Direito institucional público

Direito institucional público

 

O ACTUAL DIREITO INSTITUCIONAL PÚBLICO (Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro) 

Fernando dos Reis Condesso, catedrático de direito administrativo

 Apresentação

 Os manuais que tratam, em geral, toda a matéria de direito administrativo geral, abordam o tema dos Institutos Públicos, tal como acontece com os publicados pelos professores Marcelo Caetano e Diogo Freitas do Amaral. As lições policopiadas do signatário, ministradas no ISCSP e em cursos de direito de outras instituições, não deixam, também, naturalmente, de o fazer, quer no âmbito da Administração indirecta do Estado, quer autonomamente, como tem sido o nosso caso, em relação a todas as Administrações, opção meramente didáctica, de expor o enquadramento desta matéria.

Acontece que tais textos estão, hoje, ultrapassados em muitos dos seus aspectos.

Com efeito, o legislador decidiu, finalmente, elaborar uma lei geral, consagrando os princípios e regras de aplicação aos institutos públicos (acabada de publicar, a Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro), como, há muito, já ocorria noutros países, v.g., a Espanha, e por cuja existência, juntamente com outras matérias, o signatário, enquanto deputado nacional, já, desde a década de oitenta, vinha lutando (como se constata por intervenções no próprio plenário do parlamento, constantes dos Diários da Assembleia da República), dada a necessidade de agregar e refundar muitos regimes jurídicos de direito público, cuja vigência resultava de conjuntos dispersos de normas avulsas, por vezes, incoerentes e cheias de omissões, e sempre difíceis de consultar e até de apurar na sua própria vigência

Assim, tal como temos procedido, ao longo da nossa docência, em relação a outros temas, em que há alterações legislativas, e, pensando, desde logo, nos alunos trabalhadores, que não tenham podido assistir às aulas nem tenham tido acesso a textos entregues no momento das mesmas, decidimos por à disposição dos alunos, através da sua associação, este texto, que reproduz a exposição sobre a matéria, face à entrada em vigor do novo diploma.

É um texto mais resumido do que aquele que corresponde à exposição oral, expurgado de debates aprofundados sobre questões teóricas que suscita (desde logo, v.g, as referentes ao enquadramento das entidades administrativas independentes e Administrações autónomas), registando apenas o essencial do novo direito institucional, ou seja, o mínimo exigível ao aluno que pretenda vencer as suas provas académicas.

Lisboa, 17 de Novembro de 2005

O ACTUAL DIREITO INSTITUCIONAL PÚBLICO

No plano conceptual, os institutos públicos definem-se como pessoas colectivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio e, em regra, preenchendo os requisitos caracterizadores da autonomia administrativa e financeira[1].

Os institutos públicos, que só podem prosseguir os fins específicos que justificaram a sua criação (obedecendo, pois, ao princípio da especialidade), podem ser criados pelo Estado e outras Administrações Públicas para a realização de certas atribuições. No caso do Estado, em causa estão tarefas especialmente ligadas à produção de bens e prestação de serviços, que não se mostrem adequadas a uma gestão subordinada à direcção do Governo, face à sua especificidade técnica. Mas está interdita a sua existência quando as actividades a desenvolver devam ser, nos termos constitucionais, desempenhadas por organismos da Administração directa do Estado, ou se se tratar de serviços de estudo e concepção ou serviços de coordenação, apoio e controlo de outros serviços administrativos (artigo 8.º).

A Administração institucional, que integra, como Administração superintendida, a Administração indirecta do Estado (como das Regiões Autónomas[2]: artigo 2.º), está hoje enquadrada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro[3], que estabelece os princípios e as normas reguladoras da organização e funcionamento dos institutos públicos, de aplicação imperativa, prevalecendo sobre quaisquer normas especiais anteriormente em vigor, a menos que tal esteja expressamente ressalvado (artigo1.º).

