades públicas, con el 20,8% de las solicitudes (125), fueron el primer grupo de demandantes de información documental, siguiéndose normalmente las otras categorías. Los periodistas, con 12 pedidos, representaron solamente el 2%. Y los ciudadanos, con 49, el 15,4%. También en el plano del origen de las solicitudes, por países, el orden y volumen se mantuvo muy semejante. Hay que registrar España, con 44 solicitudes (7,3%), casi el doble en relación a 1997 y Portugal, con 3 (0,5%), volviendo a la media de los tres primeros años, siendo casi inexistente. En cuanto a las materias solicitadas, tenemos industria (87; 13,5%), mercado interior (61; 9,5%) consumidores (48; 7,5%), aduana y fiscalidad (46; 7,1%), relaciones exteriores (38; 6%), competencia (36; 5,6%), pesca (36; 5,6%). Al ambiente le corresponde el 4%, con 26 solicitudes de documentos.

En cuanto a las causas de rechazo, además de las 37 porque el documento era producido por entidad distinta, en el domino de las causas de excepción material, en el total de 55 respuestas negativas, tenemos apenas 2 por interés privado y 1 por secreto comercial e industrial. Continua así la hegemonía de las motivaciones de la institución. En conjunto, merecieron respuestas positivas 625 casos, de un total de 800[118].

En el Consejo[119], en los años de 1994 y 1995, solamente se presentaron 142 solicitudes (70 y 72, respectivamente[120]), implicando el análisis de 378 documentos[121]. En 1996, 169 solicitudes implicando 894 documentos. Y en 1997, 282, implicando 2.431 documentos. De estos, la Secretaria general entregó respectivamente 185, 631 y 1.787 documentos. Y el Consejo, después de revistas ciertas denegaciones, entregó 37 documentos, en 1994 y 1995, 63, en 1996 y 124, en 1997[122]. El porcentaje de comunicaciones, presentada en el informe del Secretario General del Consejo, es del 58,7%, en el periodo de 1994-1995; del 78%, en el de 1996 y 1997 (77,6%, en 1996 y 78,3%, en 1997).

Hubo una evolución significativa en ciertos sectores. Los académicos, abogados y grupos de presión representaron el 75% de las solicitudes en 1994-1995 (abogados, 36 solicitudes, el 25%; periodistas, el 33, 23% e investigadores universitarios, el 38, 27%). Pero, los periodistas, que representaban el 23%, en el periodo de 1994-1995, después, en 1996-1997, se quedan en el 6%.  Los investigadores académicos aparecen con el 27%, en 1994-1995, aumentando al 43%, en 1996-1997. Los abogados siguen siempre como segundo grupo más numeroso, el 25% en 1994-1995, luego el 17% en 1996-1997. Los grupos de presión representan cerca del 10% (9%, en 1994-1995 y 10%, en 1996-1997).

En términos de representación geográfica, se destaca Bélgica y el Reino Unido. Ambos tienen más del 50%, en el primer periodo. Con  Alemania, representan casi el 75%, en este periodo. Bélgica, representa el 31% y el 27%, respectivamente en los periodos de 1994-1995 y 1996-997; el Reino Unido, con el 25% y el 21% y Alemania, con el 15%, en ambos. Los otros están muy lejos, apareciendo el más próximo, los Países Bajos con el 7% y el 6%. España representa el 2%, en 1994-1995, subiendo al 5%, en 1996-1997. Portugal es el único país que no está representado en ninguno de los periodos. Finlandia que no aparecía en 1994-1995, ya parece con el 4% en 1996-1997[123].

En el aspecto de las materias objeto de interés por los solicitantes, justicia y asuntos interiores dominan en el balance más reciente, referente a 1996-1997, con el 46% de las solicitudes, aunque algunas incluyan otras materias[124]. Regístrese el salto numérico, pues significaban “solamente” el 20%, en 1994-1995. El ambiente, el funcionamiento de las instituciones[125], la política social y el mercado interior han tenido una evolución inversa: respectivamente, 10%[126] y 4%, 19% y 5%, 8% y 3%, 17% y 13%[127].

Asuntos tratados en la documentación solicitada: temas jurídicos (5) 3%, Agricultura (5) 3%, Mercado interior (25) 17%, Energía, transportes (5) 3%, Relaciones exteriores (17) 11%, Asuntos institucionales y política de información (28) 19%, Asuntos económicos y monetarios (6) 4%, Justicia y Asuntos de interior (30) 20%, Ambiente (15) 10%, Política social (12) 8%[128].

Las denegaciones al acceso operado por el Secretario General, es decir, no considerando los recursos para el Consejo[129], hay que destacar la invocación de la protección de las deliberaciones del Consejo en el 44% y 68% de los casos (respectivamente, en los dos periodos considerados) y del interés público (el informe no relaciona las distintas materias de esta cláusula) en el 18% y 20%. La motivación de denegación basada en intereses particulares han representado en estos periodos el 5% y 1% de los casos (protección del individuo y de la vida privada, el 3% y 0,5%; protección del secreto comercial e industrial, el 2% y 0,5%). Es decir, en el primer periodo, el 62% derivan solamente de la invocación de dos causas de rechazo vinculadas a razones oficiales[130], en cuanto las razones particulares no superan el 5%. En el último periodo informado, los porcentajes serán del 88% (en esos mismos motivos públicos, además de los otros, también públicos), frente al 1% por motivos particulares.

En un primer comentario parece que se debe destacar el gran desinterés de los ciudadanos europeos por los documentos e informaciones existentes o mejor, accesibles a nivel europeo, incluso en el ámbito del ambiente.

Teniendo en consideración los primeros informes de las instituciones sobre la aplicación de las decisiones, hay que constatar que los ciudadanos no revelan interés en acceder al conocimiento de la actividad de las instituciones.

El hecho de que las instituciones estén lejos, despojadas en mucho de poderes ejecutivos concretos, pues la ejecución de sus normas se procesa a través de las administraciones nacionales, a las que pueden acceder; o si no pueden, la regla del autor les veta en las instituciones poseedoras de documentos, los elaborados por sus gobiernos; el desconocimiento de las reglas comunitarias y de la existencia misma de estas, un nivel alto de respuestas negativas[131] y otros motivos[132], explican la relativa apatía frente a este derecho europeo nuevo. Aunque merece extrañeza que documentos ambientales de elaboración comunitaria referentes a asuntos estatales no sean solicitados con más frecuencia[133].

 

V.2.CUESTIÓN DE LA ORGANIZACIÓN DE UN CONTROL  ADMINISTRATIVO INDEPENDIENTE PREVIO A LOS MEDIOS  CONTENCIOSOS

 

 

Las Administraciones peninsulares y su regulación, en el último cuarto del siglo pasado y en varios dominios, no sólo en el económico y social del Estado postliberal, siguiendo un movimiento generalizado[134], han pasado por transformaciones profundas aunque paulatinas, sea en el plano de su desregulación y privatización, muchas veces huyendo de la aplicación del derecho administrativo, sea en sus procesos de regulación o en medidas regulatorias en sentido estricto y su modo de aplicación[135], que traducen una evolución que merece la debida evaluación y estudio.

Estamos ante un proceso que busca, en las diferentes fases de regulación, cada vez más, soluciones nuevas, menos autoritarias, no sólo en el plano procedimental sino también en el orgánico, que van desde la aproximación y participación de los administrados (ciudadanos, grupos de intereses, consultores expertos), a mecanismos de autorregulación o negociación, con codecisión o concertación, en el ejercicio de las tareas públicas[136], sin hegemonía de técnicas imperativas, con procedimientos como, por lo menos, el pronunciamiento en la selección de orientaciones y soluciones concretas, operativizando las reglas impositivas a que la Administración sigue obligada en respeto del principio positivo de la juridicidad[137], que integra todo el bloque normativo[138], desde las normas supranacionales europeas y de derecho internacional y las constitucionales[139] a las legales y reglamentarias, como base (legalidad-fundamento; reserva de ley) y frontera (legalidad-limite; preferencia de ley) de su actuación legítima (principio de la competencia: quae non sunt permissa prohibita intelliguntur[140]).

Las Administraciones Públicas de España[141] y Portugal[142], al igual que las del continente europeo no son más que un conjunto verticalmente integrado, de inspiración napoleónica[143], y, por lo tanto, jerarquizado (a diferencia de lo que ha sucedido en el mundo escandinavo, con una Suecia de Administración horizontal, sin escalones piramidales de poder)[144], sino también funcionalmente diferenciado, como todas las Administraciones de los Estados modernos en general, en la medida en que construyen un sistema de órganos y servicios diferentes, incumbidos,  per se, de unas funciones particulares dentro de sus Estados. Y estas estructuras del aparato administrativo, se diferencian precisamente según tres factores principales que podemos referir como el número de los elementos constitutivos (su evolución histórica ha implicado la multiplicación de estructuras) y las competencias y la autonomía con que son dotadas.

Los aparatos administrativos públicos han evolucionadoa través de la multiplicación, especialización y diferenciación de sus estructuras, en términos cuyos límites de proceso histórico se vinculan apenas con las necesidades sociales y la búsqueda de eficacia de la actividad gubernativa, teniendo presente las dificultades detectadas, a partir de cierto momento, para garantizar la coordinación interdepartamental[145]-[146].

El conflicto entre la tendencia natural hacia el continuo crecimiento de las tareas del Estado y la necesidad de asegurar la coordinación gubernamental, a través de un cuerpo restringido de sus miembros, acarrea dos objetivos fundamentales a conciliar, que tienen imbuido, sobre todo, en los debates doctrinarios ingleses y alemanes, con el argumento de que cuanto más aumenta el número de ministerios existe más complejidad interadministrativa, dado que las fronteras entre los departamentos se multiplican[147]-[148].

Además de los tres tipos de regímenes de fijación del número, nombres y atribuciones de los departamentos ministeriales, a saber, el ejecutivo, el legal o el parlamentario (esto es, con origen en deliberación, respectivamente, por el poder ejecutivo, por la ley o por el parlamento[149], importa referir su encuadramiento original en Portugal, donde tal es materia la Ley, pero se trata del único dominio de reserva de ley material del Gobierno, no pudiendo el Parlamento hacerlo o alterar por ratificación el Decreto-Ley orgánico del Ejecutivo), o en Estados Unidos, donde la Administración Federal depende simultáneamente del poder ejecutivo y del Congreso[150]-[151].

En cuanto a la autonomía de los diferentes segmentos del aparato administrativo estatal, ella depende de la estructura creada, pero hay que destacar, desde ya, que las estructuras de tipo ministerial, ampliamente predominantes en los diferentes países, traducen la opción de menor autonomía en el aparato del Estado[152].

Pero, hay otras formas de la organización administrativa distinta, no sólo de Administración indirecta (sin jerarquía, pero superentendida y controlada) o meramente autónoma (sin recepción de orientaciones o programas, pero tutelada), normalmente personalizadas, desligadas de la jerarquía ministerial, sea con libre nombramiento y dimisión de sus órganos directivos, dependientes de programas y orientaciones gubernamentales, sea con autonomía de designación de sus órganos, representativos y sin sujeción programática, aunque tutelados por lo menos para hacer respetar las leyes estatuarias y del país[153].

Y, en los países de la Europa nórdica, en que Suecia aparece como el modelo, se separan las decisiones de naturaleza política y la gestión administrativa corriente[154], no habiendo Administraciones verticales, estructurándose los ministerios sin la sobrecarga de las tareas ex ante y ex post al momento decisorio, esto es, de mera preparación y ejecución de las medidas administrativa decididas por el gobierno[155], en una concepción original, en que los ministerios tienen casi solo la función de concepción de las políticas, cabiendo después a las agencias independientes (Ambetsverk), su ejecución[156].

Este dualismo estructural de las tareas clásicas de los ministerios va ganando terreno en varios derechos administrativos, sea para garantizar la independencia de la Administración cotidiana de ciertos sectores[157], sea para coordinar ciertas administraciones federales (en Estados Unidos), sea para defender a los ciudadanos contra la intervención del Estado en el dominio del ejercicio de las libertades políticas o económicas[158], intentando, por un lado, ayudar a la Administración a mejor desempeñar sus tareas[159], y, por otro, a incrementar la eficiencia, la adecuación y la aceptación de la regulación de la vida social por parte de los ciudadanos[160].

Y, es en este dualismo estructural que hay que integrar la tendencia moderna de multiplicar, no solo la existencia de órganos permanentes de informe (Administración consultiva[161], como es el caso en la UE[162], en que gana realce la ‘ciencia de la comitología’[163], y, en ciertos países alguna reacción racionalizadora, ante este fenómeno, cuando excesivo, v.g., en el Reino Unido[164],  EUA –Federal Advisory Committe Act-, ONU o OCDE)[165] sino, en muchas materias delicadas o complejas, su configuración independiente de los gobiernos.

Pero, además de todo esto, hay que destacar que hay aun otras formas de Administración Pública, que no son o no traducen igualmente fenómenos de mera descentralización jurídica o, más allá, también patrimonial-programática, sino verdaderos fenómenos de existencia de entidades dotadas de total independencia ante el Poder Ejecutivo-Administrativo del Estado, que FREITAS DO AMARAL refiere como “órganos independientes incluidos en la Administración del Estado”[166] y VITAL MOREIRA considera como institutos públicos no representativos dotados de autonomía[167] y que, en general, aparecen designadas en la legislación portuguesa como entidades públicas independientes. Estas entidades son en general, consideradas por la doctrina como instrumentos capaces de ejercer el control de actividades administrativas sensibles, ayudar a la práctica de la democracia en el interior de la Administración pública y de asumir “una forma de lucha contra el poder burocrático” de esta[168].

Aquí, estamos ante la existencia de algo distinto, más raro sobre todo en Europa continental, y con diversas designaciones, desde Agencies independientes, Comisiones, Altas Autoridades o autoridades públicas independientes, pero siempre con la naturaleza de autoridades estatales independientes[169], con funciones administrativas, que igualmente no hayan recibido formalmente el calificativo de entidades administrativas (o entidades públicas) independientes.

En estos casos, es practicada una mayor o, incluso, una total autonomía con relación a la dirección política del Estado.

De ahí, la designación doctrinal de entidades administrativas independientes (EAI/EPI).

 

V.3.CONSTITUCIONALIDAD DE LA APRECIACIÓN PRE-CONTENCIOSA POR ENTIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES

 

Ciertas leyes sobre transparencia administrativa, como la portuguesa, francesa o italiana[170] y, en Estados federados, la de Virginia (en EUA), o de Québec (en Canadá), dan al ciudadano la facultad de solicitar a una entidad colegial, denominada en general Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos (CADA), una reapreciación imparcial de la solicitud de acceso, cuando su pedido no ha sido satisfecho o, siendo, lo es apenas de modo incompleto[171].

Esto se aplica a los documentos en general y a los documentos con régimen especial en Secreto de Estado[172].

En cuanto a éstos, según el artículo 14.º de la Ley portuguesa sobre el Secreto de Estado, el ciudadano que se dirija a la Administración y vea recusada su solicitud documental, o la misma no comunicada en los términos pretendidos, con la alegación de que su comunicación está vedada al abrigo de la clasificación de secreto de Estado, puede también dirigirse a una Comisión de Fiscalización del SE, de composición y raíz parlamentaria, aunque con estatuto de entidad pública administrativa, y posteriormente dirigirse al tribunal.

La Ley del Secreto de Estado condiciona el recurso a la vía contenciosa contra un acto que ha denegado el acceso a cualquier documento con fundamento en secreto de Estado a la previa solicitud y a la emisión de informe de esta Comisión de Fiscalización.

En general, de la recusa de acceso o de la insuficiencia de este cabe recurso. De la decisión final, puede el interesado recurrir a los Tribunales Administrativos, aplicándose las reglas del proceso de intimación para consulta de documentos o emisión de certificaciones[173].

Como la Administración se pronunciará en segunda lectura, después del informe de las comisiones, ninguna utilidad se ve en esta referencia a los recursos no onerosos (graciosos), que además, con base en la Constitución portuguesa, no pueden, en principio (hay excepciones: recursos necesarios previstos genéricamente en el artículo 167 del Código del Procedimiento Administrativo), ser impuestos a título obligatorio como condición de recurribilidad para el tribunal.

Por eso, sea esta referencia sea la obligación de previa “reclamación”, “recurso”o “queja”, para las comisiones quedarán, por cierto, en letra muerta en la práctica.

Esto pone de relieve que el hecho de no haberse efectuado el recurso administrativo no puede ser obstáculo al recurso judicial.

En lo que concierne a los recursos jurisdiccionales, la Constitución Portuguesa afirma que “es garantizado a los interesados el recurso contencioso con fundamento en ilegalidad, contra cualesquiera actos administrativos, independientemente de su forma, que lesen sus intereses legalmente protegidos”(artículo 268. 4), acrecentando el apartado 5 de esta misma norma que “es igualmente siempre garantizado a los administrados el aceso a la justicia administrativa para tutela de sus derechos o intereses legalmente protegidos”.

Así, a diferencia del régimen anterior a la revisión constitucional de 1989, ahora el acto administrativo no tiene que ser definitivo y ejecutorio para poder ser objeto de recurso[174], esto es, la apreciación por el último escalón del mando y la posibilidad de ser ejecutado de inmediato no es condición imprescindible para que el acto administrativo pueda ser impugnado contenciosamente.

Según el actual texto constitucional, ya bien traducido por la nueva Ley del Proceso en los Tribunales Administrativos y Fiscales[175],  desde que haya una decisión de autoridad, adoptada en el uso de poderes jurídico-administrativos, intentando producir efectos jurídicos externos sobre determinado caso concreto, no hay necesidad de encontrarse realizadas las condiciones de, sea de tipo vertical, sea horizontal, pues el acto es desde luego recurrible definitividad ante el tribunal. Y así, estas condiciones dejarán de poder ser impuestas como presupuesto procesal para la interposición del recurso jurisdiccional. Esto implica que, en cualquier caso, el recurso administrativo no puede dejar de ser meramente facultativo.

Y, en esta perspectiva, no tiene sentido alguno la exigencia del particular de sólo poder solicitar la reapreciación a la Administración del acto, en este dominio de interdicciones por razones de mero interés público, ligadas al secreto de Estado, con la condición de previa apreciación de la entidad pre-jurisdiccional, siendo cierto que no está impedida de volver a analizar y revocar el acto por su iniciativa, al abrigo de las reglas del procedimiento común.

En efecto, dispone el artículo 140 del Código portugués del Procedimiento Administrativo, en la parte que aquí interesa al caso, que los actos administrativos válidos son libremente revocables[176]. Sólo no puede cambiar sus decisiones cuando eso implicar que pasaría a comportarse de manera a no cumplir la ley o llevar a la renuncia de derechos indisponibles.

El objetivo de la norma es totalmente en el sentido de la defensa del ciudadano y de la legalidad. Ahora bien, nada de eso pasa en este dominio. No hay aquí derechos indisponibles. Y la revocación del acto no viola la ley, por el contrario, cuando precisamente intentar una reponderación correctiva y, de cualquier modo, no se trata de decidir ante la ley directamente, pero de actos políticos de clasificación efectuados discrecionalmente, al abrigo de un poder que la ley atribuye, los  actos clasificatorios, que la autoridad además puede libremente rever, cuando la clasificación opuesta al particular está dentro de su plazo de validez y deberá oficiosamente considerar inválidos o anular cuando esos plazos, o las condiciones que originaran la clasificación, están agotados.

La construcción del régimen del acceso a la documentación, en Portugal, con la existencia de esta Comisión o, por lo menos, la dependencia de esta entidad para el ejercicio del derecho de acceso al contencioso, ha sido cuestionada, hasta que el Tribunal Constitucional y la revisión constitucional han superado el debate.

Con una STC de 1993, la jurisdicción constitucional acabó por consagrar la posibilidad de estas entidades, que están dando sus primeros pasos y empezando a tener éxito en otros países, se puedan multiplicar[177]. Por su interés teórico, veamos la problemática envuelta en el tema, siendo cierto que esto ayuda a la reflexión, que se impone, sobre el origen y el ser estatutario de estas entidades.

 

V.4.IMPORTANCIA DE LA INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES INDEPENDIENTES NO JURISDICCIONALES EN MATERIAS SENSIBLES O DE CUESTIONAMIENTO DE LOS PODERES

 

En esta materia más importante que las nuevas normas es, aún, en general, la búsqueda de la eficacia y de la participación constructiva y fiscalizadora de la sociedad, como es el caso de los ciudadanos, organizaciones no gubernamentales e, incluso, entidades administrativas en general, independientemente de existir o no competencias territoriales, en el proceso de ordenación territorial.

La idea de la creación de autoridades públicas independientes tiene ocurrido, en la Europa, a una gran velocidad, tanto en países del continente, con Administraciones de raíz napoleónica, sin tradiciones en este tipo de organismos, como ocurre con Portugal y España[178].

Importa, pues, analizar lo que son y qué utilidad pueden tener las entidades públicas independientes en este proceso global de construcción y garantía de aplicación de las mejores soluciones de ordenamiento del territorio, en una península ibérica dividida por Estados y múltiples Regiones.

Toda esta materia de la afirmación del derecho de acceso a los documentos de la Administración Pública está acompañada, en muchos países, por la creación de comisiones independientes.

Por eso, importa un análisis sobre su importancia, atendiendo a las experiencias ocurridas, en el sentido de un cierto encuadramiento de esta nueva realidad administrativa en las organizaciones públicas sin tradiciones de entidades administrativas estatales, como acontece con Portugal, o sea entidades ni dirigidas o orientadas ni, por lo menos, tuteladas por el Gobierno, que están aparecido a una gran velocidad.

Y, después, importa hacer una ponderación sobre sus virtualidades, ante el modelo concreto que, en la península ibérica, el legislador portugués ha diseñado, en orden a la toma de posición sobre su interés o no para la efectividad de la transparencia administrativa en España, sea en el ámbito de la Administración estatal sea en el de las distintas Administraciones autonómicas.

En la parte final de este capítulo se analizará su origen y razón de ser, fisonomía real como autoridades dichas independientes. Pero hay que apuntar desde ya ciertas características, para introducir los debates esenciales que al final ayudarán  a situarlas mejor y apreciar en orden a la tesis que se pretende sacar del trabajo global[179].

Empiezo por referir que son Administraciones cuya estructura tiene algunas especificidades significativas que son comunes a todas ellas, y que las colocan claramente fuera de los instrumentos orgánicos clásicos de intervención del Estado.

Es que son entidades independientes, integradas en el aparato administrativo del Estado, sin personalidad jurídica, con estructuras orgánicas integrando miembros elegidos por los Parlamentos y nombrados por los Gobiernos[180] y los cuerpos de magistratura, emergentes en varios ordenamientos jurídicos, independientemente de los sistemas políticos y jurídicos, como es el caso de los modelos de relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, el gobierno y la Administración.

Esto es, en cuya composición participan, la mayor parte de las veces, personas indicadas por los varios órganos de soberanía y titulares de estos (diputados o jueces), dotadas de funciones cumplidas con gran flexibilidad, y cuya eficacia resulta de la multiplicidad de los métodos de actuación admitidos, desde acciones preventivas, de persuasión, informes, aplicación estricta del derecho, regulación de las situaciones por criterios de equidad y, si es necesario, el uso de sanciones.

Aquí no aparece el Estado intransigente, el Estado-policía o sancionador, pero el Estado incentivador, conciliador y reformador. Estamos ante entidades administrativas que intentan trazar caminos, primero en abordajes casuísticas y de seguida a través de encuadramientos generales, permitan experiencias de equilibrio en el ejercicio de las actividades institucionales y de las libertades individuales, sin necesidad al recurso sistemático del derecho estricto. Estas nuevas entidades no sustituyen el poder judicial pero lo complementan, en un momento previo, previo a su actuación y eventualmente evitando la necesidad de su intervención.

En España, como en Portugal, por influencia de la experiencia francesa[181], aunque contra las tradiciones de organización administrativa burocrático-centralistas[182], propias de los modelos de inspiración napoleónica[183], también ha ocurrido una cierta proliferación de administraciones independientes, en las décadas de ochenta y noventa del siglo XX[184], por la “necesidad entonces sentida por el Gobierno minoritario de la Unión de Centro Democrático de neutralizar ciertos sectores de intervención pública considerados especialmente sensibles”[185], los de la regulación económica y los de las garantías de derechos fundamentales[186], a veces con funciones para-jurisdiccionales de resolución de conflictos[187], en orden a colocar aquellas materias al abrigo de la intervención del poder ejecutivo, esto es, fuera de las luchas político-partidarias[188].

 

V.5.ENTIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES EN EL DERECHO COMPARADO Y SU ESTATUTO

 

Si analizáramos las distintas soluciones de estas entidades, en los distintos países donde han surgido, llegaremos a la conclusión de que hay un fondo estatutario común. Empezaremos por referirnos al caso norteamericano, donde su estudio ha sido más enriquecedor.

En el caso de Estados Unidos existen varios tipos distintos de entidades a las que, en general, se da el nombre de agencias administrativas[189], sean las executive agencies, sean las independent regulatory agencies or commissions[190].

Como afirman, entre otros, v.g., KENNETH WARREN o SCHWARTZ[191], el derecho administrativo norteamericano es esencialmente el derecho de la agencias, que son las Administraciones públicas de este país, y que tienen, por delegación del Congreso[192], poderes reglamentarios y decisorios en materia administrativa[193], pudiendo intervenir en cualquier ámbito material, desde que funcionen respetando la igualdad en el procedimiento administrativo de todas las partes y su actividad es controlada por el poder judicial[194].

Las agencias son, formalmente, dependientes del Presidente, con misiones limitadas, obedeciendo al principio de la especialidad, dirigidas a clientelas de características e intereses muy homogéneos y considerados o de importancia menor o desempeñando simples funciones de coordinación de ciertas administraciones federales.

En efecto, aunque el Presidente tenga también en relación con las Comisiones, que no actúan al margen de Poder Ejecutivo, la intervención que sea necesaria para coordinar las acciones públicas de la Administración con la política del Ejecutivo, en estas no puede destituir al personal directivo, contrariamente con lo que ocurre con las no independientes, pues el Congreso garantiza a sus miembros la permanencia en funciones por el periodo del mandato y la destitución queda prevista sólo con causas de actuación irregular, culposa, legalmente tasadas[195].

En cuanto a las Agencias independientes o Comisiones, que normalmente son las que ejercen amplios poderes reglamentarios y de práctica de actos administrativos, comenzaron a surgir a finales del siglo XIX. La primera, la Comisión del Comercio interestatal, fue creada en 1887[196]. Entre sus competencias se cuentan las concernientes a autorizaciones[197], prohibiciones[198] y tarificación de servicios públicos[199].

En Japón, la organización administrativa contiene también agencias[200] y comisiones[201]. Las agencias[202], que siguen el modelo americano, están reglamentadas con estatuto de gran independencia funcional[203]. Sus objetivos son dos: asegurar la coordinación de políticas o dividir poderes de las Administraciones que tengan asumidas dimensiones organizadoras desproporcionadas[204]. Por su lado, las Comisiones intentan garantizar los ciudadanos contra la excesiva intervención del Estado, en materias sensibles ligadas  a las libertades públicas y económicas[205]-[206].

En el Reino Unido, las QUANGO[207] en general, y especialmente los Administrative tribunals[208], estos claramente EAI, son siempre organismos colegiales, pero sin designación, ni estatuto uniforme[209].

Las denominadas autoridades administrativas independientes francesas y de la Península Ibérica son semejantes a las Comisiones americanas y japonesas, dado que inciden sobre todo en dominios sensibles a la intervención política[210]-[211], aunque designando varios centenares de organismos muy distintos[212], en una Administración Pública con estructura sin unidad ni jerarquía, con funciones ejecutivas, administrativas y reglamentarias, sobre todo en los dominios científico y cultural, aunque también aparezcan en el plano de la actuación económica y comercial, además de funciones de carácter cuasi jurisdiccional[213].

En Italia, la importancia de las autoridades independientes crece a partir de 1981, cuando ocurre la creación de una entidad garantizadora de la libertad de prensa, con poderes de control sobre el respeto de la legislación aplicable; en 1982, con la creación de un instituto de fiscalización de las sociedades privadas de seguros y, en 1985, de una Comisión Nacional para las Sociedades y el Mercado de Valores Mobiliarios[214].

En 1990, en la Ley del Procedimiento Administrativo, y en orden a la aplicación de las disposiciones sobre el acceso (aunque restrictivamente sólo exista un derecho de acceso del propio o de terceros con motivado legítimo) a los documentos administrativos, el legislador italiano ha instituido la CADA[215].

En Francia, las Comisiones y Consejos Superiores son instituciones que protegen los ciudadanos contra las manipulaciones de opinión en el dominio de la Información y de la Comunicación, tal como ocurre con el derecho de respuesta audiovisual, sondeos, campañas electorales, etc., contra el poderío económico privado, evitando abusos de posición dominante en ciertos sectores de la economía de mercado (control de la banca, competencia, operaciones en la Bolsa) y contra la burocracia y los vicios del aparato administrativo (como es el caso, que más nos interesa, del acceso a los documentos administrativos, etc.). Destaco sobre todo, el hecho que los mecanismos legales y estatutarios le garanticen, plenamente, la independencia con relación al gobierno, a los partidos políticos y a los grupos de presión[216].

***

Se considera que la estructura de entidades administrativas independientes tiene especificidades comunes a todas ellas, que las distinguen claramente de los instrumentos clásicos de intervención del Estado. Y se acrecienta otros elementos que las caracterizan: Sin personalidad jurídica; están, muchas veces, conectadas a los parlamentos. Su desarrollo en los tiempos recientes en el continente europeo empieza en Francia, especialmente a partir de la década de setenta y se acelera en la década de ochenta, período conturbado en términos de debate de los poderes del Estado y de sus modos de ejercicio. Ellas traducen una respuesta diferente a las exigencias de los nuevos y complejos tiempos. Esta respuesta no deja de ser la prueba de la insuficiencia de las estructuras que tradicionalmente venían respondiendo a los problemas de la sociedad, interviniendo en campos diversificados, tienen de común su inserción en sectores de actividad sensibles que toquen con las libertades de los ciudadanos. Y de ahí la repercusión de receptividad de su independencia con relación a la Administración formal, en el plan de su composición y con relación a los gobiernos, en el plan de su funcionamiento.

La creación de autoridades públicas independientes tiene ocurrido a una gran velocidad, en la Europa, igual en países sin tradiciones en esto tipo de organismos, como ocurre en Portugal. En algunos países este fenómeno ha empezado incluso por implicar problemas constitucionales, además sólo resueltos, primero, por el consenso del silencio e interpretaciones doctrinales poco consistentes, pero aceptes, ante la utilidad y eficacia de estas fórmulas de control de la Administración Pública, normalmente apadrinadas, por principio, por los Parlamentos, y después, por la previsión directa en las normas constitucionales de estas figuras administrativas. Creadas por el poder constitucionalmente instituido, pero independientes de los poderes tradicionales existentes, comulgando de estos en muchas de sus funciones en el campo normativo, de la aplicación de la ley y ejecutivo, casi como un cuarto poder del Estado verdaderamente institucionalizado en los tiempos modernos, y en muchos casos, siendo, independientemente de cualquier esfuerzo teórico de enmarcar, autoridades administrativas creadas, normalmente, directamente por el Parlamento, como acurre en Portugal con la CADA o la Comisión Nacional de Protección de Datos y la Comisión de Fiscalización del Secreto de Estado, necesitan de la creación de un estatuto constitucional mínimo que las enmarque en el contexto global del sistema jurídico-político y administrativo, sobre todo sus posibles poderes normativos y sancionatorios, cuestiones que no se tiene levantado en el ámbito del acceso a la información, en que mantiene sólo poderes consultivos, aunque en ciertos países de naturaleza pre-contenciosa obligatoria.

Creadas por los Parlamentos o designadas por los gobiernos, o con sus miembros designados por los diferentes órganos de la soberanía, ellas son autoridades que empezaran a existir, en varios países del continente europeo, donde históricamente eran ajenas a su organización administrativa. En efecto, ellas son estructuras, normalmente estatales, emergentes en varios ordenamientos jurídicos, independientemente de los sistemas políticos y jurídicos, incluso en los modelos tradicionales de relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, el gobierno y la Administración.

Algunas de estas instituciones aparecen calificadas como tales por el legislador, otras son así consideradas por la doctrina por razones de analogía con sus funciones y estatuto. Algunas tienen competencias únicamente consultivas, otras comparten poderes de la autoridad administrativa e igual comulgan de características casi jurisdiccionales. Sus estatutos y funciones difieren, pero ellas benefician de independencia y cumplen objetivos semejantes, en muchos países. Son, en general, instancias de reflexión, elaborando pareceres y reglamentaciones, dando informes a las administraciones y apreciando las quejas de los particulares. Al todo, tienen pues, en general, por lo menos, un papel de estudio, mediación y recurso pre-contencioso. Muchas tienen, en lo tanto, verdadero poder reglamentar o de decisión administrativo. O sea, crean reglamentos y practican actos administrativos. Su éxito se inscribe en una lógica de administración independiente de la dirección de la administración, en un contexto global de recurso sea a los juristas, como es el caso de jueces o antiguos jueces, del gobierno, sea personas sabedoras en diferentes áreas, en una época en que la credibilidad y los métodos de actuación tradicionales del Estado son cuestionados. Los mecanismos legales y estatutarios les garanten la independencia con relación al gobierno, a los partidos políticos y a los grupos de presión. Sus tareas son dirigidas a la lucha contra la burocracia, o sea contra el secreto, la administración arbitraria, las disfuncionalidades administrativas, la procura de una mayor eficacia administrativa, la regulación de la economía de mercado contra abusos de posición dominante (competencia económica), la protección de los consumidores, la información, la comunicación social en el plan de la competencia o contra las manipulaciones de la opinión pública, funciones consultivas en campos de gran tecnicidad, evaluación de empresas públicas en procesos de transferencia de propiedad, la transparencia de la vida política en el ámbito de la defensa del pluralismo, del circuito financiero, del control de los sondeos, del control de las cuentas de las campañas y de los financiamientos de los partidos políticos, en dominios sensibles en que los aspectos éticos asumen gran pertinencia e igual en actividades tecnológicas y científicas. Ante esto, puede concluirse que las diferentes autoridades independientes de tipo administrativo, en cuya composición participan, la mayor parte de las veces, personas indicadas por los varios órganos de soberanía e igual titulares de estos (diputados y senadores) tienen como fio conductor de preocupaciones fundamentales la protección de los ciudadanos, la modernización de la Administración, la transparencia de la vida pública y ciertos sectores económicos. Es así que, en un estudio de 1983 del Consejo de Estado francés sobre el futuro de las autoridades administrativas independientes, se apunta la creación de estas entidades cuando están ante objetivos que intenten asegurar el juego regular de los mecanismos democráticos, controlar el financiamiento de los partidos políticos o apreciar los meritos y aptitudes de las entidades colocadas sobre la tutela gubernamental. O sea, campos en que la complejidad de la vida social, debido a la aceleración de los progresos técnicos, juntamente con el continuo crecimiento en los últimos tiempos del poder administrativo, debido a la intervención de la administración en todos los campos de la vida social, y con el refuerzo de los poderes económico, científico y mediático, ante el poder político y administrativo, implica nuevos controles y transparencias en la defensa de las libertades individuales y de un real Estado de derecho democrático.

