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INFORMACIÓN AMBIENTAL- NATURALEZA Y IMPORTANCIA

INFORMACIÓN AMBIENTAL- NATURALEZA Y IMPORTANCIA

VI.12.NATURALEZA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL

 

La Constitución Española prevé el derecho de acceso a los documentos administrativos en el artículo 105.b). Es ahí, en ese título IV, que trata del gobierno y de la Administración, en el que se dice que la Ley regulará “el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas”.

Ante esta opción, en términos de redacción del precepto y de su ubicación sistemática en la economía global de la Constitución, la doctrina ha procurado reflexionar sobre la naturaleza de este derecho.

Hay que reconocer lo obvio, que es que el derecho de acceso no se encuadra en ninguno de los derechos referidos en el Título I de la Constitución.

Este es, según la doctrina mayoritaria, un derecho de configuración legal pues, aunque tenga “relación con algunos derechos fundamentales, no se identifica ni se subsume en ellos”[1].

En España, la doctrina de los derechos fundamentales, integra de modo casi unánime[2], en esta categoría de derechos consagrados en la Constitución, sólo aquellos derechos que ahí aparecen dotados de determinadas garantías de naturaleza procesal, es decir, aquellos enunciados expresamente en la sección 1.ª del capítulo I del título I son “auténticos derechos de libertad, cuyo desarrollo ha de llevarse a cabo por Ley orgánica”, que tiene que respetar el contenido esencial[3], nuclear de los mismos.

En esta categoría no entran ni los derechos recogidos en la sección I del mismo capítulo, sujetos a los cauces procesales normales, pese su protección especial en términos de reserva de Ley ordinaria y de exigencia de respecto también de su núcleo esencial (artículos 30 a 38), ni los del capítulo I (artículos 39 a 52), que orientan principiológicamente la actuación de los poderes del Estado y por los cuales la constitucionalidad de las normas puede exigirse[4].

Las garantías otorgadas por la Constitución a los doctrinalmente denominados derechos fundamentales son, por un lado, la tutela ante los tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad” y, por otro, la tutela “en su caso, a través del recurso de amparo ante el tribunal constitucional” (previstas en el artículo 53.2)[5].

Para eso efecto, hay que tener presente la Ley 11/1981 y la Ley 29/1998, que recientemente ha tratado la materia, a nivel del contencioso administrativo, como uno de los procedimientos especiales (capítulo I del titulo V: procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona, artículos 114 a 121 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa)[6].

LUIS POMED SÁNCHEZ dice que, a pesar de que el derecho de acceso esté “extramuros de este triple escalón de preceptos constitucionales”, tal no impide que tenga “una íntima conexión” con “algunos derechos fundamentales muy cualificados y con determinados principios rectores de la política social y económica”[7].

Pero es un derecho de configuración legal, dado que es la Ley la norma que ha “convertido el contenido del precepto (constitucional) en un auténtico derecho subjetivo”, aunque con “algunos limites a la libertad de configuración de la que dispone la Ley”[8].

Sin embargo, hay “vinculación entre el derecho de acceso a la documentación administrativa y otros derechos fundamentales y principios rectores de la política social y económica”, apareciendo el artículo 105.b) como “una disposición satélite de concretos derechos fundamentales”[9], “como ‘una norma adscrita’ de derecho fundamental en aquellos supuestos en los que, a vista del caso concreto, complete la esfera jurídica protegida por el derecho fundamental desde una fundamentación iusfundamental correcta”[10].

Como afirman algunos autores, este tiene conexión con el derecho y participación, pudiendo citarse, entre otros, a MARTÍN MATEO, SÁNCHEZ MORÓN Y LUIS POMED SÁNCHEZ, que habla de “la adscripción más común a un derecho fundamental se ha referido a los postulados de la participación contenidos en el artículo 23 Const.”[11]. Y “el derecho a la información y a la libertad de expresión, proclamados en el artículo 20.1 de la Constitución, apartados d) y a), respectivamente”[12].

Hay, también, quien intenta vincularlo al derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24 de la Constitución[13]. O como una técnica de control de la actividad administrativa[14]. O prefiera considerarlo en su vertiente de medio de promoción y tutela cultural[15], previsto en el artículo 44 de la Constitución[16].

Negado como regla de derecho fundamental, como derecho de configuración constitucional de la sección 1.ª del capítulo I del título I, o tout court de este título, sería solamente un principio constitucional, que debe ser actualizado conforme las posibilidades sociales[17] y, por ello, admitiendo realizaciones de intensidad graduable en función de varias circunstancias[18], que permiten su mayor o menor concreción, en cada momento histórico, aunque sujetas a ciertas pautas o limites.

Pero, el legislador puede imponer, además de los límites enunciados en la Constitución, limitaciones extra, no explicitadas, que se revelen necesarias para una efectiva protección de otros derechos y valores con amparo constitucional, en tensión conflictiva, todo sin perjuicio de la obligación del legislador de respetar el contenido indisponible y también el principio de interdicción de exceso[19].

Es decir, su desarrollo legislativo es, en general, un proceso con límites que impone una adecuada ponderación con otros valores también con expresión constitucionalizada, sin merma de la efectividad del derecho.

El artículo 105.b), además de enunciar normativamente (y anunciar la creación de) un derecho, para configuración legal, que así es un derecho de raíz constitucional, formula un principio constitucional, apuntándolo como instrumento de cooperación Administración-administrados, en una “doble vertiente, con importantes consecuencias prácticas”[20].