O actual direito institucional veio enquadrar esta figura orgânica numa tríplice tipologia: institutos dependentes (de regime geral, sujeitos ao regime geral de superintendência e tutela), institutos para-autonómicos (v.g., as universidades públicas) e institutos independentes (as entidades administrativas independentes, quando sejam personalizadas, cuja existência sem qualquer intervenção alheia, com mera sujeição ao controlo jurisdicional está hoje constitucionalizada).

Ou seja, os institutos de regime comum (que são serviços personalizados e fundos personalizados: fundações públicas) e os institutos de regime especial, quer os que, sendo embora ainda de Administração indirecta, têm uma natureza fortemente autonómica (por imposição constitucional, as universidades) e os «institutos públicos» independentes. E analisar a distinção entre instituto e o estabelecimento. Referindo em geral os regimes jurídicos aplicáveis.

Deve existir uma base geral de dados informatizados sobre os institutos públicos existentes junto da Direcção-Geral da Administração Pública, contendo, pelo menos outros, a sua designação, diploma regulador, data de criação e reestruturação e composição dos corpos gerentes, disponibilizada na sua página electrónica (artigo 49.º)    

Quanto à sua tipologia, integram a figura dos institutos públicos, independentemente da sua designação, quaisquer serviços e fundos (fundações públicas) personalizados do Estado.

As entidades designadas pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro, de «entidades públicas empresariais», ou seja, empresas públicas criadas ao abrigo do direito administrativo não integram a Administração institucional, como já era doutrina pacífica da literatura jurídica nacional, tal como não a integram as sociedades e as associações ou fundações, criadas pelo Estado (Regiões Autónomas ou autarquias locais), ao abrigo de autorização legal, segundo o regime de direito privado.

Os institutos públicos podem organizar-se em um ou mais estabelecimentos. Os estabelecimentos são universalidades compostas por pessoal, bens, direitos e obrigações e posições contratuais afectos em determinado local à produção de bens ou à prestação de serviços no quadro das atribuições do instituto.

Os princípios gestionários fundamentais que os regem são os seguintes (artigo 5.º):

- prestação de serviços com qualidade;

- eficiência económica nos custos suportados e nas soluções adoptadas[4];

- gestão por objectivos, devidamente quantificados, e avaliação periódica em função dos resultados;

Os princípios jurídicos fundamentais que os regem são os seguintes (artigo 5.º e 6.º):

-aplicação do regime jurídico geral dos IP e do direito das pessoas colectivas públicas em geral e dos institutos públicos em especial, assim como dos seus estatutos e regulamentos internos, designadamente (com as ressalvas estabelecidas no título IV da lei), quaisquer que sejam as particularidades dos seus estatutos e do seu regime de gestão: Código do Procedimento Administrativo, no que respeita à actividade de gestão pública, envolvendo o exercício de poderes de autoridade, a gestão da função pública ou do domínio público, ou a aplicação de outros regimes jurídico-administrativos, e com a aplicação, em geral, dos princípios gerais constitucionalizados da actividade administrativa; regime jurídico da função pública ou o do contrato individual de trabalho, de acordo com o regime de pessoal aplicável, regime da administração financeira e patrimonial do Estado; regime das empreitadas de obras públicas; regime da realização de despesas públicas e da contratação pública; regime das incompatibilidades de cargos públicos; regime da responsabilidade civil do Estado; leis da justiça administrativa (organização jurisdicional e contencioso administrativo), quanto aos actos e contratos administrativos, e regime de jurisdição e controlo financeiro do Tribunal de Contas.

Os institutos estão adstrito a departamentos ministeriais, os respectivos «ministérios da tutela», com poderes de superintendência, constando da lei orgânica dos mesmos, sem prejuízo de no caso de um dado instituto público ter sido criado e actuar em matérias que implicam uma «tutela» repartida ou partilhada por mais de um ministro, se considerar adstrito ao ministério cujo membro do Governo exerça os poderes de superintendência (artigo 7.º).