Estas entidades son dotadas de funciones, cumplidas con gran flexibilidad, y cuya eficacia resulta de la multiplicidad de los métodos de actuación de que disponen.

En España existen varios ejemplos de entidades independientes, así como en Portugal, desde luego las que tienen más importancia en el campo del acceso a la información, la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos y la Comisión de Protección de Datos Personales (automatizados).

Ocurre que la doctrina, en los países de régimen administrativo, como España y Portugal, ha cuestionado y analizado estas entidades centrándose, sobre todo, en la cuestión de su existencia misma, de las consecuencias de su existencia y de sus principios legitimadores.

Respecto al estudio de estos principios, es considerado también necesario, pues, si “la independencia de las administraciones no resulta expresamente de un imperativo constitucional”[217], la verdad es que cierta doctrina considera que la Constitución tiene ciertos principios y derechos fundamentales (v.g.[218], las obligaciones del Estado en los dominios de disciplina de la utilización del tratamiento automatizado de la información[219], de la protección de la intimidad de la vida privada y familiar, de la defensa de los consumidores[220]; al ambiente adecuado al desarrollo sano de la persona[221] y la obligación del Estado de dar una “utilización racional de todos los recursos naturales”[222], o de garantizar la “estabilidad económica” en el Estado Social de Derecho[223], el derecho a la integridad física[224]; a la protección de la salud[225], y, en general, el principio de la objetividad de la actuación de la administración pública en la realización de los intereses generales[226]), que, afirmando “razones de eficiencia técnica y socio-política”, pueden legitimar una “opción del legislador en el sentido a ‘neutralizar’ algunos sectores de la actividad económica y social”[227].

Esta reflexión concreta sería necesaria, pues, como dice SALA ARQUER, hay necesidad de investigar, casuísticamente, si existe en la Constitución algún fundamento que permita extraer ciertas funciones administrativas y atribuirles un carácter independiente[228], o igualmente, como ocurre con BETANCOR RODRÍGUEZ, la necesidad de hacer “anteceder la investigación en torno del fundamento específico para la neutralización de cada una de las administraciones descritas de la busca de fundamento genérico legitimador de la decisión de neutralizar políticamente la misión de supervisión de algunas actividades”[229]

BETANCOR RODRÍGUEZ señala la existencia en la doctrina de un consenso que traduciría el núcleo duro de las EAI y que sería constituido por las entidades cuya neutralización ha sido “llevada a las últimas consecuencias”[230], destacándose las que SALA ARQUER denomina como “administraciones independientes por motivos de orden técnico-económico”[231], y como las “administraciones independientes incumbidas de la garantía de un derecho fundamental”[232].

Normalmente, con excepción de la CPD, son órganos colegiales[233], cuyos miembros son nombrados por el Gobierno[234],  entre personalidades de reconocido mérito en las materias a tratar[235], que sólo pueden ser despedido con justa causa[236] o sustituidos al final del mandato legalmente fijado, con poderes de practicar actos administrativos, crear normas o aplicar sanciones[237], además y otros legalmente previstos como el de estudio o participación en la elaboración de normas, o de importantes “poderes informales” de información, sensibilización de los ciudadanos, etc.[238]. Y, en algunos casos, este nombramiento gubernamental exige un informe favorable del Parlamento[239], solución que no parece merecer gran apoyo en alguna doctrina, v.g., BETANCOR RODRÍGUEZ, quién lo argumenta con el hecho de que, habiendo mayoría partidaria en ambas Cámaras, pueda ser un sólo partido el que decida la composición de la entidad en cuestión. No compartimos esta idea, en la medida en que es preferible la intervención de un órgano plural ampliado, como el parlamento que la simple designación por órgano uninominal, desde que la elección o el informe positivo dependan de un quórum ampliado o, incluso, de la unanimidad.

En principio, para despartidarizar o evitar la designación de personalidades partidariamente muy marcadas, bastará exigir dos tercios o más de los diputados integrantes del Parlamento o de cada una de las Cámaras, lo que exigirá una negociación cualquiera sea la mayoría existente en el parlamento y en el gobierno.

Dos aspectos considerados por la doctrina española son el de la posible instrumentalidad y, por tanto no total independencia, de estas administraciones, si no fueren dotadas de personalidad jurídica, y otro, al revés, el de saber cómo encuadrar teóricamente la necesidad de que ellas mantengan alguna normalidad constitucional, que no les permitiría una total independencia.

En cuanto a la personalización de estas entidades, POMED SÁNCHEZ, aunque se verifique apenas una cierta tendencia del legislador para atribuirles personalidad jurídica[240], defiende que esta técnica es esencial en términos de su independencia porque sólo ella permite retirarlas del cuadro de administraciones instrumentales del Ejecutivo, al viabilizar la creación de un derecho estatutario especifico para satisfacer sus necesidades funcionales en su actividad descentralizada[241]. Importa referir que en España, no todas las EAI tienen personalidad y esto es así en otros países, como Francia y Portugal, sin que tal hecho haya sido considerado como algo fundamental para garantizar tal independencia. Además, todos los países, cuentan con entidades descentralizadas, de administración indirecta del Estado, que tienen personalidad jurídica y no son independientes. Estas entidades son otra categoría, que nada tiene que ver con su personalidad autónoma del Estado o no, dado que lo esencial de su caracterización no está ahí. Nuestra posición es que lo esencial pasa por la exigencia de que tengan un estatuto semejante al de los tribunales y jueces que son órganos del Estado sin personalidad jurídica, sin que la doctrina refiera que sus miembros dejan por eso de funcionar libres de cualquier instrumentalidad gobernativa[242].

En cuanto a los limites a existir y que se defiende que existirían, la jurisprudencia y doctrina más preocupadas constitucionalmente con la existencia de la independencia de administraciones públicas tiene ha afirmado de hecho que no hay un fenómeno de verdadera independencia, como ocurre con el poder judicial, pues no hay un corte de estas entidades en relación con el ejecutivo[243], dado que no sólo el gobierno mantiene mecanismos de influencia que las integran en la unidad estatal, sino que hay control jurídico periódico (del gobierno y parlamento)  y genérico[244], a través de la obligación de elaboración de informes[245] o del régimen de inamovilidad flexible de sus miembros[246].

En esta línea de reflexión, COSCULLUELA MONTANER y BETANCOR RODRÍGUEZ[247], destacan que, con excepción del Banco de España, estas entidades no tienen poder para aprobar sus presupuestos, que apenas proponen al gobierno, aunque algunas recojan tajadas por sus servicios[248].

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En cuanto a la cuestión de su independencia estatutaria y de sus miembros, importa destacar que sus ideas mayores se relacionan precisamente con su independencia estructural con relación al poder ejecutivo y neutralidad política funcional en términos de gestión[249].

Como refiere BETANCOR RODRÍGUEZ (que sigue una concepción amplia integradora en esta categoría no sólo los que tienen poderes de autoridad administrativa[250], como es el caso resolutorio, sino cualquier entidad dotada de independencia y neutralidad[251]), las Administraciones Independientes “son entes de derecho público dotadas de estatuto jurídico que pretende garantizar cierto grado de independencia del gobierno y de la Administración del Estado”. Y, por eso, su personal directivo no puede ser “removido discrecionalmente, ni puede estar sometido a órdenes o instrucciones del Gobierno”. Y estos entes nacen independientes precisamente para “neutralizar la gestión que desarrollan”, siendo cierto que “La creación de estos entes obedece (...) a ‘una voluntad consciente de limitarla en otro caso incondicionada disponibilidad de los mismos –y de las funciones que en cada caso se les confía- por parte del gobierno de turno, esto es, de neutralizar políticamente su gestión, apartando ésta, en lo posible, de la lucha partidista’.”

Desde luego, independencia ante los gobiernos, porque sospechosos de propensiones liberticidas y de partidismo sectario, lo que exige, a través de la recurrencia semántica al término independencia y al propio estatuto del órgano y de las personas, la búsqueda de una nueva legitimidad para el Estado.

Su independencia es la técnica, copiada del estatuto de las magistraturas judiciales, garantizadora para el ciudadano de la neutralidad, igualdad en el tratamiento de las cuestiones y objetividad de su actividad, y retira al poder público la sospecha original de su arbitrariedad o parcialidad, sin dejar de asegurar una actuación efectiva en los sectores en que tengan intervención.

En cuanto a las experiencias extranjeras importa referir la existencia antigua de autoridades administrativas independientes, sea en Estados Unidos sea en el Reino Unido, países propicios al florecimiento de este fenómeno una vez que el Estado no es conceptualizado en términos encarnados en un aparato administrativo jerarquizado y centralizado, jugando un papel determinante.

De cualquier modo, hoy, aunque la organización político-administrativa de los países continentales de la Europa occidental está estructurada en pirámide jerarquizados, ante la crisis profunda del Estado y de la democracia representativa[252], de su modelo jus-administrativo y el éxito objetivo por ellas revelado de modo generalizado en todos los sectores de su actividad, este argumento ya no es usado doctrinalmente como impeditivo de la creación de estas entidades, apareciendo como una concreción más de un desarrollo de la descentralización administrativa y de técnicas de consulta y participación. Por eso, estas comisiones se han impuesto, desde luego, para el control de la máquina administrativa y de una aplicación sabia de los derechos sensibles.

Además, de la experiencia galopante verificada en Francia, Reino Unido[253] y EUA[254], también la Alemania, Italia[255], España[256] y Portugal[257], este último con consagraciones destacadas en el texto constitucional.

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En cuanto a la cuestión de constitucionalidad de la creación y composición de las EAI, o sea (para allá de los temas de la independencia o neutralidad), el problema de su existencia sin ninguna sujeción al gobierno, y de la integración los poderes clásicos del Estado[258], los autores se interrogan cómo es posible que los regímenes de organización administrativa europeos continentales, consideraren la posibilidad de estructuras administrativas[259] que, por un lado, no están subordinadas al gobierno, y así eventualmente atentatorias de principios constitucionales como el democrático[260], el de la separación de poderes[261] y el de la subordinación de la Administración estatal al gobierno, órgano de soberanía que dirige, orienta o tutela las Administraciones Públicas estatales, el poder Ejecutivo del Estado (o mejor, el Poder Administrativo en general, dada la pluralidad actual de Administraciones y de actividades no estrictamente ejecutivas de las leyes del Parlamento) y, por otro lado, ejercen funciones de Administración con integración de parlamentarios y jueces, y así eventualmente atentatorio del principio de la separación de los poderes del Estado[262].

¿Habrá algún “fundamento de orden material, constitucionalmente sustentado, legitimador de la decisión del legislador ordinario en el sentido de instituir autoridades administrativas independientes”[263]?

Ya analizamos el problema en España, en términos genéricos y podemos afirmar que la doctrina en general es favorable a su constitucionalidad. Por ejemplo, POMED SÁNCHEZ, hablando de estas “instancias que desarrollan sus funciones al margen de la línea jerárquica que estructura el edificio organizativo de las Administraciones públicas”, “defiende (...) la plena constitucionalidad” de las mismas[264], aunque, v.g., autores como PARADA VÁSQUEZ, BETANCOR RODRÍGUEZ o GARCÍA LORET argumenten contra esa constitucionalidad.

Los argumentos de estos administrativistas, en nombre de una garantía del principio democrático[265], que exige la articulación de los mecanismos de dirección y responsabilización del Gobierno ante la Administración, se liga así al poder del gobierno de dirigir toda la Administración civil y militar, lo que implica la libre designación y dimisión de los titulares de los órganos directivos de cualesquiera organizaciones integrantes de la Administración[266], sin la cual no puede exigirse su responsabilidad política por su funcionamiento[267] deficiente y sin que haya norma constitucional (expresa, lo que ocurre en Portugal, pero no en España) que autorice el legislador ordinario apartar eso poder de dirección y responsabilidad[268].

Además, siguiendo el pensamiento de PARADA VÁSQUEZ y GARCÍA LLORET, ¿cómo comprender que se pueda querer crear unas administraciones más objetivas y neutrales que otras, cuando la Constitución obliga a toda la Administración Pública a servir con objetividad e imparcialidad los intereses públicos[269]?

Pero, como comenta POMED SÁNCHEZ, cuanto al poder constitucional del gobierno dirige toda la administración, por un lado, este poder integra la función ejecutiva que aparece constitucionalmente referido como debiendo ser ejercido en los términos previstos en la Constitución y en las leyes[270], “pudiendo estas últimas modular el ejercicio de este poder”[271], siendo, de cualquier modo, cierto que el TC no se ha pronunciado contra el nombramiento de los titulares de los órganos de entidades independientes por el Parlamento[272]. Además, tal “no implica un estatuto constitucional de libertad de nombramiento y dimisión de los altos cargos”, debiendo, salvo en lo que concierne a los Ministros, este poder basarse en las leyes ordinarias y no en la Constitución[273].

Respecto a la cuestión de la responsabilidad política del gobierno ante el Parlamento por los actos de la Administración, su ámbito es de libre configuración por el Parlamento y, según POMED SÁNCHEZ, el gobierno sigue poseyendo medios de dirección y de control de la actuación de estas entidades cuyo ejercicio correcto puede ser exigido por el Parlamento[274].

El problema presentado por BETANCOR RODRÍGUEZ, sobre los poderes sancionatorios de algunas entidades independientes[275], como el caso de la doble sanción, administrativa y penal, el propio TC tiene admitida la situación con el argumento de que se está en el dominio de “relaciones especiales de poder”, teniendo presente la necesidad de “protección de la confianza recíproca entre miembros de un grupo cuyas relaciones son basadas en el principio de la solidaridad”[276].

En lo que concierne a la debida objetividad y neutralidad por parte de toda la Administración en general, no deja de considerar que muchas veces ocurre que esos valores son “puestos en causa por la intervención del Gobierno”, lo que es suficiente para justificar la atenuación de los poderes de dirección gubernamental sobre ciertas administraciones[277].

El hecho del artículo 97 de la CE de confiar al gobierno el poder reglamentario, el TC pronunciándose sobre este poder atribuido al Banco de España, ya había  aceptado, en su Sentencia n.º 135, de 5 de octubre, que esta entidad “auxiliar” del Gobierno usufructúe de tal poder de autoridad, no entendiendo tal norma “según un criterio estricto, puramente literal”, limitando a uno único órgano, el Consejo de Ministros, tal poder, defendiendo que la “desconcentración del poder reglamentario es constitucionalmente posible y, en muchas ocasiones, necesaria desde punto de vista del contenido de la norma”[278]

También en Portugal, importa analizar los términos de este debate, teniendo presente las normas constitucionales vigentes.

En efecto, los Gobiernos son, en general, los órganos de conducción de la política general del país y los órganos superiores de la Administración pública[279]. Y, en esta posición, tienen, como tareas administrativas, “dirigir los servicios y la actividad de la administración directa del Estado, civil y militar, hacer la superintendencia en la administración indirecta y ejercer la tutela sobre esta y sobre la administración autónoma”[letra d) del artículo 199]; todo esto a través de “adecuadas formas de descentralización y desconcentración administrativas, sin perjuicio de la necesaria eficacia e unidad de acción de la Administración y de los poderes de dirección, superintendencia y tutela de los órganos competentes”(apartado 2 del artículo 267).

En cuanto a los principios constitucionales, la Administración Pública es comúnmente definida como el conjunto de personas físicas y morales que bajo la autoridad o el control del Gobierno, ejercen actividades administrativas, independientemente de su estatuto descentralizado o desconcentrado.

Ocurre que, durante mucho tiempo, ha existido en Portugal, como en otros países europeos de matriz administrativa francesa, sin norma directamente constitucionalizadora, entidades administrativas que no podían sufrir alguna intervención del gobierno y por eso catalogada como independientes, lo que colocaba la cuestión de su constitucionalidad, que la jurisprudencia ha sobrepasado. Y que, en Portugal, finalmente ha merecido una norma expresa, en revisión reciente, donde se prevé una cláusula general permisiva, diciendo que “La ley puede crear entidades administrativas independientes”[280], además de la previsión específica de ciertas de estas entidades, como es el caso referente a la protección de datos personales automatizados[281].

En Portugal, el tribunal constitucional ha apreciado cuestiones planteadas por el Jefe del Estado con relación a la Comisión de Fiscalización del Secreto de Estado, referentes a su composición y exigencia de su informe como condición para el acceso a los tribunales, pero no directamente sobre su existencia independiente del gobierno. Pero, en Francia, el tema ha sido debatido, y los argumentos de esta jurisprudencia merecen su aportación aquí.

Como afirma el Consejero de Estado francés G.BRAIBANT, estas autoridades son completamente “inéditas en nuestro derecho público y revelan una contradicción en sus propios términos”. Y continua el autor: “En nuestra tradición política, la administración, en principio no es independiente: es subordinada al gobierno y, a través de él, al parlamento. La independencia es reservada por la Constitución a la autoridad judiciaria y, como sabemos, ella es muy relativa”.

El propio Consejo de Estado ha expresado dudas en cuanto a su constitucionalidad, una vez que constituyen una categoría no prevista en la Constitución y difícilmente conciliable con el equilibrio de los poderes creado por ella.

El primer apunte a destacar es la cuestión constitucional que la existencia de estas entidades ha despertado en ciertos Estados, como ha ocurrido en Francia.

En efecto, este fenómeno ha empezado igualmente por implicar problemas constitucionales, además sólo resueltos por el consenso del silencio ante la utilidad y eficacia de estas fórmulas de control de la Administraciones Públicas, normalmente apoyadas, por principio, por los Parlamentos.

En un estudio del Consejo de Estado francés, de 1983, sobre el futuro de las autoridades administrativas independientes, se apunta la creación de estas entidades cuando están en juego objetivos que intenten “asegurar el juego regular de los mecanismos democráticos, controlar el financiamiento de los partidos políticos o apreciar los méritos y aptitudes de las entidades colocadas bajo la tutela gubernamental”, o sea, dominios en que la complejidad de la vida social, debido a la aceleración de los progresos técnicos, juntamente con el continuo crecimiento en los últimos tiempos, sea del poder administrativo, debido a la intervención de la Administración en todos los dominios de la vida social, sea el refuerzo de los poderes económico, científico y mediático, ante el poder político y administrativo, implica nuevos controles y transparencias en la defensa de las libertades individuales y de un real Estado de Derecho democrático.

Sus estatutos y funciones pueden ser diferentes unos de los otros, aunque en general sean instancias de reflexión, elaborando informes o reglamentaciones, dando informes a las Administraciones y apreciando las quejas de los particulares. Tienen pues una función de estudio, mediación y recurso pre-contencioso independiente. Pero se benefician de total autonomía funcional, sujetas apenas al poder judicial en los casos en que tengan poderes decisorios, y cumplen objetivos semejantes.

Estamos ante instituciones que, unas veces aparecen calificadas como tales por el legislador, y otras son así consideradas por la doctrina por razones de analogía con sus funciones y estatuto; con competencias únicamente consultivas o compartiendo los poderes de autoridad administrativa y comulgando de características casi jurisdiccionales. Su éxito resulta de una lógica de Administración independiente de la dirección política de la Administración, en un contexto global de recurso a personas conocedoras en diferentes áreas, en una época en que la credibilidad y los métodos de actuación tradicionales del Estado son cuestionados.

Pero, hay que reconocer que la reducción de la autoridad del gobierno a un simple poder de recurso judicial es una ficción constitucional que no puede sustituir el clásico poder jerárquico, supervisor o fiscalizador (tutelar) sobre la Administración, no pasando de una argumentación doctrinal demasiado débil, destinada a viabilizar entidades que ejercitan con éxito funciones en la sociedad francesa y que, de otro modo, acabarían por verse eliminadas o limitadas en su proficua acción.

En cuanto a sus poderes represivos, el Tribunal considera que el principio de la separación de poderes no obstaculiza a que una “autoridad administrativa, actuando en el cuadro de prerrogativas del poder público, ejerza el poder de sanción”[282].

En todos los países de la Europa continental, este fenómeno de los órganos administrativos independientes coloca los problemas relacionados con sus fundamentos constitucionales y fronteras jurídico-institucionales, su papel y autonomía ante la Administración Pública.

En cuanto a la cuestión de la independencia, los autores se interrogan cómo es posible en los regímenes de organización administrativa europeos considerar la posibilidad de estructuras administrativas estatales no subordinadas al gobierno.

En Francia, G. BRAIBANT afirma que estas autoridades son “inéditas en el nuestro derecho público y revelan una contradicción en sus propios términos”, pues en “nuestra tradición política, la Administración, en principio, no es independiente: es subordinada al gobierno y, a través de él, al Parlamento. La independencia es reservada por la Constitución a la autoridad judiciaria y, como sabemos, cuanto ella es relativa”. Y el Consejo de Estado, a que este autor ha pertenecido, había revelado dudas en cuanto a su constitucionalidad una vez que constituyen una categoría no prevista en la Constitución y difícilmente conciliable con el equilibrio de los poderes creado por ella. En efecto, en cuanto a los principios constitucionales, la Administración Pública es comúnmente definida como el conjunto de personas físicas y morales que bajo la autoridad y control del gobierno, ejercen actividades administrativas, independientemente de su estatuto descentralizado o desconcentrado.

En Francia, con base en los artículos 20 y 72 de la Constitución, estaría excluida la idea de independencia, apenas una autonomía relativa que no implicase una total ausencia de subordinación al poder central, dada la inadmisibilidad de una arquitectura administrativa que huyese a la unidad del Estado. El referido artículo 20 afirma el principio de la subordinación en estos términos: “el gobierno dispone de la Administración”. O sea, impone una relación jerárquica directa entre el gobierno y la Administración del Estado, en cuanto el artículo 72 dispone sobre los lazos que se mantienen a nivel de las entidades descentralizadas.

En Francia ha sido la Cour Constitucionel que, sin llegar al punto de crear o desarrollar cualquier teorización sobre la independencia de ciertas instituciones administrativas, permitió, en lo esencial, mantener su existencia y carácter, considerando la independencia aceptable limitada por la existencia de un control jurisdiccional, dado que, como toda la autoridad administrativa, estas entidades están sometidas al control de la legalidad, afirmando que no sufren de inconstitucionalidad dado que su independencia no va al punto de excluir todo el poder del gobierno sobre ellas, una vez que este puede siempre recurrir jurisdiccionalmente contra sus decisiones.

En comentario sucinto, no puede dejar de decirse que no parece que la posibilidad de recurso a los tribunales tenga algo a ver con la dependencia del gobierno y así, que la reducción de la autoridad del gobierno a un simple poder de recurso judicial es una ficción doctrinal elaborada in extremis con meros intuitos constitucionales pero que no puede sustituir el clásico poder jerárquico sobre la Administración, no pasando pues, en la ausencia de norma constitucional de excepción legitimadora de las mismas, de una clara torceduradel juez, para viabilizar entidades que han ejercido con éxito funciones relevantes en la sociedad francesa y que de otro modo acabarían por verse o eliminadas o muy limitadas en su capacidad decisoria.

Además, este Tribunal, en esta jurisprudencia de conformación constitucional, considera que los poderes reglamentarios atribuidos por el legislador tienen que ser entendidos de modo muy restringido y subordinados al del primer-ministro. O sea, el gobierno mantiene, independientemente de los poderes reglamentarios que algunas leyes han dado a estas autoridades, el control general de la reglamentación de los respectivos sectores, de modo a cumplir el precepto constitucional que determina que es él quien conduce la política nacional[283].

En el ámbito orgánico, la Ley portuguesa, tal como, por ejemplo en Francia, ha integrado, además de diputados y expertos en la materia de que tratan, jueces o ex-jueces. Esta solución parte de la idea de que sus tareas no están muy arredradas de las jurisdiccionales (por eso, en Francia, se llama jurisprudencia de la CADA a sus informes doctrinales), y quién mejor, por definición, que los jueces para garantizar la independencia de su funcionamiento.

Pero, esto levanta al final otra cuestión distinta: ¿Esta solución no puede herir el principio constitucional de la separación de los poderes y la independencia de los tribunales?

Hay que reconocer que estos organismos independientes no son formalmente jurisdicciones ni sustituyen a los tribunales, estando además sometidos al control jurisdiccional, aunque su autonomía de actividad con relación a los otros poderes sea un principio fundamental a preservar.

De cualquier modo, hoy, la presencia de lo varios representantes de los distintos poderes, inclusive del poder político, traducida en la composición de estas autoridades, viene siendo, en la práctica, considerada útil al permitir de hecho realizar el pluralismo de opiniones institucionales.

Normalmente, el gobierno designa un número menor de miembros y el Presidente de la Comisión es elegido por ella de entre sus miembros. En cuanto a la independencia funcional, no es aplicable a estos organismos ni el control de tutela ni el control administrativo, dado que son dotados de personalidad moral y no se sitúan en el cuadro de la devolución de poderes. Y como la independencia excluye la subordinación, no estando sujetos a cualquier poder jerárquico, como es el caso, su principal componente que es el poder de instrucción. En los términos de las leyes que crean estas Comisiones, como es el caso de las ligadas a la informática y a la defensa de las libertades, sus miembros ejercen sus atribuciones sin recibir instrucciones de ninguna autoridad.

Pero, por ejemplo, en Francia, hay casos en que la jerarquía, con invocación “en el interés general” ha osado retomar abiertamente sus poderes como ha ocurrido durante la guerra del Golfo en relación con el Consejo Superior del Audiovisual, lo que ha sido encuadrado como un simple “llamar la atención” de la autoridad competente para prevenirla de la necesidad de medidas cautelares con relación a su sector de responsabilidad, en un contexto excepcional.

Las autoridades públicas normalmente pueden solicitar informes y, asimismo, asistir a las deliberaciones de estos organismos independientes. En algunos casos, como ocurre con la CNIL, el gobierno nombra un comisario junto de esos organismos, el cual no dispone de poder de voto, pero puede estar presente en las reuniones, presentar observaciones y, a veces, sin derecho de veto, puede solicitar una reapreciación de la deliberación.

Ellas tienen también poder de fijar el reglamento interno, en el cual encuadran el quórum de presencia y de deliberación y que, por lo tanto, son reglas importantes.

La jurisprudencia francesa tiene seguido una orientación contra la posibilidad de admitir que estas autoridades puedan consagrar, en los regimientos[284], derogaciones a la regla general oriunda de una jurisprudencia antigua según la cual, ante el silencio de los textos, un órgano colectivo no puede deliberar válidamente sino en presencia de la mayoría de los miembros que lo componen.

Con tal base ha llegado ya a invalidar el reglamento interno de la Comisión de Sondeos, considerando que el gobierno tiene poder para, a través de decreto, reglamentar los aspectos procedimentales.

En el plano logístico, la autonomía de estos organismos independientes franceses es muy reducida: distintas del aparato administrativo y ligadas a un determinado servicio de las administraciones tienen normalmente estructuras muy simples. Se benefician de la aplicación del artículo 3. º De la Ley de 11 de enero de 1984, relativa a la Función Pública del Estado, que prevé que las instituciones administrativas especiales puedan emplear personas que no sean funcionarios de carrera o que les permite reclutar libremente a sus agentes.

  Para concluir estas consideraciones genéricas, se puede constatar que se está ante una fórmula de Administración y de ayuda a la composición de conflictos, creados en términos casuísticos, más para encuadrar las relaciones entre Administraciones y ciudadanos, en áreas sensibles y complejos, sin obedecer a una política de conjunto sobre su papel y sus poderes dentro de la organización futura de los Estados, queda apurar hasta qué punto este modelo, que en algunos países extraviara ya los campos de aplicación de leyes sobre libertades individuales, podría continuar a imponerse, y expandirse a otros campos conectados con el relacionamiento interadministrativo, en un momento en que crece la complejidad relacional del Estado compuesto y la necesidad de uniformización de prácticas en grandes espacios en unificación, lo que significaría una reorientación de los modelos administrativos y del estilo de Administración en muchos países, como es el caso de Portugal y España.

De cualquier modo, son independientes de los poderes tradicionales existentes, comulgando de estos en muchas de sus funciones en el plano normativo, de la aplicación de la ley, y ejecutivo,  casi como uno cuarto poder orgánico del Estado, verdaderamente institucionalizado en los tiempos modernos, y en muchos casos, imponiéndose, independientemente de cualquier esfuerzo teórico de encuadramiento, normalmente sin necesidad de base constitucional, por la pura legitimidad funcional, esto es, por el éxito de sus realizaciones.

Dicho esto, ¿qué intereses podrán tener estas entidades en el ámbito de relaciones triangulares, poligonales, si no igualmente hiperbólicas, especialmente interadministrativas, pero implicando también la participación constructiva y el control de los ciudadanos y sus organizaciones sociales, en el proceso no siempre lineal de defensa del ambiente en sentido amplio, abarcando el ambiente natural y social, el urbanismo y el patrimonio cultural en general y la ordenación y la planificación territorial?

 

En cuanto a la integración en las EAI de miembros de todos los órganos de soberanía, esto no interfiere con su independencia -de estas entidades que deriva esencialmente de reglas de orden orgánica y funcional, en la medida en que aparecen como autoridades sin legitimidad democrática directa, sin personalidad colectiva y, en la mayor parte de los países, sin consagración constitucional.

Las características y las garantías de su independencia resulta del encuadramiento legal específico y se mide, en el plano orgánico, por el modo como son compuestas, modo de designación, reglas relativas al mandato, como es el caso sobre su duración y condiciones de revocación, de la mayor o menor extensión del régimen de incompatibilidades y de inmunidad y, en el plano funcional sea de la ausencia de cualquier poder jerárquico sea de la autonomía de organización y funcionamiento.

En algunos países, como Francia y Portugal, debe destacarse la propensión para integrar en estas entidades parlamentarias y jueces o ex-jueces, en una lógica orgánica que considera que sus funciones materiales no son muy distintas de las jurisdiccionales. Y los jueces son, por definición, la mejor garantía de independencia.

La cuestión que puede ponerse es esta: ¿en qué medida esta integración de jueces ofende la independencia de los tribunales y, tema también pertinente a los diputados y senadores, el principio de la separación de los poderes?

Hay que reconocer, y esto mismo en el Reino Unido, pese su designación frecuente como “administrative tribunals”, que estos organismos independientes no son jurisdicciones y aunque estén sometidos al control jurisdiccional, su autonomía de acción es un principio fundamental que debe ser preservado con relación a los otros poderes.

Un argumento a ponderar es si no puede haber alguna dificultad en conciliar el hecho de que los jueces participen en el debate y elaboración de actos doctrinales, que los mismos, posteriormente, pueden tener que conocer en el nivel de lo contencioso administrativo.

La cuestión ha sido debatida, por la primera vez, en Francia, por la Cour Constitucionel, que consideró que esto no afectaba la independencia de los propios jueces en cuanto a la apreciación contenciosa, en la medida en que estas soluciones orgánicas se imponen precisamente por el deseo del legislador en querer preservar la independencia de los organismos administrativos independientes, dándoles un estatuto, no sólo legal, sino también y sobre todo, en su funcionamiento efectivo, semejante al de los tribunales[285]. Pero, el debate relativo a la independencia de los jueces, a que esta jurisprudencia se refiere, ha llevado a encuadrar la designación de los miembros de la judicatura por reglas especiales. Se trata de la designación de jueces de los altos tribunales de modo que “la independencia conferida a estos organismos implica, que, en la propia intención del legislador”, los miembros jueces de las Comisiones “designados por el Consejo de Estado y por los otros tribunales sean elegidos únicamente por los miembros de estas instituciones, que estén, en el acto de la elección, al servicio en las respectivas jurisdicciones”, pretendiendo con esto excluir de la elección los jueces que a esa altura ejerzan funciones parlamentarias, gubernamentales o administrativas.

Esta jurisprudencia ya llevó alguna doctrina a considerar que este sistema de composición orgánica introduce la política en los cuerpos jurisdiccionales[286], en la medida en que hay una convivencia con titulares de cargos integrantes de entidades representantes del poder político, aunque, normalmente, los gobiernos designen un número menor de miembros y el Presidente de la Comisión sea elegido por de entre sus miembros o sea legalmente el miembro de un tribunal superior.

Ocurre que esta representación ha sido considerada útil por permitir realizar el pluralismo. Y además lleva no sólo a convencer, más que a vencer, doctrinalmente, la administración implicada, y a uniformizar criterios de aplicación legislativa en campos sin tradición de vigencia de ciertas reglas.

En cuanto a la independencia funcional, se realiza al no ser aplicable a estos organismos ni el control de tutela ni la sujeción a cualquier tipo de dirección o supervisión administrativa, igual cuando estamos ante órganos no dotados de personalidad moral, pues nunca están situados en el ámbito de una política descentralizadora, de devolución de poderes.

Como la independencia excluye la subordinación, no están sujetos a poder jerárquico alguno, con todo lo que esto significa, en sus consecuencias disciplinarias y sancionadoras, que no pueden sufrir de la parte de quienes los nombran.

Basta referir el ejemplo de la Ley francesa, que crea la CNIL, Comisión Nacional de Informática y Libertades, cuyos miembros ejercen sus atribuciones sin recibir instrucciones de autoridad alguna. Pero, hay casos en que la jerarquía, invocando “el interés general”, ha osado retomar abiertamente sus poderes como ha ocurrido durante la guerra del Golfo con relación al Consejo Superior Audiovisual, lo que fue referido como uno simple “llamar a la atención” de la autoridad competente para la prevenir de la necesidad de medidas cautelares con relación a su sector de responsabilidad, en un contexto excepcional. Todo esto hecho en vez de la creación de legislación excepcional adecuada al efecto. Pero, ha sido peor la reciente experiencia portuguesa con la Comisión de Protección de los Datos Personales (ahora sin la designación final de “Informatizados”, o sea, automatizados), dada la postura ilegal y entonces ya inconstitucional del Parlamento, que ha tomado partido en una lucha interna dentro de la mismo, “convocando” él Presidente de este órgano a su Comisión de Derechos, Garantías y Libertades, para dar explicaciones sobre su actuación y llevando a su dimisión no voluntaria, en una clara interferencia ofensiva de la independencia del órgano, lo que ha ocurrido porque el Parlamento lo había nombrado, pues, como ocurre con la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos, si el Presidente fuera miembro de un tribunal superior, los parlamentarios no se atreverían a practicar tal ilegalidad atentatoria de su mandato independiente.

Las autoridades públicas envueltas en la materia en apreciación, normalmente, pueden pedir informes e incluso asistir y participar sin derecho de votación a las deliberaciones de estos organismos independientes cuando haya quejas.

En algunos casos, como ocurre con la Comisión Nacional Informática y Libertades, el gobierno nombra incluso un comisario junto de esos organismos, el cual no dispone de poder de voto, pero puede estar presente en las reuniones, presentar observaciones y, por veces, sin derecho de veto, puede solicitar una reapreciación de la deliberación.

En el plano logístico, su autonomía es muy reducida: distintas del aparejo administrativo y ligadas, normalmente, a un dado servicio de la Administración, como en Francia, o del Parlamento, como en Portugal, tienen normalmente estructuras muy simples[287], a menos que, como hoy permite la ley portuguesa de los Institutos Públicos, se  constituyan como personas jurídicas.

Para concluir, consideramos que se está ante una fórmula de Administración o de ayuda a la composición pre-contenciosa de conflictos aun sin clarificaciones legislativas necesarias o por lo menos suficientes y que son creadas en términos casuísticos, sin obedecer a una política orgánica de conjunto sobre su papel y sus poderes dentro de la organización futura de los Estados.