En efecto, de un lado, es un instrumento al servicio del principio de la eficacia (artículo 103.1 ce), erigido para la participación ciudadana, de tipo orgánico o funcional.

En este aspecto, enuncia un principio objetivo, relacionado con el funcionamiento de las AP. Y de otro, es también instrumento al servicio de la disminución o eliminación de la conflictividad connatural al proceso decisorio[21].

En cuanto a la naturaleza del acceso previsto en el artículo 105, b de la Constitución Española, y procurando coherentemente concluir sobre su régimen, VILLAVERDE MENÉNDEZ, después de enunciar que “el art.105,b) (...) Prevé un supuesto en el que el Estado actúa como fuente de información” se cuestiona sobre su inserción en la economía global de las normas constitucionales, se interroga en concreto, en estos términos: “(...), Planteándose la duda de si el acceso a estas fuentes estatales que son los archivos y registros públicos posee alguna conexión con el art.20”[22]

Es decir, como afirma, hay algún vínculo entre el artículo105, b y el 20, 1, d). Empezando por señalar la opinión de los defensores de la naturaleza autónoma de estos institutos[23], que argumentan que, por un lado, “la información que contienen los archivos y registros públicos no es accesible por cualquiera” (referencia a las excepciones previstas), es decir, el acceso no existe para cualquier persona, y, por otro, al remitirse su reglamentación a la Ley, se constata que “su recepción no tiene lugar por cualquier medio de difusión, sino por el cauce procesal que impone el Estado, su fuente”, secundando la doctrina mayoritaria[24], que defiende la existencia de “un puente entre el art.20 y 105, b”[25].

Y, tal y como, concluye que el individuo receptor de información, en los términos del derecho a recibir información, del art.20,1,d), puede “recabar de los tribunales la tutela de su derecho de libertad a recibir información” (dimensión subjetiva de este apartado del artículo 20, con uso de la vía de la Ley 62/1978, de 28 de Diciembre y, también, el recurso de amparo del art. 53, 2 CE y art.41, 3 LOTC), así extiende al régimen del acceso previsto en el art.105, b), no sólo “las indicaciones (de excepción) del párrafo 4 del art. 20”, en conjunto siendo “las únicas referencias que pueden aportar elementos para discernir el alcance de las ‘materias reservadas’ y ‘el secreto de Estado’”[26], sino también estos medios de tutela jurisdiccional, hablando de otros “casos específicos de esta tutela”, que “son el del derecho a la información veraz y el acceso a archivos y registros públicos del art.105 b CE”[27].

Para él, el art.37 de la LRJAPPAC es “una regulación del ejercicio del derecho a recibir información” (art.53,1) y, por eso, la Ley de regulación de la materia tiene que respetar “el contenido esencial del ‘derecho a recibir información’ del art.20,1, d), el libre e igual acceso a la información por cualquier medio”. Y también, “en este caso, la Constitución manda al legislador, y sólo a él y no la Administración Pública, que establezca los límites a la recepción de información”. Cualquier Ley que “regule la prohibición del acceso a cierta información (...) Es una directa, y quizás la más intensa limitación posible del derecho a recibir información”[28].

Por eso, concluye que tal norma tiene que poseer el rango de Ley, “probablemente de Ley orgánica”. Y “la determinación de que pueda declararse secreto, ya sea un secreto sumarial o el secreto de las sesiones parlamentarias o la clasificación de ‘materias reservadas’ y ‘secretos oficiales’, esté sometido a una interpretación restrictiva”, dentro de lo dispuesto en los art.20 y 105[29].

Las materias reservadas protegen “algunos intereses del Estado-comunidad, no los del Estado-aparato o sus órganos”.

En el caso de la previsión constitucional del acceso a la información, art.105,b), también añade:

 

“la Ley no establece un derecho a informarse o a obtener información, sino un acceso reglado que no puede cortar la igualdad y libertad de los receptores en su acceso a la información. Si la Administración incumpliera su deber el individuo podría ver lesionado su ‘derecho a recibir información’. Sólo cuando la información afecte a alguna de la materias indicadas en el art.105 b la Administración puede denegar el acceso general de acuerdo con lo previsto en la Ley y la recepción deja de estar reglada para convertirse en un derecho en el que el receptor se especifica por la legitimación que le es exigida para poder acceder a la información deseada, convirtiéndose en demandante de información que ejerce un derecho a obtenerla”[30].

 

En Portugal, varias sentencias del Tribunal Constitucional, se refieren a la naturaleza de los derechos del artículo 268, como “derechos análogos”, v. g. la sentencia n.º176/92, de 7 de Mayo[31], n.º177/92, de 7 de Mayo[32], n.º234/92[33], n.º527/96, de 28 de Marzo[34] y, más recientemente, la primera sentencia sobre los límites inmanentes de los derechos de acceso, la n.º254/99, de 4 de Mayo, después confirmada por la n.º334/99[35], de Junio de 1999, procº n. 495/97, 2ª sección. 

