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Direito Procedimental Administ

Direito Procedimental Administ

 

DIREITO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO GERAL

 1.Breve introdução histórico-explicativa sobre a legalização do procedimento

O direito do procedimento administrativo geral consta do CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, D.R. n.º 263/91, Série I-A, páginas 5852 a 5871, posteriormente, alterado pelo DL n.º6/96, de 31 de Janeiro. Sem prejuízo de certas normas estarem dependentes de legislação de concretização, como acontece, v.g., no ambito do direito de participação na elaboração dos regulamentos, a aplicação em concreto da disciplina de alguma das suas normas só pode ser afastada por outra norma com valor de lei, existindo efectivamente normas procedimentais de direito administrativo especial, v.g., urbanístico, ambiental, etc.

De qualquer modo, pese ao seu título, o CPA não integra apenas matéria procedimental.

Neste aspecto, cumprindo com ele o legislador ordinário a obrigação de regulação do modo de funcionamento das administrações nas suas relações exteriores, não deixa de tratar, ainda, como aliás é habitual noutros ordenamentos jurídicos, de matérias da organização administrativa, e não apenas quando implicam procedimentos complexos de manifestação de vontade, como acontece com os procedimentos deliberativos dos órgãos colegiais, ou com a tramitação dos mecanismos garantidores do princípio da imparcialidade, mas, também, os mecanismo de aplicação do princípio da imparcialidade, da superação de conflitos de atribuições ou competências ou o regime da delegação de poderes, além de não se resumir a concretizar princípios especificamente procedimentais, que em geral não explicita, afirmar liminar e expressamente princípios gerais, hoje constitucionalizados, da actividade administrativa, completado com um ou outro meramente procedimental (v.g., gratuitidade).

E, embora hoje, a matéria contratual esteja dele arredada, por constar de um diploma próprio, o Código dos Contratos Públicos, tal não acontecia originariamente, podendo dizer-se que certos enquadramentos gerais, que continha (e, reformuladamente, poderia ter mantido, pela sua formulação concentrada e de fácil apreensão, sem prejuízo de remissão da sua concretização ou desenvolvimento no CCA), se mantêm teoricamente válidos, apesar de hoje constarem desse Código.

Hoje, face à publicação do novo direito processual administrativo, no CPTA, e mesmo de certas normas de direito administrativo especial, como o direito do urbanismo, etc., algumas das suas normas, v.g., sobre o valor e consequências do silêncio da AP, ou dos meios, prazos e consequências da impugnação jurisdicional, limites da revogação de actos inválidos, suspensão dos actos impugnados, etc., estão ultrapassadas, merecendo em geral uma revisão actualizadora por parte do legislador.

Dele, na sua versão actual, devidamente adaptada ou corrigida face a legislação posterior, e ainda referindo aspectos reguladores gerais da matéria contratual que nele apareciam, tratam estas prelecções, começando-se por apresentar um resumo do seu preâmbulo, pelo seu interesse justificativo da matéria:

I - Resumo do preâmbulo e conceito de procedimento

1. Noções de procedimento e processo

-procedimento administrativo: a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução.

-processo administrativo: o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo.

 2.Razão do nome dado ao código

 Em vez da designação tradicional de «processo administrativo gracioso», adopta-se a de «procedimento administrativo». Trata-se, no fundo, de regular juridicamente sobretudo o modo de proceder da Administração perante os particulares. Daí a designação de Código do Procedimento Administrativo.

 3.CPA e o cumprimento de norma da CRP

 Foi em cumprimento de preceito constitucional que se elaborou o presente Código do Procedimento Administrativo.

Com efeito, a Constituição de 1976 veio dispor no artigo 268.º, n.º 3 (actual artigo 267.º, n.º4), que «o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes dissserem respeito».

4.Razão prática da necessidade de um CPA:

Temos, fundamentalmente, cinco razões-objectivos:

- Disciplinar a organização e o funcionamento da Administração Pública, procurando racionalizar a actividade dos serviços;

O aumento constante das tarefas que à Administração Pública portuguesa cabe realizar nos mais diversos sectores da vida colectiva bem como a necessidade de reforçar a eficiência do seu agir e de garantir a participação dos cidadãos nas decisões que lhes digam respeito, têm vindo a fazer sentir cada vez mais a necessidade de elaboração de uma disciplina geral do procedimento administrativo.

- Regular a formação da vontade da Administração, por forma a que sejam tomadas decisões justas, legais, úteis e oportunas;

- Assegurar a informação dos interessados e a sua participação na formação das decisões que lhes digam directamente respeito;

- Salvaguardar em geral a transparência da acção administrativa e o respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos;

Uma lei do procedimento administrativo haver sido prometida por sucessivos governos desde o já longínquo ano de 1962, mas nem a Administração conhecia com rigor os seus deveres para com os particulares no decurso dos procedimentos administrativos por ela levados a cabo, nem os cidadãos sabiam com clareza quais os seus direitos perante a Administração Pública.

- Evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos dos cidadãos.

Com ele, quer o cidadão comum quer os órgãos e funcionários da Administração passam a dispor de um diploma onde se condensa o que de essencial têm de saber para pautar a sua conduta por forma correcta e para conhecerem os seus direitos e deveres uns para com os outros.

5.Fontes materiais do CPA

Na elaboração deste Código tiveram-se em conta os ensinamentos do direito comparado e a larga experiência que já se pode colher da aplicação de leis de procedimento administrativo em países com sistemas político-administrativos tão diferentes como a Áustria, os Estados Unidos da América, a Espanha, a Jugoslávia e a Polónia, para apenas citar alguns dos mais importantes sob este ponto de vista. Particular atenção mereceu a Lei do Procedimento Administrativo da República Federal da Alemanha, publicada em 1976, e a riquíssima elaboração doutrinal a que deu lugar. Foi, porém, na doutrina e na jurisprudência portuguesas que se recolheram, de maneira decisiva, muitas das soluções adoptadas, devendo igualmente mencionar-se os projectos anteriormente elaborados, que serviram como trabalhos preparatórios indispensáveis.

A primeira versão do projecto, com data de 1980, foi entretanto submetida a ampla discussão pública, em resultado da qual foi elaborada em 1982 uma segunda versão. Finalmente, em 1987, o Governo incumbiu um grupo de especialistas de preparar uma terceira versão.

 6. Estrutura das matérias reguladas

 Estrutura analítica do CPA (quatro partes):

Parte I - Princípios gerais;

Parte II - Dos sujeitos;

Parte III - Do procedimento administrativo;

Parte IV - Da actividade administrativa.

II – Síntese das matérias referidas no cpa com apresentação das principais noções

Parte I – Noções, entidades e princípios da actuação administrativa

A)-Noções e entidades sujeitas à sua aplicação

-Disposições preliminares (artigos 1.º e 2.º): Noção de processo e de noção de procedimento (art.º1.º); Entidades e matérias a que se aplica o CPA (art.º2.º).

B)-Princípios gerais da acção administrativa (artigos 3.º a 12.º; e garantias de imparcialidade: art.º 44 a 51).