Esto provoca, en algunos casos, fenómenos de subsistencia por inercia, quedando apurar hasta qué punto este modelo, que en algunos países extravasa ya los dominios sensibles de aplicación de leyes sobre libertades individuales, podrá continuar a imponerse aquí, lo que significaría una reorientación de los modelos administrativos y del estilo de administración en muchos países, como es el caso de Portugal y España.

De cualquier modo, a ser así, creadas por el poder constitucionalmente instituido, pero independientes de los poderes tradicionales existentes, comulgando de estos en muchas de sus funciones, en el plano normativo, de la aplicación de la ley, casi como un cuarto poder del Estado, verdaderamente institucionalizado en los tiempos modernos.

Pero, importa terminar estas consideraciones diciendo que, independientemente de cualquier esfuerzo teórico de encuadramiento de estas autoridades administrativas, como ocurre ya hoy en Portugal con la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos, la Comisión Nacional de Protección de Dados y la futura Comisión de Fiscalización del Secreto de Estado, hay, en principio, necesidad de un asiento constitucional general legitimador e, igualmente, de una legislación general, de creación, por un lado, de un estatuto constitucional y, por otro, de unos principios mínimos que la discipline, sin permitir su banalización e instrumentalización por los poderes públicos, para huir a sus tareas menos populares, en el contexto global del sistema jurídico-político y administrativo.

 

V.6.CUESTIÓN DE LA OBLIGATORIEDAD DEL INFORME PREVIO A LO CONTENCIOSO EN EL DERECHO FRANCÉS Y PORTUGUÉS EN SU TEXTO ORIGINAL

 

La Ley portuguesa del Secreto de Estado impone que el interesado solicite un informe previo, por lo tanto obligatorio para el acceso posterior al contencioso, pero no vinculativo para la entidad que haya denegado el acceso, según resulta del régimen general del artículo 98.2 del Código del Procedimiento Administrativo, que dice que, salvo disposición contraria, los informes (que igualmente se consideren obligatorios, en el caso en que la Administración tenga que solicitarlos) no son vinculativos. Ahora bien, la ley del secreto no hace tal declaración, siendo cierto que no era esa claramente la voluntad del legislador[288].

La cuestión que importa esclarecer es si el ordenamiento jurídico portugués admite la obligatoriedad de la reclamación previa como condición para el acceso a los tribunales, como hoy sigue siendo letra expresa de la Ley del Secreto de Estado. O sea, la cuestión es saber si el recurso contencioso puede ser condicionado por la existencia del informe previo de una entidad administrativa (y apenas antes de la versión actual de la ley de 1999, la CADA, y aun hoy la Comisión de Fiscalización del Secreto de Estado), sin cuya solicitud la decisión de la administración no puede ser apreciada por los tribunales, ante la norma constitucional que atribuye el derecho de recurso directo e inmediato a los tribunales de actos lesivos de los ciudadanos, ínsito al principio de la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legalmente protegidos (artículo 268.4).

A esto debe acrecentarse el contenido similar del apartado 5 sobre la impugnabilidad de normas, que refiere que “Los ciudadanos tienen igualmente el derecho de impugnar las normas administrativas con eficacia externa lesivas de sus derechos o intereses legalmente protegidos”.

Esta cuestión ha sido apreciada por el Tribunal Constitucional en 1993. En efecto, en su Sentencia n. º 458/93, de 12 de agosto, este se pronunció en el sentido de la admisibilidad de esta exigencia. Y esta posición, aunque haya doctrina divergente, parece la más correcta.

El problema está en saber si es o no posible interponer, entre la Administración que posee la información, a quien cabe poder decisorio, y la entidad jurisdiccional, una otra entidad que independientemente de sus características como administrativas o no, practican actos, no sólo previos, que condicionarán la conducta administrativa en el plano de la comunicabilidad a terceros de datos personales, como el propio desarrollo legal del procedimiento administrativo del acceso, por el hecho de así el legislador tener que cambiar los plazos de actuación de la Administración o por dar obligatoriamente una segunda oportunidad de lectura de apreciación del requerimiento, como tentativa apoyada para evitar el recurso judicial, aunque sea después de que la decisión ya haya sido tomada. Y, por lo tanto, dentro del espíritu del texto constitucional, crear una distorsión al principio de la recurribilidad directa e inmediata de la primera decisión administrativa con efecto externo, producida sobre una dada solicitud.

La cuestión está en analizar si es o no constitucional la exigencia legislativa de la intermediación de este informe, meramente conciliador, entre la decisión de la Administración, que ha producido luego efectos sobre la esfera jurídica exterior.

Se trata de la interpretación del ya citado apartado 4 y 5 del artículo 268 de la CRP, que dice que “Es garantizado a los administrados la tutela jurisdicional efectiva de sus derechos o intereses legalmente protegidos, incluyendo el reconocimiento de esos derechos o intereses, la impugnación de cualesquier actos administrativos que los lesionen, independientemente de su forma, la determinación de la práctica de actos administrativos legalmente debidos y la adopción de medidas cautelares adecuadas”[289].

El condicionamiento del recurso a los tribunales, sea por recusación de la solicitud documental por razones de clasificación de secreto de Estado, sea, como ocurría antes de la alteración legislativa de 1999, ante las excepciones de la ley del derecho de acceso, a la previa intervención de un órgano público independiente y la emisión de un informe de este, no tiene nada que ver con la eliminación (que alguna doctrina considera ya operada, en general, en el plan constitucional) de la perfeccionalidad o definitividad horizontal del acto administrativo, a través de exigencias de mera técnica interna a la Administración[290].

En el caso, el recurso constitucionalmente exigido, en general en relación con cualquier acto administrativo, no deja de estar garantizado, todo está en saber si esa posibilidad, al ser retardada y pudiendo perder efecto útil, no podrá ser retirada por vías procedimentales que no serían aceptables, por su construcción al estar concebida en términos conflictivos con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Fundamental, que impone que a todos sea asegurado el acceso a los tribunales, para la defensa de sus derechos y deberes legítimos sin restricciones, que, en el caso de los derechos, libertades y garantías deben limitarse al mínimo necesario para salvaguardar otros derechos o intereses constitucionalmente protegidos.

La sentencia considera que la exigencia de un informe previo no vinculativo de la Comisión de Fiscalización no traduce una restricción desproporcionada a la garantía del derecho de reapreciación judicial del asunto.

Por eso, esta sentencia, en este plano, asume, desde luego, una gran importancia práctica, pues la interpretación acerca de la conformidad constitucional repercute sobre la propia existencia y funciones de estas entidades.

En efecto, este informe es aplicable no sólo a la Comisión de Fiscalización sino también a la CADA, y de aquí al futuro para cualesquiera entidades públicas independientes, sea que funcionen en la dependencia del Gobierno sea del Parlamento, o sean clasificadas por el legislador como administrativas o simplemente como públicas.

El informe del tribunal, en cuanto a la impugnación contenciosa de los actos administrativos de denegación de acceso a los documentos anteriormente clasificados como Secreto de Estado[291], considera que “la exigencia de obtención de un previo perecer, no vinculativo de la Comisión de Fiscalización, no se configura  como  una restricción desproporcionada al previsto en los artículos. 20, n.°1, y 268, n.° 4, de la Constitución, violadora del dispuesto en el artículo 18, n.° 2, de la Ley Fundamental”.

Interesante será aún registrar que el TC hace este raciocinio, aunque el Decreto parlamentario se haya olvidado que dictar el plazo para interposición del recurso contencioso, diciendo que lo considera así: “a pesar de el artículo en apreciación no establecer cualquier régimen especifico en cuanto a los plazos de interposición de recurso contencioso (solución diversa es la de la ley francesa sobre el acceso de los ciudadanos a los archivos de la Administración, en la medida en que impone el plazo de un mes para la CADA emitir el parecer sobre el acto de denegación de acceso[292], lo cual es comunicado a la autoridad que ha denegado el acceso, para reconsiderar la situación, siendo el plazo de interposición de recurso contencioso prorrogado, para tener en cuenta la notificación del administrado por parte de la autoridad administrativa.”[293]

Y añade, conclusivamente, la STC citada, “Ora, en el caso vertente, por las razones expuestas se entende que hay la posibilidad de superar la falta de emisión de parecer, caso ocurra”. Y, en estos términos, “se concluye po la no inconstitucionalidad del art´cilo 14 del Decreto, en la vertente en que condiciona la impugnación contenciosa al pedido y obtención previa de parecer de la Comisión de Fiscalización del Secreto de Estado”.

Es obvio que esta doctrina sirve exactamente al pre-contencioso condicionante de la CADA, como debería en general estar previsto para evitar la vía procesal jurisdiccional, cuestión a dirimir más adelante.

***

En cuanto al valor actual del informe de la CADA en el derecho francés y en el derecho portugués, el acceso a los documentos en general, no regido por la Ley del Secreto de Estado, existe en Francia esta necesidad de informe previo, como condición para el recurso a los tribunales administrativos. En la versión original de la Ley portuguesa, se prevé expresamente. En la alteración de 1999, se eliminó tal inciso. Para quién entienda atribuir importancia a la voluntad del legislador, dentro de una interpretación histórica de sentido, a contrario sensu, diríamos que no. Pero, creo que los argumentos que han llevado el Consejo de Estado francés a exigir el informe previo al recurso contencioso, igual ya antes de su posterior inscripción en la ley, debería considerarse validos igualmente en Portugal, con relación a un texto que realmente tiene una redacción copiada de la francesa, como ya habíamos analizado en la obras “Direito à Informação Administrativa” y “Os Meios Informativos”, referente a los “Instrumentos de Intervención Ambiental”, en Direito do Ambiente[294].

Nuestra posición es que, a pesar de la modificación operada en la Ley de 1999, se sigue justificando, con los mismos argumentos que no se han impuesto luego en la redacción originaria de 1993 de la Ley y en Francia, donde no hay nada expreso en esta, que la intervención de la CADA sea considerada como pre-contencioso condicional a la presentación del conflicto a la jurisdicción administrativa.

Consideramos, pues, que ni el argumento a contrario sensu retirado de su eliminación, habiendo cuenta de la historia de los textos anteriores de 1993, ni el de la interpretación histórica conectada con los últimos trabajos preparatorios parlamentarios tiene valor muy relativo, no habiendo razón para seguir doctrina distinta de la francesa, esto es, sigue existiendo una fase pre-contenciosa, siendo necesaria la queja previa como condición del recurso o acción administrativa especial de anulación del acto de denegación de información.

 

V.7.COMISIÓN DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL DERECHO COMPARADO

 

La Ley portuguesa del Acceso a los documentos crea y regla las funciones de la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos (Capítulo I).

A esta entidad compete, según el artículo 18, la tarea de velar por el cumplimento de las disposiciones de la ley. La CADA es declarada una entidad pública independiente, sea funcionando junto de la Asamblea parlamentaria nacional sea disponiendo de servicios propios de apoyo técnico y administrativo.

El artículo 19 define su composición, siendo constituida por un Juez Consejero del Supremo Tribunal Administrativo, designado por su Consejo Superior de los Tribunales Administrativos y Fiscales, que preside; dos Diputados elegidos por la Asamblea de la República, uno a propuesta del Grupo Parlamentario del mayor partido que apoya el Gobierno y otro por propuesta del mayor partido de la oposición; un profesor de derecho designado por el Presidente de la Asamblea de la República; dos personalidades designadas por el Gobierno; un representante de cada una de las Regiones Autónomas designados por los respectivos Gobiernos de las Regiones; una personalidad designada por la Asociación Nacional de los Municipios Portugueses; un abogado designado por la Dirección nacional del Colegio de Abogados y un miembro de la Comisión Nacional de Protección de Datos Personales e Informatizados, designado por ella.

En la CADA Portuguesa, todos los titulares pueden hacerse sustituir por un suplente designado por las mismas entidades. Los mandatos son de dos años, renovables, sin perjuicio de su cese cuando terminen las funciones que han dado origen a la designación[295].

En las sesiones de la Comisión en que sean debatidas cuestiones que incumban a una dada entidad, puede participar, sin derecho de voto, un representante de la misma[296].

En cuanto a la competencia, a la CADA, además de la elaboración de su reglamentación interna[297], cabe:

-apreciar la denegación expresa o tácita de solicitudes, a través las reclamaciones dirigidas a ella y la posibilidad de acceso a los documentos, en general a pedido facultativo de los órganos administrativos, y aun, obligatoriamente, a los nominativos, a través de informes previos, estos últimos condicionantes de la posición de la Administración (n.° 3 del artículo 8);

-pronunciarse acerca del sistema de clasificación de documentos; dar informe acerca de la aplicación de la Ley y de la elaboración y aplicación de otros textos legales complementarios, la solicitación de la Asamblea de la República, del Gobierno y de los órganos de la Administración y elaborar una informe anual acerca de la aplicación efectiva de la Ley y su actividad, a enviar a la Asamblea de la República para publicación y apreciación, y al Primer-Ministro (artículo 20).

El hecho de que el ejercicio del derecho de acceso y de rectificación, aditamento y supresión con relación a informaciones procesadas con tratamiento manual o mecánico, se efectúe en los términos de la ley de protección de los datos personales referente a las mismas informaciones tratadas de modo automatizado, no perjudica la posibilidad de que el ciudadano pueda proceder a la reclamación junto de la CADA, si ha sido recusado el derecho de acceso, cuyo contenido en el plano del ámbito de aplicabilidad de reconocimiento, es definido en los términos de la ley del acceso y no de la ley de la protección de la informática. Sus informes son elaborados por miembros de la CADA, pero la ley faculta su elaboración por técnicos contratados, con ligación permanente a los servicios.

Al reglamento cabe crear el sistema de distribución de los informes, que será efectuada por su Presidente. Los informes son publicados en los términos del reglamento interno.

Los agentes de la Administración Pública están obligados al deber de cooperación, sea con relación a la CADA sea a la Comisión de Fiscalización del Secreto de Estado, so pena de responsabilidad disciplinaria, debiendo prestar todo el apoyo en el esclarecimiento de las situaciones contenciosas, permitiendo el acceso a los documentos en litigio y a otras informaciones que sean solicitadas.

Una otra garantía en orden al funcionamiento del derecho de acceso, aunque de valor relativo, una vez que queda confinada dentro del poder fiscalizador normal del Parlamento, viene del hecho de existir la Fiscalización por parte de la Asamblea de la República, en los términos de la Constitución y de su Reglamento interno, como es el caso en lo concerniente a la aplicación del régimen jurídico del Secreto de Estado.

La Comisión para la Fiscalización del Secreto de Estado está compuesta por los siguientes miembros: un juez de los tribunales de lo contencioso administrativo, que preside, y dos diputados. El juez a designar por el Consejo Superior de los Tribunales Administrativos y Fiscales. Los diputados son elegidos por la Asamblea de la República, a propuesta de uno del grupo parlamentario del mayor partido que apoya el Gobierno y otro del grupo parlamentario del mayor partido de la oposición.

Esta Comisión, que se ha encontrado sin nombramientos y por eso sin funcionar durante muchos años, pues solamente ha sido constituida desde junio de 2002 y nunca se ha pronunciado, debía haber merecido un reexamen para su eventual alteración, dadas sus finalidades especificas, no en cuanto al origen jurisdiccional de la entidad que debe presidirle, aunque debiese ser, por principio, un juez del Tribunal Supremo o mismo el propio Presidente de este, sino en cuanto al modo de designación de los diputados, terminando la opacidad de toda esta información a los distintos partidos con un número significativo de parlamentarios, sean de la mayoría, en coalición sean de la oposición gubernamental[298]. Esto es, tomando posición sobre la cuestión referente a la STC sobre la inconstitucionalidad de la indicación del Presidente del Supremo Tribunal Administrativo, que constaba de la propuesta inicial y fue rechazada por indicación del TC, en nuestro punto de vista, el diferendo debería haber pasado por la sustitución, en su composición, del presidente del Supremo Tribunal Administrativo por un miembro de este tribunal, y no por cualquier juez, dada la responsabilidad de la función en la materia, en los mismos términos fijados con relación a la composición de la CADA.

Analicemos, primero, cual es la composición aprobada por el Parlamento y constante del Decreto, sus funciones, después las razones por las cuales el Tribunal Constitucional considera que ella es inconstitucional en su composición, y que también originara un gran debate sea en la doctrina sea en la jurisprudencia francesa y, finalmente, las motivaciones por las que defendemos un modelo diferente de Comisión o por lo menos que la sustitución del presidente de esta Comisión sea siguiendo el modelo de la Ley del Acceso.

En cuanto a sus funciones, dice el n. º 1 del artículo 13. º que la Comisión para la Fiscalización del Secreto de Estado debe velar por el cumplimento de las disposiciones de la ley del secreto de Estado.

Ella está, para eso, dotada de total independencia ante el poder Administrativo, designándola la ley, tal como hace con relación a la CADA, como una entidad pública independiente, a funcionar junto con la Asamblea de la República y disponiendo para ella servicios propios de apoyo técnico y administrativo[299].

A esta entidad compete específicamente apreciar las quejas que le sean dirigidas sobre dificultades o denegación en el acceso a documentos y registros clasificados como secreto de Estado y sobre ellas emitir informe.

Funciona con la presencia en sus reuniones de un representante de la entidad cuya recusación es objeto de apreciación, que participa libremente y pone sus puntos de vista, pero no tiene derecho de voto.

La ley no lo dice expresamente, pero sea por el uso de la palabra participar, en una norma alejada al de la composición de la comisión, sea, en términos análogos, lo dispuesto para la CADA, no cabe duda que es esta la solución que resulta más adecuada, sea de la interpretación del texto legal, sea del pensamiento del legislador.

En cuanto a su composición es la siguiente: el Presidente del Supremo Tribunal Administrativo, que preside, y dos Diputados, siendo un del grupo parlamentario del mayor partido que apoya el Gobierno y otro de grupo parlamentario de partido de la oposición, a elegir por el período de la legislatura, en los términos a fijar por el Reglamento de la Asamblea de la República.

Las cuestiones presentadas para Informe del Tribunal fueron las siguientes: ¿el presidente del Supremo Administrativo puede presidir un órgano de este tipo? ¿El modo como el diputado de la oposición es elegido, puede ocurrir en los términos previstos?

En efecto, la controversia existe a un doble aspecto constitucional conectado con la representación orgánica del Estado, por un lado ante el principio constitucional de la separación de los poderes, y por otro ante el principio de la reserva  de ley.

Así, en primer lugar, se trata de saber en qué medida es compatible la acumulación de la función de Juez Presidente del Supremo Tribunal Administrativo y de presidente de la Comisión de Fiscalización del Secreto de Estado (aunque esta sea una entidad expresamente cualificada como entidad pública independiente), atendiendo a las garantías constitucionales de los Magistrados Judiciales fijadas en los apartados 3 y 4 del artículo 216.° de la Constitución[300], que no les permite el ejercicio de otra actividad pública o privada, salvo la docencia no remunerada, en comisión de servicio que tal solamente es posible con autorización de su órgano de gobierno propio;

En segundo lugar, aun hay que saber si es admisible la representación del Parlamento y, siéndolo, si la remisión hecha en la norma en análisis para el Reglamento de la Asamblea de la República, en lo que toca a la fijación del sistema electoral de los Diputados que integran la Comisión, no pone en cuestión el principio de reserva de ley.

Este actual artículo 13 del Decreto corresponde al artículo 13 del texto elaborado por la Comisión, pues el texto original que ha servido de base al Decreto nada decía.

En la reunión plenaria de la Asamblea de la República en que se ha procedido a la votación final global de este texto, algunos grupos parlamentarios, discordantes con la solución, en justificación de una solicitud de avocación de este artículo 13, consideraran que la Comisión de Fiscalización no constituiría un órgano independiente, pero sí un órgano anómalo e inconstitucional, compuesto por la requisición compulsiva del Presidente del Supremo Tribunal Administrativo, con no respeto de las garantías constitucionales de los magistrados, por un Diputado de mayoría y aun más por un Diputado de la oposición parlamentaria indicado por el partido gubernamental, con violación de las reglas constitucionales que limitan los poderes de la mayoría y protegen las minorías, asegurando la representación proporcional y la autonomía de designación de los representantes de la oposición.

La primera cuestión que el TC ha ponderado ha sido saber si era o no pertinente la duda sobre la constitucionalidad de la integración, por fuerza de la ley, del Presidente del Supremo Tribunal Administrativo, manteniéndose en el ejercicio de estas funciones, para desempeñar el cargo de presidente de la Comisión de Fiscalización del Secreto de Estado, teniendo presente la interpretación literal del n.° 3 del artículo 218 de la Constitución.

En efecto, como se ha ya dicho antes, si esta norma dispone que “los jueces en ejercicio no pueden desempeñar cualquier otra función pública o privada, salvo las funciones docentes o de investigación científica de naturaleza jurídica, no remuneradas, en los términos da ley”, ¿cómo conciliar su presencia en esta Comisión que es claramente de la Función Administrativa del Estado?

¿No está en esta norma la consagración del principio de dedicación exclusiva,  aplicable a todos los jueces y no solamente a los jueces de los tribunales judiciales, presuponiendo que el ejercicio de la judicatura es una actividad profesional a tiempo entero e incompatible con el ejercicio de cualquier otra función (salvo ciertas función de docencia obligatoriamente gratuita) o con el desempeño de cualesquier otros cargos públicos o privados?

¿O puede adoptarse una interpretación menos restrictiva, considerando que el apartado 3 del artículo 216 de la CRP no ha querido prohibir el desempeño de cargos en órganos públicos de naturaleza independiente de los otros poderes del Estado, por jueces en ejercicio de funciones, de la misma manera que no hay razones para incompatibilizar la integración de parlamentarios en órganos administrativos de que independientes del Ejecutivo?

Mi posición es que hay que situar históricamente la elaboración de la normativa constitucional y empezar por reflexionar sobre la lógica de los constituyentes de 1975, que era de separar efectivamente el ejercicio de los poderes del Estado, pero sin poder considerar otras excepciones más allá de aquellas expresadas entonces (la enseñanza universitaria), pues, aunque la ratio leguis excepcional sea igualmente justificativa de esta compatibilidad, la verdad es que ellos no habían tenido presente estas entidades, por aun desconocidas, para tener el cuidado en excepciones de la prohibición general.

Y hoy, ante la evolución de la organización administrativa, hay que decir que la ratio valida de la normativa sólo puede impedir la acumulación de funciones privadas o administrativas y parlamentarias, para huir de la confusión funcional de los Poderes y subordinación gubernamental de los agentes de los distintos Poderes, lo que no está en cuestión con la integración en autoridades públicas con estatuto distinto de los funcionarios públicos de la Administración e igual a los jueces.

Puede decirse que estamos ante un órgano independiente con funciones de  naturaleza jurídico-administrativa, creado para apreciar los pedidos de informe (impropiamente designados, ahora, por “quejas”, según el texto de la revisión de 1999 y, antes, por “reclamación”[301], según el texto original de 1993) de los ciudadanos, cuyo presidente es también el presidente del supremo tribunal que va tener competencia para conocer de los recursos de contencioso administrativo, necesariamente instruidos, en el expediente de la Administración denegante, con el informe de la  misma Comisión.

Cabiendo a la jurisdicción administrativa el juzgamiento de las ahora denominadas acciones administrativas especiales[302] de anulación de esas denegaciones (los antiguos recursos contenciosos de anulación) que tienen por objeto dirimir los litigios emergentes de las relaciones jurídico-administrativas en esta materia de secreto de Estado, y circunstancia del informe (para cuya elaboración puede tener acceso la Comisión al propio tenor del documento clasificado, lo que será elemento decisivo en la apreciación del recurso contencioso) ser subscrito por el presidente de este Supremo Tribunal, y esto sin perjuicio de que el presidente de ambos los órganos se pueda considerar impedido de presidir la conferencia en el órgano jurisdiccional, ¿eso no implica que pueda quedar afectada la independencia apreciativa futura de la jurisdicción, con violación del artículo 206 de la Constitución?

Quiere decir, el ejercicio en acumulación de las funciones de Presidente de la Comisión de Fiscalización del Secreto de Estado y del  Supremo Tribunal Administrativo afecta, su independencia solamente si no fuere designado directamente por su órgano de autogobierno, el Consejo Superior de la Magistratura Judicial.

Independientemente de la justeza o no de estas consideraciones, que se reconoce problemática, aunque se discorde de que la constitucionalidad es función de su modo de designación por el Consejo específico y estaría cuestión a través de una elección del órgano máximo de la soberanía, pues lo que cuenta es la independencia orgánico-estatutaria del órgano y de sus miembros, naturalmente en un razonar sobre la independencia de la magistratura que ha sobrepasado el límite, porque ha colocado so sospecha al órgano máximo de la representación soberana, la verdad es que el informe salva lo que es esencial, al viabilizar la integración de magistrados en entidades públicas independientes.

¿Y en cuanto al modo de designar los otros miembros?

El Decreto del Parlamento[303] indicó como miembro de la Comisión un Diputado del mayor partido apoyante del gobierno y un Diputado perteneciente a uno de los grupos parlamentarios de la oposición.

La norma preveía su elección en los términos del Reglamento del Parlamento, en esta parte operando una “deslegalización”, y el Tribunal ha precisamente considerado inconstitucional esa norma[304], en la parte correspondiente a la composición de la referida Comisión de Fiscalización, en lo que se refiere a la elección de los Diputados que  la integran.

El régimen del secreto de Estado es hoy materia de reserva absoluta del Parlamento y era en la época en que el TC portugués ha apreciado la cuestión, asunto de reserva legislativa relativa. Ocurre, que según la STC, la creación, con su composición, de la Comisión de Fiscalización, insertándose en este régimen, teniendo que ser totalmente fijados por ley, resultando de la formulación de la ley que no quedaría suficientemente determinada la composición de la Comisión, en lo  concerniente a  uno  de los  miembros oriundos del Parlamento, pues se relega para el Reglamento interno de la Asamblea la reglamentación y elección de los Diputados, en lo que se refiere al miembro del grupo parlamentario de la oposición. Y, según el TC, la normativa sobre la composición de la Comisión es de naturaleza primaria, de naturaleza sustantiva y no meramente procedimental (apartado 3 del artículo 13), y, por eso, al consagrar la composición del órgano con una solución que es indeterminada (v.g., en cuanto el diputado de la mayoría gubernamental tiene de salir, necesariamente, por disposición de la ley, del “mayor partido que apoya el Gobierno”, ya se deja, en las manos del Reglamento parlamentario, la posibilidad de esa misma mayoría hacer otra doble opción, la del grupo parlamentario de la oposición y del propio diputado a elegir por esta.

Al no establecer algún criterio sustantivo relativo a la determinación del modo de elección del Diputado de la oposición, remitiendo en abierto las reglas referentes a la designación de este Diputado al Reglamento parlamentario, así ofendiendo el principio de reserva formal de ley.

El TC, por todo eso y, además, también porque “la Comisión de Fiscalización dispone de competencias con relevancia externa a la propia Asamblea”, ha considerado que, siendo el criterio de designación “manifiestamente  substantivo”, cabe a la ley establecerlo.

¿Qué decir de esta jurisprudencia?¿Hay realmente aquí una violación de reserva material y formal de ley?¿Será incuestionable que, por constar de la ley del acceso a los documentos en Secreto de Estado, la creación de una Comisión meramente consultiva, de apoyo a la Administración decisoria, mero órgano de naturaleza técnico-jurídica, la elección de sus miembros es asunto que tienen naturaleza sustantiva en la economía de la disciplina de reglamentación de la materia de legalización de secretismo administrativo, con relación a ciertas informaciones en poder de los servicios públicos?

Además, dada la teleología de precepto de creación de esta Comisión, la designación de quién debe ser propuesto a la elección del Parlamento, para representar, en un dado contexto histórico, la oposición parlamentaria al Gobierno (en el debate institucional post-decisorio para la reapreciación, consultiva, previa, al juzgamiento jurisdiccional, como medio para intentar evitar que sus denegaciones ilegales de documentos, con invocación infundada de una cláusula del Secreto de Estado, pasen a los tribunales), deberá pasar por una ley o será más apropiado permitir entendimientos dentro de criterios flexibles, eventualmente mutables con la evolución de la composición de gobiernos minoritarios o de coalición, a fijar en el Reglamento, que normalmente fija reglas de valor “supletivo”, más fácilmente contornables, por largos consensos de sentido diferente, sin necesidad de procedimientos de alteración de la LSE, esto es, sin permitir tocar la disciplina de fondo de la legislación en la materia.

¿Habiendo varios grupos parlamentarios de la oposición gubernamental, a que título y con qué razón justificable, el legislador tendría que estar obligado a establecer, en la propia ley, criterios que puedan dificultar, por ejemplo, acuerdos entre las distintas fuerzas de la oposición, para la indicación de un solo nombre, que tengan como mejor en defensa de los intereses conectados con la información administrativa?

Es nuestra opinión que la cuestión del modo de designación sólo tendría que tener una conformación con un modelo cierto, si la Constitución hubiera creado e impuesto la creación de este órgano o su modo de designación. Y la norma constitucional no solamente no la crea sino que ni siquiera impone que sean diputados o que haya diputados de la oposición o que sean miembros en representación del Parlamento, o elegidos por el periodo de la Legislatura, etc.

Así, nuestra posición es que, por un lado, si es verdad que queda en manos del Reglamento decidir cómo se procesa la elección, hay que reconocer que la Ley ya dispone que tienen que ser dos Diputados, así garantizando lo esencial, que es el pluralismo de opiniones en los debates sobre la interpretación de la ley, opción a que la propia Constitución ni siquiera obligaba a hacer. Y, además, no es comprensible cualquier preconcepto en relación con el Reglamento del Parlamento nacional, que es sabido que tiene una naturaleza especial, además con exigencia de quórum mayor que el impuesto para la revisión de la Ley, naturaleza que impone considerarlo como derecho materialmente constitucional. Y, por otro, es excesivo considerar esta parte como esencial al régimen del secreto de Estado, dado que la existencia de la comisión, o su composición o el proceso de designación de sus miembros no constituye parte necesaria de la disciplina sustantiva del secreto de Estado, que, en la ratio constitucionis, es la única materia sujeta al principio de reserva de ley parlamentaria.

Hay que considerar razonablemente que solamente las reglas de interdicción material (o de acceso orgánico privilegiado de ciertos funcionarios de los servicios respectivos) a ciertas materias que tocan a la seguridad interna o externa del Estado, son materia que tiene que integrar la ley formal del Parlamento (hoy reserva absoluta de ley parlamentaria, lo que impide el gobierno de solicitar y recibir autorización para legislar en el tema).

Sólo sería de contrariar esta doctrina si la opción por la existencia de la Comisión pudiese traducirse en la atribución a esta de poderes de gran conformación decisoria en la materia, como es el caso dándole carácter de Administración activa, decisoria, en la materia y con la atribución a ella de poderes discrecionales en el tema, lo que no ocurre, pues la misma es simplemente consultiva, de informe pedagógico y científico-jurídico, ante denegaciones consideradas ilegales por los diferentes solicitantes de información administrativa, la última palabra administrativa queda siempre en las manos de los organismos poseedores de los documentos, la política de fiscalización del Parlamento como tal, aunque sin conocimiento detallado de los documentos (denegados por la Administración activa o con informe desfavorable de esta Comisión consultiva de Fiscalización pre-contenciosa), una vez que registran informaciones en Secreto de Estado, que no es accesible a todos los Diputados, y esto todo sin alejar la intervención última, imparcial, jurisdiccional, de los tribunales administrativos.

 

V.8.PAPEL DE LA COMISIÓN PARA LA FISCALIZACIÓN DEL SECRETO DE ESTADO

 

La cuestión de la existencia o no de una comisión de fiscalización de las clasificaciones es un problema delicado. En el caso portugués, el acto de clasificación es configurado, como ha admitido el Tribunal Constitucional, como un acto político y no como un acto administrativo. Ha sido esta aposición impuesta en el debate parlamentario en la Comisión de Asuntos Constitucionales, Derechos, Libertades y Garantías, y que el TC no ha contestado.

De aquí resulta que, por un lado no hay recurso de esta clasificación, que es un acto interno del poder.

Como, en la esfera externa, los efectos jurídicos sólo se producen con el acto de denegación del requerimiento del ciudadano, entendemos que es este acto el que debe ser directamente sindicable en los tribunales y no la clasificación puesta burocráticamente por los clasificadores en orden a proteger las informaciones cuando ocurran solicitudes de acceso. La construcción está correcta en términos de defensa del derecho de los ciudadanos al acceso. Pero, si es así, hay que destacar dos cuestiones importantes.

La primera es esta: ¿qué tipo de control debe ser ejercido por una entidad pre-contenciosa, siendo cierto que la apreciación de reclamaciones de actos administrativos se materializa a través del examen de los documentos a que se refieren, con el preciso sentido de que exige la verificación de las clasificaciones hechas, en la medida en que hay que pronunciarse sobre los criterios de la interdicción, apenas traducidos en el sello con la clasificación secretizadora?

¿Y si la clasificación es un acto político (y estos actos, como tal, en Portugal, aun son considerados insindicables[305]), siendo cierto que las materias son (por principio, por definición, independientemente de los conflictos de fronteras, de balizas materiales, que puedan ocurrir con sus dificultades naturales, que precisamente les cabe apreciar), materias de un secreto especial (porque son impuestas en el interés público, conectado con la seguridad de los ciudadanos o la subsistencia de la propia sociedad política; un interés ligado a las funciones más importantes de la soberanía), entonces deberá ser una entidad cualquiera, por más independiente que sea, la que emita el informe en caso de denegaciones de acceso a la información con tal motivación?

¿Por qué no una Comisión Parlamentaria, dado que es al Parlamento que, independientemente de sus funciones generales de hacer la fiscalización por el cumplimento de esta como de otras leyes, que cabe fiscalizar especialmente estos dominios de la soberanía que normalmente escapan al texto de la ley, a no ser en fases finales de ratificaciones de tratados, etc., efectuando, así, el control político, que no puede tocar con la lógica de los poderes judiciales de control de cualquier acto administrativo?

Esto es, ¿no debería haber una clara distinción de disciplinas de acceso, de acuerdo con los destinatarios e interesados en la misma, una referente al acceso de los Diputados, en cuanto miembros del órgano encargado por la Constitución de fiscalizar in totu la actividad del Gobierno, y en ciertos términos a enmarcar con reglas precisas de intransmisibilidad para el exterior de ciertas informaciones considerables en Secreto de Estado, para no perjudicar su confidencialidad y otra para reglar el acceso de los ciudadanos en general, ut cives, que poseen el genérico poder constitucional de fiscalizar a la Administración, con su correspondiente derecho de acceso a los documentos administrativos, para potenciar la transparencia de la Administración Pública[306]? Nuestra posición es esta, partiendo de la solución doble del sistema español actual, que es el más correcto.

A nuestro entender, debe constituirse una Comisión, presidida por el Presidente del Parlamento y compuesta de otros diputados juramentados, subordinados a las reglas del sigilo, para garantizar la participación de los grupos parlamentarios con asiento en la Mesa de la Asamblea.

Y, naturalmente, que a los tribunales deberá competir la aplicación de penas, mismo de cariz político, a los Diputados y agentes políticos violadores del Secreto de Estado. Esta era ya la perspectiva del gobierno, durante la elaboración de la Ley del Secreto de Estado.