La sentencia 254/99, 4 de mayo, principalmente en su apartado 9, que sobre el tema de la naturaleza del derecho de acceso, señala la posición de órgano en estos términos claros:

 

“es claro que las consideraciones antecedentes sólo son relevantes en el pressupuesto de que los derechos de acesso a la información administrativa consagrados en el artículo 268 son derechos fundamentales de naturaleza análoga a los derechos , libertades y garantías enunciados en el título I de la Constitución (artículo 17 de la Constituición), para los efectos de la aplicación del régimen del artículo 18. El tribunal ya há afirmado el pressupuesto en las Sentencias n.º 177/92 y 234/92 (...). A eso no obstando ciertamente la dimensión institucional de esos derechos, especialmente en el caso del principio del archivo abierto del n.º 2 del artículo 268, dirigido a los ciudadanos (semejantemente al derecho de acesso a los cargos políticos, como igualmente se há decidido en las Sentencias n.º 225/85 (p.799) y 244/85 (p.218, de modo dubitativo).”

 

Es decir, es un derecho subjetivo, consagrado en la Constitución como un derecho fundamental, regulado por el régimen constitucional de los derechos, libertades y garantías.

Se debe a la Ley Constitucional n.°1/89, de 8 de Julio, la introducción, en el texto de la Ley fundamental, de este refuerzo importante de los derechos de los administrados, en el dominio del acceso libre a la documentación de carácter general, que ha venido a unirse al derecho de acceso de los interesados en el procedimiento, ya constante del n. 1 del mismo artículo.

En cuanto  a los  procesos en ejecución  y a las  resoluciones definitivas  sobre  estos (n.°1, artículo  268), en los que un determinado ciudadano esté directamente interesado, éste, que ya disfrutaba anteriormente de esta revisión constitucional de 1989, de un derecho a la información, ve ahora como el legislador ordinario está obligado a fijar el plazo máximo a conceder a la Administración para dar respuesta al pedido efectuado.

En cuanto a los otros documentos, o sea, a los archivos y registros en posesión de la Administración (y dentro de las reglas a definir en cuanto a documentos  referentes a seguridad interna y externa, investigación criminal y la intimidad de las personas, en las que la Ley puede modular una menor apertura, en el estricto limite necesario a la protección de los intereses generales o privados vinculados a estos dominios), cualquier ciudadano tiene derecho a acceder a estos, también en plazo a fijar por el legislador ordinario.

El derecho de acceso a la documentación administrativa es así un derecho   fundamental con dignidad constitucional.

La Constitución de la República Portuguesa no se ha limitado, como la española, a crear una norma programática, que no impone al Estado una verdadera obligación ni a los ciudadanos verdaderos derechos; no ha creado un derecho fundamental cuyo ejercicio esté condicionado a la intervención del legislador ordinario, en un sentido concretizador.

Se trata de un derecho aplicable directamente por fuerza de la Constitución, a pesar de no venir anunciado en el título I de la parte I de la Constitución de la República Portuguesa, referente a los derechos,  libertades  y  garantías. Se trata de  un derecho de naturaleza análoga, exigiendo la constitución del legislador ordinario únicamente que le fije el plazo máximo de respuesta (n.°6 del artículo 268).

 

El régimen propio de los derechos, libertades y garantías es muy exigente. Así:

 

A)- el precepto constitucional que se refiere a esto es directamente aplicable,  por lo que vincula tanto a las entidades públicas como a las  privadas, teniendo  una eficacia jurídica inmediata (n.°1, artículo 18);

 

B)- este derecho no puede restringirse, por medio de la Ley ordinaria excepto en los casos en los que la Constitución lo admite expresamente (n.°2, artículo  18) y, únicamente el Parlamento, tiene competencias para su reglamentación legal (al. c), artículo 167);

 

C)- en los casos en los que la Ley los puede restringir.

O sea, en lo que se refiere al derecho de acceso a los documentos administrativos, en materias relativas  a la seguridad interna y externa, a la investigación criminal y a la intimidad de las  personas, la reglamentación no puede disminuir la extensión y el alcance del contenido esencial del precepto constitucional (n.° 3, artículo 18).

Ella debe atenerse a lo estrictamente necesario para la protección de los valores a defender con las  restricciones  previstas (sin perjuicio de que se considere que los intereses a proteger con el secreto o el silencio son tan importantes y, a veces, más que los que se pretenden defender con la transparencia).

El legislador ordinario, al reglamentar las zonas de silencio y los términos en los que se ejercerá el acceso a los documentos en general, tiene que concretizar, con claridad, quien es el titular del derecho a la información.

 

La Constitución  habla de ciudadanos.

Este vocablo abarcará no sólo a los administrados, sino también a los propios miembros de la Administración, o sea, los funcionarios que  no tengan acceso directo a determinados documentos que no pertenecen a sus sectores de actividad; pero, sin cualquier razón aceptable, no parece abarcar a los extranjeros, aunque residentes y sujetos a la acción administrativa portuguesa, tal y como sucede en otras legislaciones, en las que el principio, a veces, ni siquiera tiene base constitucional.

La titularidad del derecho debe ser libremente reconocida a cualquier persona. Pero, una cosa es la reglamentación de los términos en los que el derecho de acceso a los documentos administrativos se ejercerá y otra la simple consagración del derecho, ya realizada en la Constitución en el momento de su segunda revisión en 1989 y, que ahora, se desarrolla después de que ya haya sido trascrito por el art.° 65 de la Ley del procedimiento administrativo (capítulo I de la parte I,  “del derecho a la información”).

La Constitución repudia, de esta forma, la tradicional concepción de la Administración cerrada, distante y autocrática, modelo burocrático.