Trata-se de princípios gerais cuja existência decorre, expressa ou implicitamente, dos preceitos constitucionais (especialmente dos artigos 266.º e ss) e que respeitam à organização e ao funcionamento e à actividade de uma Administração Pública típica de um moderno Estado de Direito:

-princípio da legalidade (artigo 3.º), princípios da igualdade e da proporcionalidade (artigo 5.º) princípios da justiça e da imparcialidade (artigo 6.º), princípio da colaboração da Administração com os particulares (artigo 7.º), princípio da participação (artigo 8.º), princípio da decisão (artigo 9.º), princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses do cidadão (artigo 4.º), princípio da desburocratização e da eficiência (artigo 10.º), princípio da gratuitidade (artigo 11.º), princípio do acesso à justiça (artigo 12.º)

-O princípio democrático exige uma Administração Pública democrática, ou seja, enformada pelas características de subordinação ao poder político-legislativo, aberta ao pluralismo, funcionando com objectividade, tratando todos de maneira pré-determinada e igual (princípios da legalidade, imparcialidade, igualdade), publicidade e transparência.

 A Administração Pública deve respeitar sempre os princípios gerais de actuação: não só quando exerce poderes de autoridade («em gestão pública», com aplicação de direito administrativo: ao conceder uma licença ou nomear um funcionário), mas também quando age «em gestão privada»: como se fosse uma entidade privada: ao comprar um automóvel ou alugar uma máquina) ou quando pratica simples actos ou operações técnicos ou materiais (ao construir uma estrada ou tratar um doente num hospital público).

 Os mais importantes desses princípios gerais, de que se dá, desde já, uma noção aproximada, a desenvolver no capítulo seguinte sobre a matéria, são:

 1.Princípios da actividade administrativa

 -Princípio da Legalidade: a Administração Pública deve obedecer à «Lei e ao Direito» (artº3º), incluindo aqui todo o bloco da legalidade, em especial: Direito Internacional (DIP: costume e tratados, actos decisórios do Conselho de Segurança da ONU e de outras organização dotadas de poderes normativos e decisórios concretos, declarações unilaterais, etc.) e Direito Comunitário (Regulamentos, Directivas, Decisões, etc.), normas da Constituição, Leis de Valor Reforçado e Leis ordinárias simples da Assembleia da República, Decretos-Leis do Governo e Decretos Legislativos Regionais -das Regiões Autónomas-, princípios gerais de Direito, regulamentos administrativos e outras normas fonte de direito (decretos regulamentares do Governo: portarias; despachos normativos; regulamentos dos governos civis; decretos regulamentares regionais; posturas municipais e outras deliberações de órgãos administrativos), etc.

O princípio da legalidade implica a subordinação da AP ao Direito, com duas dimensões distintas: a AP não pode contrariar o direito vigente (preferência de lei), e deve fundar-se, basear-se, no Direito, estando reservada a este a definição primária das actuações administrativas (reserva de lei: com duas vertentes: por uma lado, anterioridade necessária do fundamento jurídico-normativo da actuação administrativa (precedência de lei) e necessidade desse fundamento legal (reserva de densificação normativa).

-Princípio da Igualdade (artº 5º, nº 1): é-lhe vedado favorecer ou desfavorecer alguém por razões de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social. Este princípio não impõe uma igualdade de tratamento absoluta. A igualdade justifica-se em relação a situações equiparáveis; se estão em causa situações objectivamente diferentes, elas devem ser tratadas por forma adequadamente diversa (discriminação positiva).

-Princípio da Proporcionalidade: as decisões administrativas que atinjam direitos ou interesses legítimos dos particulares têm de ser idóneas (adequadas), estritamente necessárias (não causando mais prejuízos àqueles do que os necessários para alcançar estas finalidades) e proporcionadas aos seus objectivos (respeitando um equilíbrio (em termos de custo benefício) na justa medida entre os meios utilizados e os fins a alcançar através deles (artº 5º, nº 2).

-Princípio da Imparcialidade: na sua acção, os órgãos da Administração Pública devem ser isentos, não se deixando influenciar por razões subjectivas ou pessoais, que os levem a favorecer ou desfavorecer indevidamente certos particulares (artº 6º), designdamente tomando em consideração todos os interesses públicos e privados juridicamente relevantes.Causas e aplicação do princípio da imparcialidade: art.º 44 a 51; impedimentos: 44 e suspeição: 48.º.

-Princípio da Justiça: a Administração Pública deve actuar por forma ajustada à natureza e circunstâncias de cada caso ou situação (artº 6º).

-Princípio da Boa-Fé: a Administração Pública e os particulares devem, nas suas relações, agir com boa-fé, respeitando, em especial, a confiança que possa ter sido criada pela sua actuação anterior (artº 6º-A).

-Princípio da Decisão: não é legítimo, aos órgãos da Administração Pública, manterem-se pura e simplesmente silenciosos perante as questões que lhes sejam postas pelos particulares. Têm o dever de decidir sobre quaisquer assuntos que lhes sejam apresentados, quer se trate de matérias que digam directamente respeito aos que se lhes dirigem (e requerem a sua resolução em procedimento administrativo originário ou derivado: reclamação e recurso administrativos), quer de petições, queixas, reclamações em defesa da Constituição, das leis ou do interesse geral (artº 9º). Este dever só deixa de existir se a entidade competente já se tiver pronunciado há menos de dois anos sobre igual pedido, apresentado pelo mesmo particular com idênticos fundamentos.

-Princípio da Gratuitidade: salvo lei especial em contrário, o procedimento administrativo é gratuito (artº 11º). Se alguma lei especial impuser o pagamento de qualquer taxa ou despesa efectuada pela Administração, o particular que comprove falta de meios económicos será destas isento, total ou parcialmente, conforme os casos.

-Além destes princípios do elenco inicial, outros estão enunciados e disciplinados noutras partes do CPA, devendo destacar-se os da publicidade e transparência (este, na vertente do acesso á informação procedimental: art.º 60 a 65.º). 

2.Princípio da sujeição ao controlo dos tribunais: acesso dos destinatários das suas decisões à Justiça Administrativa: efectivado pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e Código do Processo nos Tribunais Administrativos, em princípio (com excepções) quando tenha sido aplicado o direito administrativo (gestão pública) e aos Tribunais Judiciais, quando tenha sido aplicado direito privado, em geral administrativizado (gestão privada):

3.Princípios da organização administrativa, expresso na CRP:

-Princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses do cidadão (artigo 4.º: A razão de ser da Administração pública e do direito administrativo aparece expressamente afirmada na Constituição da República Portuguesa, que diz que a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (nº 1 do artigo 266.º). É essa prossecução do interesse público, das necessidades colectivas, que justifica a existência da Administração Pública, enquanto que o respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos é exigível pela natureza do Estado de Direito democrático, funcionando simultaneamente como fundamento e limite da actuação da Administração. É isso que tudo isto que dá conteúdo, expressão concreta às normas de Direito Administrativo. Essa prossecução e estes direitos são referentes em permanente tensão dialéctica proporcionada à medida dos interesses gerais a satisfazer, o que permite dentro de certos limites o sacrifício dos interesses particulares em nome dos interesses colectivos. Portanto, a necessidade de dar a supremacia ao interesse geral com a garantia do respeito adequado dos direitos dos particulares marca a essência, num plano escatológico e ôntico, do Direito Administrativo)

-Princípio da Colaboração da Administração com os particulares: a Administração Pública deve colaborar estreitamente com os particulares, prestando-lhes, em especial, as informações e esclarecimentos de que necessitem (artº 7º). Desenvolvendo este princípio, o Decreto-Lei nº 129/91, de 2 de Abril (artº 2º), dispõe que, nas situações em que sejam possíveis procedimentos diferentes para conseguir um mesmo resultado, a Administração Pública deve adoptar o que seja mais favorável ao particular, em especial para a obtenção de documentos, comunicação de decisões ou transmissão de informações.