La cuestión que se coloca con relación al papel de los tribunales es si a los tribunales debe caber apenas un papel de jurisdicción penal, con relación a la inconfidencialidad funcional de los Diputados que tengan acceso, en la actividad fiscalizadora del Parlamento o en el ejercicio de funciones de miembros de la CFSE, rechazando la admisibilidad del recurso contencioso del acto administrativo de una Administración que deniegue el acceso específico de los parlamentarios o el acceso general de los ciudadanos.

Y la CFSE ¿es una entidad administrativa o parlamentaria? Y si el acto de informe de la CFSE ¿es un acto de una entidad administrativa o no? Si no es siquiera un acto materialmente administrativo, ¿cuál es la protección con que quedan los particulares, si la Administración no se conforma con la orientación, que, de cualquier modo siempre parece política, de los parlamentarios? ¿La protección sólo podrá resultar de actos parlamentarios con fuerza vinculativa para la Administración? Pero, entonces, ¿cómo caracterizar estos actos? Y, en este cuadro, teóricamente, ¿cómo conciliar tales poderes decisorios de reapreciación de actos clasificatorios o de denegación ilegal por el Gobierno sobre el acceso a informaciones en materia de Secreto de Estado, con el principio de la separación de poderes, si una comisión parlamentaria asumiéndose como tal (una vez que ni es una entidad de la Administración orgánica ni puede asumirse como una jurisdicción), por la vía del recurso casuístico, desautorizar, en concreto, la Administración en su poder administrativo de recusa del acceso o el poder clasificador, sea de naturaleza administrativa o política, del Gobierno, a quién cabe conducir la política interna y externa y, por tanto, los espacios de publicidad y de silencio, cuya gestión le es inherente, cuando no fundamental?

Sobre todo esto, en el debate parlamentario LABORINHO LÚCIO, entonces Ministro de Justicia y autor de la Propuesta de Ley, ha avanzado con la idea (que no tuvo realización) de que “en el ámbito del Reglamento de la Asamblea de la República, sea definida una comisión política para poder decidir, realmente, de la clasificación de secreto de Estado (...)”, debiendo los tribunales tener “una intervención de segunda vía”[307], sin perjuicio de afirmar que estando “en juego en la decisión de la comisión de fiscalización” saber si la divulgación de un documento “pone en cuestión o no la independencia nacional”, esa tarea no “podrá ser entregada a una comisión que no responda políticamente por una decisión de tal gravedad”.

Y, sobre las consecuencias de sus actos, el Ministro ha referido, a propósito de las consecuencias de la caducidad o irregularidad de la clasificación, que el principio-regla de la administración abierta, que “ressurge, una vez caducado el régimen del secreto de Estado, por transcurso del plazo, por falta o deficiencia de fundamentación, o por el órgano de fiscalización parlamentaria tener rejetado la clasificación de secreto, hace imendiatamente el documento abierto”, lo que significa que los particulares pueden aceder a él “sin  cualesquiera otras limitaciones”.

Parece así seguro que, en el enfoque gubernamental, hay dos perspectivas afirmadas sobre todo este tema:

a)- primera, que el gobierno entendía clasificar la CFSE no como administrativa, sino como parlamentaria (“órgano de fiscalización parlamentaria”); y

b)-segunda, que esta comisión parlamentaria tenía poder decisorio con relación, por lo menos, a los actos, de naturaleza discrecional, de clasificación de documentos por el Gobierno, (el hecho de que la comisión ha “recusado la clasificación de secreto” en un documento tiene como consecuencia la comunicación, inmediatamente, del mismo a cualquier ciudadano solicitante, “sin  cualesquiera otras limitaciones”), debiendo “por tanto sujetarse a las reglas que vinieren a ser definidas para la ejecución del principio del archivo abierto”[308].

La cuestión, entonces, a presentar es esta: ¿Cómo aceptar actos materialmente administrativos, practicados en el ámbito parlamentario, por órgano afirmadamente del Poder Legislativo y no sólo del gobierno, instrumental del funcionamiento de este Poder, pero en materia de la función Administrativa gubernamental, en sustitución de la actividad normal de otros órganos del Poder estatal, el Presidente de la República y el Gobierno?

¿Cómo aceptar esto sin comprometer el principio de la separación de los poderes, al traducir la invasión del Ejecutivo, con clara interferencia en sus atribuciones constitucionales, o sea, en un ejercicio de eliminación de la separación de los poderes, no propiamente transformando el ejecutivo en gobierno para-convencional, sino creando un sistema de gobierno con confusión parcelaria de poderes, con un segundo gobierno de tipo convencional, de comisarios del Parlamento, en materias de la Administración de los asuntos de defensa, seguridad y asuntos exteriores, en la vertiente del conocimiento de su actuación, con fuertes repercusiones en su conducción? 

Sea como sea, tal solución no parece inaceptable, en la medida en que el principio hoy funciona menos como medio de garantizar una Administración totalmente independiente de los otros poderes y viceversa, que como manera de evitar la subordinación de parlamentarios o jueces al gobierno. Y siendo esta entidad de responsabilidad directa del Parlamento, salida de él sin que el Ejecutivo pueda tener cualquier poder sobre ella, nada parece impedir que practique actos organizativa y materialmente administrativos,

En sí mismo el texto parecería indicar la idea gubernamental de intentar una solución que retiraría el derecho de recurso a los tribunales administrativos, pero la adecuada interpretación sistemática del debate permite, naturalmente, concluir que tal solución no estaría pensada, pues, además de dudosa constitucionalidad (aunque los actos políticos estén en general excluidos del control judicial, contrariamente a lo que se pasa con la nueva Ley del contencioso española[309]), en la medida en que se considere que, admitiendo esta naturaleza de actos políticos a los actos de clasificación, se acepte que los actos casuísticos de denegación de las distintas solicitudes de los ciudadanos son actos sujetos a recurso jurisdiccional[310], teniendo en atención el apartado 4 del artículo 267 de la Constitución de la República Portuguesa. Al ser así, como es nuestra posición, entonces, realmente, el hecho de una Comisión de apreciación extra-administrativa y extra-judicial que pueda tomar decisiones sobre la materia de Secreto de Estado, envolviendo efectos jurídicos para los ciudadanos, apuntaría para que los tribunales tengan siempre competencia para conocer esas decisiones, que independientemente de la naturaleza orgánica de la actividad no dejaría de poseer un estatuto de actos materialmente administrativos.  ¿Pues no es verdad que, igualmente no sean orgánicamente administrativos (al considerarse que la Comisión no ejercería poderes de la Función Administrativa del Estado), por lo menos, como actos aplicativos de las normas, esto es, actos jurídicos decisorios individuales, para casos concretos, con eficacia directa, inmediata para los ciudadanos, no incorporados en una Ley, no deben entenderse como materialmente administrativos?

En los términos de esta propuesta, que ha sido recusada, el acceso a los documentos clasificados sería requerido al gobierno a través del Presidente de la Asamblea de la República, pero siendo su consulta facultada a un Diputado elegido expresamente al efecto, de entre cada uno de los grupos parlamentarios con asiento en la dirección de la Mesa de la  Asamblea, presidentes de los grupos parlamentarios o a un representante de cada grupo parlamentario cuando la iniciativa haya partido de Comisiones, como es el caso, en el ámbito de Comisiones parlamentarias de Encuesta y la materia ha sido clasificada como muy secreta; o, entonces, exclusivamente al Presidente de la Asamblea de la República o de la Comisión requirente, mediante justificación de excepcionalidad invocada por el gobierno y apreciada por la Mesa de la Asamblea.

Habiendo esta propuesta sido recusada, eso significa que en el sistema político portugués la fiscalización parlamentaria se hace a través de los debates y resoluciones de orientación general, igualmente situadas en una dada negociación sin obligación del Ejecutivo de comunicar pormenores cuya difusión considere del todo inconvenientes.

Siempre que la confidencialidad en materias de secreto de Estado se traduzcan por negociaciones que impliquen resultados expresos en acuerdos, será entonces el momento de que el Parlamento, conozca y debata esas materias y revele su poder decisivo de aceptación o recusa del papel concreto del gobierno.

La solución preferida en materia de acceso general a los documentos clasificados ha sido la creación de una Comisión consultiva, con poderes casi semejantes a los de la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos, con la particularidad de que sus miembros no han tenido acceso directo a los documentos en Secreto, cuando aprecien las quejas de los ciudadanos, al entenderse que el acceso de los parlamentarios al conocimiento de los grandes secretos oficiales para los fines de control específicamente parlamentario escapa a esta legislación y se debe hacer según otras reglas, aun no previstas, aunque nada impida que la cuestión pueda ser resulta con el acceso a los expedientes secretos por parte de la misma Comisión, con lo que beneficiaría su actividad global, por más esclarecida incluso en cuanto a los informes suscitados por los ciudadanos.

Esta solución orgánica, que nos parece preferible, apuntando a un modelo completo de control, permitiría el conocimiento de los dossiers secretos por el “Parlamento”, así se ficcionando cumplido el precepto constitucional, que le da poderes de fiscalización con relación al gobierno, entendido como un poder simultáneamente de acceso (la traducción al nivel del sistema político del principio de la transparencia) y de control, tan amplio que exigiría no sólo el conocimiento y orientaciones, como de toda la materialidad, incluso de los hechos más necesitados de una reserva de intimidad ejecutiva.

Estaríamos ante la creación de una Comisión parlamentaria restringida, compuesta por representantes de todos los grupos políticos con asiento parlamentario y con poderes para conocer y controlar, en nombre del Parlamento, en su función fiscalizadora de la Administración, en áreas de soberanía en general, o para apreciación concreta de las quejas de recusa en esas áreas, con ponencias de información del parlamento sobre la regularidad de tal gobernación o con informes formales a dirigir a los ciudadanos solicitantes y respectivos órganos reclamados, sin perjuicio de la existencia de un sistema permanente, intentando el control directamente de las propias clasificaciones[311], pero sin poder de decidir, a través de estos actos no normativos, sobre los criterios aplicados por las entidades clasificadoras.

Pero, la Comisión acabó así por quedar configurada como un órgano de consulta, que no practica el contradictorio de las partes ante el expediente con la información solicitada (caso en que el solicitante del informe, por discordancia de la denegación de la información, siempre quedaría igualmente sin razón, esto es, ilegítimamente, con conocimiento de la documentación, esto es, tendría acceso, pues, independientemente del resultado del informe) también no parece de enajenar la propia idea del representante de la Administración presente en la reunión de apreciación de la “queja” hacerse acompañar del propio documento. En nuestra opinión, esta Comisión podía incluso ser única, la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos sirviendo para velar por el acceso a todo tipo de documentación.

Esto es, desde luego, por la aplicación de la LADA y de la LSE, tal como ocurre en Francia, donde apenas la materia de acceso a los datos personales informatizados tiene una Comisión distinta, dados sus poderes decisorios, siendo cierto que hoy parece ser que defiende la integración de toda esta temática, porque toda la Administración automatiza aceleradamente sus datos y las otras Comisiones tocarán permanentemente datos personales o por lo menos informatizados.

Nuestra posición es, pues, que la proliferación de comisiones para apreciar información sobre los mismos substratos materiales de registro de la misma, multiplica las áreas de frontera temáticas con todas las superposiciones y posibles conflictos negativos y positivos de competencias, lo que la Comisión única evitaría, además de favorecer el prestigio institucional de la función y la uniformización doctrinal en tales dominios, precisamente los que más exigen la intervención de estas entidades independientes.

 

V.9.POSICIÓN SOBRE EL MERITO DE LA SOLUCIÓN DE LAS ENTIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES EN EL CASO DE LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS SOBRE TRANSPARENCIA

 

El términos del papel de la CADA portuguesa y francesa, las encuestas dan algunas indicaciones útiles sobre la importancia práctica de su existencia, en Portugal y en Francia[312], empezaré por mencionar la encuesta de la CADA portuguesa de 1999. En efecto, una de las cuestiones planteadas era saber si la entidad en cuestión había solicitado algún informe a la CADA.

En la Administración estatal, 42, es decir, el 91% de los que las entidades consultadas que respondieron dijeron que nunca habían recurrido a la CADA, dando sólo el 9% una respuesta positiva. Nunca lo hicieron la Administración de Defensa Nacional y la de los Asuntos Exteriores.

La Administración del Ambiente, del Trabajo, la Administración Interna, una vez, y siempre en servicios periféricos.

A nivel regional, todas las entidades que respondieron, dijeron que nunca habían consultado la CADA, aunque en los Informes anuales de esta consten solicitudes de informes, v.g., lo que indica que las entidades que solicitaron una consulta no estaban integradas en la encuesta o entonces, fueron entidades que no respondieron.

Conforme elucida el Informe de la encuesta, mientras “el número de entidades de la administración central que afirmaran tener recurrido a la CADA formulando pedidos de parecer (12), no tiene expresión ante la cantidad de respuestas a la encuesta”, la verdad es que “los Informes de actividades y expedientes archivados en la CADA comprueban que, hasta el final de 1998, la comisión ha emitido 72 pareceres sobre solicitudes formulados por servicios y organismos de la administración central (artículo 15º de la Ley de Acceso a la Documentación Administrativa)”. Y, “según las respuestas recibidas de los servicios de las Regiones Autónomas que contestaran, sería nulo el número de veces que los servicios y organismos de las Regiones Autónomas solicitaran pareceres a la CADA”.

Pero, de acuerdo con los Informes de Actividades y expedientes archivados en los servicios de la Comisión, hasta finales de 1998, se emitieron “6 pareceres dirigidos a servicios de la Región Autónoma de Azores (2 pedidos de parecer y 4 quejas) y 4 pareceres para la Región Autónoma de Madeira (1 pedido de parecer y 3 quejas)”.[313]-[314]

Con relación con la cuestión de saber si las dudas fueron aclaradas, sólo en cinco respuestas se constata que ellas no fueron aclaradas por el informe de la Comisión: Educación, 2; Cultura, 1; Hacienda, 1; y Salud, 1[315]. Por lo tanto, el 81% de los que respondieron a la pregunta, se consideraran libres de dudas[316].

La CADA portuguesa, al igual que su congénere francesa, viene ejerciendo una función pedagógica, de apoyo a la realización del ejercicio del derecho muy importante, en el sistema de evolución para la transparencia en la vida de la Administración. Pero después de estos años de experiencia positiva, ¿no podría ser reconfigurada en términos que permitiesen a los ciudadanos efectuar el derecho de modo más pronto e eficaz?

ALAIN-LOUIS MIE, después de lamentar los limitados poderes de la CADA, mientras realza su importante función, comenta su falta de competencias de decisión (en Portugal, a diferencia de lo que ocurre en Francia, la Administración no tiene obligación de comunicar a la CADA si ha seguido o no su informe) y estrecha capacidad de investigación de las situaciones.

Es una entidad sin poder reglamentario, sin poder inquisitorio para poder apreciar directamente el carácter público o secreto de una información, de un documento o expediente, sin poder para comunicar directamente a la persona interesada el documento en los casos en los que la Administración recuse o mantenga silencio sin que exista cualquier cláusula de incomunicabilidad legal o incluso para, como el defensor del pueblo, en Francia, España y Portugal, poder hacer recomendaciones.

De cualquier modo, MIE reconoce su función altamente positiva en el ámbito del largo plazo, de naturaleza pedagógica, de persuasión, explicación, tenacidad. Además, sus rapports anuales, informando sobre los órganos de la Administración que recusaron ilegalmente información debida siempre funcionan como condena moral[317].

Podemos decir que, sin poderes para decidir, las CADA no pueden vencer pero pueden y han convencido a las Administraciones, dado el alto número de situaciones en las que, después de su informe, los organismos públicos cambian de posición, comunicando los documentos solicitados, lo que explica en parte la escasez de procesos contenciosos en Francia y Portugal, a pesar de que el sistema jurídico en general y no sólo en el campo del ambiente, es de gran apertura, contrariamente a lo que ocurre en España, que necesitó crear una Ley específica para el acceso a la materia del ambiente.

 

***

En una reflexión general, en parte recapitulativa, sobre la función y la naturaleza en general de las nuevas entidades administrativas, importa preguntar: ¿Qué son, como aparecen, para donde van estas entidades, administrativas, creadas normalmente por los Parlamentos[318] o designadas por los gobiernos[319]? ¿Cuál es su razón de ser? ¿Cuál la importancia de su intervención en las complejas sociedades modernas? O sea, ¿ellas son realmente autoridades independientes y qué importancia eso tiene, o, por lo menos, hasta que punto lo podrán ser? ¿Cuál es la fisonomía real de estas autoridades independientes? ¿Y cuál es su naturaleza fundamental? ¿Cuál es su lugar exacto en la estructura del Estado? 

Hay que referir, desde luego, que son Administraciones cuya estructura tiene algunas especificidades significativas comunes a todas ellas, que las colocan claramente fuera de los instrumentos orgánicos clásicos de intervención del Estado

Ya habíamos concluido que estamos ante entidades independientes, que pertenecen al aparato administrativo y sin personalidad jurídica, cuyo desarrollo ocurre especialmente a partir de la década de los ‘60 y se acelera en la década de los ‘80, período conturbado en términos de debate de los poderes del Estado y de sus modos de ejercicio.

Ellas traducen una respuesta diferente de los instrumentos clásicos, en la Europa continental, para la exigencia de los nuevos y complejos tiempos de nuestra sociedad, y que no dejan de ser una prueba de la insuficiencia de las estructuras que tradicionalmente vienen tratando de los problemas de esta misma sociedad. Interviniendo en dominios diversificados, tienen de común su inserción en sectores de actividad sensibles, que tocan las libertades de los ciudadanos y, de ahí, la repercusión de receptividad de su independencia con relación a la Administración formal, en el plan de su composición y en relación con los gobiernos, en el plan de su funcionamiento.

Una cosa es cierta: estas entidades son entidades emergentes en varios ordenamientos jurídicos, independientemente de los sistemas políticos y jurídicos, independientemente de los sistemas de gobierno, o sea, de los modelos de relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, el gobierno y la Administración.

 

Analizando, en el derecho comparado[320], las áreas en que actúan, constatamos que sus funciones son orientadas a la lucha contra la burocracia, contra el secreto, la administración arbitraria, las disfuncionalidades administrativas, la búsqueda de una mayor eficacia administrativa, la regulación de la economía de mercado ante los abusos de posición dominante, la protección de los consumidores, la apertura de información, la vida del sistema de comunicación social, contra las manipulaciones de la opinión pública, funciones de informe o recomendación en dominios de gran especialización técnica, evaluación de empresas públicas, en procesos de transferencia de propiedad, la transparencia de la vida política en el plan del pluralismo, del circuito financiero, del control de las encuestas y los sondeos, del control de las cuentas de las campañas y de los financiamientos de los partidos, en dominios sensibles en que los aspectos éticos asumen gran relevancia y, hasta, en actividades tecnológicas y científicas.

Ante esto, podemos concluir que las diferentes autoridades independientes de tipo administrativo, en cuya composición participan, la mayor parte de las veces, personas indicadas por los varios órganos de soberanía y, asimismo, titulares de estos (diputados), tienen como hilo conductor de preocupaciones fundamentales la protección de los ciudadanos, la modernización de la administración, y la transparencia de la vida pública.

Estas entidades están dotadas de funciones cumplidas con gran flexibilidad, y cuya eficacia resulta de la multiplicidad de los métodos de actuación admitidos, desde acciones preventivas, de persuasión, informes, aplicación estricta del derecho, regulación de las situaciones por criterios de equidad y, si fuera necesario, el uso de sanciones.

A veces, tal como ocurre con los Defensores del Pueblo, de nombramiento parlamentario o gubernamental, hay incluso una actuación casi al margen de la ley material, aunque cubiertas por las normas de su estatuto, y pudiendo asimismo, insertarse en la categoría politológica referenciada como grupo de presión cuando están en cuestión entidades fuera del sistema político, tomar actitudes intentando forzar alteraciones legislativas o soluciones contrarias a la propia reglamentación vigente.

A través de estas entidades no se configura un Estado intransigente, el Estado-policía o sancionador, sino el Estado incentivador, conciliador y reformador.

Estamos ante entidades administrativas que intentan trazar caminos, primero en abordajes casuísticas y enseguida a través de encuadramientos generales que permitan experiencias de equilibrio en el ejercicio de las actividades institucionales y de las libertades individuales, sin necesidad al recurso sistemático del derecho estricto.

En este sentido, no se integran solamente en la racionalidad cerrada del legislador impositivo (funcionando incluso con relativo “sacrificio” de los planes estrictamente jurídicos). Buscan una racionalidad abierta, admitiendo en este sentido el sacrificio de los cuadros del pensar estrictamente jurídico. O sea, desempeñan un papel sociológico de regulación, concepto que llega al derecho público a partir de una elaboración por la teoría de los sistemas y por la ciencia económica.

La jurisdicción de esta función equilibrante del sistema en que se insertan, apunta a una densificación funcional de intermediarios entre la elección de los políticos reservadas a las entidades electas o controladas directamente por estas, y la gestión de los servicios reservada a la Administración directa o indirecta de las personas colectivas territoriales, colocadas en términos o de poder jerárquico o de tutela.

La regulación se inserta en una óptica sistémica de la sociedad y de sus relaciones con el Estado, en que el valor del respeto por la ley a que estas entidades también están obligadas, se concilia con la búsqueda de soluciones que se estabilizan en tipos de equilibrio que satisfacen simultáneamente en términos dialogados o casuísticamente verificados, el ejercicio de los derechos de unos y el cumplimento de las obligaciones de otros.

Así, habrá que concluir que su acción privilegia más la creación de reglas del juego complementarias a las leyes, que propiamente es la aplicación estricta de las reglas directamente dictadas por el legislador en orden a disciplinar imperativamente los actores sociales, velando permanentemente por el respecto de una y de otras. O sea, el respeto por la ley es complementado con actuaciones e intermediaciones que las aproximan al papel tradicional del juez.

Hay países donde ellas deciden asimismo ciertos asuntos con autoridad jurisdiccional o se perfilan como instancias casi jurisdiccionales.

Hay comisiones que asumen claramente una función de representación o mediación en la defensa de los intereses del ciudadano con la ventaja de presentarse ante los sujetos pasivos de los derechos de estos con poderes de autoridad que un procurador normal nunca tendría, como ocurre en las situaciones de acceso indirecto a ficheros personales e informaciones automatizadas referentes a materias excepcionales a la comunicabilidad al ciudadano, pero que no por eso este pierde la posibilidad de ejercer derechos de control sobre el contenido de esa información personal.

El ciudadano no puede ver la información con un contenido global confidencial, pero, a su pedido, la entidad independiente puede verla y exigir su rectificación o eliminación, en su caso, en los términos previstos por la ley.

Estas nuevas “magistraturas” no son creadas para sustituir el juez sino para complementar, en un momento previo, su actuación y eventualmente dispensando su acción.

Para discurrir conclusivamente sobre esta temática general, empiezo por referir la frase con que MARIE-JOSÉ GUÉDON inicia sus consideraciones sobre “l’émergence d’une fonction originale”, refiriéndose a las entidades independientes, en su libro “Les Autorités Administratives Indépendantes”, escrito en 1991: “il semble que l’un des traits essentiels de l’acction soit sa nécessaire souplesse”[321].

Y la autora más adelante afirma: “S'agissant d'intervenir sur des faits de sociétés très mouvants, des secteurs d'activités complexes, la production de normes juridiques peut apparaître comme impossible (au moins temporairement) ou partiellement inadaptée aux problèmes à résoudre”.

Y yo preguntaría si esta idea no acoge con relación a dominios en que, a pesar de la posibilidad de producción y por lo tanto de la existencia de normas, estas exigen complejos procesos de articulación o puede ocurrir que reaccionen a una aplicación, siempre difícil, para Administraciones separadas y sólo recientemente familiarizadas con nuevos institutos.

Sin duda que ”iI peut s'avérer nécessaire, ou plus efficace dans certains cas, de mener une action préventive, de chercher à persuader plutôt qu'à contraindre, ou encore d’allier droit et équité (on droit souligner à cet égard que le Médiateur a pour particularité de se prononcer sur le plan de 1'équité: tout I'intérêt de son action est précisément de pouvoir se situer en marge du droit, sinon même de proposer one solution contraire à la réglementation en vigueur)”.

Las autoridades administrativas independientes, históricamente alejadas de la organización de la estructura administrativa de los Estados de régimen administrativo, de influencia napoleónica, como los peninsulares, son hoy entidades emergentes y en afirmación en los varios ordenamientos jurídicos, independientemente de los sistemas políticos y jurídicos, como es el caso de los modelos de relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, el gobierno y la Administración.

Con ellas, “Un autre visage de l'Etat semble ainsi apparaître: un Etat arbitre, subtil, composé de ‘gendarme’ et de conciliateur, incitateur”. Su “intervention a pour but de favoriser I'instauration d'un équilibre dans I'exercice des activités et des libertés, sans un recours systématique à l’encadrement rigide par la norme contraignante”. En el fondo, se busca una “rationalité moins strictement juridique, plus ouverte et plus souple”.

El término “généralement utilisé pour définir la fonction à accomplir, et donc celle des E.A.I, est celui de régulation”. Recibido de la “théorie des systèmes et à la science économique, le concept de régulation est d'utilisation récente en droit public”.

¿Cuál es el sentido juridico de esta operación que se traduce en mantener en equilibrio un sistema complejo, con el instinto de garantizar su adecuado y correcto funcionamiento en concreto?[322].

Algunas de estas instituciones aparecen cualificadas como tales por el legislador, otras son así consideradas por la doctrina, por razones de analogía con sus funciones y cara al análisis de su estatuto. Algunas tienen competencias únicamente consultivas, otras comparten poderes de autoridad administrativa y comulgan de características casi jurisdiccionales. Sus estatutos y funciones difieren, pero ellas se benefician de independencia y cumplen objetivos semejantes, en muchos países. Son, muchas veces, instancias de reflexión, elaborando informes y reglamentaciones, dando informes a las Administraciones y apreciando las quejas de los particulares. En todo, tienen pues, en general, y por lo menos, un papel de estudio, intermediación y recurso pre-contencioso. En tanto, muchas también tienen un verdadero poder reglamentario o decisorio administrativo. Crean reglamentos y practican actos administrativos.

En España y Portugal, las más conocidas serán las Comisiones de Protección de los Datos Personales.

Su éxito se inscribe en una lógica de administración independiente de la dirección de la Administración territorial en cuestión, en un contexto global de recurso, no a funcionarios o políticos, pero a “sabios”, expertos, siempre compuestas con profesores universitarios, que no solamente juristas, en general personas conocedoras en diferentes áreas, en una época en que la credibilidad y los métodos de actuación tradicionales del Estado son cuestionados.

A veces, se trata del recurso a la integración en un dado órgano, cuyo grado de institucionalización es mínimo, de personas cuyo estatuto va permaneciendo como provisorio.

Algunas son creadas por leyes y sus miembros, por lo menos parcialmente, elegidos por los parlamentos, por mayoría absoluta o por mayorías calificadas, en orden a evitar personalidades partidariamente muy marcadas, esto es, para garantizar algún alejamiento de cuadros partidarios en cuanto tales, como ocurre en general en Portugal. En Portugal, además, sin que la ley lo imponga se ha creado la práctica de nombrar defensor del Pueblo a una personalidad partidariamente afiliada en el partido de la oposición o independiente, prestigiada y conectada con este. Otras son creadas por textos legales gubernamentales y compuestas por expertos nombrados por los gobiernos.

FRANÇOIS GAZIER et YVES CANNAC, procurando caracterizar en general a las EAI, afirman que ellas son:

 

“quelque chose d'intermédiaire entre le choix des politiques, qui n'appartient qu'aux autorités élues ou directement contrôlées par les élus, et la gestion des services qui est l’affaire des administrations, placées sous le pouvoir hiérarchique ou la tutelle des premières. La régulation est la tâche qui consiste à assurer entre les droits et les obligations de chacun le type d'équilibre voulu par la loi. Elle implique dons une certaine mesure ce qu'on appel houjourd'hui une vision ‘systémique’ de la société et de ses rapports avec État. Autrement dit, I'idée que le rôle de celui﷓ci est moins de commander directement aux acteurs sociaux que d'établir entre eux des ‘règles du jeu’ et de veiller à ce qu’elles soient respectées. Seule la première de ces tâches est proprement politique”[323].

 

En cuanto a su fisonomía real de, ¿ellas tienen en general una estructura con especificidades comunes a todas ellas, que las distinguen nítidamente de los instrumentos clásicos de intervención del Estado?       

Como habíamos afirmado inicialmente, son entidades independientes, pertenecientes al aparato administrativo o ligadas a los parlamentos y sin personalidad jurídica, cuya aparición y sedimentación en los tiempos recientes, en el continente europeo, ha ocurrido en Francia, especialmente a partir de la década de los setenta y se acelera en la década de los ochenta, período turbado en términos de debate de los poderes del Estado y de sus modos de ejercicio.

Parece poder justificarse “l'utilisation du terme par son sens ‘ouvert’”, que admite “d'inclure plusieurs éléments qui en se conjuguant donnent un profil original à la fonction: information, concertation, consultation, action normative et action répressive. Incontestablement le flou conceptuel a des inconvénients, mais il aussi quelques avantages lorsqu’il s’agit d'appréhender un phénomène polymorphe”.

Su función es caracterizable por poder “effectuer cette action souple et impartiale, lieu d'intersection entre la parole persuasive, la norme juridique et la contrainte”[324]. Ellas traducen una respuesta diferente a las exigencias de los nuevos y complejos tiempos. Esta respuesta no deja de ser la prueba de la insuficiencia de las estructuras que tradicionalmente venían respondiendo a los problemas de la sociedad.

Interviniendo en dominios diversificados, tienen de común su inserción en sectores de actividad sensibles o complejos, que tocan a las libertades de los ciudadanos. Pero no sólo. Tocan también sectores de la economía, el sistema bancario-financiero y comunicacional.

¿Será el hecho de haber en Europa continental empezado a ser creadas en dominios de derechos fundamentales que ha permitido la repercusión de su receptividad y de su independencia con relación a la Administración formal, en el plano de su composición y con relación a los gobiernos, en el plano de su funcionamiento? ¿Y cuál es la naturaleza fundamental de las llamadas Autoridades Administrativas Independientes o, si se entiende reservar este nombre sólo para las entidades con poderes de autoridad, esto es, con competencias decisorias de carácter individual y concreto o normativas[325], Entidades Públicas Independientes, en los países europeos no escandinavos, donde comenzaron recientemente a existir y con estas designaciones? ¿Su lugar exacto en la estructura del Estado ya estará claro y con carácter definitivamente adquirido?

En un estudio de 1983, del Consejo de Estado francés sobre el futuro de las autoridades administrativas independientes, se apuntaba ya la creación de estas entidades cuando estén en cuestión objetivos referidos a “asegurar el juego regular de los mecanismos democráticos, controlar el financiamiento de los partidos políticos o apreciar los méritos y aptitudes de las entidades colocadas bajo la tutela gubernamental”. O sea, dominios en que la complejificación de la vida social, debido a la aceleración de los progresos técnicos, juntamente con el continuo crecimiento en los últimos tiempos del poder administrativo, debido a la intervención de la Administración en todos los dominios de la vida social, y con el refuerzo de los poderes económico, científico y mediático, ante el poder político y administrativo, implica nuevos controles y transparencias en la defensa de las libertades individuales y de un real Estado de Derecho democrático.

En este sentido, estas instituciones no se insertan en la mera racionalidad del legislador, sino en la búsqueda de una racionalidad abierta. Ellas desempeñan una función sociológica de regulación, concepto que llega al derecho público a partir de una elaboración por la teoría de los sistemas y por la ciencia económica.

En verdad, el gobierno no ejerce con relación a ellas cualesquiera poderes, ni de dirección, pues no puede dar mandatos concretos, ni de superintendencia, pues no puede dar orientaciones o programas, ni de control concretable a través de cualquier régimen de tutela.

Su idea-fuerza se relaciona con su independencia con relación al poder Ejecutivo, sospechoso de propensiones liberticidas o tal vez más, de partidismo sectario, lo que exige a través de la recurrencia semántica al vocablo “independencia” y al propio estatuto del órgano y de las personas, que aprecian las reclamaciones, en la busca de nuevos modos de componer los conflictos con la Administración y de conseguir una nueva legitimidad para el Estado.

Su independencia garantiza al ciudadano una actividad administrativa ejercida con neutralidad, un tratamiento de igualdad y objetividad, retirando al poder público la sospecha de arbitrariedad o parcialidad, sin dejar de asegurar una efectiva intervención en los sectores en que actúan.

Como refiere DAVARA RODRÍGUEZ, “la mejor esperanza para la protección de la privacy es a través del trabajo de instituciones extra-legales como comisiones y ombudsmen (...) que utilicen medidas ad hoc de resolución de las quejas”[326].

En cuanto a las experiencias extranjeras, importa referir que la existencia de autoridades administrativas independientes es antigua, sea en Estados Unidos, sea en el Reino Unido, donde su existencia y proliferación se explica por el hecho de que el Estado no es concebido a través de un modelo orgánico en que el desarrollo de actividades administrativas es determinantemente efectivizado por un cuerpo administrativo, de tipo jerarquizado y centralizado. Esto sin perjuicio de que, a pesar de la organización político-administrativa, en los países continentales de la Europa occidental, está concebida y encuadrada con una estructurada de modo piramidal y jerarquizado, y a no ser en este momento invocado como argumento anulador de propuesta de creación de estas entidades, dado el éxito que ellas revelan de modo generalizado en todos los sectores de la actividad.

La generalizada proliferación actual de estas organizaciones resulta de una crisis profunda del Estado y de su modelo jus-administrativo tradicional, llevando a un acelerado desarrollo de la descentralización administrativa y a la búsqueda de nuevas formas de administración a través de técnicas de consulta y participación. Estas comisiones se imponen, sea al nivel del control de la máquina administrativa, sea en la aplicación de los derechos en materias sensibles.

Se trata de una experiencia que se va extendiendo en Francia, en Alemania, en Italia, en España y Portugal. Y aún fuera de Europa (v.g., desde hace mucho tiempo, en Quebéc).

En la situación portuguesa, ella asume consagración destacada a nivel constitucional. Desde luego, además de la Comisión de Protección de los Datos Personales, la Alta Autoridad para la Comunicación Social[327], el Consejo Económico-Social, el Banco de Portugal, la Comisión Nacional de Elecciones y la CADA. Esto es, sus especies se van sucediendo[328].   

Las llamadas entidades o autoridades administrativas independientes (EAI/AAI) o, aún, entidades o autoridades públicas independientes (EPI/API) traducen cedencias al intervencionismo, colocadas casuísticamente en las manos del poder legislativo o parlamentario, a efectos de uso de patrimonio y recibimiento de presupuestos, y sirviendo esencialmente objetivos de mayor control de ciertas ramas de la Administración pública, en un contexto de búsqueda de afirmación ante el poder ejecutivo. En Portugal, sus miembros salen generalmente de los medios profesionales y representan el respeto por la pluralidad de opinión política, a través de la representación bipartidaria; en este aspecto, el modelo portugués diverge del sistema francés, donde las designaciones están, en principio ligadas a la mayoría.