Esta concepción de la Administración cerrada se ha superado sucesivamente en los países democráticos, que en los últimos tiempos se han convertido a las experiencias escandinavas en este dominio, por lo que, por todas partes se asiste a una aproximación de los servicios en relación al público, que es un comando de la CRP[36], a la apertura de la vida administrativa, a la creación de canales de comunicación de información y de medios de consulta, favoreciéndose el diálogo con los administrados y su participación en la gestión administrativa y en la formación de la actuación de la Administración.

La transparencia administrativa ayuda a la desburocratización de la Administración, como alternativa para descongestionar la densificación de la actuación prestadora de información, lo que, a su vez, llevará también a la Administración abierta y transparente[37].

La evolución generalizada a favor del principio del “archivo abierto” resulta tanto de la constatación de la imposibilidad relativa de agotar en el parlamento y en los diputados toda la necesaria función fiscalizadora, como la vida de la comunidad a la que pertenecen  y  cuyas  consecuencias  todos  sufren, significando, así,  esta modificación del modelo clásico,  por encima de todo, un profundizar, un mejorar el sistema representativo, de la Administración dándole una publicidad que otros poderes soberanos del Estado, hace mucho han aceptado.

 

VI.13.IMPORTANCIA ESPECIAL DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL EN POSESIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES

 

Por todo lo que se ha referido, es clara la importancia del acceso libre por parte de los ciudadanos, en general, a la información de carácter ambiental.

El cuarto rapport de la actividad de la CADA francesa constataba

 

“un rôle plus actif joué par les personnes morales dans lútilisation du droit d´accès, qui est essenciellement le friut des associations de consommateurs, des groupements de défense de l’environnement ou de protection de la nature et des syndicats des salariés dans une proportion grandissante pour servir des interêts collectives. Les documents relatifs à l’urbanisme, l’environnement et la protection des sites ont atteint 15% des documents demandés”[38].

 

 Y CALLIOPE SPANOU constataba que “les associations de défense de l’environnement sont les plus nombreuses à utiliser le droit d’accès aux documents administratifs”[39].

En España o en Portugal no son muchas las sentencias sobre el tema, quizás porque aun es un derecho poco desarrollado y encuadrado para garantizar vías de jurisdicción vencedoras, o porque su concreción en legislación ordinarias es relativamente reciente y su desconocimiento por la población, en general, y por los diferentes órganos administrativos es aun un hecho, cuestión que la encuesta realizada por la CADA portuguesa, que traduce la primera valoración procesada en Portugal sobre la aplicación de una Ley por parte de la Administración Pública, comprueba[40].

Sin embargo, es útil hacer un recorrido por los casos tratados por la CADA francesa, cuando ya habían transcurrido algunos años de su actividad y que se relatan en el Quinto Informe de actividad, publicado en 1988 y, aunque se trate de un espacio distinto con hábitos de participación y cuestionamiento de los poderes públicos, al dar una idea de variedad, amplitud y acuidad de las materias que pueden ser objeto de acceso por los ciudadanos, no deja de servir a una reflexión sobre la importancia del tema[41].

Sobre el tema, son muchos los informes de esta institución independiente, a propósito de situaciones que crearon conflictos con Administraciones Públicas. Son muchos los documentos ambientales, ya sean de orden general o relativos a la protección de la naturaleza o a las contaminaciones que han sido denunciados y que, una vez rechazados, merecieron informe de accesibilidad de la CADA francesa.

Así, entre los varios informes favorables, de carácter general, destacaremos, los referentes a las demandas de acceso a trabajos preparatorios de elaboración de las normas sobre la protección de la naturaleza[42].

En cuanto a documentos referentes en concreto a situaciones que implican la protección de las especies cinegéticas, puede constatarse el informe favorable al acceso en los dominios de la caza[43].

En relación a la pesca y hidrobiología en general, los conflictos con la Administración obtuvieron en general informes favorables al acceso a los documentos sobre establecimientos piscícolas[44], o al acceso a los estudios y rapports de indagación sobre contaminación de una ribera, por el hecho de la explotación de una transportadora[45], análisis efectuados a efluentes de establecimientos piscícolas, excepto en materia de secreto comercial e industrial [46], datos resultantes de operaciones de inspección de las instalaciones y resultado de autocontroles efectuados por la entidad de la explotación sobre la calidad de los residuos de su laguna de agua salada[47], el programa sobre los objetivos de calidad de los cauces de agua de una región, redactado por una prefectura en aplicación de una circular ministerial[48].

En cuanto a la flora, véase, v.g., la facultad de acceso a las conclusiones de un estudio sobre el estado sanitario de la vegetación en una área determinada[49].

En el ámbito de los espacios y de los sitios, se pueden citar los informes de la CADA incidiendo sobre el acceso a informaciones sobre los estudios de impacto ambiental y sobre la aplicación de la Ley sobre sitios a proteger, de 2 de Mayo de 1930.

En cuanto a los estudios de impactos, el acceso puede versar sobre materias muy variadas, v.g., la solicitud para explotación de un servicio de transporte[50], documentos de respuesta del Ministro del Ambiente respecto a la central nuclear de Nogent-sur-seine[51], el informe dado por un técnico a la “prefecture de la región centre” y enviado al gobierno, sobre el proyecto de TGV-Atlantique[52], documentos referidos a trabajos autorizados efectuados en un sitio clasificado[53], y a modo de ejemplo, también, todo el expediente preparatorio del decreto de clasificación del “Vallée de la Montagne”[54].