-Princípio da Participação: cabe à Administração Pública fazer com que os particulares, e as associações que defendam os seus interesses, intervenham na preparação das suas decisões. Este princípio concretiza-se, especialmente, através da chamada audiência dos particulares, no decurso do procedimento administrativo (artº 8º).

-Princípio da Desburocratização e da Eficiência: a Administração Pública deve aproximar os seus serviços da população, agindo por forma desburocratizada, para facilitar a rapidez, economia e eficiência da sua acção (artº 10º). Uma das consequências deste princípio é a de que a Administração Pública não pode exigir formulários ou formalidades que não sejam expressamente referidos em lei ou regulamento (Decreto-Lei nº 129/91, artº 3º).

Parte II - -Sujeitos das relações administrativas no procedimento: a AP e os particulares interessados

Entidades a quem se aplica o CPA:

A aplicação das disposições do Código do Procedimento Administrativo abrange todos os órgãos da Administração Pública que estabeleçam relações com os particulares, no desempenho da sua actividade de gestão pública, regulando expressamente a actuação intersubjectiva de gestão pública da Administração (artigo 2.º), e os princípios gerais da actuação administrativa, constitucionalmente consagrados e contidos no Código, são ainda aplicáveis a toda e qualquer actividade da Administração Pública, mesmo que meramente técnica ou de gestão privada (artigo 2.º, n.º 4), ou seja, a restante actividade administrativa, sem ser directamente regulada, não deixa de ficar subordinada aos princípios gerais da acção administrativa (aplicação de direito privado administrativo).

E prevê-se ainda a possibilidade de os preceitos deste Código serem mandados aplicar à actuação dos órgãos das instituições particulares de interesse público disciplinas pelos DL n.º460/77, de 7 de Novembro, DL n.º119/83, de 25 de Fevereiro e artigo 416.º do Código Administrativo (artigo 2.º, n.º 5), bem como a procedimentos especiais, sempre que essa aplicação não envolva diminuição de garantias dos particulares (artigo 2.º, n.º 6).

Administração Pública em sentido subjectivo ou orgânico refere-se aos meios humanos, técnicos e financeiros (direito orgânico, da organização administrativa): na concepção subjectiva ou concepção orgânica, a Administração Pública é o conjunto de órgãos, serviços e agentes das pessoas colectivas públicas e outras entidades particulares que desempenham a Função Administrativa. Ou seja, é a organização ao serviço da Função Administrativa do Estado-Comunidade dos cidadãos. Trata-se de entidades públicas integradas no poder executivo e outras que exercem o poder administrativo, isto é, entidades públicas que não pertencem ao poder legislativo e judicial. Os serviços legislativos e os serviços judiciais não fazem parte da AP, embora em geral se lhes aplique também o Direito Administrativo, por remissão legislativa.

Administração em sentido objectivo ou material refere-se às tarefas que têm a ver com as necessidades colectivas prosseguidas pelas estruturas que organizam aqueles meios, com o seu direito administrativo objectivo e a teoria geral da actividade administrativa. Na concepção objectiva ou concepção material, a Administração Pública caracteriza-se por traduzir o desenvolvimento de uma actividade de tipo administrativo, sendo certo que, por um lado, não é apenas o poder executivo que executa as normas e, por outro, o próprio poder executivo exerce actividades que não são executivas. A Administração Pública em sentido material ou objectivo é o conjunto de actividades consistentes no exercício de tarefas de aplicação da lei, promoção de desenvolvimento económico-social e em geral de satisfação permanente das necessidades colectivas, enquadradas por normas legitimadoras e balizadoras de intervenção pública em razão do interesse colectivo, sob a direcção, orientação ou fiscalização do poder político e sujeitos ao controlo de entidades independentes, administrativas, e em última instância jurisdicionais.

Administração Pública em sentido formal parte do tratamento desta e dos seus actos pelo Direito a que está submetida.

Noção de administração pública:

É o sistema de órgãos, serviços e agentes, integrados em pessoas colectivas, sejam de de direito público ou privado, que desempenham tarefas da Função Administrativa do Estado, designadamente de promoção de desenvolvimento económico-social e em geral de todas que traduzam a satisfação permanente das necessidades colectivas, enquadradas por normas legitimadoras e balizadoras de intervenção pública em razão do interesse colectivo, sob a direcção, orientação ou fiscalização do poder político e sujeitos ao controlo do parlamento e de entidades administrativas independentes e, em última instância, dos tribunais.

Tendo presente o seu grau de dependência em relação ao Estado e ao Governo, temos:

a)-A Administração directa do Estado (dirigida, hierarquizada e que recebe ordens dos membros do governo: Lei nº 4/2004, de 15 de Janeiro),

b)-A Administração Indirecta do Estado (Administração superintendida, que recebe orientações, directivas, programa e é fiscalizada, mas que não recebe ordens: Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro: institutos públicos -serviços personalizados do Estado; fundos ou fundações pública e estabelecimentos públicos); e Decreto-Lei n.º558/99, de 17 de Dezembro: Empresas Públicas do Estado),

c)-A Administração autónoma (Administração tutelada: associações públicas (associações públicas de entidades públicas, v.g. associações intermunicipais (actualmente entidades inconstitucionais, porque, face aos seus poderes, aparecerem como figuras autáquicas nao previstas constitucionalmente -fora das AM e Ilhas, só estao previstas as de regiao administrativa, município e freguesia-; e, em geral, porque têm poderes regulamentares territoriais e nao têm órgaos eleitos directamente pela populaçao) e Associações de municípios de fins específicos; associações públicas de entidades particulares (ordens de advogados, etc.) e associações públicas mistas ou seja de entidades públicas e privadas; e entidades territoriais infra-estaduais: regiões autónomas e autarquias locais, estas só são fiscalizadas:: tutela inspectiva da legalidade (existe sempre em qualquer tipo de tutela: mas é o único tipo de tutela que existe sobre os órgãos dos municípios); outros tipos de tutela: integrativa (a priori: autorização antes da decisão do órgão tutelado. que é condição da validade desta decisão ou a posteriori:: aprovação posterior da decisão do órgão tutelado, que é mera condição da eficácia do acto; tutela revogatória (poder de revogar uma decisão da entidade tutelada); sancionatória (poder de punir, abrindo processo disciplinar, etc.) , tutela substitutiva (poder de praticar uma decisão em vez e por conta do órgão da entidade tutelada, quando ele seja legalmente devido num certo prazo e não tenha sido efectivado); a tutela da legalidade pode ser acumulada ou não com tutela de mérito: conveniência e oportunidade); e

d)-A Administração independente (Entidades Administrativas Independentes, por vezes também legalmente designadas como Entidades Públicas Independentes, personalizadas sob a forma de «institutos públicos», ou não como meros órgãos sem personalidade).