No que diz respeito à criação, ela é sempre precedida de um estudo sobre a sua necessidade, implicações financeiras e efeitos relativamente ao sector em que vai exercer a actividade. Em termos de procedimento e formas dessa criação, efectiva-se por acto legislativo, devendo este ou a respectiva lei orgânica definir a designação, sede, área territorial de intervenção, atribuições, ministério de superintendência, opção do regime de pessoal, meios patrimoniais e financeiros e outras disposições especiais necessárias, em especial sobre matérias não reguladas na lei-quadro e diplomas legais genericamente aplicáveis. Os requisitos e processos de criação obedecem cumulativamente às seguintes exigências: necessidade da ausência de poder de direcção do Governo com a consequente atribuição de personalidade jurídica a um organismo para a consecução das atribuições a desempenhar; condições financeiras próprias dos serviços e fundos autónomos, sempre que disponha de autonomia financeira e, se for caso disso, condições estabelecidas para a categoria específica de institutos em que se integra o novo organismo (artigos 9.º e 10.º).

A avaliação sobre o cumprimento da sua missão e objectivos cabe a auditores externos ou órgãos de controlo oficiais (artigo 11.º), a desencadear por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela. E estão em geral sujeitos às medidas previstas na lei de enquadramento orçamental quanto ao controlo da despesa pública.

Os institutos nunca têm autonomia estatutária ou regimental, mas podem «ter» ou não uma relativa autonomia nestes domínios, conforme a elaboração (e, nalguns casos, aprovação sujeita a homologação) destes regulamentos orgânicos caiba ou não aos seus órgãos; portanto, independentemente da necessidade de intervenção do governo em termos de aprovação ou homologação e de produção de eficácia, que sempre se impõe.

Não a tendo, os estatutos são aprovados por portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da tutela, e os regulamentos internos, propostos pelos órgãos do instituto, são aprovados por despacho normativo dos mesmos membros do governo. Tendo autonomia estatutária, nos termos da Constituição ou de lei especial, mesmo assim, os estatutos, uma vez elaborados pelo próprio instituto, são aprovados ou, no caso de tal caber ao instituto, sujeitos a homologação governamental, embora já não através de portaria mas de despacho normativo.

De qualquer modo, tudo o que se refira à sua estrutura e organização que necessite de regulamentação deve integrar a matéria estatutária, ficando os temas do seu funcionamento para os respectivos regulamentos internos.

Os institutos públicos podem criar entes de direito privado e participar na sua criação ou adquirir participações neles quando tal, previsto por lei ou pelos estatutos e devidamente autorizado por decisão prévia dos Ministros das Finanças e da tutela (sujeita a renovação anual), for considerado imprescindível num dado momento para a prossecução das suas atribuições (artigo 13.º)[5].

Aos institutos aplica-se naturalmente os princípios da juridicidade e da especialidade, neste aspecto sendo-lhes interdito o exercício de qualquer actividade ou o recurso aos seus poderes ou a afectação de recursos fora das suas atribuições, mas tendo capacidade jurídica para a prática de quaisquer actos jurídicos, o gozo de todos os direitos e ficando sujeitos a todas as obrigações correlacionadas com a prossecução do seu objecto.

É só o património do instituto que responde pelas obrigações por si assumidas, sem prejuízo de os credores, uma vez executada a integralidade do património ou extinto o instituto, poderem demandar o Estado para satisfação dos seus créditos (n.º 6 do artigo 36.º).

Os actos administrativos da autoria do conselho directivo são impugnáveis junto dos tribunais administrativos, nos termos do direito processual administrativo (artigo 21.º).

Os institutos públicos estaduais, que em princípio têm um âmbito de intervenção a nível do território nacional, podem ter serviços territorialmente desconcentrados, em certas circunscrições territoriais, correspondentes à dos serviços periféricos do ministério da tutela (se tal não for desadequado às suas finalidades), na medida em que tal seja enquadrado pelos seus estatutos.

Os institutos públicos devem ser extintos logo que decorrido o prazo pelo qual tenham sido criados, tenham sido alcançado os fins para os quais tenham sido criados, ou se tenha tornado impossível a sua prossecução, se verifique não subsistirem as razões que ditaram a personificação do serviço ou fundo em causa ou o Estado se veja na obrigação de cumprir encargos assumidos pelos órgãos do instituto para as quais o respectivo património se revele insuficiente. A reestruturação, fusão ou extinção, assim como a liquidação e o destino do seu pessoal (artigo 16.º) são regulados por diploma de valor igual ou superior ao da sua criação.