En cuanto a documentos con informaciones sobre contaminaciones, de la reseña de 1988 de la CADA francesa, puede citarse varios ejemplos significativos de la variedad temática en la que, aunque con denegaciones iniciales, la Comisión ha dado informe de acceso: dossier de indagación e informes de servicios periféricos del Estado, elaborado al abrigo de Leyes, una vez terminado el expediente[55], los documentos de autorización de una instalación clasificada[56], ejemplares de contratos celebrados para evitar contaminaciones y actas de los órganos deliberativos sobre la materia[57], los datos financieros de un contrato de explotación de una fábrica de eliminación de residuos concluido entre un organismo intermunicipal de recuperación y una empresa particular[58], modalidades de funcionamiento de una inspección de instalaciones clasificadas[59], fijación de la cantidad de agua que ciertas personas públicas pueden captar de una ribera[60], carta de un perfecto imponiendo a un alcalde que respetase las normas sobre la descarga controlada de residuos domésticos[61], expediente de autorización de depósito de líquidos inflamables, salvo notas técnicas y coste de las inversiones[62], estudios solicitados a empresas privadas sobre prevención de la contaminación, v.g., de naturaleza geofísica o hidrológica en conexión con tratamiento de residuos domésticos[63].

Para la verificación tanto de la suficiencia de las providencias decididas, como de su respeto, en orden a limitar las diferentes contaminaciones, destacaré, v. g., el informe favorable a la comunicación de los resultados sobre las medidas de radiactividad efectuadas por el servicio central de protección contra la radiación ionizante, después del accidente de Chernóbil[64] o los documentos con los resultados del análisis de efluentes líquidos de una planta de lixiviados de mineral de uranio, con ocultación de los elementos del secreto industrial, sobre todo, el nivel de la producción [65], las mediciones de ruidos ocasionados por instalaciones [66].



[1] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel -«El derecho de acceso a la información en materia de ambiente”. Revista de Administración Pública, Nº137, mayo-Agosto, Año 1995, p.38. Defendiendo la misma posición, v.g. POMED SÁNCHEZ, Luis Alberto –El derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos. Madrid: MAP, INAP, 1989, p.129 y «El Acceso a los Archivos Administrativos: El Marco Jurídico y la Práctica Administrativa. RAP, Nº142, Enero-Abril, 1997, p.443-445.; MARTÍN MATEO, R. –Nuevos instrumentos para la tutela ambiental. Madrid:Trivium, 1994, p.171. Sobre el tema de la naturaleza en general, FERNÁNDEZ RAMOS, Severiano –El Derecho de Acceso a los Documentos Administrativos. Madrid: Marcial Pons, 1997, p.329-361; CONDESSO, Fernando dos Reis –Direito à Informação Administrativa. Lisboa: PF, 1995, p.29-34.

[2] POMED SÁNCHEZ, L.A. –«El Acceso a los Archivos Administrativos: El Marco Jurídico y la Práctica Administrativa. RAP, Nº142, Enero-Abril, 1997, p.443.

[3] POMED SÁNCHEZ, L.A. –o.c. en último lugar, p.443, 1 § del texto. Artículo 81: «1. Son Leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.2.La aprobación, modificación o derogación de las Leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”.

[4] POMED SÁNCHEZ, L.A. –o.c. en último lugar, p.443. Según el artículo 53.3, «El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo I, informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las Leyes que los desarrollen”.

[5] El texto íntegro es: «Cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo I ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Este último recurso será aplicable a la objeción de conciencia reconocida en el artículo 30. En los términos del artículo 161.1 de la Constitución.Española, «El Tribunal Constitucional (...) es competente para conocer: (...) Del recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el artículo 53.2 de esta Constitución, en los casos y formas que la Ley establezca”.

[6] Publicada en el B.O.E., de 14-07-98, alterada por la Ley 50/1998, de 30 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social. Artículo 114: «1. El procedimiento de amparo judicial de las libertades y derechos, previsto en el artículo 53.2 de la Constitución Española, se regirá, en el orden contencioso-administrativo, por lo dispuesto en este Capítulo y, en lo no previsto en él, por las normas generales de la presente Ley. 2. Podrán hacerse valer en este proceso las pretensiones a que se refieren los artículos 31 y 32, siempre que tengan como finalidad la de restablecer o preservar los derechos o libertades por razón de los cuales el recurso hubiere sido formulado. 3. A todos los efectos la tramitación de estos recursos tendrá carácter preferente”. Disposición derogatoria Segunda: «Quedan derogadas las siguientes disposiciones: c) Los artículos 6, 7, 8, 9 y 10 de la Ley 62/1978, de 26 de Diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona”.

[7] Luis Pomed Sánchez –oc, p.443, parte final.

[8] EMBID IRUJO, Antonio –El ciudadano y la Administración. Madrid: MAP, 1994, p.83 y ss.; POMED SÁNCHEZ, Luis –oc, p.444.

[9] p.444

[10] p.445; ALEXEY , Robert –Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993.

[11] MARTÍN MATEO, Ramón –Nuevos instrumentos para la tutela ambiental. Madrid: Trivium, 1994, p. 163-199; SÁNCHEZ MORÓN, Miguel –”El principio de participación en la Constitución”. RAP, Nº89, 1979, p.171 y ss.; POMED SANCHEZ , L. A.–oc, p.445.

[12] POMED SÁNCHEZ, Luis –oc, p.445; MESTRE DELGADO, Juan Francisco –El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos: Análisis del artículo 105.b) de la Constitución. Madrid: Civitas, 1993; SAINZ MORENO, Fernando  -«El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativo”. REDA, Nº24, 1980, p.119 y ss..