O princípio da desconcentração administrativa (de competências) é diferente da partilha de atribuições por pessoas colectivas distintas, que se designa por descentralização de poderes. Na desconcentração, estamos em face de um princípio que é realizado quando, numa pessoa colectiva ou ministério, não há apenas um órgão a tomar as decisões realizadoras das respectivas atribuições, mas as diferentes tarefas a desempenhar são objecto de uma decomposição material, dando esta partilha origem a uma distribuição dos poderes funcionais (competências), em princípio, efectivada em linha vertical, entre vários escalões orgânicos e, portanto, da hierarquia administrativa. A tipologia da desconcentração pode ser concebida em função da dispersão territorial (central e periférica), em função da relação inter-orgânica (absoluta: criando órgãos independentes, isto é, com quebra da dependência hierárquica; e relativa: mantendo a subordinação hierárquica); em função da forma de concretização da afectação dos poderes (originária: resulta da lei; e derivada: resulta de delegação de poderes, isto é, de uma decisão concreta do titular legal dos poderes, em termos facultativos, mas legalmente enquadrada).

A Administração directa do Estado é desconcentrada, ou seja, constituída pelos «serviços centrais e periféricos», que, pela natureza das suas competências e funções, devam estar sujeitos ao poder de direcção do respectivo membro do Governo, designadamente aqueles que têm que ver com atribuições referentes ao exercício de poderes de soberania, autoridade e representação política do Estado ou o estudo e concepção, coordenação, apoio e controlo ou fiscalização de outros serviços administrativos, incluindo a Administração militar e das forças militarizadas e os serviços do Sistema de Informações da República Portuguesa, com as adaptações constantes das suas leis orgânicas (artigo 2.º).

A Administração directa, composta por órgãos e serviços, é vertical, hierarquizada, que assenta numa desconcentração legal piramidal, fundada na organização hierárquica da Administração. A hierarquia administrativa é a estruturação escalonada, vertical, com a criação de vínculo jurídico relacional, existente entre órgãos singulares e agentes de uma pessoa colectiva pública ou ministério, em que o superior detém poderes de autoridade, especialmente o poder de dar ordens e orientações nos termos legais e em matéria de serviço e de controlo dos actos e dos agentes subalternos, sujeitos ao dever de obediência.

Este modelo de organização vertical caracteriza-se pela aplicação de vários princípios: 1.Princípio do relacionamento juridicamente vinculado por um encadeamento funcionalmente subordinante; 2.Princípio do escalonamento relacional competencial entre órgãos dentro de uma mesma pessoa colectiva pública (hierarquia externa) ou entre agentes (órgão e agentes) de um mesmo serviço dessa pessoa colectiva ou ministério (hierarquia interna, v.g., dentro de uma direcção-geral); 3.Princípio da comunhão de atribuições a prosseguir pelos diferentes elos da cadeia (relação interorgânica e não inter-pessoal);

4.Princípio do respeito pela legalidade no exercício do poder de direcção (sob pena de, fazendo o subalterno menção expressa de que considera ilegal o comando ou instrução), inexistir o DEVER DE OBEDIÊNCIA(casos de comandos em matéria que não é de serviço, ou sendo, imponham a prática de actos nulos ou criminosos ou provenham de actos nulos) ou apenas existir um dever de obediência diferida (com aplicação do regime do direito de representação (em reclamação, exigência prévia de transmissão ou confirmação por escrito) perante actos anuláveis, mesmo que oriundos de órgão competente e o vício não seja manifesto, o que permite adiar a execução daqueles actos (desde que o comando não seja acompanhado de instrução para cumprimento imediato), até à resposta à reclamação efectivada e pedido de transcrição em escrito da ordem ou ao limite temporal em que o atraso no seu cumprimento pode causar prejuízo ao interesse público), ou de obediência condicionada (com reclamação enviada imediatamente ao recebimento e cumprimento da ordem, dada com indicação de cumprimento imediato, ou comunicação ao imediato superior hierárquico, antes da execução da ordem, quando, esperando pela confirmação ou não, entenda que a ordem a não ser cumprida pode causar prejuízo ao interesse público (artigo 10.º do estatuto Disciplinar dos Funcionários Públicos); 5.Princípio da afectação de poderes de autoridade funcional, compreendendo o poder de direcção (dar ordens: imposição de condutas individuais e concretas, e emitir instruções, no respeito pela legalidade e em matéria de serviço (sendo as instruções transmitidas por escrito e a todos os subalternos, designadas por circulares), instituindo normas funcionais sem relevância externa aos serviços; o poder de supervisão (faculdade de revogar ou suspender actos praticados pelo subalterno) e o poder de decidir recursos (em procedimentos derivados, reapreciadores das decisões tomadas pelos subalternos, revogando-as ou confirmando-as, em recurso hierárquico; o poder de inspecção (fiscalização do funcionamento dos serviços e comportamento dos subalternos); poder de instaurar inquéritos e processos disciplinares e o poder disciplinar (isto é, de punir as infracções nos termos do respectivo Estatuto constante do DL n.º24/84, de 16.1) e usando o poder de dirimir conflitos de competências (declaração sobre a titularidade de poderes funcionais numa dada matéria, em caso de conflito positivo ou negativo de competências, por iniciativa própria, de subalterno implicado ou do interessado) e, em certas situações, o poder de substituição [faculdade de exercício de competências conferidas por lei ou delegação ao subalterno; as situações possíveis são: substituição sistemática ou «arbitrária» (em situações de competência simultânea), substituição casuística (avocação), substituição por omissão (em face da abstenção de prática de actos legalmente obrigatórios substituição ou considerados necessários e urgentes), substituição revogatória (total ou parcial; nas situações em que exerça o poder de revogar o acto do subalterno); a regra geral nas relações externas é a não substituição sistemática e a regra geral nas relações internas é a inexistência de competência simultânea]

No que respeita ao princípio da descentralização, ele implica os conceitos de superintendência das Administrações indirectas e tutela das entidades da Administração autónoma.