Com excepção de certos institutos que gozam de regimes especiais (institutos com organização simplificada e institutos de regime especial: universidades e escolas de ensino superior politécnico, instituições públicas de solidariedade e segurança social, estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde, regiões de turismo, Banco de Portugal e os fundos que funcionam junto dele, e entidades administrativas independentes, todos os outros obedecem a um regime orgânico comum (artigo 17.º).

Os órgãos destes são o conselho directivo e o fiscal único, sem prejuízo de os estatutos poderem prever outros órgãos de natureza consultiva, de participação dos destinatários da sua actividade ou outros adequados ao desempenho das suas atribuições.

O conselho directivo é o órgão colegial com competência para definir a actuação do instituto e dirigir os serviços, no respeito pela lei e as orientações governamentais, composto por um presidente e dois a quatro vogais (ou um vice-presidente e dois ou três vogais).

Os seus membros são nomeados (com um mandato de duração de três anos, renovável por iguais períodos, com excepção do presidente sujeito ao limite máximo de três renovações, sem limite máximo três renovações, não podendo este ser provido no mesmo cargo do respectivo instituto antes de decorridos três anos prejuízo de renomeação após três anos de fim das funções), por despacho conjunto do primeiro-ministro e do ministro da tutela, sob proposta deste, acompanhado da publicação de uma nota sobre o seu currículo académico e profissional (artigo 18.º), Está hoje expressamente interdita qualquer nomeação em período de governo de gestão corrente, não podendo tal ocorrer depois da demissão do Governo ou da convocação de eleições para a Assembleia da República, nem antes da confirmação parlamentar do Governo recém-nomeado (artigo 19.º).

Eles podem ser livremente exonerados por quem os nomeou, com base em mera conveniência de serviço, sem prejuízo de tal implicar, sempre que não tenha terminado o prazo do exercício de funções, não haja motivo justificado (falta grave de desrespeito da lei ou dos estatutos e violação grave dos seus deveres, apuradas através de mera audiência prévia), nem a dissolução do órgão de direcção, o pagamento de uma indemnização (de valor correspondente à remuneração base ou equivalente, vincenda até ao termo do mandato, com o limite máximo de 12 meses[6]), excepto se ao membro em causa for imediatamente atribuído o exercício de funções dirigentes do mesmo nível ou superior.

E o conselho é passível de ser dissolvido mediante despacho fundamentado dos membros do Governo competentes para a nomeação, por motivo justificado, nomeadamente, incumprimento das orientações, recomendações ou directivas ministeriais no âmbito do poder de superintendência, ou dos objectivos definidos no plano de actividades aprovado ou desvio substancial entre o orçamento e a sua execução (salvo por razões não imputáveis ao órgão), prática de infracções graves ou reiteradas às normas que regem o instituto, inobservância dos princípios de gestão fixados nesta lei e incumprimento de obrigações legais que, nos termos da lei, constituam fundamento de destituição dos seus órgãos. Mas neste caso, os membros do conselho directivo mantêm-se no exercício das suas funções até à sua efectiva substituição. E podem sempre renunciar ao mandato com a antecedência mínima de três meses sobre a data em que se propõem cessar funções (artigo 20.º).

É o conselho directivo que orienta e gere o instituto, e neste plano cabe-lhe dirigir a actividade deste, elaborar os planos anuais e plurianuais de actividades e assegurar a respectiva execução, acompanhar e avaliar sistematicamente a actividade desenvolvida, designadamente responsabilizando os diferentes serviços pela utilização dos meios postos à sua disposição e pelos resultados atingidos, elaborar o relatório de actividades, elaborar o balanço social, exercer os poderes de direcção, gestão e disciplina do pessoal, praticar actos devidos respeitantes ao pessoal, aprovar os projectos dos regulamentos necessários ao desempenho das atribuições do instituto, praticar os demais actos de gestão decorrentes da aplicação dos estatutos e necessários ao bom funcionamento dos serviços, nomear os representantes do instituto em organismos exteriores, exercer os poderes que lhe tenham sido delegados, elaborar pareceres, estudos e informações que lhe sejam solicitados pelo membro do Governo da tutela, constituir mandatários do instituto, em juízo e fora dele, incluindo com o poder de substabelecer, designar um secretário a quem caberá certificar os actos e deliberações.