Algunos las consideran ya, debido a su número, especificidad institucional, poderes e independencia en el ejercicio de las funciones, como otro poder jurídico del Estado, el cuarto. De cualquier modo, en Estados Unidos, existiendo ante el Congreso y subsistiendo por él, están en su dependencia, como su emanación. Y además, aquí, las leyes de la transparencia (sunset-laws) han creado un original mecanismo para evaluar periódicamente su utilidad. Las comisiones parlamentarias americanas las controlan, sea directamente sea a través de una arma operacional no contornable, la de los medios presupuestarios. Sus miembros son obligados a regímenes de incompatibilidades para evitar presiones exteriores, dado que poseen grandes poderes en el dominio del ejercicio de varias actividades, pero, en la práctica, no están verdaderamente protegidos contra esas influencias. Las agencias pueden siempre estar sujetas a la influencia de los medios económicos y profesionales, en la medida en que las incompatibilidades solamente excluyen la posibilidad de acumulación con otras funciones durante el estricto tiempo del ejercicio de las tareas administrativas, siendo cierto que el único modo adecuado de garantizar la total imparcialidad sería la imposibilidad de que, después de terminar funciones, los miembros de estas comisiones volvieran a los medios profesionales de origen, solución no fácilmente aceptable en la sociedad americana.

En conclusión, en las experiencias de los diferentes países, las entidades independientes abarcan un amplio campo de asuntos y tareas del Estado, pudiendo tener tareas de control de las entidades de dirección de la Administración pública. En general, aspectos sensibles del "agere” administrativo.

En el campo de la transparencia, refiere JOSÉ EDUARDO FIGUEIREDO DIAS que ellas responden a la necesidad sentida en general por las democracias de “desarrollar nuevos remedios y nuevas formas de controlar el ejercicio del derecho a la información y la tutela de la privacidad (...)”[329], dominio que nos interesa aquí.

Ellas no están sujetas a comandos concretos o instrucciones, no piden autorizaciones y sus decisiones no dependen de aprobaciones. En algunos casos, el gobierno sólo a través de los tribunales podrá tentar alterar su actuación.

Normalmente, sus direcciones son nombradas por el Gobierno aunque el Parlamento y otras entidades también puedan interferir. Tienen un mandato determinado y relativamente largo, no revocable, están sujetos a inelegibilidades e incompatibilidades y son, en principio, oriundos de la alta función pública y de entre personalidades jubiladas o al final de su carera, lo que es presupuesto para ayudar a resistir mejor todo tipo de presiones, por considerarse que en esta fase las ambiciones personales de tipo político y administrativo disminuyen enormemente.

Alguna doctrina destaca la necesidad de reflexionar en el sentido de que estas entidades con una lógica menos unitaria y no jerarquizada se vengan a traducir en la aparición, en algunos Estados en “gobiernos de sabios”, a veces al lado de gobiernos de jueces, siendo cierto que, como es sabido en la experiencia americana ni siempre los sabios consiguen huir a quedar prisioneros de los grupos de intereses sobre los cuales se deberían imponer. De ahí, que se pueda verificar un doble movimiento doctrinal, por un lado, la defensa de su creciente autonomía con relación al aparato administrativo central y, por otro, la defensa de su reintegración en la autoridad del poder ejecutivo.

En Portugal, las EPI de creación permanente no sólo son entidades independientes, como tienen hoy ya su origen en normas constitucionales o del Parlamento y sus miembros son elegidos por este. Sólo las ocasionales, para apoyar o disminuir la carga políticamente negativa de opciones de la responsabilidad de una dada administración, en cuestión nacionalmente polémica, v.g., para atribución de canales televisivos (década de ochenta), para decidir del método de eliminación de residuos industriales peligrosos (final de la década de noventa) o para atribución de un subsidio a la unidad industrial que presente la mejor solución científica para la resolución del problema ambiental de los residuos de suero de la industria quesera (2001), han sido creadas por el Consejo de Ministros o por el miembro del Gobierno, compuestas normalmente por expertos universitarios[330].

 

V.10.ORGANIZACIÓN NACIONAL, PENINSULAR Y EUROPEA DE REGULACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN

 

V.10.1.CASO DEL COMITÉ INTERINSTITUCIONAL DEL ACCESO A LA DOCUMENTACIÓN DE LAS INSTITUCIONES EUROPEAS

 

El Reglamento (CE) n.º1049/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión[331],  en el apartado 2 del artículo 15º (Práctica administrativa en las Instituciones), prevé que “Las instituciones crearán un Comité interinstitucional encargado de examinar las mejores prácticas (las buenas prácticas administrativas para facilitar el ejercicio del derecho de acceso”), tratar los conflictos y aún analizar la evolución futura del régimen de acceso del público.

La previsión de que se cree una entidad que venga a tratar de los “posibles conflictos” parece permitir visionar que se caminaría ahora hacia esta solución.

Pero, ocurre que los varios Reglamentos institucionales, alterados para cumplir la normación de este Reglamento General, no prevén como última instancia de recurso administrativo esta entidad, sino solamente los órganos de cada institución. Somos partidarios de creer que a partir de esta norma, aunque tan imprecisa, es posible que, en el futuro, se camine en este sentido.

De cualquier modo, tenemos dudas que un Comité meramente interinstitucional pueda desempeñar, con todas las virtualidades, la función pedagógica y de convencimiento jurídico y práctico de todos los intervinientes en la elaboración de esta información en poder de las instituciones, sobre todo, en cuanto los Estados puedan bloquear el acceso aquella que tenga origen en ellos, pese a que la regla parece consagrar el criterio de la posesión y ya no la de la autoría, pues si es verdad que la regla anterior ha pasado a ser excepción, lo es no en sentido material, objetivo, sino procedimental, dependiente de la declaración de voluntad de cada Estado implicado en la documentación en cuestión, sin necesidad de invocación de razón justificable controlable por la Institución poseedora de la información solicitada o por el TJCE.

 

V.10.2.PROPUESTA DE CREACIÓN DE ENTIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES DE ACCESO A LA DOCUMENTACIÓN ADMINISTRATIVA, EN EL ÁMBITO EUROPEO Y ESPAÑOL, Y DE REFORMULACIÓN FUNCIONAL DE LA “CADA” PORTUGUESA

 

V.10.2.1.PROBLEMA DE LA INAPLICACIÓN CORRECTA DEL DERECHO A LA INFORMACIÓN

 

La cuestión de la efectividad de la aplicación de las normas sobre transparencia de la Administración en general, y especialmente de la ambiental por su importancia especial para la calidad de vida, salud y supervivencia del ser humano, en lo que concierne al libre acceso a los documentos e información, sea de los interesados, en la fase endoprocedimental, sea de los ciudadanos y otros administrados, en el interés público de la defensa, preventiva y correctiva, de la eficacia, de la adecuación, de la imparcialidad y de los valores materiales de su actividad con relación al ambiente, sólo es pasible de ser operativa en la práctica, a través de entidades públicas independientes y distintas de las Administraciones públicas activas y clásicas.

 

V.10.2.2.NUEVO MODELO DE EAI DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. EXPERIENCIA EN EL CASO PORTUGUÉS

 

Una cuestión importante a ponderar es la referente a los poderes de estas EPI sobre acceso a la información administrativa y teniendo, como campo de fondo del análisis, la experiencia de una institución que ya lleva casi una década de funcionamiento, la CADA portuguesa, discurrir en orden a saber si ellas solo deberían tener poderes consultivos dejando a los distintos servicios de la Administración activa la decisión o también deberían, por lo menos en ciertas situaciones, estar dotadas de poderes decisorios, aunque sindicables jurisdiccionalmente por esas Administraciones poseedoras de los documentos.

La Entidad Pública Independiente funcionaría como una entidad de estudio y conformación de soluciones técnico-jurídicas y materiales adecuadas a potenciar el acceso a la documentación; de orientación, dinamización e imposición de la publicación de los documentos o su enunciación identificadora, a través de inspecciones e informes sobre la elaboración de la planificación publicitadora.

Y ella misma debería funcionar con total transparencia, abierta al público en general, a la manera de las agencias americanas, con las sunlight law, que además se aplica a todas ellas.

Las entidades implicadas se harían representar libremente por sus técnicos, titulares de órganos o representantes de los gobernantes, conforme la fase de evolución del procedimiento, ligados a las diferentes materias en apreciación. No importa sólo vencer sino, también, convencer y ayudar a unificar la interpretación en la aplicación de la Ley.

La eficacia de esta entidad quedará dependiente de la capacidad de generar y mantener permanentemente el dialogo entre todos los interesados en la defensa del ambiente y otros valores territoriales y de la transparencia de los poderes públicos en general, en creciente espíritu de adecuada y constructiva colegialidad, entre los dos Estados y sus Regiones constitutivas, creando conexiones estrechas propiciadoras de la necesaria y rápida transparencia de acciones dentro de la península ibérica y en la Unión Europea, cooperando activamente con los varios organismos y programas en el sector ambiental y, dentro de la Unión, como la Agencia Europea del Medioambiente, el Centro Común de Investigación y Eurostat, estableciendo complementariedades, con contactos permanentes, efectuando acciones conjuntas, de recogida de información científica y sobre los hechos, registros y evaluación de informaciones, referentes a la evolución de las cuestiones ambientales como es el caso de las territoriales regionales, estatales, peninsulares y europeas, elaborando informes técnicos y formulando recomendaciones y criterios de evaluación uniformes, aplicables a los datos informativos concernientes a las cuestiones territoriales.

Tendría, también, funciones de control de la aplicación de la legislación ambiental y como es el caso de la planificación territorial con incidencia en esta materia, con poderes jurisdiccionales de recurso al TC cuando haya omisión de legislar en materia constitucionalmente impuesta, en el caso portugués, en que existe la figura de la inconstitucionalidad por omisión, o análisis y elaboración de informes pre-contenciosos, con poderes y procedimientos inspirados en el instituto jurisdiccional de incumplimiento del derecho comunitario, debiendo elaborar y difundir un Informe General Anual sobre su actividad y el resultado de sus diligencias junto de las Administraciones, sobre todo ambientales en sentido amplio (también urbanísticas, de defensa del patrimonio cultural natural y construido y de ordenación del territorio en general), como es el caso sobre la aplicación de sus directivas y el cumplimiento del contenido o, por lo menos, del sentido mínimo de sus informes, a dirigir a los varios gobiernos y al Congreso español y a los Parlamento Autonómicos, en el caso Español, y a la Asamblea de la República, en el caso portugués.

¿Debería ser obligatoria la solicitud previa de informe a la CADA?

Siendo obligatoria la audición provocada de la CADA, ¿también sería exigible una nueva queja a la CADA cuando el requirente ha visto su pedido realizado en una su segunda lectura hecha por la Administración, después del informe de la CADA, pero de modo deficiente con relación al que era requerido?

Esta cuestión no está esclarecida por el legislador portugués.

En el caso del régimen francés, el problema ha sufrido una orientación distinta con el Consejo de Estado a imponer un nuevo pedido de informe previo al recurso contencioso.

Pero, nuestra posición es que esta exigencia no parece conciliar debidamente los intereses del ciudadano y los del interés público en una tentativa de conciliación viabilizadora del rápido acceso a la información, en la perspectiva de ayudar a la satisfacción de su pedido y al esclarecimiento de la Administración, que ya conoce completamente la opinión de la CADA y sólo no la acompañó por discordancia.

La segunda lectura de la reclamación por parte de la CADA o la tercera oportunidad de satisfacción del requerimiento por la Administración son excesivos y de utilidad reducida.

Así parece discordar de esta orientación y ante la consagración del principio constitucional, claramente expresado en la propia ley ordinaria de la transparencia, no la consideramos aceptable en el orden jurídico portugués.

La STC portuguesa, al admitir, en materia de la obligación de previo informe pre-contencioso, su imposición lo hace con argumentos que no permiten que tal sea usado como técnica dilatoria e injustificada en los términos que parecen resultar de la jurisprudencia francesa.

Es verdad que estamos ante una exigencia de doble intervención de la Comisión, primero, por recusa total y después por recusa parcial, pero, en el plano sustantivo, sobre el fondo de la divergencia nada ha cambiado, no se configura una nueva situación jurídico-administrativa, dado que es el mismo pedido, que ha merecido recusa y que la Administración decidiera continuar a recusar, poco importando para la función pedagógica y técnico-jurídica del informe de la Comisión que siga la denegación aunque parcial, siendo cierto que eso no releva ante las razones objetivas y la necesidad de preservar la utilidad del ejercicio del derecho a la información que también depende de un tiempo razonable de acceso a la misma.

Pero es de defender que la “reclamación” o “queja” a la CADA sólo debe ser condición previa de recurso contencioso ante la recusa inicial de la Administración.

Esto es, esta queja, necesariamente previa al recurso contencioso, no se impone cuando ya tenga habido intervención en el asunto por la Comisión y sólo, después del informe favorable de la CADA, el requirente haya recibido la comunicación de la información, pero, aun así, sin considerarla suficiente, por no conformarse con la falta de piezas fundamentales de un dado expediente solicitado o en cualquier parte de los documentos recibidos, estos estar truncados de elementos que no acepta que legalmente puedan ser objeto de secretización.

No se pretende concluir que, en algunas situaciones, un nuevo informe de la Comisión independiente no pueda ayudar a la superación del conflicto.

Pero, ¿en cuántas situaciones reales? ¿En nombre de qué se puede admitir una solución de principio de aplicación general? Si la Administración puede concluir que puede crear procedimientos dilatorios con relación a un mismo pedido, obligando a repetir las veces que entienda el pedido de informe a la CADA, a través de recusas parciales, basta ir entregando a cuentagotas los documentos solicitados para verse dispensada del cumplimiento de los plazos e inviabilizar la utilidad tempestiva de los pedidos. Cuando la Administración se pronuncia en segunda lectura del contenido de la misma solicitud, después del informe previo de la Comisión no parece que sea aceptable que pueda imponer un retraso del recurso judicial. O cumple la solicitud, como le es pedido, o el particular está libre de recurrir luego al Tribunal, y esto, además, sea porque la Administración no respete el informe de la CADA, o bien, respetándolo en parte, cuando haya dado un informe restringido a la comunicabilidad deseada por el particular. Además, porque él no tiene que conformarse con la CADA, igual que la Administración lo haga, desde luego ante el actual carácter meramente consultivo de sus pareceres, pudiendo siempre recurrir, incluso ante el parecer negativo de la Comisión.

Esta posición defensora de la no obligatoriedad de la repetición del pedido del informe debe admitir una excepción, que parece razonable: si el particular ha ampliado o modificado su pedido, y esto mismo en situaciones en que tal actuación se refiere a informaciones relacionadas con la materia anterior, dado que la apreciación pre-contenciosa y contenciosa inciden sobre documentos.

O sea, informaciones contenidas en documentos, pudiendo estos ya no ser accesibles in totu, y así por examen, o las informaciones contenidas en los mismos documentos ya no ser inmediatamente comunicables.

Aunque, también en este caso, el solicitante siga teniendo inmediato derecho de recurso contencioso para apreciación de la denegación con respecto al objeto estricto del pedido ya apreciado por la autoridad independiente.

En el fondo, todo pasa como si, a pesar de ser igual el pedido en la materia y apenas divergir en cantidad de documentación comunicable, estuviésemos ante dos pedidos de informaciones materialmente diferentes.

La repetición del pedido de informe a la CADA corre sólo debido a la recusa de nuevo o parte del mismo documento solicitado en el inicio, sin perjuicio de la parte integrante del exacto contenido del pedido anterior y recusado, de tener autonomía en términos de prosecución judicial.

 Sobre todo, importa defender como criterio esencial la garantía del derecho, la previsión legal de poderes resolutorios de esta comisión independiente, aunque sus deliberaciones queden sujetas al control de legalidad de los tribunales administrativos, por parte de la entidad poseedora de la información total o parcialmente denegada por si.

 

VI.CONCLUSIONES Y PROPUESTAS PARA LA ADOPCIÓN DE UN RÉGIMEN DE TRANSPARENCIA FUNCIONAL DE LOS PODERES SOCIALMENTE IMPORTANTES E INSTALACIÓN DE UN MODELO DE “CADA” CON PODERES EFECTIVOS PARA GARANTIZAR LA INTERDICCIÓN DE LA OPACIDAD

 

1. En el mundo actual, constatamos imperfecciones y desvíos al funcionamiento de los regímenes democráticos y sus “sistemas de gobierno”, tanto debido al hecho de los principios basilares de la moderna idea de democracia poliárquica, no han sido suficientemente implementados, incluso el de separación orgánica-funcional y de reales controles mutuos, como porque la evolución ha centrado el papel fundamental del poder decisorio en los aparatos partidistas, lo que en sí destroce la lógica de esa separación de poderes, como, por su funcionamiento interno cada vez menos democrático con personalización y la imposición dirigista de soluciones impide la transparencia y el conocimiento de los errores, ineficacias, corrupciones, malas opciones, ilegalidades impulsionadas por los titulares de los cargos dirigentes de los partidos, de los gobiernos donde toman asiento esos dirigentes y de los grupos parlamentarios, estos hoy cada vez más desproveídos de real autonomía deliberativa. Además, en cuanto los otros poderes clásicos del Estado, legislativo y jurisdiccional, hace mucho que se han entreabierto, el administrativo se mantiene muy cerrado, aunque su poderes se hiperbolicen crecientemente, en todas las materias de la vida del ciudadano. Y, ahora, el nuevo poder partidista a todos los otros poderes controla, clara o disfrazadamente. Y la comunicación social está cada vez más hipotecada a los intereses económicos, cuyos objetivos son su propia promoción y defensa y nunca la realización de su función democrática original de veraz y corajosa información ciudadana para propiciar un real control y alternancia esclarecida del Poder.

2. Destacamos la importancia de la transparencia en general, sin perjuicio de existieren algunas materias en que asume especial relevo, como es, por ejemplo, el caso del ambiente. En este ámbito, como además en muchos otros, ahí la necesidad de protegerlo antes que ocurran las agresiones al mismo. En efecto, las contaminaciones y disfunciones ambientales en general son, normalmente, de consecuencias hiperbólicas, muchas veces con efectos estatales, o por lo menos regionales, además de transnacionales y mundiales. Pero, cuando son de génesis antrópica, son siempre locales en su origen, implicando todos los residentes. Siendo así, hay problemas a superar por una postura geoestratégica y a corregir por todos los poderes y los ciudadanos de los distintos Estados, regiones y municipios y de la Unión Europea. Por eso, en relación con todas las Administraciones existentes en la Península Ibérica y la Unión Europea, sus residentes tienen que disponer, como medios de prevención y reacción a los factores antropogénicos, de un amplio derecho de acceso a la información en poder de la Administración y, sobre todo, a la referente al ambiente. Además, la aplicación efectiva del derecho unionista europeo del ambiente, en sentido amplio, envuelve todas las Administraciones Públicas de los dos Estados, generales o infra-estatales, lo que, para garantizar su cumplimiento efectivo, también impone a estas Administraciones, como Administraciones indirectas de la ejecución del derecho ambiental europeo, la creación de mecanismos imparciales, en manos de los ciudadanos, capaces de garantizar su control sobre la acción de estas Administraciones y posibles recursos a los tribunales competentes, para cumplimiento del derecho, sea el derecho europeo, directamente aplicable, sea el nacional de transposición, o igualmente permitir quejas informadas a la Comisión Europea, en los términos previstos en el Derecho de la Unión. Así, ante la importancia de la materia ambiental para el futuro de la vida y de la calidad vivencial, y los problemas de inefectividad  en general y especialmente de la del derecho comunitario e internacional, que ocurre muchas veces con la connivencia de las autoridades, el acceso de los ciudadanos a la información y su participación, preventiva o correctiva, es esencial, imprescindible, y las motivaciones por el modelo institucional aducidas, justifica que, en la Unión Europea, se evolucione hacia la creación de una entidad colegial especifica, independiente (distinta del Defensor del Pueblo Europeo y con competencia para controlar todas las Administraciones ambientales estatales, que no sólo las instituciones de la UE), integrando en su composición (en un intuito compatibilizador y uniformizador de la interpretación aplicativa de las reglas de la transparencia en todos los ámbitos del poder administrativo), expertos, sea designados por los Estados (para propiciar, con el debate y convencimiento pedagógico, a no bloquear y, al revés, a comunicar lasinformaciones que estos o sus Regiones Autónomas han entregues o también controlan en sus Administraciones), sea por representantes de entidades europeas (que han de facilitar tales informaciones para el acceso a la documentación en su poder). Y esto sin que los Estados, que hoy siguen dotados del privilegio de la opacidad informativa, puedan invocar (fuera de las cláusulas de confidencialidad taxativas y a interpretar restrictivamente) razones bloqueadoras en relación con cualesquiera documentos, tengan origen en las instituciones o en el ámbito estatal. En el ámbito de la Unión, desde ya, habría, por lo menos, que procederse a un refuerzo de los poderes del Defensor del Pueblo Europeo, con autoridad decisoria en la materia y con claros poderes de accionamiento rápido ante el TJCE, poderes a extender a la actuación de los Estados, en la medida en que se trate de materias en que las Administraciones estatales actúen como Administraciones aplicativas del derecho de la Unión.

3. En España y Portugal, países con Administraciones habituadas al secreto en general, y no siendo actualmente eficaz su control por los parlamentarios, a quien, en la lógica del sistema político democrático-representativo, eso debería caber, tardarán a existir normas que las controlen que sean eficaces, en su aplicación y aplicación tempestiva, sin legislar el más abiertamente posible sobre un derecho, hoy ya elevado a la naturaleza de derecho del hombre y del ciudadano, el derecho de acceso a la información, en el sentido de derecho al conocimiento de los documentos e informaciones detentadas por los distintos poderes. Esto derecho de acceso a la información aparece como una forma viabilizadora de la transparencia, desde luego preventiva por su simple existencia, de actuaciones o omisiones incorrectas de los poderes públicos, que saben que dejan de vivir con la protección del secreto sobre lo que ocurre dentro de sus servicios. Pero, para ser eficaz como técnica preventiva o medio correctivo en caso de comportamientos criticables, en causa tiene de estar la previsión legal de un derecho general, de todos, de acceso directo y libre a cualquier documento y expediente, cualquier que sea su sustrato material, en todas las materias tratadas por los poderes sociales importantes para la sociedad y las personas, incluso si hay, en ellos informaciones concretas que deban ser ocultables (siempre con excepciones mínimas (eventualmente enunciadas ejemplificativamente con ejemplos-padrón, como materias del ámbito de la defensa nacional o seguridad interna, aunque en estos casos exigiéndose clasificación por miembro del gobierno, debidamente motivada y con duración pre-fijada, aunque pasible de prorroga), cuyo perjuicio de conocimiento para el interés público o privado sea analizado caso a caso, y sus clausulas interpretadas en términos estrictamente necesarios, que además ponderen la importancia relativa de los intereses en presencia. Sin ocultaciones de documentos, sólo con ocultación de informaciones que en ellos consten, a través de reproducciones usando técnicas de “sombreamiento” parcelar. Un derecho de acceso sin cualquier justificación, con obligación de explicación sobre siglas, rúbricas y cualquier otro lenguaje codificado, facultado en el más corto plazo posible y sin cualquier pago (cuando sea mero examen directo en el local, con o sin recoja de notas por el propio -cabiendo al solicitante la escoja del medio de acceso, si no hay partes del documento a ocultar- o transferencia de información automatizada (por cualquier medio de transmisión electrónica de datos, si eso es posible, y desde que sea un medio adecuado a la inteligibilidad y fiabilidad de su contenido y se procese en términos rigorosamente correspondientes al del contenido del registro), llevando la persona el sustrato) o un pago sin incluir ningún margen de lucro (a penas el costo estricto de los materiales para los servicios, papel, tinta y amortización del aparejo de reprografía) e incluso, si posible, hasta un cierto número pequeño de simple fotocopias (que no sean autenticadas), sin cualquier pago. Esto es el único régimen compatible con el acceso como ejercicio ciudadano de control de los poderes públicos (ut cives). Cosa diferente es si la documentación es solicitada por fines de mero interés personal (ut singuli) o comercial (para fines de ulterior uso lucrativo), en que el cálculo será distinto.

4. El derecho de acceso libre a la información no sustituye al control popular representativo, esto es, a través del modelo parlamentario, antes lo complementa, dada la constatada gran disfuncionalidad de este (ante una Administración de poderes, segmentación y extensión cada vez más hiperbólicos y el fenómeno de la partidocracia que retira poder de los parlamentarios controlar el gobierno y las Administraciones, una vez que no controlan los partidos, antes son nombrados candidatos y controlados por sus directivos, que cuando tienen mayoría tienen asiento en el gobierno y dominan sus parlamentarios en el parlamento). O sea, esto si impone en parte por necesidad de sobrepasar la partidocracia “domesticadora” del Parlamento y la instalada cultura deformada sobre el concepto de responsabilidad política como responsabilidad que debería ser objetiva (incluso por culpa de desconocimiento indebido de actuaciones de la Administración).

5.Según la experiencia demostrada en derecho comparado, el funcionamiento eficaz del régimen de este acceso a la información exige la creación de un mecanismo de apoyo y de control cotidiano y no meramente correctivo de las denegaciones ilegales por medio del poder jurisdiccional, que debe funcionar como último recurso, tanto porque los tribunales son caros aquí no se actúa ut singuli y sí como ciudadano, como porque, igual que con previsión de procesos urgentes, nunca es suficientemente expedito, y además no debe ser sobrecargado con asuntos que pueden resolverse en un pre-contencioso gratuito y rápido. La experiencia de países que han creado una CADA revela que la casi totalidad de los conflictos derivados de denegaciones de información terminan después de la intervención y parecer casuístico de esta entidad. Este control debe caber a entidades administrativas verdaderamente independientes de la Administración activa, para velar por el libre acceso a la información, con las características antes apuntadas. Y, en Portugal, donde tal institución ya existe, se comprende que ella difícilmente podrá motivar a los ciudadanos sin potenciar su acción a favor de la transparencia, lo que exige una reformulación de la función y de los poderes globales del organismo, que debe poder decidir, sin costes para el ciudadanos, en última instancia administrativa (instancia que además debería volver a ser obligatoria, en caso de denegación total o parcial de información, como condición de acceso al contencioso, para hacer la debida selección, permitiendo que el convencimiento administrativo, a través de los informes de la CADA, los evite, y así tal materia no venga a sobrecargar, innecesariamente, a los tribunales, en la medida en que pueda resolverse pre-contenciosamente, como lo demuestra, con frecuencia, la experiencia francesa y también la portuguesa), sin perjuicio de la impugnación jurisdiccional de sus decisiones, sea por los particulares sea por las Administraciones o otros poderes abrazados en el régimen del acceso. Así, la solución más eficaz pasa por la creación, desde luego, de estas entidades, en los ámbitos estatales, dada su naturaleza del derecho fundamental a defender, la institucionalización de una específica Agencia, mejor una CADA, para permitir una uniformización “internacional” del nombre para así facilitar su conocimiento y más fácil acceso por las personas de cualquier país en otros países, una Comisión española de Acceso a la Documentación Administrativa, con poderes extendidos al acceso general a todos los documentos administrativos. De cualquier modo, no deja de realzarse que la experiencia revela que hoy, en países muy arraigados al secreto de las administraciones, tienen aún una eficacia reducida y por eso una demanda diminuta, dado que su eficacia siempre será muy dependiente de estar dotadas de poderes resolutorios sobre el acceso a la información (oídas las entidades de la Administración poseedoras de la documentación, que deben tener participación, sin derecho a voto, en los debates pre-deliberativos, como ocurre en Francia). Todo esto sin perjuicio de los derechos de impugnación jurisdiccional de los solicitantes de la información y de los órganos de la Administración contra las deliberaciones de las entidades independientes, que consideren ilegales. Pero, como referimos anteriormente, la creación de las Entidades Públicas Independientes no sirve como medio para disminuir la responsabilidad política, electoral, de los representantes del gobierno. Al revés, debe (además de una función de filtro para evitar el proceso jurisdiccional, por las razones aducidas de evitar sobrecarga de los tribunales con asuntos que pueden ser fácilmente sobrepasables y evitar mayor retraso del acceso), servir de instrumento pedagógico de rehabilitación de la vivencia democrática con relación al Ejecutivo y a los poderes administrativos en general, hoy pluralizados, pero siempre encuadrados por el principio de la juridicidad o legalidad en sentido positivo. Una responsabilidad que continua a existir y que, salvo en materias muy sensibles, podrá pasar, en un momento inicial, experimental, por la dotación de meros poderes consultivos a las entidades independientes, de modo a no impedir la decisión administrativa última de la propia Administración activa poseedora de los documentos informativos, como aún ocurre actualmente en Portugal y en otro países, solución a penas aceptable durante un cierto tiempo inicial de aplicación del sistema, por ser fuertemente disuasorio de la importancia de la Entidad independiente y permitir dilatar la entrega de la información, sobre todo por los más altos cargos del Estado, que son los que más abusan de expediente denegatorios. O sea, entendemos que la experiencia portuguesa enseña que, para contrariar prácticas inaceptables de la cultura administrativa, instalada a lo largo de “siglos” son necesarios poderes decisorios con relación al acceso a los documentos administrativos. Y la responsabilidad del Parlamento, o sea de su mayoría elegida y del Gobierno, cabeza de la Administración, no deja también de existir, debiendo además también ser ampliado al máximo sus poderes de acceso a la información de importancia social incuestionable y existir un acceso razonable a informaciones en secreto de Estado, incluso a través de un núcleo parlamentario reducido, pudiendo servir de solución ejemplar la existente en España. En general, debe caberle el poder de nombrar personalidades a componer el órgano, por mayorías parlamentarias muy calificadas, para garantizar lógicas poco partidistas, dado que la democracia sólo gana con la composición mayoritaria clara de personalidades independientes del aparato partidario, de reconocido mérito e imparcialidad. Y, además, cabe a los órganos políticos velar por el perfeccionamiento permanente de las normas sobre la materia.

6.Estas entidades independientes de los organismos que han de cumplir la legislación del acceso a las informaciones y documentos pertinentes en su poder, son necesarias, teóricamente, pero no son suficientes sin la previsión de ciertas reformas administrativas complementarias, dado que tal eficacia constitutiva y aplicativa, depende de la participación y colaboración de todos los implicados en las temáticas implicadas, que no se conciben solamente en términos verticales, sino, en general, horizontalmente, integradora en todos los dominios de la actividad humana, pública y privada, lo que exige la extensión del derecho de acceso a todos los sectores, organismos y materias de la Administración pública y grandes organismos particulares cuya actuación concretas tenga especial importancia social generalizada, que no las específicamente ambientales. Y, asimismo, en cuanto a los distintos entes públicos, porque sus competencias territoriales no siempre coinciden, como ocurre en amplias áreas con importancia clave para el ambiente, sanidad, alimentación y patrimonio cultural (v.g., las competencias en el campo de ordenación territorial general en España son, debido a criticable interpretación del Tribunal Constitucional, de las Comunidades, no del gobierno nacional). Esto nos lleva a considerar que en las materias de competencia compartida, debería igualmente la Comisión nacional estar compuesta por representaciones regionales, decidida por los órganos propios, siendo pues defendible la creación de una sólo Entidad Pública Independiente, compuesta por representantes del Estado y de las Regiones (dada la dispersión de los distintos poderes constitucionales y estatutarios procedimentales, ambientales y de planificación territorial general y sectorial), que a todos represente, dotadas de poderes, si necesario los recibiendo de todas esas entidades, para actuaren y decidieren en materia de acceso en general.

7. Todos los proyectos de reforma legislativa deben ser precedidos de la audición e informe técnicos de las propias entidades independientes, y estas también deben poder proponer al parlamento, para análisis de oportunidad,  reformas normativas y organizacionales que la experiencia acumulada revele adecuadas para mejorar la transparencia y la eficacia normativa. Los informes y deliberaciones de estas instituciones deben poder ser siempre conocidos, desde su elaboración y, por lo tanto, aun en la fase de debate, se abriendo las reuniones das las propias EAI en los términos de la sunshine act americana. Además, todos los órganos colegiales de la Administración deberían aplicar el sistema norte-americano de apertura a la asistencia del público. Esto es, funcionando abiertas a la asistencia no sólo de los funcionarios implicados en expedientes a apreciar con denegación concreta del acceso, como de los media y del público interesado, como es el caso de los solicitantes de informes o de deliberaciones decisorias. Y, además, sus trabajos deben ser publicados y difundidos para conocimiento general, con total transparencia, de todas las autoridades, como es el caso de los municipios y ciudadanos, en el sentido de hiperbolizar el conocimiento de los hechos e intenciones, ventajas, amenazas, oportunidades y riesgos, y potenciar el debido acceso y debate constructivo y participado sobre las cuestiones de acceso a la información. Deben asimismo publicar, con destino a los órganos del poder y ciudadanos, informes anuales detallados, colocados en los sites de las instituciones públicas, donde también deben ser inseridos los informes y decisiones de la CADA que se reporten a materias suyas.

8. La independencia de estas entidades administrativas, esencial al desarrollo de sus funciones, tiene que derivar esencialmente de las reglas estatutarias de orden orgánico y funcional, semejantes a las aplicables a los jueces y al defensor del Pueblo. Ellas son órganos que no tienen legitimidad democrática directa, ni tienen que recibir personalidad jurídica (lo que no ocurre ni en Francia ni en Portugal con respeto a la CADA) y, en la mayor parte de los países (contrariamente a lo que ya ocurre en Portugal con carácter general), ni tienen consagración constitucional, en que las características y las garantías de su independencia resultan del marco legal específico, y se miden, en el ámbito orgánico, por el sistema de composición de sus miembros y su modo de designación, las reglas relativas al ejercicio del mandato, como es el caso sobre su duración temporal y condiciones estrictas de revocación (interdictas sin justa causa regulada en sus regimientos propios), de la mayor o menor amplitud del régimen de incompatibilidades y sobre todo de sus inmunidades. Y, en el ámbito funcional, por la inexistencia garantizada de poder jerárquico o de superintendencia ante quién las designa o de las entidades públicas de que dependan y por la dotación de medios suficientes y autonomía de su organización y funcionamiento, especialmente organizativo y deliberativo. Las entidades administrativas independientes, en términos de modelo funcional y orgánico, actuantes o a actuar en el ámbito de la transparencia administrativa, en Portugal y España, deben ser concebidas de modo a garantizar una aplicación imparcial y eficaz de la legislación de acceso a la información. Para eso, deben ser compuestas por prestigiadas personalidades, altamente especializadas en las variadas áreas científicas implicadas, desde luego, obligatoriamente en derecho público, con conocimientos de derecho administrativo general (dado que se trata permanentemente de la aplicación de la ciencia del derecho administrativo) y derechos administrativos especiales (ambiental, de planificación territorial, urbanismo y patrimonio cultural), estudiosos del fenómeno de la corrupción, expertos con experiencia y conocimientos profundados de sectores económico-financieros, elegidos por un dado período de tiempo (mandato de duración prefijada y no muy largo; por principio, sin reconducción de la mayoría de; o incluso sin reconducción, pero, en este caso, con mandatos a empezar y terminar en momentos distintos, para garantizar algún apoyo inicial y aprovechamiento de la experiencia de los que quedan para los que entran), dotadas de un estatuto de independencia ante cualquier entidad (como es el caso de las entidades que las designan o eligen, de quién no recibirían ordenes ni orientaciones), no pudiendo sus titulares ser dimitidos. Y, como revela la experiencia de otros países, estar compuestas también por representantes de sectores judiciales (incluso jubilados, que llevan consigo su experiencia de aplicación del derecho y de imparcialidad en el ejercicio de funciones públicas), del poder legislativo (haciendo la ligación con el Parlamento para propiciar uno conocimiento, con más capacidad de fiscalización sobre la Administración y para dar voz a los representantes del pueblo en este órgano de soberanía, en casos de denegaciones con carga política), representantes de las Administraciones (no basta vencer es necesario convencer y ayudar a superar hábitos seculares y uniformizar la interpretación y aplicación de la Ley por la Administración, que es su destinataria, para ir creando nueva cultura administrativa –la mejor ley queda sin efecto donde no se intente aculturar los destinatarios, en este caso, la Administración, para practicarla), seleccionados entre juristas de reconocido mérito en materia administrativa (para ayudar, con su estudio permanente y saber, a la necesaria reflexión doctrinal y teorizadora).