A Administração indirecta do Estado (institutos públicos: serviços personalizados do Estado, fundações públicas e estabelecimentos públicos; e empresas públicas): quanto ao direito institucional, importa enquadrar a sua tríplice tipologia: institutos dependentes (de regime geral, sujeitos ao regime geral de superintendência e tutela), institutos para-autonómicos (v.g., as universidades públicas) e institutos independentes (as entidades administrativas independentes, quando sejam personalizadas, cuja existência sem qualquer intervenção alheia, com mera sujeição ao controlo jurisdicional está hoje constitucionalizada). Ou seja, os institutos de regime comum (que são serviços personalizados e fundos personalizados: fundações públicas) e os institutos de regime especial, quer os que, sendo embora de Administração institucional, têm uma natureza fortemente autonómica (por imposição constitucional, as universidades) e os «institutos públicos» independentes (entidades administrativas independentes, v.g., CNE, CADA, CNPD, etc.). E analisar a distinção entre instituto e o estabelecimento. Referindo em geral os regimes jurídicos aplicáveis. A Administração institucional, que integra mas nao esgota a Administração indirecta do Estado (como das Regiões Autónomas: artigo 2.º), está hoje enquadrada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro, que estabelece os princípios e as normas reguladoras da organização e funcionamento dos institutos públicos, de aplicação imperativa, prevalecendo sobre quaisquer normas especiais anteriormente em vigor, a menos que tal esteja expressamente ressalvado (artigo1.º). No plano conceptual, os institutos públicos definem-se como pessoas colectivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio e, em regra, preenchendo os requisitos caracterizadores da autonomia administrativa e financeira. Os institutos públicos, que só podem prosseguir os fins específicos que justificaram a sua criação, são criados para a realização de certas atribuições, especialmente de produção de bens e prestação de serviços, que não se mostrem adequadas a uma gestão subordinada à direcção do governo, face à sua especificidade técnica, estando interdita a sua existência quando as actividades a desenvolver devam ser, nos termos constitucionais, desempenhadas por organismos da administração directa do Estado, ou se trate de serviços de estudo e concepção ou serviços de coordenação, apoio e controlo de outros serviços administrativos (artigo 8.º).

A tutela administrativa é uma actividade administrativa visando garantir a harmonização dos interesses de uma entidade pública com os de outra entidade com uma gestão autónoma (mas que desenvolve certas tarefas de interesse colectivo: função administrativa), e por isso insusceptível de receber ordens ou mesmo orientações suas. É uma actividade traduzida apenas num poder de intervenção externa em relação à decisão da entidade tutelada. Ou seja: intervenção alheia no plano orgânico (diferente dos controlos efectivados dentro da pessoa colectiva por órgãos desta -controlos internos- ou pelo substracto humano da mesma - referendo) e alheia ao procedimento de elaboração da decisão administrativa em apreço, apesar de excepcionalmente poder ser condição de validade (tutela de aprovação prévia do acto da entidade tutelada). Mesmo que se trate da actuação posterior de um procedimento não originário, referente à apreciação de uma decisão administrativa anterior (recurso administrativo dentro da hierarquia administrativa- recurso hierárquico próprio ou sem hierarquia administrativa - recurso hierárquico impróprio), o controlo exercido derivado de uma relação inter-orgânica ou de uma relação pessoal colectiva de superintendência, ultrapassa a relação administrativa puramente tutelar, sendo englobado instrumentalmente no poder mais amplo de direcção ou de superintendência) Portanto, trata-se da intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra, independentemente da existência ou não de qualquer relação hierárquica ou de superintendência, situações em que a tutela naturalmente também existe como direito interorgânico instrumental da verificação do cumprimento das ordens e orientações - poder de direcção próprio da superioridade hierárquica- ou das orientações (poder de superintendência), em que aqueles poderes se traduzem, mas visando apenas garantir o respeito pelo bloco da legalidade (tutela da legalidade) ou, quando o legislador ordinário assim o entender (na Administração associativa, mas não na Administração autárquica, em que tal possibilidade está interdita pela CRP, embora o legislador ordinário possa aqui ultrapassar a simples tutela inspectiva para que tende o ordenamento jurídico português actual),  também da actuação que a entidade interventora tenha como a mais correcta dentro da legalidade  (tutela da legalidade e tutela do mérito). Dito isto, conclui-se que os requisitos da existência de uma relação tutelar são: - a existência de duas entidades juridicamente distintas, em princípio duas pessoas colectivas; - uma das quais, a tutelante, de direito público, prosseguindo a função administrativa, isto é, sem fins lucrativos (pessoa pública não empresarial), podendo a entidade tutelada ser de direito privado (entidade de direito privado e regime jurídico misto, ou seja, empresa privada e interesse colectivo ou colectividade de utilidade pública), embora independentemente da propriedade e do direito que enquadrou a sua constituição, tenham sempre que envolver o exercício de actividades referentes à função administrativa. E o conteúdo desta relação tutelar refere-se ao direito de intervenção na gestão da entidade tutelada: - ou para verificar da regularidade legal com que actua, -ou para levar a uma actuação que corresponda à escolha das soluções gestionárias tidas como melhores em termos do interesse público comum a prosseguir em cada caso, sempre que ele não tenha ainda sofrido uma conformação normativa (caso em que tudo se resolve através do controlo da legalidade) ou tenha merecido um enquadramento normativo em termos de afectação exclusiva como atribuição da entidade tutelada, em face da consideração por parte do legislador da predominância do interesse desta. Em termos de tipologia, a intervenção traduz-se por um poder de fiscalização da organização, funcionamento e actividade (tutela inspectiva, por vezes através de serviços de controlo existentes para o efeito, vg. a Inspecção-Geral da Administração do Território, na tutela estadual), no poder de autorizar um acto que não pode ser produzido sem tal autorização, condição da sua validade (tutela integrativa a priori), aprovar um acto posteriormente à sua produção, em que a sua execução fica suspensa da posição da entidade tutelar, condição da sua eficácia, mas não da sua validade (tutela integrativa a posteriori, por conformação - declaração de que o aprovou, obrigando a entidade tutelada a aguardar a posição; ou por veto - necessidade de manifestação da posição de não aprovação, para evitar a execução, a poder efectivar-se sem a declaração de oposição no prazo legalmente fixado), poder de extinguir o acto da entidade tutelada -revogação (tutela revogatória), prática de actos legalmente devidos pela entidade tutelada, por conta dela, suprindo as omissões verificadas (tutela substitutiva). Qualquer destas formas de tutela tem de resultar expressamente da lei e só pode ser exercida nos termos por esta balizados, tendo a entidade tutelada, por sua vez, direito à «tutela jurisdicional» contra actos da tutela administrativa ilegais, através da sua impugnação contenciosa.

A Administração autónoma do Estado pode ser associativa ou territorial infra-estatal. A administração associativa não territorial: associações públicas de entidades públicas (compostas por entidades da mesma natureza: associações de municípios ou associações/uniões de freguesias, ou por entidades de natureza diferente); associações públicas de entidades privadas -Cruz Vermelha Portuguesa, Casa do Douro, Ordens, Câmaras e outras associações de habilitação profissional ou administração corporativa; e associações públicas de composição mista (centros de formação profissional, centro tecnológicos). A administração associativa territorial: administração associativa intermunicipal Leis 10 e 11/2003, de 18.5 (tipologia das associações intermunicipais: grandes áreas metropolitanas, comunidades urbanas, comunidades intermunicipais e associações de municípios de fins específicos) e autarquias locais: municípios e freguesias Lei n.º169/99 sobre atribuições e competências autárquicas e Lei de transferências de atribuições do Estado para as Autarquias, a Lei n.º159/99). Quanto ao controlo estadual dos actos de gestão autárquica, temos a tutela governamental sobre as autarquias concebida como uma tutela inspectiva da legalidade, nela desempenhando papel essencial a Inspecção-Geral da Administração Local e os Governadores Civis. E os tribunais: o Tribunal de Contas, em matéria financeira e os outros nas outras matérias. Além disso, a consagração geral do direito de livre acesso aos documentos detidos pela Administração autárquica (LADA) serve também ao objectivo da fiscalização (pública) da sua actuação.