Especificamente no domínio da gestão financeira e patrimonial, cabe-lhe elaborar o orçamento anual e assegurar a respectiva execução, arrecadar e gerir as receitas e autorizar as despesas, elaborar a conta de gerência, gerir o património, aceitar doações, heranças ou legados, assegurar as condições necessárias ao exercício do controlo financeiro e orçamental pelas entidades legalmente competentes e desempenhar outros poderes previstos nos estatutos e que não estejam atribuídos a outro órgão, neste aspecto tendo um poder residual geral dentro do instituto.

Em termos do funcionamento do Conselho não se admite abstenções nas votações (n.º2 do artigo22.º), embora possam ser naturalmente proferidas declarações de voto, devendo a acta das reuniões ser aprovada e assinada não só pelo presidente e quem secretariar mas por todos os membros presentes, podendo também os membros discordantes do teor da acta exarar nela as suas declarações de voto nesse sentido.

Entre as competências mais importantes do presidente está, com faculdade de delegação, além da execução das deliberações, a de assegurar as relações com os órgãos de tutela e outros organismos públicos.

Em termo de responsabilidade dos membros do conselho, que se enquadra no regime geral, eles são solidariamente responsáveis pelos actos praticados no exercício das funções, a menos que, tendo estado presentes na reunião tenham manifestado o seu desacordo com a deliberação, em declaração registada em acta, ou, se ausentes, tenham declarado por escrito registado o seu desacordo.

Em termos do seu estatuto, o regime é o definido na lei dos institutos e, subsidiariamente, o do pessoal dirigente da Administração Pública, mas o diploma referente ao estatuto remuneratório pode estabelecer diferenciações entre diferentes tipos de institutos, tendo em conta, nomeadamente, os sectores de actividade e a complexidade da gestão.

O órgão responsável pelo controlo da legalidade, da regularidade e da boa gestão financeira e patrimonial do instituto é o fiscal único. Entre outras competências legalmente previstas, destacaria o acompanhamento e controlo, com regularidade, do cumprimento das leis e regulamentos, a execução orçamental, a situação económica, financeira e patrimonial e analisar a contabilidade, informando sistematicamente o conselho dos resultados das verificações e exames que efective, pronunciar-se sobre os assuntos que lhe sejam submetidos pelo conselho directivo, pelo Tribunal de Contas e pelas entidades que integram o controlo estratégico do sistema de controlo interno da administração financeira do Estado, propor ao ministro da tutela ou ao conselho directivo a realização de auditorias externas, que julgue necessárias ou convenientes e dar parecer[7] ou elaborar relatórios vários.

Neste âmbito, cabe-lhe emitir pareceres sobre o orçamento, revisões e alterações, o plano de actividades na perspectiva da sua cobertura orçamental, o relatório de gestão de exercício e contas de gerência, incluindo documentos de certificação legal de contas, a aquisição, arrendamento, alienação e oneração de bens imóveis, a aceitação de doações, heranças ou legados, a contratação de empréstimos, quando o instituto esteja habilitado a fazê-lo, e elaborar relatórios da sua acção fiscalizadora, e desde logo obrigatoriamente um relatório anual global (artigo 28.º).

O fiscal único, cuja designação, duração do mandato e remuneração obedece a regras próprias, não pode ter exercido actividades remuneradas no instituto nos três anos anteriores ao início de funções nem pode depois exercer aí actividades remuneradas nos três anos que se seguem ao termo das funções.

Tem de ser um revisor oficial de contas ou sociedade de revisores oficiais de contas, nomeado por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela, com um mandato por três anos, renovável uma única vez e com uma remuneração aprovada por despacho conjunto dos mesmos membros do governo, publicado no Diário da República revisores oficiais de contas ou sociedades de revisores oficiais de contas (artigo 27.º).