[13]MESTRE DELGADO, Juan Francisco –El derecho de acceso a los archivos y registros administrativos: Análisis del artículo 105.b) de la Constitución. Madrid: Civitas, 1993.

[14] Sánchez Morón –El control de las Administraciones Públicas y sus problemas. Madrid: Instituto de España, Espasa-Calpe, 1991, p.69 y ss.

[15] El artículo 44.1 impone a los poderes públicos que promuevan y tutelen «el acceso a la cultura, a la que todos tienen derecho”. Y el 44.2, que promuevan «la ciencia y la investigación científica y técnica, en beneficio del interés general”. Este ángulo de interconexión aparece, como preocupación del Estado expresa en el desarrollo de la legislación especifica referente al patrimonio histórico (ALEGRE AVILA, Juan Manuel –Evolución y régimen jurídico del patrimonio histórico. Madrid: Ministerio de la Cultura, 1994 y «El ordenamiento estatal del Patrimonio Histórico Español: principios y bases de su régimen jurídico”.Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, Nº255-256, 1992, p.599 y ss.).

[16] Este tiene, claramente, naturaleza y interconexiones variados, conforme los objetivo que pretende servir y pueden ser muchos. Pero con relación a la AP, mi posición apunta a considerarlo en una triple vertiente instrumental, como una técnica de control, como un elemento insito al principio del Estado democrático y como parte, en su vertiente activa y directa, del derecho fundamental de los ciudadanos a recibir información.

[17] Como razones prima facie de un ordenamiento jurídico, frente a las reglas que ya serán razones definitivas de ese ordenamiento (ALEXEY, Robert –Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993. Apud Pomed Sánchez, Luis .oc. 1997, p.446).

[18] Es decir, como refiere LUIS POMED SÁNCHEZ, «los principios incluyen un mandato de optimización más marcado que en las reglas de derecho fundamental; el principio debe ser realizado en función de las posibilidades jurídicas y reales (lo que pone de manifiesto su importante componente axiológico” y diferentemente, «la regla se cumple o no se cumple (prima aquí el aspecto deontológico)” (o.c., 1997, p.446).

[19] En el plano de las exigencias de los principios o subprincipios «de necesidad y proporcionalidad stricto sensu”:POMED SÁNCHEZ, L. –oc, p.446.

[20] POMED SÁNCHEZ, L. oc, 1997, p.445.

[21] EMBID IRUJO, A.-oc.de 1994; POMED SÁNCHEZ, Luis –oc, 1997, p.445-446.

[22] VILLAVERDE MENÉNDEZ, Ignacio –«2.El Estado como fuente de información y como medio de difusión de información: b) El Estado como fuente de información cualificada. Archivos, registros y secretos oficiales”. En su tesis doctoral Estado democrático e información: el derecho a ser informado. Oviedo: Junta General del Principado de Asturias, 1994, p.373.

[23] El autor refiere solamente la opinión discrepante de CARMEN CHINCHILLA MARIN (VILLAVERDE MENÉNDEZ, Ignacio –oc, p.373, nota 451, in fine), que afirma que el derecho a informarse está garantizado por el art.20,1,d) y no por el 105, b), y su titularidad pertenece apenas a los periodistas, rechazando que la «información especializada”, coniderada en el art.105, b), tenga al algo que ver, naturaleza similar, con el derecho consagrado en el art.20,1,d) CE (CHINCHILLA MARIN, Carmen –La radiotelevisión como servicio público esencial. Madrid :Tecnos, 1988, p.39 y ss, 47 y ss.).

[24] Cita MESTRE DELAGADO, MARC CARRILLO, FERNANDO SÁINZ MORENO, LUIS POMED SÁNCHEZ, M.ª CONCEPCIÓN SAEZ LORENZO y MANUEL ALVARÉZ RICO, en la nota 451 de su libro, p.373, donde, referindo que «El Cap I del Tit.IV, art.35 y ss, de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, (...), regula el derecho de los ciudadanos del acceso a Registros y Archivos en los términos previstos en la Constitución y las condiciones generales de este acceso (art.37 y 38)”, parece concordar o, por lo menos, no tener ningún comentario crítico a hacer a esa regulación legal, sin perjuicio de, más adelante, a p.376, sobre los limites al acceso, parece demarcarse de la constitucionalidad las cláusulas que exceden los términos enunciados en los art.20 y 105,d), dado que se limita a ampliar la cláusula de este apartado, sobre la reserva de la intimidad, para «materias que afecten los derechos fundamentales de terceros”.

[25] VILLAVERDE MENÉNDEZ, Ignacio –o.c., p.373, nota 451.

[26] VILLAVERDE MENÉNDEZ, Ignacio –o.c., p.375.

[27] VILLAVERDE MENÉNDEZ, Ignacio –o.c., p.189.

[28] VILLAVERDE MENÉNDEZ, Ignacio –o.c., p.376.

[29] Hay que decir que la LSO, que sigue sin estar conforme con la CE de 1978, en el plano de la constitucionalidad formal, sigue sin ser Ley orgánica, lo que no es compatible con la argumentación que pretende reducir totalmente esta materia en un tema integrado en el ámbito del derecho a recibir información. Esto mismo, sin reconocerlo en el plano teórico, comenta VILLAVERDE MENÉNDEZ, en la nota 453, p.376 de la o.c. Sobre el tema del secreto administrativo, véase Sáinz MORENO, F. –«Secreto e información... “, In Estudios sobre la Constitución Española, o.c.,Vol I, Madrid:Civitas, p.2896 y ss.; CARRILLO, Marc –Los límites a la libertad de prensa en la Constitución de 1978. Barcelona: PPU, 1987, p.124 y ss.; BERMEJO VERA, J. –«El secreto en las Administraciones Públicas ...”. RAP, 57, p.17 y ss..