Os órgãos administrativos (artigos 14.º a 51.º)

-o CPA regula o funcionamento dos órgãos colegiais (artigos 14.º e ss); -regras referentes à competência dos órgãos administrativos (artigos 29.º a 34.º).

Regime de funcionamento dos órgãos administrativos:

quórum de funcionamento e deliberação: a regra geral é a da maioria absoluta dos votos dos membros presentes (art.º25, 1: mais de metade), desde que lei não exija maioria qualificada (2/3; ¾; 4/5) ou não permita maioria relativa (maior votação obtida, sem contar abstenções ou votos brancos). Havendo apenas maioria relativa na primeira votação, há logo repetição da votação. E, no caso de nesta não haver maioria absoluta (mesmo contando o voto de qualidade do presidente), adia-se a votação para reunião seguinte; e, no caso de manutenção de falta de maioria absoluta, basta maioria relativa (art. 25º). Em caso votação pública: se mesmo com voto de qualidade do presidente; se mantiver empate: há rejeição da proposta (art. 26º). Se em votação secreta, faz-se nova votação, e, mantendo-se empate, na reunião seguinte, então passa-se a votação nominal; e, se continua o empate, há rejeição da proposta.

Proibição de abstenção de qualquer membro em órgãos consultivos ou votando em matéria consultiva.

As deliberações só ganham eficácia (só são aplicáveis) com a aprovação da acta no final da reunião ou posteriormente (ou de minuta avulsa, mesmo parcial sobre um dos assuntos, no final da reunião, havendo urgência) e assinaturas certificadoras do presidente e do secretário (art.º27, 4º).

- Delegação de poderes (artigos 35.º a 40.º) e da substituição (art.º 41.º); no caso do Governo: regime delegação no DL com a Lei Orgânica do Governo

-regime da competência: competência territorial: 32.º. n.º 3 do 30.º; competência para a resolução de

Quanto à desconcentração derivada da permissão legal e acto de vontade do titular das competências, a delegação de poderes, ela é matéria hoje enquadrada nos artigos 35.º a 40.º e o regime de suplência, no artigo 41.º do CPA. A noção e exigência de habilitação específica (ou genérica, em matérias de gestão ordinária e para o «imediato inferior hierárquico, adjunto ou substituto» estão consignadas no artigo 35.º; as regras sobre a subdelegação, no artigo 36.º; requisitos do acto de delegação, no 37.º; exigência de menção da qualidade em que age, no 38.º; os poderes do delegante e subdelegante, no 39.º, a extinção da delegação, no 40.º. 

A noção de delegação adoptada corresponde à expressa pela maioria da nossa doutrina: transmissão do exercício de parte de competências, desde que tal recaia em matérias em que a lei o habilite para tal ou, então, para meros actos de administração ordinária, nos agentes previstos no artigo 35.º.Quanto aos requisitos, por parte do delegante: habilitação legal, acto administrativo concretizador, especificação das competências em delegação, publicação como condição de eficácia (Diário da República no caso do estado, Boletim oficial, no caso das regiões, locais de estilo ou boletins autárquicos, se existirem). Da parte do delegado ou subdelegado: menção da qualidade em que age e, sendo no exercício de mero apoio ao dirigente de que é mero suplente, respeito pelos limitados poderes de administração ordinária nas matérias em causa. No que diz respeito aos poderes do delegante e subdelegante, eles traduzem-se no de dar ordens e orientações, se a delegação ocorre na cadeia hierárquica ou só orientações, no caso contrário, e em geral de avocar ou revogar total ou parcialmente o acto de transferência do exercício dos poderes em causa. A delegação extingue-se por caducidade (esgotamento dos efeitos, mudança de um dos pólos relacionais em face da base de confiança mútua que a justifica: do intuitus personae) ou revogação.

Conflitos de jurisdição, de atribuições e de competências (artigos 42.º e 43.º): 

 

1.Noção: mais do que um órgão ou tribunal arroga-se competência de decidir

 (c. c. positivo) ou nenhum órgão se considera incumbido para decidir (c.c.negativo):art. 42º;

2. Conflitos de jurisdição: Resolução pelo Tribunal de Conflitos

3.  Conflitos de competência: (n.º 3 do art. 42º): órgão superior de menor categoria hierárquica com poderes de supervisão. 

- entre órgãos de diferentes pessoas colectivas: Tribunais Administrativos;

 - entre órgãos de ministérios diferentes: Primeiro-Ministro;

- entre órgãos do mesmo ministério ou entre estes e pessoa colectiva da Administração 

-  indirecta: Ministro com poder direcção ou superintendência.

 

3.Conflitos de atribuições: (n.º2 do art. 42º)

Uma norma que refira Governo significa que é competente o Ministro em razão da matéria, sem prejuízo da aplicação da alínea g) do n.º1 do art.º 200.º da CRP, que permite que qualquer ministro leve qualquer assunto da sua competência própria a deliberação do Conselho de Ministros, que pode tomar a decisão como colegial ou limitar-se a dar orientação corresponsabilizando-se na solução, mantendo formalmente a decisão no âmbito jurídico do ministro. 

Parte III - PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

- princípios gerais do próprio procedimento (artigos 54.º a 60.º) 

Interessadosno procedimento (artigos 52.º e 53.º)

- estabelece o direito de intervenção dos particulares no procedimento administrativo (artigo 52.º)

- atribui legitimidade para iniciar o procedimento administrativo ou para intervir nele aos titulares de direitos ou interesses legalmente protegidos e às associações que tenham por fim a defesa desses interesses, bem como aos titulares de interesses difusos, que são os que têm por objecto bens fundamentais, referidos na CRP, como a saúde pública, a habitação, a educação, o património cultural e o ambiente e a qualidade de vida [artigo 53.º, n.º 2, alínea a)]e às associações dedicadas à defesa dos mesmos (artigo 53.º) 

O desenvolvimento (marcha) do procedimento administrativo contém princípios gerais que visam equilibrar a participação dos interessados e a celeridade (o procedimento administrativo deve ser rápido e eficaz, tendo, em princípio, de estar concluído no prazo de 90 dias, prazo este prorrogável, por uma ou mais vezes, até ao limite de mais 90 dias (artº 57º, 58º). No âmbito deste procedimento, é de dez dias o prazo geral, quer para a prática de actos pela Administração, quer para os particulares requererem ou praticarem quaisquer actos (artº 71º) da Administração Pública: o procedimento rege-se pelo princípio do inquisitório (artigo 56.º: no procedimento administrativo, o interesse público tem um peso superior ao dos particulares. Por isso, ainda que o procedimento tenha tido início a requerimento de um particular, a Administração Pública pode realizar todas as diligências que considere convenientes, mesmo para além das matérias referidas por aquele. E pode decidir coisa diferente ou mais ampla do que o pedido do interessado (art.º56º), afastando formalidades inúteis e assegurando o princípio do contraditório.