O conselho consultivo (artigo 29.º a 32.º), quando exista, é o órgão de consulta, apoio e participação na definição das linhas gerais de actuação do instituto, nas tomadas de decisão do conselho directivo (designadamente no que concerne aos planos anuais e plurianuais de actividades, relatório de actividades e regulamentos internos) e, ainda, receber reclamações ou queixas do público sobre a organização e funcionamento em geral do instituto e apresentar ao conselho directivo sugestões ou propostas destinadas a fomentar ou aperfeiçoar as suas actividades).

Deve reunir, ordinariamente, pelo menos, duas vezes por ano (artigo 32.º).

É composto por personalidades variadas nos termos dos estatutos, nomeadamente representantes das entidades ou organizações representativas dos interessados na sua actividade, representantes de outros organismos públicos, técnicos e especialistas independentes e representantes dos beneficiários e utentes das actividades ou serviços em causa, neste caso cabendo ao ministro de tutela definir as modalidades dessa representação. Além disso, podem participar nas suas reuniões quaisquer pessoas ou entidades cuja presença seja considerada necessária, pelo presidente do conselho directivo, para o esclarecimento dos assuntos em apreciação.

O presidente tanto pode ser indicado nos estatutos, como ser designado nos termos neles previstos ou nomeado por despacho do ministro da tutela.

A organização e funcionamento dos seus serviços são fixados em regulamento interno (artigo 33.º), em termos de estrutura pouco hierarquizada e flexível, privilegiando-se as estruturas matriciais e recorrendo-se à contratação de serviços externos para o desenvolvimento das actividades a seu cargo, sempre que tal método assegure um controlo mais eficiente dos custos e da qualidade do serviço prestado.

No que diz respeito à relação jurídica de emprego, a estabelecer com os próprios institutos, estes podem adoptar o regime do contrato individual de trabalho em relação à totalidade ou parte do pessoal empregado, sem prejuízo de, quando tal se justificar, adoptarem o regime jurídico da função pública (artigo 34.º), matéria a que em geral se aplica a nova Lei nº 23/2004, de 22 de Junho, que aprovou o regime jurídico do contrato individual de trabalho da Administração Pública (n.º2 do artigo 1.º), lei que contém hoje as especificidades a respeitar na contratação laboral por parte das pessoas colectivas públicas a que, de resto, é aplicável o regime do Código do Trabalho e legislação especial[8].

Os trabalhadores de regime de direito privado ficam sempre sujeitos a deveres especiais, desde logo, ao da prossecução do interesse público, agindo com imparcialidade e isenção perante os cidadãos, e obrigados ao mesmo regime de incompatibilidades do pessoal com vínculo de funcionário público ou de agente administrativo, necessitando por isso de autorização para exercerem outra actividade.

As regras a que deve obedecer o processo de selecção dos seus empregados têm de constar dos estatutos ou regulamentos internos do instituto.

O processo prévio de selecção não está sujeito ao Código do Procedimento Administrativo, embora se deva aplicar os princípios gerais da actividade administrativa.

Mas o recrutamento do pessoal deve, em qualquer caso, observar os seguintes princípios (artigo 5.º: processo de selecção): publicitação da oferta de emprego pelos meios mais adequados (em jornal de expansão regional e nacional, incluindo obrigatoriamente informação sobre o serviço a que se destina, a actividade para a qual o trabalhador é contratado, os requisitos exigidos, os métodos e os critérios objectivos de selecção), aplicação dos métodos e critérios de selecção efectuada por uma comissão, preferencialmente constituída por pessoas com formação específica na área do recrutamento e selecção, garantia da igualdade de condições e oportunidades e fundamentação por escrito, comunicada aos candidatos, da decisão tomada, à base desses critérios objectivos de selecção.

O pessoal com funções dirigentes em regime de contrato de trabalho apenas pode ser contratado em regime de comissão de serviço prevista no Código do Trabalho (n.º1 do artigo 6.º da Lei n.º), que ficam sujeitos ao mesmo regime de incompatibilidades e deveres específicos do pessoal dirigente da Administração Pública.