[30] Y, en apoyo de sus consideraciones, el autor remete para la Declaración relativa al derecho de acceso a la información aneja al Acta Final del Tratado de la Unión Europea, de 7 de Febrero de 1992 (VILLAVERDE MENÉNDEZ, Ignacio –«2.El Estado como fuente de información y como medio de difusión de información: b) El Estado como fuente de información cualificada. Archivos, registros y secretos oficiales”. In su tesis doctoral Estado democrático e información: el derecho a ser informado. Oviedo: Junta General del Principado de Asturias, 1994. p.374, nota 452).

[31] D.R., I S., de 18.9.

[32] Acórdãos do Tribunal Constitucional.Volume 22, p.401.

[33] Acórdãos do Tribunal Constitucional. Volume 22, p. 603.

[34] D.R., I S, de 14.5.

[35] BMJ, Nº487, p.55.

[36] Artículo 267.º.

[37] Todas estas alteraciones, independientemente del valor «a se” que posuen se inseren en uno movimiento más amplio de reforma intentando alterar completamente la personalidad del aparejo administrativo portugués. En el final del siglo, destacando sólo algunas medidas legislativas en el campo del relacionamiento de los servicios públicos con los ciudadanos, refiero el Decreto-Ley 129/91, de 2.4, que há venido instituyer muchas medidas de mejoría de receptividad a los utilizadores por parte de los servicios públicos,  en el cumplimiento de las orientaciones de las Grandes Opções do Plano para 1989-1992, aprobadas por la Ley n.º115/88, de 30 de deciembre. En efecto,  ya en las GOP's aprobadas en 1988 se apuntaba para  la  construcción de un modelo administrativo en que,  entre otras  cosas,   se  debiam  «criar condições para que a Administração passe a promover oficiosamente diligências que hoje incumbem ao cidadão, reforçando as suas garantias” y se tendría que dar «prioridade às formas de organização e circulação célere da informação”,   siguiendose  así  en la  estera  de orientaciones, sea de las  Comunidades  Europeas  que  apelaban, como es el caso, a la adopción de formularios simples y con indicaciones utiles  para  los  destinatarios  y a la utilización de  comunicaciones electrónicas, sea de la OCDE que apela para una administración más receptiva a los utilizadores. Superando el ámbito del principio de la transparencia, hoy y acompañando la apertura de la Administración o un nuevo relacionamiento entre esta y el ciudadano, es pacificamente acepte, en el contexto de la modernización administrativa  y  a  partir  del  concepto  de  cliente  de las administraciones,  que cualquier tipo de utilizador es el elemento más importante de la actividad administrativa. Como dice La exposición de motivos del Decreto-Ley 129/91 «al usuario es debida una prestación de servicios de cualidad, desde el atendimiento prestable y personalizado hasta la satisfacción célere de las solicitudes legítimas o decurrientes del cumplimiento de obligaciones”. El  artículo  2 de este diploma consagra el  principio de la prevalencia del procedimiento más favorable del usuario.Este principio consustancia una diferente manera de actuar por parte de los servicios públicos que aparece formulado en los siguientes términos: «en las situaciones en que sean posibles procedimientos diferentes para la concreción de un mismo resultado, los servicios  deberan adoptar el procedimento más favorable al utilizador, incluso para la obtención de documentos, comunicaciones, decisiones o transmisión de información”. Se debe registrar después la publicación de otras normas sobre el tema. En el Decreto-Ley 129/91, se ha consagrado, aún, algunas medidas aplicables também a los interesados en el acceso a la documentación administrativa, v.g., la interdicción de la exigencia «de formularios, formalidades o pagos que no sean expresamente mencionados en Ley o reglamentos” (art° 3); la creación de «mecanismos  de  audiencia de los usuarios”  en servicios cuya dimensión lo justifique (art° 6, n.1); la adopción de «un libro de reclamaciones” en los locales de atendimiento  (art° 6,  n.° 2) , además del ya institucionalizado sistema de opinions y sugestiones (Resolución del CM 36/87, de 10.7); la edición por los servicios para distribución junto de los usuarios de «guias, desdoblables, folletos y otros materiales con información sobre sus actividades y formalidades inherentes” (art°7); y el uso de linguage simple y clara en la redacción de los documentos y formularios, como es el caso ofícios, requerimientos, avisos, convocatorias, certificaciones y declaraciones (art°11), siendo cierto que, además de en las minutas y modelos de requerimientos sólo deben constar los datos indispensables, estos y los formularios deben incluir instrucciones de rellenamiento simple ysuficientes (n.°1 y 2 del art°12); la obrigación de identificación de los servicios en su relacionamiento externo (art°8); interdicción de hacer dislocar los ciudadans, a través de convocatorias,  cuando existen otros medios de,sin incómodos y encargos, se poder resolver las cuestiones pendientes (n.°1, art.º10 y art.°15); envío, por vía postal, cuando solicitado, sin encargos adicionales, de documentos destinados a los usuarios (art°18), pudiendo la emisión de cualesquiera documentos hacerse por simple pedido verbal o telefónico (art.°13) y la aceptación de la transferencia de información para los servicios por vía informática, cuando estes tengan la debida capacidad de recepción.