 - direito à informação (artigos 61.º a 65.º)

Contém disposições que concretizam o direito à informação (artigos 61.º e seguintes), visando tornar a actividade administrativa mais transparente, e remetendo para legislação própria (LADA) o desenvolvimento do novo princípio constitucional da administração aberta (artigo 65.º)

- NOTIFICAÇÕES (artigos 66.º a 70.º)

- PRAZOS: art,º 71 a 73.º  95.º; revogação: 141; impugnações dos actos: 162, 164, 168, 175.º)

disciplinada por forma a garantir aos interessados um efectivo conhecimento dos actos administrativos

Parte IV- ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA: três principais formas jurídicas da actividade administrativa de gestão pública:

A preocupação é facilitar e promover a colaboração entre a Administração Pública e os interessados, bem como as reais possibilidades de participação destes na instrução e na discussão das questões pertinentes

- REGULAMENTO (artigos 114.º a 119.º)

Fixam-se regras genericamente aplicáveis à actividade regulamentar da Administração.

Princípio da participação dos administrados no processo de elaboração dos regulamentos inspira algumas das suas disposições: desde logo, reconhece-se aos particulares:

-direito de dirigirem petições à Administração, com vista a desencadear o procedimento de criação, alteração ou extinção de regulamentos (artigo 115.º).

-possibilidade da audiência prévia dos interessados no caso de regulamentos cujo conteúdo lhes possa ser desfavorável (artigo 117.º: v.g., planos territoriais (DL 380/99, de 22.9): consulta pública dos PMPOT, PTOT e Inquérito Público nos PEOT e PMOT (PDM, PU e PP) e DL 555/99. de 16.12; mas também previamente a actos administrativos de natureza idêntica a planos: inquérito público nos Procedimentos de licenciamento de loteamentos):

-incentivada a submissão a apreciação pública, para recolha de sugestões, de regulamentos cuja matéria o permita (artigo 118.º)

-elaboração dos projectos de regulamento: artigo 116.º contém a regra da sua fundamentação obrigatória.

-proibição da mera revogação global (art.º 119.º), sem substituição por nova disciplina, dos regulamentos necessários à execução das leis em vigor (necessidade de obviar a vazios susceptíveis de comprometer a efectiva aplicação da lei) e a obrigatoriedade da especificação, quando for caso disso, das normas revogadas pelo novo regulamento (preocupações de certeza e segurança na definição do direito aplicável)

- ACTO ADMINISTRATIVO (artigos 120.º a 177.º)

só há acto administrativo se a decisão administrativa tem por objecto uma situação individual e concreta (artigo 120.º) e contiver a identificação adequada do destinatário ou destinatários [artigo 123.º, n.º 2, alínea b)]

- FASES da marcha (desenvolvimento) do procedimento (artigos 74.º a 113.º): fases inicial (requerimento de apreciação liminar de deficiências), instrutória (instrução pré-decisional, audiência prévia, eventuais diligências complementares e eventual relatório), decisória e fase complementar de produção de eficácia (notificação, publicitação, aprovação, etc.)

FASE INICIAL

O procedimento é iniciado oficiosamente ou a requerimento dos interessados (artigo 54.º)

REQUERIMENTO:

Requisitos: art.º74.º

Lugar de apresentação do requerimento: 77 a 93.º

Requerimento dirigido a órgão incompetente: art.º 34.º

Questões prejudiciais: art.º83 e 31.º

Medidas provisórias: 84 e 85.º 

2.FASE DA INSTRUÇÃO: 86 a 105.º

Direcção da instrução: art. 86.º

Questões de prova: 87 a 93.º (princípio da oficialidade –inquisitório-, mas o ónus de prova recai  sobre o interessado: 88.º);

Exames, vistorias, avaliações (peritos: 94 a 97.º; designação dos peritos: 96.º) 

Regime de PARECERES: art.º 98 e 99.º; A regra é: obrigatório pedir os pareceres que a lei imponha embora não seja obrigatório segui-los obrigatórios mas não facultativos) 

Regime da AUDIÊNCIA PRÉVIA dos interessados: art.º 100 a 105, 104, 59.º, 117.º: pode ser por escrito ou oralmente; dispensada quando o requerente já se pronunciou sobre matéria relevante para a decisão ou a decisão lhe vai ser favorável; e não é aplicável se o conhecimento da futura decisão puser em causa  sua utilidade ou existirem muitos interessados.

Faz-se a concretização do preceito constitucional que visa assegurar a participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes disserem respeito: especialmente Com a obrigação em geral do direito de audiência dos interessados antes de ser tomada a decisão final do procedimento (artigos 100.º a 105.º)

DILIGÊNCIAS COMPLEMENTARES: após audiência prévia: art.º 103.º 

3.FASE DA DECISÃO

-FUNDAMENTAÇÃO DO ACTO (clareza, coerência global e suficiência explicativa: artigos 124.º a 126.º).

-EFICÁCIA do acto administrativo (127 a 132.º): regulam-se os termos da eficácia retroactiva e da eficácia diferida (artigos 128.º e 129.º) e disciplina-se, com preocupações de garantia dos particulares, a publicação e a notificação dos actos administrativos.

-INVALIDADE DOS ACTOS (133 a 137.º: por ilegalidade: vícios de usurpação de Poder (legislativo ou jurisdicional); incompetência absoluta (falta de atribuições) ou relativa (falta de poderes funcionais do órgão=falta de competências), vício de forma (forma incorrecta ou falta de formalidades: fundamentação, pareceres obrigatórios, audiência prévia),  desvio de poder )no uso de poderes discricionários) e violação de lei (normas: regras ou princípios); por iliciude:: vícios da vontade: ameaça, tumulto:art.º133.º

-SANÇÕES JURÍDICAS: explicita-se quais são os ACTOS NULOS (clausula geral do n.º 1 do art.º 133, mais exemplificações típicas do n.º2, mais as previstas em lei), e estabelecendo aqui que são sempre nulos os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental ou cujo objecto constitua um crime (artigo 133.º). Regime: 134.º

 

Em geral:

Inexistência: previsão legal expressa ou falta absoluta de elementos essenciais, se a lei não cominar a sanção de nulidade (n.º1 do art. 133º)

Nulidade: previsão legal expressa (nº1 do art. 133º), ou falta de elementos essenciais (nº1 do art. 133º, in fine) ou situações exemplicadas mais correntes (n.º 2 do art. 133º)

Anulabilidade: é regra geral dos actos administrativos inválidos: sempre que a nulidade não resulte de uma lei ou do art.º 133.º (artigo 135.º e 136.º).