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[1] CADA –IV Rapport d’activité. Paris: Documentation française, 1986, p.6-7; SPANOU, C. –o.c., p.130, nota 7.

[2] SPANOU, C. –o.c., p.130. En el mismo sentido, LASSERE, B. -”Six ans après le vote de la loi sur l’accès aux documents administratifs”. EDCE, 1983-1984, p.99-104.

[3] COMISSÃO DE ACCESSO AOS DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS –Lei do Acceso aos Documentos Administrativos: Avaliação da sua Execução pela Administração Pública. Lisboa: CADA, 2001 y www.cada.pt.

[4] COMISSION D’ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS –L’Accès aux Documents Administratifs :Cinquième Rapport d’Activité.Paris :La Documentation Française, 1988, p.49-76.

[5] V.g., los Asuntosde la Association Les amis de la terre:  de 2 de Julio de 1980, como los dossiers preparatorios de elaboración de las Leyes de 10 de Julio de 1976, o sobre os estudios de impacte ambiental (Decreto de 12 octubre de 1977), sobre materia de residuos radio-activos (arrêté de 10 de Julio de 1976); 4 de Marzo de 1982, referente a las opciones técnicas sobre los residuos radioactivos (constante del rapport Gruson; de 29 de janero de 1987), sobre materia del año europeo del ambiente (constantes de una carta dirigida por un prefeito a un alcalde francés): comission d’acces aux documents administratifs –o.c., p.58.

[6] V.g., el rapport dirigido al Ministro del Ambiente, en Marzo de 1974, sobre la creación de asociaciones municipales de caza (Asunto comité de défense contre la constitution  d’une Association Communale de Chasse Agréee, de 1 de Octubre de 1980; Asunto Robette, de 1 de Octubre de 1980; la lista de los terrenos integrados en un Association Communale de Chasse Agréée, caso Mouillac, de 15 de deciembre), el plan de caza para un año determinado, en un macizo forestal (Asunto Association Syndicale des Riverains des Forêts des Arrondissements d’Evreux et de Bernay, de 16 de septembre de 1984). En lo concerniente, en general, a la fauna, destáquese, aun, el acceso a un dossier sobre la caza de la perdiz roja, existente en el Ministerio del Ambiente (caso Allard contra el ministerio del Ambiente, de 29 de Marzo de 1984), rapport de 1984, de la misión interministeriel Agricultura-Ambiente, sobre perjuicios causados por el exceso de caza en los boques de Alsalcia y otros rapports solicitados por el ministros a perfectos del territorio considerado sobre la misma cuestión (Asunto Rosensthiel, de 15 de Mayo de 1986): Commission d’accès aux documents administratifs –o.c., p.58-60.

[7] V.g., dossiers de indagación hidráulica y piscicola (Asunto Dirección départamental de l’agriculture et de la forêt de Dordogne contra Conseil, de 9 de janero de 1986): oc, p.59.

[8] CADA, caso Huet, de 26 de Mayo de 1983.

[9] Asunto Eaux et Rivières de Bretagne, de 8 de Enero de 1987: ibidem.

[10] Asunto Association pour la protection dess salmonidés, de 5 de Julio de 1984 : ibidem.

[11] Asunto Association Eaux et Rivières de Bretagne, de 9 de Enero de 1986 :Ibidem.

[12] Commission d’accès aux documents administratifs –o.c., p.59.

[13]  Informe de 2 de mayo de 1930.

[14] Asunto Fédération française des Sociétés de Protección de la Nature, de 12 de deciembre: Commission d’accès aux documents administratifs –o.c., p.60

[15] Asunto Ambroise-Rendu, de 10 de diciembre: ibidem.

[16] informe de 26 de enero de 1984:ibidem.

[17] Asunto Richard, de 2 de octubre de 1986: ibidem.

[18] Asunto Gouffre-de-la-Pradelle, de 23 de Febrero de 1984. Véase, también, el caso Barbosa, de 2 de octubre de 1986: Commission d’accès aux documents administratifs –o.c., p.60.

[19] V.g., Asunto Préfecture du Val.d’Oise, de 23 de diciembre de 1986: o.c., p.61.

[20] Asunto Asociation sindícale autorisée, La Tronche, de 7 de marzo de 1985: ibidem.

[21] V.g., acuerdo entre una persona y una empresa sobre una usina de depuración (Asunto Association de défense des intérêts de Saint-Cyprien, de 10 de Julio de 1986: ibidem.

[22] Asunto Société des eaux du Nord, de 3 de Octubre de 1985: ibidem.

[23] Asunto ministère de l’Environment, de 17 de Marzo de 1983: ibidem.

[24] Asunto Dupuy, de 8 de Julio de 1982:ibidem.

[25] Asunto Association de sauvegarde du Lido, 28 de Marzo de 1985 : ibidem.

[26] Asunto Les amis de la terre de Meaux, de 12 de Marzo de 1987 : ibidem.

[27] Asunto Comité de défense du collectif de résidents de Sales, de 24 de Abril de 1986 : ibidem

[28] Caso Préfecture d’Ille-et-Vilaine, de 20 de Febrero de 1986: Commission d’accès aux documents administratifs –o.c., p.61-64.

[29] COTTIER, B. –oc, p137-9 ; WILLIERS, Catharina –Pressen och offentlighetsprincipen:en studie av praxis. Estocolmo, 1981, p.59; EKHOLM, Sverker y RUNSTRÖM, Lena -Statsskixket I Sverige. 4 uppl., Lund, 1979, p.220. Apud COTTIER, B. -o.c., P.139, nota 7

[30] RANGEON, François –”Présentation”. In Colloque sur La Transparence Administrative. Publicado con el tema Information et Transparence Administratives, por el Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie (C.U.R.A.P.P.). Paris: PUF, 1988, p.5.

[31] LASSERRE, B. ; LENOIR, N. y STIRN, B. –La transparence administrative. (Colloque Politique d’aujourd’hui). Paris :PUF., 1987.

[32] CHEVALLIER, J.; DRAÏ, R. y RANGEON, F. –La communication administration-Administré. Paris :PUF, CURAPP, 1983.

[33] BRAIBANT, g. -”Droit d’accès et droit à línformation”.In Mélanges R.E.Charlier : Paris :Ed.de l’Université, 1981.

[34] MIE, A.L. –L’administration et le droit à l’information. (Colloque L’Adn”ministration Nouvelle). Paris : Berger-Levraut, 1985.

[35] LAVEISSIÈRE, J. -”Le droit à l’information à l’epreuve du contentieux”. Paris : Documentation, Chr., 1987.

[36] MAISL, H. -”Une nouvelle liberté publique, la liberté dáccès aux documents administrats”. In Mélanges R.E.Charlier : Paris :Ed.de l’Université, 1981.

[37] MAISL, H.; WIERNER, C. e WOEHRLING, J.M. - “Un décret ne fait pas le Printemps”. AJDA. 1984.

[38] RANGEON, François -”L’accès a l’information administrative”. In Colloque sur La Transparence Administrative. Publicado sob o tema Information et Transparence Administratives, pelo Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie (C.U.R.A.P.P.). Paris: PUF, 1988, p.79.

[39] Ibidem.

[40] RANGEON –o.c., p.81.

[41] Aunque ciertos textos de aplicación “consagren” el derecho de acceso, como ocurre con la circular de 14.11.1979, del Ministerio de la Educación, referida en el primero Rapport de la Actividad de la CADA francesa  (CADA –L’accès aux documents administratifs: premier rapport d’activité. Paris: La documentation française, 1980, p.149), o la circular de 4.10.1985, del Ministro del Interior y de la Descentralización, referida en el 4. º Rapport de la actividad de la CADA  (CADA –L’accès aux documents administratifs: quatrième rapport  d’activité. Paris: La documentation française, 1980, p.399). Sobre el tema, afirma RANGEON : “En tant que simples possibilités, le droit à l’information et la liberté d’accès supposent une démarche de l’administré prenant l’initiative de demander la communication d’un document administratif. Elles n’imposent aux administrations et aux collectivités locales aucune obligation que de réagir à une éventuelle demande de l’usager. Cette obligation de réaction, confirmée par la loi du 13 Juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires qui impose à ces derniers (art.27) un devoir de satisfaire aux demandes d’information du public, s’applique aux demandes d’information et non aux demandes de renseignements, c’est-à-dire d’assistance ou de conseil à l’usager. Cette obligation est en outre levée pour tout document couvert par l’un des secrets énumérés par l’article 6 de la loi du 17 Juillet 1978 ou pour tout document dont l’administration affirme l’inexistence”(–o.c., p.81-82). Además, si no existe sancionamiento para el deber de informar, y lo hay para el deber de discripción profesional, “cela peut conduire le fonctionnaire à estimer qu’il court plus de risques lorsqu’il donne une information que lorsqu’il la refuse”(ibidem, nota 15).

[42] Sobre la distinción en general, ver, v.g., FERRY, L. Y RENAULT, A. –Philosophie politique. Paris: PUF. (Coll. Recherches politiques. Vol.3, 1985, p.26 y ss.

[43] LAVEISSIERE, Jean -”l’Accès aux documents Administratifs”.In Information et Transparence Administratives.Paris :PUF, 1988, p.23-29.

[44] LAVEISSIERE, Jean –oc, p.23.

[45] A. y o.c, p.23-24.

[46] En Portugal, como en Francia, la doctrina y los informes de la CADA, siguen la interpretación de que lo que ya es público, no tiene que caber dentro de la obligación legal de examen o reproducción, es decir, comunicación al abrigo de la LADA. En Francia, desde 1983, la jurisprudencia es clara, v.g., “SOS Defénse”. Req. Nº42301. AJDA, 1983, p.433, apud o, p.24, nota 47. Y se la publicación ocurre, en el decurso de la apreciación del recurso contencioso, “le juge prononce en príncipe le non-lieu à statuer” (Concl.S.Dael –Revue Française de droit Administratif, 1987, p.81, ibidem).

[47] Anterior artículo 11 (Publicaciones de documentos), con continuidad en el actual Artículo 10 (Divulgación de información):Os órganos e entidades a que se refiere o artigo 4.º deben asegurar a divulgação, designadamente em bases de dados electrónicas facilmente acessíveis ao público através de redes públicas de telecomunicações, da seguinte informação administrativa, a actualizar no mínimo semestralmente:a)-Todos os documentos, designadamente despachos normativos internos, circulares e orientações, que comportem enquadramento da actividade administrativa;b)-A enunciação de todos os documentos que comportem interpretação de direito positivo ou descrição de procedimento administrativo, mencionando designadamente o seu título, matéria, data, origem e local onde podem ser consultados”.

[48] CADA –Quatrième Rapport d’Activité. Paris: CADA, 1986, p.11.

[49] Artículo 7: “2-O direito de acesso aos documentos administrativos compreende não só o direito de obter a sua reprodução, bem como o direito de ser informado sobre a sua existência e conteúdo”. Artículo 12: “3 - Os documentos informatizados são transmitidos em forma inteligível para qualquer pessoa e em termos rigorosamente correspondentes ao do conteúdo do registo, sin prejuízo da opção prevista na alínea b) do n.º1.”

[50] Artículo 12, n.º4 de la LADA. En Francia, artículo 4, AP b) de la Ley 78-753, de 17.7.1978.

[51] LAVEISSIERE, Jean –oc, p.26.

[52] A. e o.c., p.27. LASSERRE, B. -”La Commission d’Accès aux Documents Administratifs”. EDCE, Nº33, 1981-1982, P.49 ; -”Six ans après le vote de la loi du 17 juillet 1978: une administration plus transparente”. EDCE, Nº35, 1983.1984, p.99.

[53] Véase el texto legal, v.g., en a. e o. c., p.34-35.

[54] CONSEIL D’ETAT  -S du 19 févroer 1982, Mme Commaret. Leb, p.78 ; Concl. PH.Dondoux, AJDA, 1982, p.396 y Chron. de Jurisprudence, p.380.Chron. B. Pacteau, Rev.Adm, 1983, p.277, apud oc, p.28, nota 59..

[55] GURVITCH, G. -”Problèmes de la sociologie du droit”. In Traité de sociologie, 3.ª Ed., Paris : PUF, 1968, p.182 ; CARBONNIER, J. -”Effectivité et ineffectivité de la règle de droit”. In Flexible droit. 3.ª Ed., Paris : LDDJ, 1976, p.99-111; CARBONNIER, J. –Science administrative.Paris : PUF, 1986, p.502 y ss.

[56] SPANOU, C.alliope –”Les associations face à l’information administrative : le cas de l’environnement”. In Colloque sur La Transparence Administrative. Publicado sob o tema Information et Transparence Administratives, por el  Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie (C.U.R.A.P.P.). Paris: PUF, 1988, p.153, y, en general, sobre el tema de la aplicación desviada de las finalidades previstas por el legislador.

[57] WOEHRLING, J.M. -”l’Évolution du rôle dans l’action administrative”. RFAP, Nº26. 1983, p.140.

[58] CHEVALIER, J. -”L’administration face au public”. In La communication administration-administré. Paris:PUF, CURAPP, 1983, p.51.

[59] RANGEON –oc, p.82.

[60] Ibidem.

[61] FRANÇOIS RANGEON, -”Presentation”. In Information et Transparence Administratives. Paris:PUF, 1998, p.6. Se trata de una publicación resultante del “Colloque sur la Transparence Administrative”, realizado en 11 de Marzo de 1988, en la Maison de Culture de Amiens, coordenado por François Rangeon.

[62] FRANÇOIS RANGEON sitúa temporalmente este trabajo en la página 83 de su estudio e o.c.

[63] Sobre la representatividad y posibilidad de generalización de las muestras espontáneas (hechas con personas seleccionadas, que aceptan voluntariamente responder), véase v.g. GAXIE, D. y LEHINGUE; P. –Enjeux Municipux. Paris: PUF, CURAPP, 1984, p.185 y ss. BOURDIEU, P. -La distinction. Paris: Ed de Minuit, 1979, p.480. Como el mismo analista comenta, la muestra no es representativa del conjunto de los servicios públicos de la región de Picardie, pero es représentatif des administrations et des collectivités locales les plus concernées ou les plus intéressées par le thème de l’enquête”. En cuanto a su generalización, dice ROGEON: “Les résultats de cette enquête ne peuvent donc éter généralisés sans une certaine prudence”(oc, p.85).

[64] La composición de la muestra está indicada en la página 110 de la o.c.. Los porcentajes de respuestas recibidas al cuestionario es del 49%, cuanto a las Administraciones locales (composición en 95%), regionales y los departamentos (5%), y del 46%, cuanto a las otras Administraciones y servicios públicos (en que los organismos con poderes en el ámbito del urbanismo representaban el 10% de los interrogados en estas Administraciones y los de agricultura, 5%) (oc, p.84, nota 28 y p.110). En cuanto a los Ayuntamientos, la muestra tenía 60, entre las cuales las seis que habían consultado anteriormente la CADA francesa. Ya  sensibilizados para el tema. Esta encuesta fue realizada en el marco del CURAPP, con el apoyo de los estudiantes de postgrado en ciencia política de la Facultad de droit de Amiens. La encuesta de Limousin fue efectuada en términos semejantes.

[65] RANGEON, François -”L’accès a l’information administrative”. In Colloque sur La Transparence Administrative. Publicado bajo el tema : Information et Transparence Administratives, por el Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie (C.U.R.A.P.P.). Paris: PUF, 1988, p.79-110.

[66] LAVEISSIERE,J. -”Réflexions sur la Pratique Administrative”.(Colll. sur La Transparence Administrative). In Information et Transparence Administratives, Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie (C.U.R.A.P.P.). Paris: PUF, 1988, p.162-167.

[67] SPANOU, Calliope -”Les associations face a l’information administrative : le cas de l’environnement”. In Information et Transparence Administratives, Centre universitaire de recherches administratives et politiques de Picardie (C.U.R.A.P.P.). (Colll. sur La Transparence Administrative). Paris: PUF, 1988, p.128-162.

[68] El Quinto Informe tiene toda una segunda parte con un estudio sobre el derecho de acceso en materias que interesan a nuestro tema: “L’accès du public aux documents relatifs à l’environnement, à l’urbanisme et au logement”(Comision d’acces aux documents aministratifs –L’Accès Aux Documents Administratifs:Cinquième Rapport d’Activité. Paris : La documentation française, 1998, p. 49 a 78).

[69] Y otros textos de divulgación del régimen de acceso a los documentos administrativos, “quer na Internet (www. cada. pt), quer em folhetos quer em brochuras”, de que se destacan los cinco Relatórios anuales de actividades.

[70] Es una tarea de la que no se conocen precedentes en la Administración Pública portuguesa (según señala el propio Presidente de la CADA: CADA, juez consejero del Supremo Tribunal Administrativo CASTRO MARTINS: www.cada.pt).

[71] El texto está en anexo al trabajo.

[72] En cuanto a la metodología utilizada, a partir de estas respuestas, de las que se extraerán los datos objeto de tratamiento y análisis en los mapas, cuadros y anotaciones que constituyen los anexos B y C: en el anexo B, de p. 21 a 67 del “Relatório da CADA”, se ha hecho el análisis cuantitativo de estos datos; y en el anexo C p.68 a 102, su análisis cualitativo. Dentro de cada uno de los conjuntos, el análisis de los datos fue realizado por grupos, de acuerdo con el siguiente criterio: Administración Central (Ministerios –servicios centrales y desconcentrados); Regiones Autónomas; entidades administrativas independientes; e Administración Local. Las embajadas y consulados aparecen en un cuadro independiente de los restantes servicios e organismos del Ministerio de los Asuntos Exteriores. Dado el número reducido de respuestas provenientes de las Regiones Autónomas, la Comisión ha optado, en su análisis, por agregar, en relación con cada una de ellas, los respectivos servicios e organismos: CADA – Relatório, o.c., p.6.

[73] Oc, p.7.

[74] En la Regiones Autónomas, se enviaron 111, de los cuales 24 quedaron sin respuesta.  En las Azores, de 44 servicios cuestionados, respondieron 8. En Madeira, de 66 respondieron 12. En total, 20 en 111. En relación con las EAI, de 4 cuestionadas, sólo una respondió. A la Administración local fueron enviados 4243, quedando sin respuesta 1464. Sólo respondieron 16 ayuntamientos y 1449 “freguesias”, es decir, el 35% interrogadas las Administraciones locales (Ayuntamientos y “freguesias”) sobre la frecuencia con la que han recibido solicitudes de acceso, con ordenación temática, en total en la Administración Pública portuguesa, el 67% de entidades no ha respondido (4401, en 6547): O.c., p.5-6 do Relatório.

[75] Véase CADA –oc, p.12.

[76] La CADA, en su análisis, comenta que “As matérias em que os cidadãos mostram maior apetência pelo acesso son as referentes à gestión da autarquia, urbanismo e ambiente. Nos distritos da Guarda, Porto, Viseu e Ponta Delgada, o ambiente fornece matéria que ocupa o primeiro lugar nas preocupaciones dos cidadãos. Em Lisboa, Coimbra, Viana do Castelo, Leiria e Angra do Heroísmo a matéria preferencial é o urbanismo. O questionário revela, ainda, que a gestión da autarquia é assunto de grande interesse para os cidadãos de Braga, Bragança, Castelo Branco, Setúbal, Vila Real e Funchal”: Relatório c, p.95.

[77] CADA -”3. Las respuestas a la encuesta”. O.c., p. 8.

[78]Relatório”sobre la encuesta  de la CADA, p.9.

[79] En las Regiones Autónomas, la existencia de esta figura del sistema del acceso es conocida por 7 servicios que respondieron (44%). Y en la isla de Madeira, por 1, siendo 13 los interrogados, declarando 2, es decir, el 25 % de los servicios objeto de encuesta, que no existe.

[80] “Relatório”da CADA, p.93.

[81] En las Regiones Autónomas, todas las respuestas de Madeira son negativas (no existió ninguna acción de formación), aunque en las Azores, se llevó a cabo una y exista otra propuesta.

[82]Relatório”, p.13.

[83] En efecto, el artículo 11 de la LADA impone a la Administración que publique, de forma adecuada, y con la periodicidad máxima de seis meses:”todos os documentos por ela produzidos que comportem enquadramento da actividade administrativa, como es el caso despachos normativos, circulares e orientações; o sumário (título, matéria, data, origem e local de consulta) de todos os documentos que contenham interpretaciones jurídicas ou descrevam procedimentos a seguir”.

[84] En el gobierno de las regiones autónomas, sólo dos servicios en las Azores y otros en Madeira cumplieron la Ley, representando respectivamente el 25% y el 13% de los servicios que respondieron, aunque otros 2, el 13%, en Azores, publiquen estos documentos anualmente. Como explica la CADA, en su informe, “Apenas 48% das autarquias que responderam ao questionário e à pergunta, efectuaram (uma ou mais) operaciones de divulgación, o que no significa que tenham cumprido a obrigación de divulgar todos os documentosen los términos da LADA. De qualquer modo cerca de metade (44%) ou mesmo mais do que metade (44%+ 8%) nunca o faz. O cumprimento do artº 11.º ocorreu apenas em menos de 20% das autarquias que responderam, o que reflecte un elevado grau de incumprimento da lei. Esta é uma matéria de grande importância, dada a obrigación de divulgar aos cidadãos as regras enquadradoras da actividade administrativa. Assim, é de concluir que a transparência no funcionamento da Administración autárquica se mantém muito deficiente”:Informe, p. p.92.

[85] Diário da República n.º200, I Série, de 30 de agosto de 1997.

[86] CADA –oc., p. 10

[87] La situación es grave por cuanto, independientemente del impressionante número de poderes locales con tabla aprobada pratiquen precios comerciales ultra-especulativos y no tasas, pues, en la generalidade de los casos, no corresponden a los requisitos legales, las otras, “como es el caso as 1171”que declaran no haber aprobado una tabla, praticaban ilegalmente precios libres según criterios también excesivos y dissuasórios, totalmente apartados de la lógica de la transparencia. Esto aparecia como un medio de impedir el cumplimiento de la LADA. Siempre defendemos, además en la lógica da la consagración de este derecho como fundamental, que se imponía la publicación de una Ley para toda la Administración pública, con previsión de un pago de montante no lucrativo, acabandose con la imposición de inhibiciones financieras al ejercicio ciudadano del derecho de acceso.

[88] Y la administración local las tasas por la reproducción de documentos (por veces ni siquiera fijadas en tablas aprobadas, lo que, sin norma que permita cobrar, implicaría la obligación de facultar todo sin cualquier pago) son díspares, desde la gratuitidad hasta varias decenas de euros por cada página sencillamente fotocopiada, lo que impide, en general, cualquier requerimiento de información de interés general), a indiciar, en estos casos, violación da LADA – que define, como criterio para el efecto, un encargo financiero estrcitamente correspondiente al costo de los materiales usados y del servicio prestado (aunque, incohrentemnente, en la ultima alteración de la ley, la norma en causa termine admitiendo como máximo el precio de mercado)-, redundando en una inhibición o dificuldad del ejercício del derecho de acesso a los documentos administrativos.

[89] RANGEON, F. –oc, p.81.

[90] CADA -”2.Inquérito; Apreciação geral: 2.1”.O.c, , p. 5.

[91] O.c., p87, nota 34.

[92] O.c., p.88.

[93] Entre los documentos generales el 57% son textos oficiales del Estado y de los municipios, y solamente el 3% documentos sobre urbanismo (planes, encuestas públicas y licencias urbanísticas, que dominan las solicitudes en los municipios, a que debe acrecentarse las solicitudes sobre la misma materia hecha por los directamente interesados) y 4%, diversos: O.c., p.90-91.

[94] CADA –L´’accès aux documents administratifs: troisième rapport d’activité. Paris: La documentation française, 1984, p.6.

[95] RANGEON -o.c., P.90.

[96] Sobre el tema, señalando que la Administración no está obligada a seguir la posición de la CADA y tiene poderes de instrucción limitados, véase la tesis doctoral de MIE, Alain-Louis –L’Administration et le droit à l’ainformation: le secret en question. Paris:Berger-Levraut, 1985, p.127-128.

[97] SPANOU, C. –o.c.,  p.132-133.

[98] www.cada.pt.

[99] Véase, también, citados por el autor, BELLIN, Ph. -”La CADA:procédure et jurisprudence”. In Information et Transparence Administrative. VVAA. Paris: PUF, 1988, p.36-50; LOCHAK, D.-”Secret, sécurité et liberté”, o.c., p.51-70.

[100] RANGEON, F. –oc, p.98.

[101]  SPANOU, C. –oc, p.134.

[102] SPANOU y, más detalladamente, RAFFIN relatan una situación bien expresiva sobre el tema y la incapacidad de saber e actuar de una ONGA. Véase RAFFIN, J.-P. -”Le discours et la realité”. In Courrier de la nature 68, Juillet.août, 1980, 60, sept-oct 1980 y 78, mars-avril 1982, apud SPANOU –oc, p.131, nota 9.

[103] SPANOU, C. –oc, p.131.

[104] Sobre “Les obstacles à l’accès à línformation administrative”, SPANOU, C. -”Associations Face à L’Information Administrative: le cas de l’Environnement”, oc, Paris:PUF, 1988, p.130.

[105] Véase los temas de ciertas publicaciones, v.g., el sugestivo título del artículo de J. DENNIS-LEMPEREUR, “Le mythe du libre accès aux documents administratifs”, in Science et Vie, 758, de 1983.

[106] “Relatório”, ponto 4, p.12.

[107] Bilan Statistique au 31.12.1996:http://www.europa.eu.int/

[108] Balance de 1994 a 96, p.2. Pero sumando el número total fijado en la p.4 (962 -referentes a las respuestas negativas o positivas frente a las cláusulas materiales de excepción - y 92 – referente  a  respuestas a solicitudes “irrecevables”), tenemos un número mayor:1054.

[109] Pero, viendo el apartado 3 del Balance de la Comisión de 1997 (Les réponses dones aux demandes d’accès), p.4, tenemos 745 “Réponses aux demandes recevables” y 129 “réponses aux demandes irrecevables”. Así, el número es 871.

[110] 800 respuestas, según el apartado 3 de este Balance estadístico.

[111] En cuanto a lo demás, tenemos Italia, con 54 (5,5%), Países Bajos, con 43 (4,3%), Dinamarca, con 30 (3%) y Irlanda, con 16 (1,6%). Los nuevos Estados adherentes  registraron 23 (2,4%). La Suiza y los países de la EEE cuentan 16 (1,6%). Y los otros Estados  terceros, v.g. EUA, China, Japón, Hong Kong, con 78 (7,9%).

[112] Oc, p.23, nota 54.

[113] Balance estadístico, Año 1997.

[114] De las otras siete, dos fueron parcialmente objeto de revisión, con comunicación parcial del documento solicitado, dos no fueron comunicadas según el criterio del autor, uno estaba imprecisa y dos se referían a documentos que no existían.

[115] 38 por excepción de interés público, 30 para defensa de la confidencialidad de las deliberaciones de la Comisión; 5 intereses financieros de la Comisión; 10 para respetar la confidencialidad solicitada por tercero (Estado o particular); 9, por secreto industrial y comercial; 8 referentes a trabajos confidenciales de comités, 17 por tocaren a varias excepciones y ninguna denegación por interés privado.

[116] Ver el Balance Estadístico del acceso a los documentos de la Comisión, de 1997, p.4.

[117] Indicación en el número 5, p.5, del Balance.

[118] Considerando solamente las solicitudes apreciadas según el criterio de las excepciones materiales de la Decisión, salvo la de la autoría, tenemos 625 en 676, luego 92,5% de respuestas positivas (Bilan Statistique-Année 1998, p.3.

[119] La fuente es el anexo (Estadísticas sobre el acceso del público a los documentos del Conejo) al segundo informe redactado por el Secretario General del Consejo sobre la aplicación de la decisión del Consejo relativa al acceso del público a los documentos del Consejo (1996-1997): http://register.consilium.eu.int/isoregister/ misenES.htm.

[120] Desglose en el punto 2 del primer informe: “Informe sobre la aplicación de la decisión del consejo relativa al acceso del público a los documentos del consejo”.

[121] Esto es el “número de documentos tomados en consideración” (punto 2 del anexo). Como refiere el  Secretario General, “Durante el período citado en el presente informe, un total de 142 solicitantes (70 en 1994; 72 en 1995) presentaron solicitudes de acceso con arreglo a la Decisión 93/731/CE. Las solicitudes se refirieron a un total de 443 documentos, quedando entendido que algunas peticiones no permitieron identificar documentos precisos, ya que las peticiones se formularon de una manera demasiado vaga o se refirieron a textos inexistentes”(primero informe). En general, sobre este periodo, el Secretario General resume así la situación: “De los 443 documentos pedidos o identificados como tales por la Secretaría General, un total de 65 no estaban incluidos en el campo de aplicación de la Decisión, al tratarse de documentos de carácter público o que no proceden del Consejo. De los 378 restantes, se dio una respuesta favorable para 222 documentos, es decir el 58,7%. Obsérvese que la aplicación de la política de acceso a los documentos revela un progreso favorable a los solicitantes, de manera que el número de respuestas positivas es más sustancial actualmente que cuando empezó dicha práctica. De entre los 222 documentos para los que se concedió el acceso, 185 de ellos fueron aportados por la Secretaría General del Consejo en primera instancia, mientras que el acceso a los otros 37 documentos fue decidido por el Consejo como consecuencia de 16 solicitudes confirmativas formuladas por los solicitantes. La negativa de la Secretaría General de dar acceso fue confirmada por el Consejo para 10 solicitudes confirmativas. El Consejo dio total o parcialmente razón a los solicitantes en los otros 6 casos. Por lo que se refiere a los 156 documentos para los que no se concedió el acceso, los motivos invocados para justificar el rechazo, en aplicación del artículo 4 de la Decisión, fueron los siguientes:-protección del interés público (seguridad pública, relaciones internacionales, estabilidad monetaria, procedimientos jurisdiccionales, actividades de inspección y de investigación) 18%; - protección de los individuos y de la vida privada 3%;- protección del secreto en materia comercial e industrial 2%;-protección de los intereses financieros de la Comunidad 1%;-protección del secreto de las deliberaciones del Consejo 44%;-varios motivos simultáneamente 25%;-otros motivos 7%”(punto 2.3.Curso dado a las solicitudes de acceso).  Importa aun indicar que de las 443, 150, es decir, casi una tercena parte, han sido pedidos por una única persona. Los otros lo fueron por 141 personas.

[122] Había sido presentadas 16 solicitudes confirmativas, en 1994 y 1995; 24, en 1996 y 37, en 1997, frente a las denegaciones del Secretario General.

[123] En cuanto a terceros Estados, EUA, Suiza y Japón, representan 3% y 2% (punto 8 del anexo).

[124] Esto es, están presentes en 46% de ellas.

[125] Aquí cabe la política de información (16 solicitudes) y los asuntos institucionales (12 solicitudes): explicación en la parte final del punto 2.2.Balance estadístico del primero informe.

[126] Mismo así, representando solamente 15 solicitudes.

[127] Las cuestiones jurídicas, 3% y 1%; la agricultura y pesca, 3% y 4%; PESC, 11% y 13%; política económica y monetaria, 4% y 3%; transportes, 1% y 0,5%; energía, 2% y 1%. Entretanto, aparecen nuevos temas, a partir del periodo 1996-997, siguiendo la evolución de las atribuciones (o su refuerzo) en la Unión, aunque con flaca representación de solicitudes: además de cuestiones englobadas en el tema de política general, referidas como reportadas a la CIG y a las reuniones del Consejo Europeo, con 3&; cultura, 1%; sanidad, 0,5%; consumidores, 1,5%; política regional y social, 0,5% (ponto 9 del anexo, “Objeto de las solicitudes”).

[128] Fuente: Conselho -”Informe sobre la aplicación de la decisión del consejo relativa al acceso del público a los documentos del consejo (julio de 1996)”. http://register.consilium.eu.int/utfregister/rapan01ES.htm#N-5_

[129] Observación metodológica hecha en la nota 13 del anexo al segundo informe.

[130]  A que hay a añadir aun una buena parte de las recusas registradas como “varios motivos a la vez” (25%).

[131] “Casi” mitad de las solicitudes al Consejo, en este periodo fueron objeto de denegación (41,3%). AGUSTÍ CERRILLO MARTÍNEZ destaca aun el número de tramitaciones judiciales, en  relación con los documentos solicitados y el de las quejas ante el Defensor del Pueblo (oc, p.22, nota 51).

[132] COMISION –”Accès Public aux Documents statistiques comparatives pour 1996-1997”. In Balance, p.6. También AGUSTÍ, en la o.c., p.22, da relevancia a algunos de los argumentos aquí usados, afirmando  que la puesta en práctica de la transparencia por las instituciones europeas es relativa, con “reticencias, por parte de las instituciones comunitarias implicadas en su aplicación” y un “cierto desconocimiento por parte de los ciudadanos comunitarios de la existencia de las normas”.

[133] De cualquier modo, la cuestión de la posición más propicia a la transparencia o no de las instituciones, merecería un análisis más detallada, siendo necesario analizarse el porcentaje de casos que necesitaron de demandas de confirmación y en general los que fueron objeto de respuestas negativas y de quejas al Defensor y procesos judiciales.

[134] Sobre el tema, v. g., ARIÑO ORTIZ, G. -Economía y Estado. Madrid: Marcial Pons, 1993; GRANT, W.  –The political Economy and Corporativisme. London: MacMillan, 1985, p.1-31; WILSON, Graham –Interest Groups. London: Basil Blackwell, 1990; MARQUES, Maria Manuel Leitão y FERREIRA, António Casimiro -”A concertação Económica e Social: a construção do diálogo social em Portugal”. Revista Crítica de Ciências Sociais, 1991, Nº31, p.11-41; TRUMAN, D.B. -The Governmental process: Political interest and the public opinion. New York: Alfred ª Knopf, 1971; HANNOUN, C. -”Neo-corporativisme et interprofissionalité”. Revue Internationale de Droit Economique, Nº1, 1994, p.45-61 ; SHONFIELD, A. -Modern capitalism. Oxford: Oxford University Press, 1965.