Os seus mapas de pessoal devem ser aprovados por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela, publicado no Diário da República, dos quais constarão os postos de trabalho com as respectivas especificações e níveis de vencimentos, sendo nula a relação de trabalho ou de emprego público estabelecida com violação dos limites neles impostos.

Quanto às regras de gestão económico-financeira e patrimonial (artigo 35.º), os institutos públicos encontram-se sujeitos ao regime dos serviços e fundos autónomos, à excepção dos institutos públicos desprovidos de autonomia financeira, aos quais são aplicáveis as normas financeiras dos serviços com autonomia administrativa, com algumas especificidades.

O património próprio dos institutos com autonomia patrimonial é constituído pelos bens, direitos e obrigações de conteúdo económico, submetidos ao comércio jurídico privado, transferidos pelo Estado a quando da sua criação, ou adquiridos posteriormente pelos seus órgãos, e pelo direito ao uso e fruição dos bens do património do Estado que lhes sejam afectos (artigo 36.º), podendo adquirir bens do património do Estado através de portaria do Ministro das Finanças que os ceda para fins de interesse público, tal como podem ser afectos, por despacho do Ministro das Finanças, à sua administração os bens do domínio público consignados a fins de interesse público, que se enquadrem nas respectivas atribuições e os bens do património do Estado que devam ser sujeitos aos seu uso e fruição, mas podendo essa afectação cessar a qualquer momento por despacho do membro do Governo.

Por outro lado, os seus bens desnecessários ou inadequados para o cumprimento das atribuições, que não devam ser alienados, devem ser incorporados, através de despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela, no património do Estado.

Para o Estado revertem também o património e bens dominiais sujeitos à sua administração, em caso de extinção, excepto se se tratar de fusão ou reestruturação, em que o diploma legal que proceder à fusão ou reestruturação pode prever que esse património e bens dominiais revertam para o novo instituto ou ser-lhe afectos (artigo 37.º).

Em termos de receitas, merece destacar-se que os institutos públicos não podem recorrer ao crédito, senão em circunstâncias excepcionais (expressamente previstas na lei de enquadramento orçamental).

No âmbito das relações tutelares e superintendência (artigo 41.º), os institutos regem-se pelos seguintes parâmetros:

-sujeição a tutela governamental, traduzida na necessidade de aprovação pelo ministro da tutela, além de outros actos, do plano de actividades, orçamento, relatório de actividades e contas, e de aprovação conjunta com o Ministro das Finanças, dos regulamentos internos e mapas de pessoal, e, ainda, na necessidade da sua autorização prévia do ministro da tutela, da criação de delegações territorialmente desconcentradas, e conjunta com o Ministro das Finanças, da negociação de acordos e convenções colectivas de trabalho, criação de entes de direito privado, participação na sua criação ou aquisição de participações em tais entidades. A falta de autorização prévia, tal como a da aprovação posterior, determina a apenas a ineficácia jurídica dos actos (n.º7 do artigo 41.º).

O ministro da tutela tem poder disciplinar sobre os membros dos órgãos dirigentes, podendo ordenar inquéritos ou sindicâncias aos serviços do instituto.

E goza de poder tutelar substitutivo (para a prática de actos legalmente devidos), em caso de inércia grave do órgão responsável.

Para além do dever de observar as orientações governamentais estabelecidas pelo Ministro das Finanças e pelo membro do Governo responsável pela Administração Pública, respectivamente em matéria de finanças e pessoal, o Instituto está sujeito aos poderes de superintendência do governo, matéria de que trata o artigo 42.º, que refere que o ministro da tutela pode dirigir orientações, emitir directivas ou solicitar informações aos órgãos dirigentes dos institutos públicos sobre os objectivos a atingir na gestão do instituto e sobre as prioridades a adoptar na respectiva prossecução e proceder ao controlo do desempenho dos institutos públicos, em especial quanto ao cumprimento dos fins e dos objectivos estabelecidos e quanto à utilização dos recursos pessoais e materiais postos à sua disposição.