[38] CADA –IV Rapport d’activité. Paris: Documentation française, 1986, p.6-7; Spanou, C. –oc, p.130, nota 7.

[39] SPANOU, C. –o.c., p.130. En el mismo sentido, LASSERE, B. -«Six ans après le vote de la loi sur l’accès aux documents administratifs”. EDCE, 1983-1984, p.99-104.

[40] COMISSÃO DE ACCESSO AOS DOCUMENTOS ADMINISTRATIVOS –Lei do Acceso aos Documentos Administrativos: Avaliação da sua Execução pela Administração Pública. Lisboa: CADA, 2001 y www.cada.pt.

[41] COMISSION D’ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS –L’Accès aux Documents Administratifs :Cinquième Rapport d’Activité.Paris :La Documentation Française, 1988, p.49-76.

[42] V.g., los Asuntosde la Association Les amis de la terre:  de 2 de Julio de 1980, como los dossiers preparatorios de elaboración de las Leyes de 10 de Julio de 1976, o sobre os estudios de impacte ambiental (Decreto de 12 octobre de 1977), sobre materia de residuos radio-activos (arrêté de 10 de Julio de 1976); 4 de Marzo de 1982, referente a las opciones técnicas sobre los residuos radioativos (constante del rapport Gruson; de 29 de janero de 1987), sobre materia del año europeu del ambiente (constantes de una carta dirigida por un prefeito a un alcalde francés): COMISSION D’ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS –o.c., p.58.

[43] V.g., el rapport dirigido al Ministro del Ambiente, en Marzo de 1974, sobre la creación de asociaciones municipales de caza (Asunto comité de défense contre la constitution  d’une Assciation Communale de Chasse Agréee, de 1 de Octubre de 1980; Asunto Robette, de 1 de Octubre de 1980; la lista de los terrenos integrados en un Association Communale de Chasse Agréée, caso Mouillac, de 15 de deciembre), el plan de caza para un año determinado, en un macizo forestal (Asunto Association Syndicale des Riverains des Forêts des Arrondissements d’Evreux et de Bernay, de 16 de septembre de 1984). En lo concerniente, en general, a la fauna, destáquese, aun, el acceso a un dossier sobre la caza de la perdiz roja, existente en el Ministerio del Ambiente (caso Allard contra el ministerio del Ambiente, de 29 de Marzo de 1984), rapport de 1984, de la misión interministeriel Agricultura-Ambiente, sobre perjuicios causados por el exceso de caza en los boques de Alsalcia y otros rapports soloictados por el ministros a perfectos del territorio considerado sobre la misma cuestión (Asunto Rosensthiel, de 15 de Mayo de 1986): COMISSION D’ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS –o.c., p.58-60.

[44] V.g., dossiers de indagación hydraulica y piscicola (Asunto Dirección départamental de l’agriculture et de la forêt de Dordogne contra Conseil, de 9 de janero de 1986): oc, p.59.

[45] Asunto Association pour la protection dess salmonidés, de 5 de Julio de 1984 : idem.

[46] CADA, caso Huet, de 26 de Mayo de 1983.

[47] Asunto Association Eaux et Rivières de Bretagne, de 9 de Enero de 1986 :Idem.

[48] Asunto Eaux et Rivières de Bretagne, de 8 de Enero de 1987: idem.

[49] COMISSION D’ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS –o.c., p.59.

[50] Asunto Fédération française des Sociétés de Protección de la Nature, de 12 de deciembre: COMISSION D’ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS –o.c., p.60

[51] Asunto Ambroise-Rendu, de 10 de deciembre: idem.

[52] informe de 26 de Enero de 1984:idem.

[53] Asunto Richard, de 2 de Octubre de 1986:idem.

[54] Asunto Gouffre-de-la-Pradelle, de 23 de Febrero de 1984. Véase, también, el caso Barbosa, de 2 de Octubre de 1986: COMISSION D’ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS –o.c., p.60.

[55] V.g., Asunto Préfecture du Val.d’Oise, de 23 de deciembre de 1986 : oc, p.61.

[56] Asunto Asociation sindícale autorisée, La Tronche, de 7 de Marzo de 1985: idem.

[57] V.g., acuerdo entre una persona y una empresa sobre una usina de depuración (Asunto Association de défense des intérêts de Saint-Cyprien, de 10 de Julio de 1986: idem.

[58] Asunto Société des eaux du Nord, de 3 de Octubre de 1985: idem.

[59] Asunto ministère de l’Environment, de 17 de Marzo de 1983: idem.

[60] Asunto Dupuy, de 8 de Julio de 1982:idem.

[61] Asunto Association de sauvegarde du Lido, 28 de Marzo de 1985 : idem.

[62] Asunto Les amis de la terre de Meaux, de 12 de Marzo de 1987 : idem.

[63] Asunto Comité de défense du collectif de résidents de Sales, de 24 de Abril de 1986 : idem

[64] Caso Fédération Lorraine pour l’environment contra SCPRI, de 2 de Octubre de 1986.

[65] Caso comité de défense du collectif des résidents de Sales, de 15 de noviembre de 1984.

[66] Caso Préfecture d’Ille-et-Vilaine, de 20 de Febrero de 1986: COMISSION D’ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS –o.c., p.61-64.