[135] CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL –Administração  Consultiva em Portugal. Série ‘Documentos e Estudios  Internos. Marques, Maria M.L. (Dir.). Lisboa, 1996, p.11 y ss., donde se llama la atención para el hecho de estas entidades de organización de intereses pudieren ayudar a reforzar la tradición centralizadora de países como Portugal, por intentaren la macroconsulta y macroconsertación  en el ámbito general, desviándose de la aplicación de los principios de la especialización, diferenciación y subsidiariedad, que recibirían puntos de apoyo más fuertes en soluciones  de meso o microconsulta y concertación especializadas. Demás, como refiere GRANT, el modelo de macrocponcertación tripartida es una forma del estado imponer soluciones corporativas a las organizaciones sociales, de arriba para abajo: 1991, p.16; 1985, p.9.

[136] Sobre el tema, v.g., FRANCIS, John –The Politics of Regulation. Oxford (UK) y Cambridge (EUA): Blackwell, 1993; MOREIRA, Vital –Auto-regulação profissional e administração autónoma: A organização institucional do vinho do Porto. Coimbra: Coimbra Editora, 1997; BUTTON, K. y SWANN, D. –The age of regulatory reform. Oxford: Clarendon Press, 1989; SABATIER, P. -”Social movements and regulatory agencies”. Policy Science, 6-3, 1975, p.301-342; MAJORE, Giandomenico -”Décisions publiques et délibération”. Revue Francaise de Science Politique, Vol 44, 4, 1994, p.579-598 ; KAISER, J.H. –Die repräsentation organisierter interessen. 2.ª Ed., Berlin: Duncker & Humbolt, 1978.

[137] Sobre el principio de la legalidad en general, v.g., CORREIA, José Manuel Sérvulo –Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos. Colecção Teses. Coimbra: Almedina, 1987, p.17-340; Moncada, Luís S. Cabral de –Lei e Regulamento. Tese de Doutoramento. Coimbra: Coimbra Editora, 2002.

[138] Vide, v.g., el artículo 3. º del Código del Procedimiento Administrativo portugués. Y aunque la Constitución (apartado 2 del artículo 266.º) y el CPA (debe “tratar de forma justa (...) todos os que com ela entrem em relação”), hablen en sumisión de la Administración no sólo a la ley, pero también al derecho y en actuación según el principio de la justicia, la doctrina refiere que las decisiones administrativas no pueden ser praeter legem, pues están sujetas, mismo en el campo de la Administración constitutiva, prestadora, a una reserva total de norma jurídica: CORREIA, Sérvulo –Legalidade e Autonomia Contratual nos contratos administrativos. Colecção teses. Coimbra: Almedina, 1986, p.208, 209, 298, etc..

[139] Dice el apartado 2 del artículo 268.º de la CRP, que “os órgãos e agentes da Administração estão subordinados à Constituição e à lei”. En nuestra opinión, esto parece deber considerarse incuestionable en casos de inconstitucionalidad patente o ya declarada aunque sin eliminación d ela norma por los tribunales en casos anteriores y sin prejuicio de derecho normal de impugnación de los actos administrativos que no apliquen cierta norma con base en juicio de inconstitucionalidad. Contra la aplicación del principio de la constitucionalidad a la Administración Pública, en un sistema de fiscalización difusa, como el Portugués, reduciendo el control de las normas infraconstitucionales solamente a los tribunales y jueces, v.g., JORGE MIRANDA (–Manual de Direito Constitucional, Tomo I. 3.ª Edição, Coimbra Editora: Coimbra, 1996, p.372 e 373), que habla, en principio, na “imposição de aplicação, sem faculdade autónoma de apreciação”das normas inconstitucionais por parte da Administração Pública.

[140] Actividade fruto de uma “faculdade concedente”(de un Können, no de un Dürfen): CARVALHO, Orlando –”Contrato Administrativo e Acto Jurídico”. In Escritos: Páginas de Direito, Vol. I. 2.ª Edição, Coimbra, 1998, p.185.

[141] Vide, resumidamente, v.g., ALMOGUERRA GOMEZ, Ángel et alteri –Temas de Derecho Público, Madrid: Dykinson, 1999, p.93-96

[142] AMARAL, Diogo Freitas do –Curso de Direito administrativo. Vol. I, 2.ª Edição, Coimbra: Almedina, 2000; CAUPERS, João –Introdução ao Direito Administrativo. Lisboa: Âncora Editora, 2000, p.88-139.

[143] SOBOUL, Albert –Précis d’histoire de la Révolution Française. Paris: Éditions Sociales, 1962; CROSSMAN, R. H. S. –Biografía del Estado Moderno. Traducción de J. A. Fernández de Castro. Colección Popular 63. México, Madrid, Buenos Aires: Fondo de Cultura económica, 1991, p.141-147; VVAA –A Revolução Francesa e a Península Ibérica. Revista de História das Ideias 10. Instituto de História e Teoria das Ideias, Faculdade de Letras, Coimbra, 1988 ; TAINE –Les origines de la France contemporaine. Paris: Hachete, s.d., Tomo I y I; CHAPMAN –The profession of Government. London, 1959, p.26; GARCÍA DE ENTERRÍA, E. -”Napoleón  y la Formación de la Administración Contemporánea”. In Revolución Francesa y Administración Contemporánea. Madrid: Civitas, 1994, p.6262-73; BURDEAU, François -”La consolidation Napoléonienne”. In Histoire de l’administration française: Du 18. º au 20. º siècle. Domat Droit Publique. Paris: Montchrestien, 1989, p.72-106

[144] CONDESSO, F. – Direito à informação administrativa. Lisboa: PF, 1995, p.538-539.

[145] V.g., TIMSIT, Gérard -Administrations et États: étude comparée. Paris: PUF, 1987, p. 37 y ss.

[146] La multiplicación de su número obedece a la ley de la división del trabajo que comenzó por asumir una tradución institucional, a través de la concretización del principio de la especialización departamental, ministerial. Cuanto a los mecanismos esenciales del fenómeno de especialización de estas estructuras administrativas son  la agregación de nuevas estructuras a las estructuras existentes, para cumplir nuevas tareas de la Administración, y la diferenciación de las estructuras administrativas ya existentes, como refiere la doctrina de la ciencia administrativa

[147] Como constata CHARBONNEAU, cuatro ministerios tienen solamente tres fronteras, pero nueve ministerios ya pasan luego a tener 63 fronteras: CHARBONNEAU -Structures et mutations de l’administration fédérale allemande. Thèse Bordeaux I, 1971, p. 209.

[148] En lo concerniente a la especialización en el ámbito del aparato del Estado, con cuatro ministerios tenemos seis fronteras funcionales, en cuanto que con nueve pasa luego a haber 36. Importa decir que, en la tradición de los países occidentales, y contrariamente a la experiencia de China, el número de ministerios se ha mantenido restricto. Aquí, en efecto, entre 1982 e 1984, ha ocurrido una reducción de 98 para 52 Administraciones centrales, entre ministerios y comisiones de nivel ministerial. El poder ejecutivo, en general, puede fijar libremente el número de ministerios, su nombre y sus competencias.      

[149] El artículo 49. º de la Ley Fundamental alemana dispone que “el chanceler federal en el ejercicio de su poder de organización fija libremente la morfología de su equipa gubernamental”. Ya cuanto, el artículo 66. º, n. º1 de su Constitución refiere que el Gabinete es compuesto por el Primer-Ministro, que no dirige, y otros ministros de Estado, en los términos de la ley. La ley de 1947 sobre la materia fija el gobierno en, por lo menos, 20 ministerios. En la China, los dirigentes de Administraciones Centrales participan en el Consejo de los Asuntos de Estado en términos fijados por la Asamblea Nacional popular y su Comisión Permanente, en conformidad con las necesidades, ante propuesta del Primero-Ministro.

[150] El Congreso puede crear nuevas Administraciones, o delegar esto derecho en lo Presidente, conservando el derecho de recusar los proyectos de organización o de reestructuración sometidos por el presidente. Hoy, la subsistencia de las Administraciones federales depende de una evaluación sistemática de los programas que ellas desarrollan a efectuar por Comités del Congreso, en los términos del Program Evaluation Act, de 1977, legislación claramente influenciada por las Sunset Laws, de final de la década de 70, la primera de las cuales ha sido promulgada, en 1976, en el Estado del Colorado, y que originó la supresión automática, en 1983, de 43 Boards y Comisiones.

[151] Constatase, en lo tanto, que ni siempre la repartición de competencias entre las Administraciones está ligada a razones de  responsabilización de las políticas por atribución instrumental de la organización a implementarlas o por motivos de racionalidad. En efecto, existen “factores de parasitage en la repartición de competencias entre las Administraciones, originadas por buscas de equilibrios en la representación de facciones políticas, confesiones religiosas o étnicas, lo que implica que a esas nuevas Administraciones no correspondan las necesidades del desempeño de nuevas tareas del Estado, viviendo de servicios artificialmente dislocados de otros Ministerios o mismo sin servicios propios”

[152] En efecto, los Ministerios, no dotados de personalidad jurídica, son simples modalidades particulares de estructuración orgánica y funcional del Estado, ligadas a la concepción y ejecución de las políticas gubernamentales, sin receptas propias ni presupuesto autónomo, pues la Administración financiera centraliza las receptas, debido a la práctica del principio de la unidad del presupuesto.

[153] AMARAL, D. F. do –Curso de Direito Administrativo.2.ª Ed, Coimbra: Almedina, 2000.

[154] Las ambetsverk suecas sufren la intervención gubernamental, a través de la designación de sus dirigentes o debido al sistema de recurso de sus decisiones. Pero son estructuras administrativas con un grande grado de autonomía, tal como ocurre en las agencies, comisiones o en entidades públicas de Administración indirecta de otros países. La dirección es asegurada por altos funcionarios nombrados conjuntamente por el parlamento e por el gobierno, o sólo por el gobierno, por un período de seis años. Los directores de las agencias son asistidos por un Consejo también nombrado por el gobierno, lo cual controla la actuación de la agencia, mantenidos independientemente de las alteraciones en el poder político, en orden a asegurar su independencia. En él tienen asiento los representantes de los intereses que ellas deben dirimir, patronales y sindicales (agencia para el empleo), expertos en varios dominios, miembros de otras agencias y mismo parlamentarios. Estos componen mismo, en exclusivo, a través de una representación de los diferentes partidos políticos, la agencia de la policía.

[155] En el modelo sueco, la Administración es en general horizontal, pues sólo el Ministerio de los Asuntos Exteriores tiene una estructura y funciones semejantes a los ministerios clásicos[155]. En este país, existe un dualismo organizado estatal para el desarrollo de las tareas tradicionales de los ministerios, siendo las funciones de concepción y de ejecución realizadas por entidades distintas, aunque dependientes.

[156] Las funciones de los Ministerios son de cuatro órdenes: planificación (además en grande parte entregue a comisiones ad hoc externas), el trabajo parlamentario (proyectos de ley y declaraciones políticas), elaboración de directivas para las agencias (dado que estas están subordinadas al gobierno) y la apreciación de los recursos contra las decisiones de las agencias.

[157] Sectores retirados a la dirección de los ministerios a favor de directores nombrados por el gobierno y asistidos, en primera lectura, por representantes de los intereses, como en los países nórdicos en que las decisiones pueden después ser anuladas en vía de recurso

[158] En los términos de las Independant Regulatory Comissions de EUA existentes desde fines del siglo XIX, dado que la Interstate Commerce Comission ha sido creada en 1887. Las otras acabarían por ser creadas casi todas hasta 1920 (TOINET, M.-F. -oc, p.222)

[159] Sobre la integración participativa de asociaciones de defensa de intereses difusos en organismos consultivos ministeriales portugueses, véase el resumen en CES –oc, p.92-96.

[160] V.g., sobre el proceso e importancia de la creación de entidades que funcionen como aparceros sociales de la Administración, LUCENA, M. y GASPAR, C. -¿”Metamorfoses corporativas?-associações de intereses económicos e institucionalizações da democracia em Portugal”. Análise Social, Nº114 y 115, 1992, p.181.182.

[161] WEBER, Yves –L’Administration Consultive. Paris: LGDJ, 1968 ; CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL –Administração  Consultiva em Portugal. Série ‘Documentos e Estudios  Internos. Marques, Maria M.L. (Dir.). Lisboa, 1996.

[162] GONÇALVES, Maria Eduarda -”Scientific expertise and the European Community regulatory processes”. Science and Public Policy. Vol. 22, 3, 1995, p.183-187; MORGAN, Roger -”The consultive function of the economic and social committee of the European Community”. In European University Institute, Working Paper, n.º91/11, 1991; DEHOUSSE, R. et alteri - “Europe after 1992: new regulatory strategies”. European University Institute: Working Paper Nº92/31, 1992; COOMBES, David -”Fonction, organization et diversité de la fonction consultative professionnelle dans la Communauté Européenne”. In Fonction Consultative Profissionnelle et Dialogue dans la Communauté Europeenne. Vandamne Jacques (Ed.). Bruxelles : Presses Interuniversitaires Européennes, 1993.

[163] BUITENDIJK, G.J. y VAN SCHENDELEN, M. P. -”Brussels advisory committees: a channel for influence?”. European Law Review. Vol. 20, 1, 1995, p.37-56; CONSELHO ECONÓMICO E SOCIAL –Administração  Consultiva em Portugal. Série ‘Documentos e Estudios  Internos. Marques, Maria M.L. (Dir.). Lisboa, 1996, p.12.

[164] Aunque sea de referir las intenciones de THATCHER, en el inicio de la década de ochenta, de suprimir su número excesivo (500 entre 1979 y 1983), en los términos anunciados en el Informe de THATCHER, presentado al Parlamento en enero de 1980, la verdad es que después muchos otros han sido creados.

[165] En Portugal, el equipo de investigación que ha elaborado para el CES portugués el informe sobre la Administración consultiva, también ha concluido que “o excesso de órgãos consultivos, a falta de coordenação da consulta, a feudalização e sectorialização artificial, a sobre carga para as associações, que se vêm impossibilitadas de assegurar uma participação efectiva em todos eles, e o peso da representação pública constituem os traços salientes do retrato da Administração consultiva cuja reforma urge repensar”(CES -oc, p.135)

[166] AMARAL, D. F. -Curso de Direito Administrativo. Vol. I, 2.ª Ed.,Coimbra: Almedina, p.301

[167] MOREIRA, Vital –Administração Autónoma e Associações Públicas. Coimbra editora, 1997, p.314.

[168] TEITGEN-COLLY, Catherine -”Les autorités administratives indépendantes: histoire d’une institution”. In Les Autorités Administratives Indépendantes. Paris: PUF, 1988 (p. 13-783), p. 31.

[169] Independientes del Gobierno, aunque existan también infraestatales independientes de los órganos dirigentes de las respectivas Administraciones en que actuan

[170] Entidad que, con el mismo nombre, también existe en Italia, pero, en general (una vez que no existe libre acceso a los documentos fuera del ámbito ambiental) solamente para apreciar solicitudes motivadas qua hayan sido denegadas.

[171] Esta solicitud de reapreciación de la decisión (que anteriormente se denominaba impropiamente “reclamación”, término técnico-jurídico que la doctrina y la ley portuguesa reserva para la solicitud de reapreciación de un acto administrativo por parte del propio autor de este acto), ha pasado, en 1999, a denominarse queja, término ya constante de la propuesta parlamentaria del autor. Esta queja de la recusa del funcionario, hecha por el interesado, debe ser presentada a la CADA en el plazo de 20 días (en el texto original original, el plazo era más corto, de 10 días). Después, la Comisión tiene el plazo de 30 días para elaborar un informe casuístico de apreciación de la situación, que es enviado, con las debidas conclusiones a la entidad requerida y al solicitante. La entidad de la Administración que ha recusado el acceso tiene, entonces, un nuevo plazo, de 15 días, para se pronunciar, comunicando al requeriente su posición final. Terminado este plazo con comunicación de confirmación de denegación o con silencio sobre la solicitud (recusa tácita), el requeriente puede dirigirse libremente a los tribunales administrativos (artículo 16.º de la LADA).

[172] En la caracterización de estas entidades, siéguese de cerca la análisis ya efectuada en 1995: CONDESSO, Fernando dos Reis  -Direito à Informação Administrativa. Lisboa: PF, 1995, p.503-554. Ver aun, en general, MAISL, H. –”Les autorités administratives indépendantes: protection des libertés on régulation sociale”. In Les autorités administratives indépendantes. Paris: P.U.F.1988 ; GUEDON, Marie-José –Les Autorités Administratives Indépendantes. Paris :LGDJ, 1991;MARGERIE, Gilles -”Un nouveau tipe d’autorités”. Revue Le Débat, Nº52, 1998; TEITGEN-COLLY, C. –Histoire d’une institution; COHEN-TANUGI, Laurent -”Une doctrine pour la régulation. Revue Le Débat, Nº32, 1988.

[173] Una particularidad de este régimen ante lo fijado para el acceso a los documentos en general, es que el recurso jerárquico está dependiente de la reclamación previa y del informe previo de la Comisión de Fiscalización, aunque la cuestión no parezca tener grande interés práctico por cuanto la función de estas comisiones es un servicio de instancia de apreciación precontenciosa de las denegaciones de la Administración.

[174] Artículo 268, n. º4 de la CRP. Vide, sobre la doctrina relacionada con el tema, desde luego sobre las nociones en causa, AMARAL, D. Freitas –Direito Administrativo. Vol I, Lisboa: PF, 1989, p. 205 y ss.; y  SOARES, R. Ehrart – Direito Administrativo.  AAFDC.

[175] Ley n.º15/2002,  D.R, Nº45,  Serie I-A, de 22.2.2002, que aprueba el Código de Proceso en los Tribunales Administrativos, revocando el Decreto-Ley Nº267/85, de 16 de julio, y procede a la cuarta alteración del Decreto-Ley Nº555/99, de 16 de diciembre, alterado por las Leyes n.º13/2000, de 20 de julio, y 30-A/2000, de 20 de diciembre, y por el Decreto-Ley n.º177/2001, de 4 de julio. Hay que referir, en esta materia, la legislación conexa: la Ley n.º13/2002, D.R. Nº42, Serie I-A, de 19.2.2002, que aprueba el Estatuto de los Tribunales Administrativos y Fiscales, revocando el Decreto-Ley Nº129/84, de 27 de abril, y procede a la 3.ª alteración del Decreto-Ley Nº59/99, de 2 de marzo, alterado por la Ley Nº163/99, de 14 de septiembre, y por el Decreto-Ley Nº159/2000, de 27 de julio,  a la 42.ª alteración del Código de Proceso Civil, a la 1.ª alteración de la Ley Nº168/99, de 18 de septiembre, e a la 2.ª alteración de la Ley Nº11/87, de 7 de abril, alterada por el Decreto-Ley Nº224-A/96, de 26 de noviembre 

[176] Excepto cuando resulten, para la Administración, obligaciones legales o derechos irrenunciables. La Administración no puede rever posiciones con la consecuencia de huir a las obligaciones legales decurrentes de un acto administrativo válido, por si practicado, o que la haga renunciar indebidamente a derechos que son indisponibles.

[177] Sin la posibilidad de valorar sus informes, en los términos propuestos por el legislador, sea en el ámbito del acceso sea en el del secreto, tendrían siempre un interés muy reducido.

[178] En algunos países, como ha ocurrido en Francia, este fenómeno ha empezado mismo por implicar problemas constitucionales, además sólo resueltos por el consenso del silencio en fase de la utilidad y eficacia de estas fórmulas de control de la Administración Pública, reveladas por la experiencia, normalmente apoyados, por principio, por los Parlamentos.

[179] Vide, en general, TEITGEN﷓COLLY, C. -Histoire dune institution ; MAISL, H. -”Les autorités administratives indépendantes : protection des libertés on régulation sociale”. In Les autorités administratives indépendantes. Paris: P.U.F., 1988 ; COHEN-TANUGI, Laurent  -”Une doctrine pour la régulation”. Revue Le débat, n. º52, 1988 ; MARGERIE, Gilles –”Un nouveau type d’autorités”. Revue Le débat, Nº32,1998; GUEDON, Marie-José –Les Autorités Administratives Indépendantes. Paris: LGDJ, 1991.

[180] En efecto, aunque, muchas veces, se trate de la integración, en un dado órgano, cuyo grado de institucionalización es mínimo, de personas cuyo estatuto va permaneciendo como provisorio, en general, tienen estabilidad institucional, siendo creadas por leyes y sus miembros elegidos por el parlamento, por veces por mayorías cualificadas. Otras son creadas por textos legales gubernamentales y compuestos por sabios nombrados por los gobiernos

[181] CONDESSO, F. –Direito à Informação Administrativa. Lisboa: PF, enero de 1995, como es el caso en la Introducción.

[182] BAENA DEL ALCÁZAR, Mariano –Curso de Ciencia de la Administración. Vol. I, Madrid, 1996, p.174 y ss.

[183] Sobre el modelo cesarista, imperial, de la Administración francesa instalada por Napoleón, inspirada en la organización militar y especialmente en la estructura prusiana de esta, hay una larga bibliografía, así como sobre su influencia en la Europa continental. Vide, v.g., MODERNE, Frank –”Les modèles estrangers: ètude comparée”. In Les autorités administratives indépendentes. C. Colliard y G. Timsit (coord.). Paris, 1988, p.207-208; PARADA VÁZQUES, José Ramón –Derecho Administrativo. Vol. I, Madrid, 1994, p.269 y ss.; CARDOSO, José Lucas –oc, p.165-166.

[184] BETANCOR RODRÍGUEZ, Andrés –Las Administraciones  Independientes: Un reto para el Estado Social y Democrático de Derecho. Madrid, 1994, p.30.

[185] POMED SÁNCHEZ, Luis Alberto –”Fundamento y naturaleza de las administraciones independientes”. RAP, Nº132, 1993, p.119.

[186] V.g., GARCÍA LLOVET, Enrique –”Autoridades administrativas independientes y Estado de Derecho”. RAP, Nº131, 1993, p.108 y 113; SALA ARQUER, José Manuel –”El estado neutral: Contribución al estudio de las administraciones independientes”. Revista de Derecho Administrativo, 1984, p.408 y 410.

[187] POMED SÁNCHEZ, L.–oc, p149.

[188] Ante estos dos objetivos, alguna doctrina, como ocurre en Francia, efectúa una distinción entre EAI y entes neutrales de gestión, cuando no aprueban actos de autoridad, v.g., GARCIA LLORET, E. -oc, p.65, 89.

[189] Vide, v.g., STRAUSS, Peter L. -”The place of Agencies in Government: Separation of Powers and the Fourth Branch”. In Modern constitutional Theory. Fohn H. Garvey y T. alexander Aleinikoff. 3.ª ed., West Publishing, 1994, p.295-308, apud DIAS, J. E. Figueiredo –oc, nota 74, p. 643.

[190] TOINET, Marie-France”Structure de l’administration”. In Le système politique des Etats-Unis. Préface de Stanley Hoffmann. Thémis, Science Politique. 2.ª Ed., Paris :PUF,1990, p.220-230.

[191] WARREN, K. F. –Administrative Law in the American Political System. St. Paul, Minnesota: West Publishing Company, 1982, p.10; DAVIS, K. C.  y PIERCE, R.J.–Administrative Law Treatise. Boston, New York, Toronto, London: Little, Brawn and Company, 1994, Vol I, p.1 y ss.; SCHWARTZ, B. – Administrative Law: a casebook. 3. ª Ed., Boston, New York, Toronto, London: Little, Brawn and Company, 1998, p.57 y ss.; GARCÍA DE ENTERRÍA, E. -”Algunas reflexiones sobre el derecho administrativo norteamericano (a propósito de una nueva ordenación sistemática del mismo)”.RAP, Nº85, 1978, p.246 y ss.; CARBONELL, Eloísa y MUGA, José Luis –Agencias y procedimiento administrativo en Estados Unidos de America. Madrid: Marcial Pons, 1996, p.22.

[192] Como refiere la doctrina, v.g., RICHARD B. STEWARD, la jurisprudencia ha ido admitiendo esta posibilidad, dada la dificultad histórica del Congreso de reunir todos los conocimientos técnicos y la experiencia factual en sectores crecientemente ampliados y diversificados, para poder crear normas con la previsión exhaustiva de las situaciones de la vida real, y aun ante la constatación práctica de que el ejercicio de esta actividad por agencias permite una mejor la participación de los interesados (STEWARD, Richard B. -”Beyond Delegation Doctrine”. American University Law Review, n. º36, 1987, p.323 y ss.).

[193] PARADA VASQUEZ, R. –”Las administraciones independientes”. In Administración Instrumental: Libro Homaje a Manuel Francisco Clavero Arévalo. Madrid: Civitas, 1994, p.664. Y, para mayores desenvolvimientos, CAPT, C-Les Procédures Administratives en Droit Américain. Genève: Librairie Droz, 1989, p.27. Una clasificación que ha aparecido en la doctrina, aunque sin gran justificación hoy, dado que el poder judicial ha viniendo a considerar que los beneficios crean derechos sujetando la Administración a las garantías del procedimiento debido del Federal Administrative Procedure Act, de 1946, es entre regulatory agency (de administración prestadora, de servicios sociales, interviniendo en reconocimiento de beneficios y ayudas a los más desfavorecidos)y las non regulatory agency (intervención con poderes reguladores en situaciones jurídicas que afectan a los ciudadanos). Vide CARBONELL, E. y otro–o.c., p.48.

[194] Apellate review theor. Vide, v.g., FALLON, Richard H. Jr. -”Of Legislative Courts, Administratives Agencies, and article I”. Harvard Law Review, Boston: Nº101, 1968, p.96 y ss.

[195] PAREJO ALFONSO, L. -”La potestad normativa de las llamadas administraciones independientes: apuntes para un estudio del fenómeno”. In Administración Instrumental: Libro Homenaje a Manuel francisco Clavero Arévolo. Madrid, 1994, p.635 y ss.

[196] Son dirigidas por un colegio constituido por tres a once miembros, de base bipartidista, nombrados por el Presidente y por el Senado simultáneamente, sin posibilidad de destitución, por un período de cuatro a quince años.

[197] Licensing power, que es el poder para permitir el ejercicio de una actividad en el sector que controlan.

[198] Rate-making power, quees el poder de fijar tarifas para los ejercicios de sus actividades.

[199] Power over business practices, que es el poder de interdictar el ejercicio de actividades ilegales o discriminatorias.

[200] Denominadas Cho.

[201] Denominadas Linkai.

[202] Han empezado a ser creadas después de la I Guerra Mundial.

[203] Ley n. º120, de 1948, sobre la organización del Gobierno.

[204] Las Cho gozan de cierta independencia, aunque ligadas al gabinete del Primero-Ministro como la Agencia de la Gestión Administrativa o a los ministerios como la Agencia de las Pequeñas y Medias empresas, ligada al Ministerio de la Industria y Comercio Internacional.

La Ley orgánica del Gobierno estipula que las Comisiones y las Agencias sean creadas como órganos independientes de un servicio ministerial.

[205] A la semejanza de las Independant Regulatory Comissions en Estados Unidos.

[206] Están ligadas al gabinete del Primero-Ministro o de los Ministerios, pero con independencia con relación a la Administración, con el nombramiento del Presidente y de sus miembros obtenida de común acuerdo por las dos Cámaras del Parlamento, teniendo, en general, poderes reglamentares y casi jurisdiccionales.

[207] Organizaciones No Gubernamentales Casi Autónomas, también designadas por fringe bodies.

[208] ALBERTI, Marco D’ –Diritto amministrativo comparato: Trasformazioni dei sistemi amministrativi in Francia, Gran Bretagna, Stati Uniti, Italia. Bologna: il Mulino, 1992, p.63-92.

[209] El número de estas entidades, como “cuerpos no departamentales”, ha crecido mucho después de la I Guerra Mundial, usando varias designaciones, desde Commission, Comittee, Council e Service. La designación de los miembros de estos organismos administrativos es hecha por los ministros que usan criterios políticos y no de competencia y por eso su independencia es relativa. Es interesante notar que la doctrina no considera el defensor del pueblo británico como una autoridad administrativa independiente, en la medida en que está directamente ligado al parlamento, diferentemente del modelo sueco seguido en la Península Ibérica.

[210] En que está en causa la garantía de la protección de las libertades de los ciudadanos, indo desde el control de las sociedades privadas de televisión (BBC) hasta tareas de repartición de dineros entre las universidades, promoción de actividades culturales, acción cultural en el extranjero, etc..

[211] La doctrina británica considera los QUANGOS como organismos periféricos, en una designación sin cualquier rigor terminológico-administrativo, porque, con personal y presupuesto propios, aseguran funciones en las márgenes de la Administración estatal.

[212] En general tienen una caracterización general algo confusa, aunque pueda referirse que presentan dos notas comunes: no aplicación de las normas sobre contabilidad pública y funcionalismo público, y  reducido control parlamentario.

[213] Como resulta del Informe de THATCHER, presentado al Parlamento en enero de 1980, su multiplicación explicase por la necesidad de no hacer intervenir el ministro en funciones de carácter ejecutivo de rutina, intentando aliviar las tareas de ejecución de los ministerios. Y aun para llevar a una mayor eficacia de estas organizaciones. Además por veces hay el deseo gubernamental de hacer asociar a la gestión administrativa los representantes de los grupos de intereses que están sometidos, con una composición propiciando la participación de representantes de organismos profesionales de los varios sectores en que intervienen, desde el económico y social hasta el cultural, y otra veces para promover la no-intervención de la clase política en el desempeño de ciertas funciones. Aunque sea de referir las intenciones de THATCHER de suprimir su número considerado excesivo (500 entre 1979 y 1983), la verdad es que muchos otros han sido creados después de eso.

[214] Además, las varias regiones crearan defensores del pueblo encargados de defender los ciudadanos ante las administraciones regionales.

[215] Y, también, en la ley da huelga el legislador italiano ha previsto la creación de una comisión de reglamentación y de control en el ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos esenciales.

[216] CANNAC, M. Yves (rapporteur); GAZIER, M. François (président de la Commission du rapport); RIVERO, Jean et alteri -”Les autorités administratives indépendantes”. In Conseil d’État 1983-1984 : études et documents n. º35. Paris : Conseil d’État, s.d. p.13-78.

[217] CARDOSO, J. L. –oc, p.170; BETANCOR RODRÍGUEZ –oc, p.220-221.

[218] Vide, en general, sobre el tema, el estudio de CARDOSO, j.l. –oc, p.170 y ss.

[219] Apartados 1 y 4 del artículo 18 de la CE, cuanto a la Agencia de Protección de Datos (BR –oc, p.180 y ss, p.221).

[220] Artículo 51 de la CE, cuanto a la Comisión Nacional del Mercado de Valores (BETANCOR RODRÍGUEZ –oc, p.221).

[221] Apartado 1 del artículo 45 de la CE.

[222] Apartado 2 del artículo 45 de la CE, cuanto al Consejo de Seguridad Nuclear (BETANCOR RODRÍGUEZ –oc, p.221).

[223] Apartado 1 del artículo 40 de la CE, cuanto al Banco de España (ORNILLOS SALÉS, M.A y ROCA SAGARRA, J. –oc, p.155).

[224] Artículo 15 de la CE.

[225] Artículo 43 de la CE.

[226] BETANCOR RODRÍGUEZ, A. –oc, p.220.

[227] SALA ARQUER –oc, p.421 y Betancor Rodríguez –oc, p.218; citação de CARDOSO, J.L. –oc, p.171 y nota 582.

[228] SALA ARQUER –oc, p.421.

[229] BETANCOR RODRÍGUEZ –oc, p.421, citação de CARDOSO, J.L. –oc, p.170.

[230] A. y oc, p.25.

[231] A. y oc, p.411. Entre estas cuentas el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de valores, Consejo de Seguridad Nuclear: BETANCOR-oc, p. 97, 113 y 161. Vide, aun, PARADA VASQUEZ –oc, p.292; COSCULLUELA MONTANER –oc, p.287; ORRILLOS SALLÉS, María Àngels y ROCA SAGARRA, Juan –Banco de España y estructura plural: Los modelos administrativos de la reserva Federal americana y del Bundesbank alemán. Madrid, 1997, p.142 y ss.

[232] SALA ARQUER –oc, p.417 y 178, que, tal como Celeste Gay Fuentes –oc, p.114 y ss., integran, en este grupo, la Agencia de Protección de Datos (LO 5/1992, de 29.10). Pero, otros autores extienden esta categoría, v.g., el Tribunal de Defensa de la Competencia (SORIANO GARCÍA, José Eugénio -El Derecho Público de La Competencia. Barcelona: Ed. Marcial Pons, 1998), el Consejo de Universidades (PARADA VASQUEZ –oc, p.287-288), el Ente Público de Radio Televisión Española (SALA ARQUER –oc, p.417, PARADA Vasquez –oc, p.288-289), el Consejo de Juventud de España (PARADA VASQUEZ -oc, p.288), las “administraciones electorales”. POMED SÁNCHEZ (oc, p.147-148) sólo no las integra en la categoría de AI por no haber sido dotadas de personalidad jurídica, característica que, en nuestra posición, no es criterio  definidor de su naturaleza.

[233] GAY FUENTES, Celeste –oc, p.121.

[234] PARADA VASQUEZ –oc, p.291.

[235] COSCULLUELLA MONTANER -oc, p.287.

[236] BETANCOR RODRÍGUEZ –oc, p.190 y ss.

[237] En general, BETANCOR RODRÍGUEZ –oc, 97 y ss., 247, 252, 265; COSCULLUELA MONTANER –oc, p.287-288.

[238] BETANCOR RODRÍGUEZ –oc, p.113. y otros legalmente previstos como el de estudio o participación en la elaboración de normas, etc.

[239] Tres quintos de los diputados DE LA Comisión parlamentar competente (Consejo de Seguridad Nuclear), debiendo después seguirse el mismo procedimiento para la revocación del mandato: BATANCOR RODRÍGUEZ –oc, p.104, o las Cortes en el caso del Ente Público de Radio Televisión Española.

[240]Casos del Banco de España (artículo 1 de la Ley 30/1980), Consejo de Seguridad Nuclear (apartado 1del artículo 1 de la Ley 15/1998), Agencia de Protección de Datos (apartado 2 del artículo 34 de la Ley 5/1992), Consejo Económico Social (COSCULLUELA MONTANER –oc, p.288).

[241] POMED SÁNCHEZ-oc, p.150.

[242] Vide, en general, v.g., CONDESSO, F. –Direito à Informação Aministrativa. Lisboa: PF, 1995, y la doctrina francesa sobre el tema.

[243] SALA ARQUER –oc, p.410.

[244] ATC de 10, de octubre de 1983, ap. 1 del artículo 24, artículo 106 y artículo 117 de la CE.

[245] V.G., artículo 14 de la Ley 15/1980 (Consejo de Seguridad Nuclear).