Em ordem à aplicação do princípio da transparência (artigo 44.º), os institutos públicos devem ter uma página electrónica, com todos os dados relevantes, nomeadamente, os diplomas legislativos que os regulam, os estatutos e regulamentos internos, composição e elementos biográficos membros dos corpos gerentes, planos de actividades e relatórios de actividades dos últimos três anos, orçamentos e contas dos últimos três anos, incluindo os respectivos balanços, e mapa de pessoal.

Há a integração nesta figura orgânica genérica de certos organismos com uma previsão de regimes especiais (artigo 45.º), os institutos com organização simplificada (com menor complexidade que têm apenas como único órgão de direcção um director, eventualmente um subdirector, e um conselho administrativo), institutos de gestão participada (em que, por determinação constitucional ou legislativa, se deva incorporar terceiros na sua gestão: a sua organização pode contemplar as especificidades necessárias para esse efeito, nomeadamente no que respeita à composição do órgão directivo) e os chamados institutos de regime especial (artigo 48.º).

Este regime especial, que pode ser concretizado por lei especial, implica a derrogação do regime comum na estrita medida necessária à sua especificidade, e está previsto apenas para as universidades e escolas de ensino superior politécnico, as instituições públicas de solidariedade e segurança social, os estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde, as regiões de turismo, o Banco de Portugal, os fundos que funcionam junto dele e as entidades administrativas independentes, o Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça e o Fundo de Garantia Financeira da Justiça que ele gere.

A exploração dos estabelecimentos, que sejam desafectados da prestação de serviço público, pode ser transmitida ou cedida temporariamente a terceiros pelo órgão de direcção do instituto, mediante prévia autorização dos Ministros das Finanças e da tutela, a titular por contrato escrito, desde que na escolha do adquirente ou cessionário se respeitem as mesmas formalidades que regulam a realização de despesas públicas de valor equivalente ao da receita obtida (artigo 52.º).

Também pode ser concedida a entidades privadas (artigo 53.º) ou objecto de delegação em entidades privadas (artigo 54.º), acompanhadas ou não da cessão da exploração de estabelecimento, e de acordo com as formalidades que regulam o estabelecimento de parcerias público-privadas na Administração Pública, por prazo determinado, mediante uma contrapartida ou uma renda periódica (concessão ou delegação) ou não (delegação), a prossecução por conta e risco próprio de algumas das suas atribuições, com delegação dos poderes necessários para o efeito (artigo 53.º), assumindo o delegado a obrigação de prosseguir essas atribuições ou colaborar na sua prossecução sob orientação do instituto.


[1] Só em casos excepcionais, devidamente fundamentados, podem existir institutos públicos sem autonomia financeira (n.º3 do artigo 4.º).

[2] Este regime geral é aplicável aos institutos públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as necessárias adaptações estabelecidas em decreto legislativo regional (parte final do n.º2 do artigo 2.º).

[3] Lei-quadro dos institutos públicos, D.R. n.º12 Série I-A, p. 301-311.

[4] n.º2 do artigo 5.º:«Os órgãos de direcção dos institutos públicos devem assegurar que os recursos públicos de que dispõem são administrados de uma forma eficiente e sem desperdícios, devendo sempre adoptar ou propor as soluções organizativas e os métodos de actuação que representem o menor custo na prossecução eficaz das atribuições públicas a seu cargo».

[5] Tudo sem prejuízo de, estando autorizados por lei a exercer actividades de gestão financeira de fundos, realizarem, no quadro normal dessa actividade, aplicações em títulos

[6] Mas esta indemnização será reduzida para o montante da diferença entre esta remuneração base ou equivalente e a remuneração base do lugar de origem à data da cessação de funções directivas.

[7] No prazo de 15 dias a contar da recepção dos documentos para análise.

[8] Os empregadores públicos são equiparadas a empresas para efeitos de aplicação das regras do Código do Trabalho e respectiva legislação especial e desta lei, sendo consideradas como grandes empresas (artigo 3.º).