[246] Sólo no hay poder discrecional, dice BETANCOR RODRÍGUEZ  (–o.c., p.190). Según BETANCOR RODRÍGUEZ también podría emitir directrices, ante el dispuesto en el artículo 97 de la CE, interpretación que parece claramente cuestionable, pues si son entidades independientes no pueden ser equiparadas a las administraciones con personalidad jurídica que desempeñan tareas del Estado, siendo supervisionadas y programadas o orientadas por el Gobierno. Como independientes son administraciones estatales pero ni administraciones indirectas, funcionalmente dependientes de la Administración del Estado. Como cuestionable no deja de ser la defensa  por el autor de que hay recurso administrativo de sus decisiones para el Gobierno (-oc, p.197), o el gobierno puede controlar legalmente sus decisiones a través de mecanismos de recurso gracioso o “supervisión” o tutela, siendo nuestro entendimiento que apenas puede impugnar sus decisiones y normas ante los órganos jurisdiccionales competentes son pena de no existir independencia funcional, que es precisamente el cerne de su construcción y de su interés práctico (–oc, p.197-198). Ya cuanto a la posiblidad del Gobierno aprobar reglamentos en materia conexa con actividad y así limitar su libertad de acción funcional (-oc, p.201), esto es naturalmente aceptable si y en la medida en que tal limitación no vise directamente limitar las funciones de las EAI, respondiendo a la necesidad de reglar aspectos de la actividad administrativa a desempeñar por la Administración estatal no independiente.

[247] A. y o.c., respectivamente, p.288 y 188.

[248] V.g., el  Consejo de Seguridad Nuclear: SALA ARQUER –oc, p.416.

[249] BETANCOR RODRÍGUEZ, Andrés –Las Administraciones  Independientes: Un reto para el estado social y democrático de derecho, Madrid, 1994, p.25.

[250] En verdad la Autoridades Administrativas Independientes en sentido propio, restricto, son apenas una especie de la categoría genérica de Entidades Públicas Independientes o Entidades Administrativas Independientes, cuya categorización pasa por características funcionales que se traducen en un estatuto que implica que no reciban ni ordenes ni instrucciones del Gobierno, y su actividad se oriente por la neutralidad en la esfera política y partidaria (SALA ARQUER -oc, p.408). Y, aun, en España, Cosculluela Montaner, Luis –manual de derecho administrativo I. Madrid, 1996, p.287; Gay Fuentes, Celeste –Intimidad y tratamiento de datos en las administraciones públicas. Madrid, 1995, p.116-117; Parada Vasquez –oc, p.265 y ss. Siguiendo posición distinta, haciendo un corte orgánico esencial entre la entidades que tienen poderes administrativos decisorios y las otras, con simples poderes de recomendación o consultivos, en Portugal, CARDOSO, José Lucas –Autoridades Administrativas Independientes e Constituição.Coimbra Editora, 2002. En España, siguen la concepción restricta, v.g., GARCÍA LLOVET, distinguiendo entre AAI y “entes neutrales de gestión” (p.65, 89).

[251] Interpretando el pensamiento de SALA ARQUER como estableciendo una distinción sustantiva entre neutralidad y neutralización, vocablos que serian leídos no como términos con el mismo significado, uno referido a un estado de estabilidad, resultado de la neutralización,  y el otro al iter, proceso, para llegar a eso estado, vide CARDOSO, JL –oc, p.165, nota 548. De cualquier modo, SALA ARQUER refiérase al fenómeno de neutralización que justamente dice que tiene que ver con “convertir en neutrales ciertas funciones que anteriormente tenían un contenido político” (SALA ARQUER –o, p.405-406).

[252] Crisis que se va acentuando con el crecimiento del peso de las máquinas partidarias en la vida política, además de las concepciones que han llevado a la imputación única de responsabilidad de los administradores, no ante el parlamento sino del Gobierno, que es el único a  responder (políticamente, objetivamente en teoría, pero no en la práctica) y la doctrina de transferencia de la soberanía popular para un sistema de “soberanía parlamentaria” y después de “soberanía gubernamental-partidaria”, con los directivos de los partidos fuera del parlamento, dirigiendo el gobierno y domesticando los parlamentarios, pues mientras mantienen oficialmente reglas estatutarias democráticas, no dialogan e imponen sus soluciones autocráticamente, “amenazando” los diputados discordantes del partido (reconstrucción del mandato imperativo ahora reducido a una pequeña parte del electorado, los directivos partidarios, eventualmente nunca sufragados, esto es, del gobierno en caso de partido vencedor), de no proposición por el partido en las listas de las futuras elecciones, donde los electores tienen que votar los nombres enunciados según la orden querida por los directivos partidario-gubernamentales. Los jefes máximos de los partidos no salen del grupo parlamentario sufragado por el electorado pero de votaciones de militantes libremente inscrito o supuestamente inscritos, contando los ausentes y los muertos, en la mayoría de los casos personas sin cualquier aferición de apoyo popular (CONDESSO, F.R. –”A reforma do sistema eleitoral: por quê, como e para quê?”y -”A reforma eleitoral: quê perspectivas?”. In Direito dos Eleitores. Seminário Internacional. Universidade Moderna, Centro de Estudios Jurídicos , respectivamente, p.15-21 y p.259-267).

[253] CONDESSO, F. –o.c., p.541:”En Reino Unido, las organizaciones no gubernamentales casi autónomas (QUANGO) son consideradas órganos periféricos numa designação sem qualquer clareza terminológico-administrativa em que cabem várias centenas de organismos extremamente diferentes, numa Administração Pública em cuja estrutura não há unidade nem jerarquía”. Estos organismos se desarrollaran sobre todo después de la segunda guerra mundial, siendo difícil su caracterización en términos globales pudiendo, de cualquier modo, decirse que presentan dos notas comunes: huyen a la aplicación de las reglas de la contabilidad pública y del funcionalismo público y sufren un reducido control parlamentario. Algunos son “tribunal administratifs” o sea administraciones realmente dotadas de independencia ante la Administración gubernamental. Con interferencia en campos que van desde el económico y social hasta el cultural, sus funciones tanto son caracterizables como administrativas como casi jurisdiccionales. Sirviendo un objetivo de aliviar las tareas de ejecución dos ministerios, permiten una composición que asegure una participación de representantes de sectores profesionales. También ellas, debido a su autonomía inciden sobre todo en campos sensibles a la intervención política en que está en cuestión la garantía de la protección o de las libertades de los ciudadanos, que van desde el control de las sociedades privadas de televisión (BBC) hasta las tareas de repartición de dineros entre las universidades, promoción de actividades culturales, acción cultural en el extranjero. No tienen un estatuto uniforme pero son siempre organismos colegiales. Diferentemente de lo que ocurre en el modelo portugués y español, el Defensor del Pueblo británico no es considerado una autoridad administrativa independiente en la medida en que no está directamente ligado al parlamento, lo que según nuestra concepción no es condición de su independencia desde que su régimen funcional y el estatuto de sus miembros sea efectivamente independiente ante la Administración pública y otros poderes del estado, y únicamente sujeto a las decisiones jurisdiccionales, como ocurre con el Defensor del Pueblo francés, que funciona junto del gobierno. Lo que ocurre es que en el Reino Unido, por lo menos con relación a los QUANGO, la designación de los miembros de estos organismos administrativos es de la competencia de los ministros que además usan criterios políticos y no de mérito, competencia, por lo que su independencia es muy relativa. Como en toda la parte este fenómeno de los órganos administrativos independientes coloca los habituales problemas en cuanto a sus fundamentos constitucionales y a las fronteras jurídico-institucionales, a su papel y en cuanto a su autonomía ante la Administración Pública”.

[254] A. y o.c.: “En Estados Unidos, las ‘independent agencies’ y las ‘independent regulatory commissions’ aparecen a partir de finales del siglo pasado con la institución, por el Congreso americano, de la Comisión del Comercio Inter-estatal intentando retirar el control de este organismo a la Administración Pública, departamento del interior. Pertenecen a esta categoría los organismos administrativos en que hoy entran los términos ‘agencies’, ‘boards’ e ‘commssions’, como la Comisión dl Comércio Federal, la Comisión de Regulación Nuclear, la Comisión de Seguridad de los Productos de Consumación, la Agencia de Protección del Ambiente, el Federal Reserve Board. Se puede decir que la compleja estructura administrativa de Estados Unidos se desdobla en la Administración del Congreso, en la Administración del Presidente, en los Departamentos y en un gran conjunto de diversos organismos. En los términos constitucionales pertenece al Congreso el poder de organizar la Administración federal, aunque no exista una codificación de estas reglas, apareciendo la creación de autoridades independientes en términos pragmáticos de acuerdo con las necesidades, con funciones de llenar, en desvío al principio liberal, las lagunas de auto-reglamentación de la sociedad civil, corrigiendo sus fallas sin transformar el sistema económico y social en términos dirigistas. Se trata de un intervencionismo colocado casuísticamente en las manos del poder legislativo, y sirviendo esencialmente sus objetivos de mayor control de ciertas ramas de la administración pública, en un contexto de afirmación ante el poder ejecutivo. Son estructuras colegiales compuestas por un número que varía entre cinco y diez miembros, con un mandato variable, cuya designación pertenece en simultáneo al Presidente y al Senado, que por tradición propone aquel los nombres que escoge. Sus miembros salen generalmente de los medos profesionales y representan el respeto por la pluralidad de opinión a través de la representación bipartidaria. En este aspecto se aproximan de la filosofía portuguesa y divergen del sistema francés, donde las designaciones están, en principio conectadas a la mayoría. Debido a su número, a la especificidad institucional, a sus poderes e independencia en el ejercicio de funciones,  ella puede ser ya considerada un cuarto poder. De cualquier modo, existiendo y subsistiendo ante el Congreso, están en la dependencia, y este, a través de las leyes de la transparencia (sunset-laws), ha creado un original mecanismo para evaluar periódicamente su utilidad. Las comisiones parlamentaria americanas las controlan, sea directamente sea a través de una arma operacional obligatoria, la de los medios presupuestarios. Sus miembros son obligados a regímenes de incompatibilidades para evitar presiones exteriores, ya que hay grandes poderes en el dominio del ejercicio de las varias actividades, pero, en la práctica, no están verdaderamente protegidos contra esas influencias. Las agencias pueden siempre estar “capturadas” por los medios económicos y profesionales en la medida en que las incompatibilidades a penas excluyen la posibilidad de acumulación con otras funciones durante el estricto tiempo del ejercicio de las tareas administrativas. Para resolver estos problemas el único modo adecuado sería la imposibilidad de, después de desempeño de funciones, los miembros de estas comisiones volverán a los medios profesionales de origen, lo que es una idea de difícil aceptación en la sociedad americana.

[255] A. y o. c.: “En Italia las autoridades independientes aparecen con importancia a partir de 1981, con la creación de un garante de la prensa cuyos poderes implican el control sobre la aplicación de la legislación que se le refiere y, en 1982, la creación de un Instituto de fiscalización de las sociedades privadas de seguros y, en 1985, una Comisión nacional para las sociedades y la bolsa. Además, las varias regiones crearan defensores del Pueblo encargados de defender los ciudadanos ante la administración leones regionales. En 1990, en la Ley del Procedimiento Administrativa y para la aplicación de las disposiciones sobre el acceso (solamente ut singuli) a los documentos administrativos, el legislador italiano ha instituido la CADA. Y, en la ley de la huelga, la creación de una comisión de reglamentación y de control en el ejercicio condicionado del derecho de huelga en los servicios públicos esenciales”.

[256] V. g., La entidad concerniente a la protección de los datos personales automatizados. Vide, v.g., HEREDERO FIGUERAS, M. –La Ley orgánica de Regulación del Tratamiento de los Datos de Carácter Personal: Comentario y Textos. Madrid: Tecnos, 1999.

[257] CONDESSO, F. –“A intervenção das autoridades independentes”, o.c., p.532-554.

[258]  SALA ARQUER, José Manuel -”El Estado neutral: Contribución al estudio de las Administraciones independientes”. Revista de Derecho Administrativo

[259] En Portugal, la problemática del derecho organizatorio de la Administración Pública tiene ocupado un lugar secundario en la labor científico en la juspublicistica, como refiere y bien CANOTILHO, J.J. Gomes –Direito da organização e Direito de Função Pública. Boletim da faculdade de Direito da universidade de Coimbra. Vol.LXI, 1992, p.360. Vide referencias y explicaciones al mismo fenómeno, en Alemania, citando ERNST FORSTHOFF, OTTO MAYER y aun, en Portugal, PAULO OTERO: CARDOSO, José Lucas –oc, p.27, nota 60, 2.ª parte.

[260] Sobre las exigencias en general del principio de democrático, vide MIRANDA, Jorge –A Constituição de 1976: Formação, estrutura e princípios fundamentais. Lisboa: 1978, p.359 y ss.; CANOTILHO, J.J. Gomes –Direito Constitucional e Teoría da Constituição. Coimbra: 1998, p.273 y ss.; MACHETE, Rui –”Os princípios estruturais da Constituição de 1976 e a próxima revisão constitucional”.Revista de Direito e de Estudios Sociais. 1988, p.226 y ss.; PIRES, Francisco Lucas –Teoria da Constituição de 1976: A transição dualista. Coimbra, 1988, p.184 y ss.

[261] PIÇARRA, Nuno –A Separação de Poderes na Constituição de 1976: Alguns aspectos. In Nos dez anos da Constituição. Jorge Miranda y Marcelos Rebelo de Sousa (Dir.). Lisboa, 1986, p.143 y ss..

[262] La doctrina no es unánime sobre la idea de que el principio de la separación de poderes es estructurarte de la Constitución. Vide, v.g., CANOTILHO, G. –Direito constitucional e Teoria da Constituição, oc, p.243 y ss. Aunque mi posición sea de que tiene tal dignidad, ante en el Estado democrático moderno, como refiere la Carta de los Derechos del Ciudadano de la Revolución Francesa y mismo por razones de la experiencia histórica reciente, creo, en lo tanto, cada vez más decisivo, más importante, el principio del control orgánico generalizado, difuso y concentrado, jurisdiccional o no, v.g., a través de medios exteriores al aparato político y por este no controlable, hechos por los medios de comunicación (libres de los poderes político y económico; no subsidiados por estos) y los ciudadanos directamente (acceso libre y “total “a la información en poder de los poderes públicos y entidades privadas que ejercen funciones públicas) y derechos de participación, de acción popular, parecidas con ONG, etc.,) de estos poderes (de él resultante: el legislativo, el administrativo y el judicial), de la gobernación cotidiana.

[263] CARDOSO, J. L. - Autoridades Administrativas independentes e Constituição. Coimbra Editora, 2002, p.36.

[264] POMED SANCHEZ, Luis A. –”Fundamento y naturaleza de las administraciones independientes”. Revista de Administración Pública, Nº132, p.118.

[265] Para SALA ARQUER,  defiende que el principio democrático y el sistema de gobierno parlamentar son incompatibles con la consagración de “espacios libres de control gubernamental” (oc, p.402). La cuestión no se coloca en los “espacios administrativos abiertos” (FRANCK MODERNE), como es el de EUA, donde el control democrático puede pasar indistintamente por uno de los órganos elegidos, el Presidente del Congreso. Vide BRAIBANT, Guy –”Élements de discusión”. In Les autorités administratives indépendantes.C.COLLIARD y G. TIMSIT.Paris : 1988, p.291 ; CARDOSO, J.L. –oc, p.196-201.

[266] La previsión legal de la designación de miembros de estas entidades por el Parlamento traduce una extensión constitucional de sus poderes alterando el sentido de la función de fiscalización de la AP a través del gobierno todo se pasando al nivel de una “autocensura de las Cortes por culpa in eligiendo” (PARADA VASQUEZ –oc, p.298).

[267] PARADA VASQUEZ –oc, p.268-269, 297; BETANCOR RODRÍGUEZ –oc, p.187; GARCÍA LLORET, E. –oc, p66 y 113

[268] Ibídem.

[269] PARADA VASQUEZ –oc, p.299-300  y GARCIA LLORET, E. –oc, p.117-118.

[270] Artículo 97 de la CE.

[271] POMED SANCHEZ –oc, p.166.

[272] ATC Nº108/86, de 9  julio.

[273] POMED SANCHEZ –oc, p.166.

[274] POMED SÁNCHEZ –oc, p.167.

[275] Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores y Comisión de Defensa de la Competencia.

[276] ATC apud BETANCOR RODRÍGUEZ –oc, p. 265.

[277] POMED SANCHEZ –oc, p.166-168.

[278] ATC Nº135/1992, de 5 de octubre.

[279] Como declara expresamente el Título IV (Governo) del Capítulo I (Função e estrutura), en su artículo 182.º (Definição) de la CRP.

[280] Apartado 3 del artículo 267.º (Estrutura da Administração).

[281] Artículo 35 de la CRP.

[282]CONDESSO, F. –”A Intervenção das Autoridades Independentes”. In Direito à Informação Administrativa. Lisboa: PF, 1995, p.549-551.

[283] Otro aspecto a destacar es que el Tribunal Constitucional no exige la aplicación a sus miembros de un régimen de incompatibilidades, y realmente este hecho ya puede disminuir algo a la idea de independencia de un órgano. En Portugal, la legislación, en general, no permite la acumulación de funciones de los miembros de estas entidades cuando ellas funcionen en permanencia y tengan funciones deliberativas de administración activa. Y, cuanto a sus poderes represivos, el Tribunal Constitucional francés considera “que el principio de la separación de poderes no obstaculiza que una autoridad administrativa, actuando con prerrogativas de poder público, ejerza el poder de sancionar”.

[284] Reglamentaciones procedimentales internas.

[285] Así lo ha considerado una decisión de 18 de septiembre de 1986, implicando una entidad que más que consultiva tiene amplios poderes deliberativos, la Comisión Nacional de la Comunicación, relativa a la  libertad de comunicación (hoy sustituida por el Consejo Superior del Audiovisual), creada por Ley de 30 de septiembre de 1986. Esta Ley la cualifica expresamente como autoridad administrativa independiente.

[286] NILOLAY, Pierre –Les autorités administratives indépendantes. PUF, 1988, p.305.

[287] Es importante referir que, en Francia, la calidad de las personas que las apoyan benefician de la aplicación del artículo 3. º de la Ley de 11 de enero de 1984, relativa a la Función Pública del Estado, que prevé que las instituciones administrativas especiales puedan emplear personas que no sean funcionarios, lo que permite reclutar libremente sus agentes.

[288] Como resulta no sólo de los textos como del propio debate parlamentario, a CADA es un órgano del cuál no hay luego “recurso para os tribunais ou tem uma função interlocutória, pressuposto do recurso”, y los tribunales en esta materia “não julgarão em contencioso de jurisdição plena” por la Administración, contrariamente que entonces decían los opositores del sistema de acceso propuesto, ni quedará “con a última palabra”, ni “será o poder de clasificar como entender, sem controlo judicial e de manter até ao fim a sua palavra”. En efecto, como, en eso debate, ha referido el autor, en su calidad de diputado nacional, tal como había referido antes (en la línea de su pensamiento, en eso momento) también en lo concernientes a las EAI europeas, en concreto a propósito del Estatuto y de la creación del Defensor del Pueblo Europeo, en el debate para que había sido invitado por el Parlamento Europeo, “é obvio que ela (CADA) é um órgão de consulta, de queixa, sem qualquer poder decisório, não retirando ao particular qualquer poder de recurso para os tribunais judiciais”(CONDESSO, F. –Diário da Assembleia da República, de 16 de Julho de 1992, I.ª Série, Nº89, p. 2917; citado también, en términos más desarrollados, en -Direito à Informação Administrativa. Lisboa: Pedro Ferreira, 1995, p.507).

[289] Artigo 268.º (Direitos e garantias dos administrados): “1.Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 2.Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas. 3.Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos. 4.É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas. 5.Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 6.            Para efeitos dos n.º1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração”.

[290] Sobre el tema, vide AMARAL, Diogo Freitas –Curso de Direito Administrativo. Vol I, Coimbra: Almedina, 2001, p.281-288; SOARES, Rogério Erhart –Direito administrativo. Coimbra. Policopiado, 19, p.

[291] En los términos previstos en el apartado 2 del artículo 9.° del Decreto del Parlamento.

[292] Tal como será también establecido por la, posteriormente publicada y aun no conocida, LADA portuguesa.

[293] Como refiere la STC, “No obstante, el artículo 13 del Decreto no referir cualquier plazo, para la emisión de parecer de la Comisión, tiene de atenderse a la remisión hacha en el art. 16 del Decreto para el dispuesto en la Ley del acceso a los Documentos de Administración. Ahí se puede leer que, sin perjuicio del reglamento que venga a ser publicado por el Gobierno sobre la materia de los derechos y regalías de los miembros de la Comisión de Fiscalización, en los casos omisos, como es el caso en lo que respecta a plazos’ se aplica el dispuesto en esa ley. La Asamblea de la República ha aprobado en la misma facha (2 de junio de 1993) los Decretos sobre secreto de Estado  (n. º 129 VI) y sobre acceso a los documentos de la Administración (125/Vl). Según información obtenida junto de la  Asamblea de la República, este último Decreto ha sido ya promulgado como ley en 28 de julio del corriente año y refrendado en 3 de agosto, aguardando publicación en el periódico oficial. Ocurre que analizando el dispuesto en el Decreto n.º125/VI (el texto ha sido facultado por los servicios de la Asamblea de la República), se verifica que la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos (CADA) tiene el plazo legal de treinta días para efectuar el Informe de apreciación de la situación, en caso de reclamación de un interesado contra el acto de recusación expresa o tácita del requerimiento de acceso a documentos de la Administración (artículo 16, n.° 2).Es cierto que no establece el Decreto en apreciación, directamente o por remisión para la Ley del Acceso a los documentos de la Administración, que los pareceres de la Comisión de Fiscalización. En cuando favorables al peticionario o quejoso, deben ser acatados o, por lo menos, deben implicar una nueva apreciación del pedido por la autoridad con competencia para deferir el acceso. Tan poco resulta  de la  disciplina lacónicamente enunciada en los artículos 13 y 16 del Decreto n.º129/VI, que la intervención de la Comisión de Fiscalización se destina primeramente a conseguir una composición no jurisdiccional de conflictos entre el interesado en el acceso al documento o información clasificados y la Administración Pública o el órgano constitucional que decide (si hubiera tal expectativa de composición no jurisdiccional del “diferendo”, podría serse tentado a recurrir al dispuesto en el artículo 205, n.° 4, de la Constitución para legitimar la exigencia de previo parecer, aunque tal recurso esté destinado al fracaso, dada la indisponibilidad de los derechos fundamentales en juego sobre el sentido del aditamiento de este número en la segunda revisión constitucional (videl o que escriben GOMES CANOTILHO y VITAL MOREIRA[293]). A pesar de eso, la imposición de esta solicitación a una estructura extrajurisdiccional, de naturaleza consultiva, no perjudica de forma desproporcionada la interposición de recurso en el contencioso administrativo, por entenderse que el parecer  en cuestión tiene de ser emitido por la Comisión de Fiscalización en el plazo de 30 días y, en la falta de eso parecer, el requeridor puede siempre recurrir al tribunal, quedando prorrogado el plazo para la interposición del recurso  contencioso. La jurisprudencia constitucional ya ha considerado ser cierto que el derecho de acceso a los tribunales no puede ser interpretado de modo absoluto, como impidiendo toda y cualquier reglamentación de eso acceso a los tribunales, incluso en términos procesales o administrativos. Y se ha acrecentado que lo que el precepto en aprecio (artículo 20, n° 2, de la Constitución, correspondiente hoy a n° 1 del mismo artículo) no admite con certeza que l acceso a los tribunales sea condicionado o limitado por previa e intraspasable decisión de una mera autoridad administrativa. Precisamente sobre el litigio sub judice; autoridad esa, además que, en el caso concreto, y en obediencia a orden jerárquica, puede denegar tomar la referida decisión”.

[294] CONDESSO, F. –Direito do Ambiente, oc, p. 673.

[295] Los  derechos y regalías de los miembros son fijados en el texto legal reglamentar de la Ley. A la excepción del juez presidente, todos los miembros pueden  ejercer su mandato en acumulación sus otras funciones.

[296] Esto precepto legal está siendo cumplido por la CADA francesa que comunica a la Administración el proyecto de deliberación y os datos y las fechas de la reunión, pero la CADA portuguesa se tiene encerrado no cumplido la ley en esto aspecto (como resulta del examen de sus expedientes y de la constatación del autor cuando ha sido, primero, miembro, con funciones de vicepresidente, y, después, letrado de la misma).

[297] En efecto, en general, en el plano procedimiental, ellas tienen también poder de fijar el reglamento interno, en el cual encuadran el quorum de presencia y deliberación y que, por lo tanto, son reglas importantes. El reglamento interno de la CADA, dada su importancia en términos de procedimiento, cuyo conocimiento importa facilitar a los ciudadanos, es publicado en la 2. ª  Serie  del Diário da República.

Sobre este tema, debe destacarse que la jurisprudencia francesa, al manifestarse contra la posibilidad de admitir que estas autoridades puedan consagrar en sus reglamentos funcionales derogaciones a la regla general oriunda de una jurisprudencia antigua, segundo la cual, en el silencio de las normas, un órgano colegial sólo puede deliberar válidamente en presencia de la mayoría de los miembros que lo componen. Y con este fundamento, llegó mismo ya a invalidar el reglamento interno de la Comisión de Sondeos, considerando que el gobierno tiene poder para, a través de decreto, reglamentar los aspectos procedimentales.

[298]Artigo 13.º (Comissão de Fiscalização): “1-É criada a Comissão para a Fiscalização do Segredo de Estado, a quem cabe zelar pelo cumprimento das disposições da presente lei. 2 - A Comissão de Fiscalização é uma entidade pública independente, que funciona junto da Assembleia da República e dispõe de serviços próprios de apoio técnico administrativo. 3 - A Comissão é composta por um juiz da jurisdição administrativa designado pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que preside, e por dois deputados eleitos pela Assembleia da República, sendo um sob proposta do grupo parlamentar do maior partido que apoia o Governo e outro sob proposta do grupo parlamentar do maior partido da oposição. 4 - Compete à Comissão aprovar o seu regulamento e apreciar as queixas que lhe sejam dirigidas sobre dificuldades ou recusa no acesso a documentos e registos classificados como segredo de Estado e sobre elas emitir parecer. 5 - Nas reuniões da Comissão participa sempre um representante da entidade que procede à classificação”.

[299] A ella cabe aprobar su reglamento interno.

[300] Artigo 216.º (Garantias e incompatibilidades): “(...). 3. Os juízes em exercício não podem desempenhar qualquer outra função pública ou privada, salvo as funções docentes ou de investigação científica de natureza jurídica, não remuneradas, nos termos da lei. 4. Os juízes em exercício não podem ser nomeados para comissões de serviço estranhas à actividade dos tribunais sem autorização do conselho superior competente. 5. A lei pode estabelecer outras incompatibilidades com o exercício da função de juiz.”

[301] Pedido de revisión del acto, con fundamento en ilegalidad o por su falta de mérito, dirigido al propio autor del mismo

[302] El nuevo Código del Proceso en los Tribunales Administrativos y Fiscales, entrado en vigor a 22 de febrero 2002.

[303] Denominación dada al texto de una futura Ley, ya plenamente aprobado por el Parlamento, antes de su promulgación, para publicación, por el Presidente de la República, y pasible de verificación en fiscalización abstracta preventiva de inconstitucionalidad por el TC, a pedido, entre otros, del promulgante.

[304] Constante  del entonces apartado 2 del  artículo 13. º del Decreto.

[305] O sea, no sujetos a control exterior, incluso no objeto de apreciación de la legalidad por los tribunales

[306] Pero, el Ministro de Justicia portugués, en el debate inicial sobre el tema del Secreto de Estado, ha declarado que “a fiscalização política (por certo em sentido diferente da normal competência fiscalizadora da Assembleia, nos termos mínimos constitucionalmente exigíveis) do segredo de Estado deve caber naturalmente à Assembleia (...)”.

[307] A los tribunales cabe intervenir para decir no lo que debe o no, originariamente, ser clasificado como Secreto de Estado, pero para, en cada caso concreto, en que haya violación del Secreto de Estado,  haber la posibilidad de hacer la verificación de la corrección cuanto a esa clasificación, esto es, no para decir si está en juego o no la independencia nacional, pero para definieren la culpa concreta de la persona acusada de haber violado el Secreto de Estado”.

[308] Diario de la Asamblea de la República Nº89, Iª Série.

[309] CONDESSO, Fernando dos Reis –”La cuestión de la sindicancia de los actos políticos”. In La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (...). (FD de la UNEX, 1998). Beja, 2000, p.38 y ss.; SANTIAGO PACHECO, Rosado- El proceso de personal en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Madrid: Marcial Pons, 1997.

[310] Artigo 268.º(Direitos e garantias dos administrados): “1. Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 2. Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas. 3. Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos. 4. É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas. 5. Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 6. Para efeitos dos n.º1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração.”

[311] Esto, aunque en una fórmula menos integrada,  ha tenido defensores en la Comisión de Asuntos Constitucionales, a partir de una idea ministerial.

[312] En ambos los casos, la designación, así como en itália o Quebéc y otros Estados es Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos (CADA). del tema trataremos en el capítulo siguiente, pero desde ya, se refiere que sobre las Entidades Administrativas Independientes, en general y en términos sintéticos, puede verse, v. g., CONDESSO, F. –”A intervención das autoridades independientes”. In Direito à Informação Administrativa. Lisboa: PF, 1995, p.519 y 532-554.

[313] “Relatório”-oc,, p. 88.

[314] En comentarios a estos resultados, la CADA  portuguesa señala que “No es probable que los cuadros del poder local no tengan dudas en la aplicación de la LADA, por lo menos en situaciones más complejas. Los resultados de la encuesta, que eran previsibles ante la escasez de pareceres emitidos a solicitación de responsables de la Administración local, revela, así, el desconocimiento de los miembros de estos órganos en cuanto a la materia del derecho de acceso e impone la multiplicación y diversificación geográfica de acciones de divulgación de la LADA: “Relatório”-oc, p.100.

[315] Cuadro 4.1, Relatório c., p.79-80.

[316] Dice el Informe de la encuesta: “En cuanto a la función consultiva de la CADA, las respuestas revelan que esta entidad ha esclarecido, en la gran mayoría de los casos (81%), las dudas colocadas. Pero, de entre los 42 servicios y organismos que han respondido tener recurrido a la CADA, 5 consideran que sus dudas no han sido esclarecidas (instituto de los archivos nacionales/Torre do Tombo, instituto politécnico de Bragança, Facultad de Medicina Veterinaria, 4ª repartición de Finanzas de Vila Nova de Gaya y sub-región de salud de Guarda) (Relatório, p.101. Dado que todas las 20 entidades de poder local que formularan pedidos de pareceres y de esclarecimientos a la CADA se consideraran esclarecidas, hay que concluir que, cuando llamada a apoyar a ejecución de la ley, la CADA tiene correspondido a sus funciones consultivas). Y añade que “Las respuestas sobre el no cumplimento de los pareceres de la CADA no pueden ser conclusivas pues, de acuerdo con los informes de actividades y expedientes archivados en los servicios de esta comisión, hasta el final de 1998, han sido emitidos 62 pareceres dirigidos a los poderes locales (26 pedidos de parecer y 36 quejas). Así, el número de pareceres no acatados nunca podrá ser de 156, por lo que se figura que esta cuestión no ha sido bien interpretada: Relatório, p.102.

[317] MIE, Alain-Louis –L’Administration et le droit à l’ainformation: le secret en question. (Colloque L’Adn”ministration Nouvelle). Paris:Berger-Levraut, 1985, p.127-128.

[318] En efecto, aunque, muchas veces, se trate de la integración, en un dado órgano, cuyo grado de institucionalización es mínimo, de personas cuyo estatuto va permaneciendo como provisorio, en general, tienen estabilidad institucional, siendo creadas por leyes y sus miembros elegidos por el parlamento, por veces por mayorías cualificadas. Otras son creadas por textos legales gubernamentales y compuestos por sabios nombrados por los gobiernos

[319] En esta caracterización general, sigue de cerca nuestra análisis, efectuada en CONDESSO, F. -Direito à Informação Administrativa. Lisboa: PF, 1995, p.

[320] Vide, v.g. CONDESSO, F. -”Os meios informativos”. In Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina, p. 642-489; –”O pré-contencioso independente do acesso”. In Direito à informação Administrativa. Lisboa:PF, Jan 1995, p503-554 ; GAZIER, François y CANNAC, Yves -”Les Autorités Administratives Indépendantes”. In Conseil d’État : Études et documents, Nº35, 1983-1984. Paris:CE, 1984; NICOLAY, Pierre –Les Autorités Administratives Indépendantes. Paris: PUF, 1988.

[321] GUEDON, Marie-José –Les Autorités Administratives Indépendantes. Pris :LGDJ, 1991, p.20.

[322] Ibidem.

[323] GAZIER, François e CANNAC, Yves –Etude sur les autorités Administrtives indépendantes. In Études et documents du Conseil d’État, Nº35, 1983-1984, p.13.

[324] GUEDON, Marie-José –o.c., p.22.

[326] DAVARA RODRIGUEZ, Miguel –La Protección de Datos en Europa: principios, derechos y procedimiento. Universidad Pontificia Comillas, Grupo AAAsnef Equifax, 1998, p.65 y ss., apudFigueiredo Dias-oc, p.645 y nota 78.

[327] Creada en el artículo 39. º de la Constitución y reglamentada en la Ley Nº15/90, de 30 de junio, presidida por un juez y con una composición totalmente elencada en la propia Constitución. Es la siguiente su composición: “um magistrado designado pelo Conselho Superior da Magistratura, cinco membros eleitos pela Assembleia da República, três membros designados pelo governo e quatro personalidades representativas, incluso da opinião pública, da comunicação social e da cultura”, o sea, representativos de los sectores  interesados. El Nº2 de este artículo daclara que esta Autoridad es um órgano independiente. A ella cabe desempeñar funciones muy amplias, dado que el Nº1 del artº39 le exige que asegure “o direito á informação, a liberdade de imprensa e a independência dos meios de comunicação social perante o poder político e o poder económico, bem como a possibilidade de expressão e confronto das diversas correntes de opinião e o exercíicio dos direitos de antena, de resposta e de réplica política”. En los términos de la Ley, estas tareas  pasan por la elaboración de directivas y recomendaciones en la apreciación de las condiciones de acceso a los derechos de antena, apreciación de quejas ligados al ejercício de esos derechos, del derecho de respuesta y de réplica política, arbitraje de conflictos y apreciación de recursos sobre la denegación del ejercicio de estos derechos. Cabe, en los términos del Nº3 y 4 del referido artículo, emitir informe previo a la decisión de atribución por el Gobierno de licencias de canales privados de televisión, la cual, cuando favorable, sólo puede recaer sobre candidatura que tenga sido objeto de informe favorable. Y da aun informes previos, públicos y fundamentados sobre el nombramiento y la exoneración de los directores de los órganos de comunicación social del Estado, a otras entidades públicas o a entidades directa o indirectamente sujetas su control económico. Este último inciso incluye por lo menos, las situaciones en que una persona colectiva pública tenga una posición mayoritaria en el capital social de un órgano de comunicación social. En el dominio del licenciamiento de canales privados, esta entidad comparte poderes que son del Gobierno. Una candidatura que no tenga obtenido su informe parecer positivo está excluida de la posibilidad de una decisión gubernamental favorable.

[328] Siendo de destacar la análisis sobre el fenómeno hecha por el Consejo Económico y Social, en los punto 1 y 2 de la parte I de la publicación Administração Consultiva em Portugal. Série Documentos e Estudios Internos. Lisboa: CES, 1996.

[329] FIGUEIREDO DIAS, J.E. –oc, p.645.

[331] Diario Oficial n.° L 145, de 31.5.2001, p.43–48.