Invalidade do acto administrativo e respectivos vícios de ilegalidade

  

Tipologia dos Vícios:

 Orgânicos

 Formais

 Materiais

 

-Desrespeito do princípio constitucional da separação de poderes

- Desrespeito de atribuições de outra pessoa colectiva ou ministério

-Desrespeito de poderes funcionais de outro órgão

 -Falta da forma específica legal-mente exigida

-Falta de formalidade essencial

(parecer, audiência prévia, etc.)

 -desconformidade com o conteúdo da previsão normativa ou princípios gerais da actividade administrativa

 -Teleologia desviante do legalmente previsto (motivo principalmente determinante da decisão distinto da finalidade motivante da regulação normativa e do conferimento do poder discricionário)

 

- Usurpação de poder (Legislativo, judicial ou moderador)

-Incompetência Absoluta

-Incompetência Relativa

 

Vícios de forma

 

Violação de lei

 

Desvio de poder 

-Sanções jurídicas normais (se a lei não cominar outra sanção diferente) para os diferentes vícios dos actos administrativos::

1.Usurpação de poder: Nulidade; 2.Incompetência absoluta: Nulidade; 3.Incompetência relativa: Anulabilidade; 4.vícios de forma: em geral: anulabilidade; mas: inexistência absoluta de forma legal (al. f), n.º2, art. 133º) e desrespeito de quorum legal: nulidade (al. g), n.º2, in fine, art. 133º).

Regime geral (CONSEQUÊNCIAS) das sanções jurídicas:

INEXISTÊNCIA

NULIDADE                                                       

ANULABILIDADE

Ineficácia por si

Ineficácia por si

Revogabilidade nos termos do art. 141º do CPA

Ivoncabilidade premanente (Ex tunc)

Presunção da legalidade e sanabilidade com decurso do prazo de impugnação

Impugnação a todo o tempo (declaração de inexistência)

Impugnação jurisdicional sem prazo (declaração de nulidade)

Impugnabilidade jurisdicional em geral, no prazo de 3 meses (…), pelos particulares e de 1 ano pelo M. P., nos T.A. (anulação)

Cognoscibilidade por qualquer autoridade ou tribunal, de modo provocado ou oficioso

Actos impositivos para autoridades e particulares, até à anulação jurisdicional

Direito de resistência

Direito de resistência em caso de ofensaa direitos fundamentais

Cognoscibilidade apenas pelos TA e por invocação de particulares legitimados

Insusceptibilidade de revogação, reforma ou reconversão (al. a), n.º1, art. 139º e art. 147º)

Passíveis de revogação, ratificação reforma ou reconversão

Impossibilidade de produção efeitos putativos

Produção excepcional de efeitos putativos pelo decurso do tempo

Sanabilidade ope legis, se não impugnado jurisdicionalmente

Declaração com efeitos ex tunc

Declaração com efeitos ex nunc

Portanto: Regime geral dos actos feridos de NULIDADE (artigo 134.º CPA):

1.Legalidade de incumprimento generalizado a todo o tempo, por ineficácia ex tunc (não produção de efeitos desde a origem)

2.Desnecessidade de accionamento declaratório

3.Oposição excepcionatória a todo o tempo

4.Faculdade de impugnação a todo o tempo

5.Insanabilidade sem um novo acto administrativo primário regular

6.Consolidação excepcional por manutenção de feitos indevidos durante um período excessivo de tempo (efeitos putativos)

7.Apreciação e inaplicabilidade por qualquer tribunal ou Autoridade

8.Questionamento processual por iniciativa de parte ou do órgão jurisdicional (em processo provocado)

9.Direito de resistência no caso de ofensa a direitos fundamentais

10.Não constituição de crime de desobediência à autoridade no caso de imposição pela mesma

11.Não sujeição a dever de obediência, com incumprimento de ordens por parte de subalternos

12.Sujeição a responsabilidade civil extra-contratual em face de danos ocasionados ao seu destinatário

12.Carácter sancionatório severo levando à aplicação de norma superveniente menos severa às situações resultantes de acto originariamente viciado

13.Apreciação pelo tribunal constitucional no caso de assumir forma normativa e ofender a CRP, em processo de fiscalização preventiva ou sucessiva, abstracta ou concreta (seja um decisão concreta e individual propriamente dita seja uma norma intuitus persona)

 Outras causas-FORMAS DE EXTINÇÃO DO PROCEDIMENTO são reguladas em pormenor, para além da decisão.

 Enumera-se também um conjunto de situações em que no silêncio da Administração há deferimento tácito (e previa-se noutros outros o significado de indeferimento para permitir o recurso anulatório pelo tribunal -artigo 108.º-, solução que hoje está ultrapassada pelo novo CPTA, que criou a acção administrativa especial de condenação da AP na prática do acto administrativo (legalmente) devido).

 

Regime de ratificação V.g., decisões do Governador civil em situações de urgência: art.º 8.º do estauto do GCivil), reforma e vconversão de actos inválidos:  137.º

IMPUGNAÇÃO DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (reclamação e os recursos administrativos)

-A impugnação pode, em regra, ter por fundamento a ilegalidade ou a inconveniência do acto administrativo (artigo 159.º)

Há a distinção entre reclamação (pedido de reapreciação apresentado ao próprio autor do acto) e recurso, e uma diferente disciplina, em conformidade com a sua diferente natureza) das as três figuras do recurso: recurso hierárquico próprio, recurso hierárquico impróprio e recurso tutelar, (artigos 176.º e ss).

RECLAMAÇÃO contra decisão anterior: 162 a 165.º

RECURSO administrativo: recurso hierárquico 166 a 177; Recurso tutelar: 1770

-EFEITOS destas garantias dos cidadãos:

a reclamação e o recurso hierárquico facultativo não têm em geral efeito suspensivo (artigo 170.º), sem prejuízo de requerimento nesses sentido e decisão suspensiva se se verificarem as condições dos artigos 163 e 170.º. A reclamação só suspende automaticamente a eficácia do acto quando este não é logo susceptível de recurso contencioso (artigo 163.º). O recurso hierárquico necessário: tem, em geral, efeito suspensivo, cabendo, todavia, ao órgão recorrido atribuir-lhe efeito meramente devolutivo quando a não execução imediata do acto possa causar graves inconvenientes para o interesse público

REVOGAÇÃO (alteração ou substituição) DO ACTO ADMINISTRATIVO(artigos 138.º a 148.º, especialmente 141 (revogação actos amnuláveis) e 141 (revogação de actos válidos ou que passado prazo impugnação jurisdicional -art.º141- se tornaram válidos ope legis).:

Rectificação de meros erros materiais no acto: art.º148.º

EXECUÇÃO DO ACTO ADMINISTRATIVO (actividade da Administração onde ela -em geral auto tutela executiva- mais claramente se manifesta como Poder (artigos 149.º a 157.º)

Faz-se a distinção entre executoriedade e execução

Pode haver apreciação jurisdicional dos actos de execução arguidos da ilegalidade própria: que não seja mera consequência do acto exequendo, ou seja, com ofensa do princípio da legalidade quanto à execução.

Há três modalidades clássicas da execução quanto ao seu objecto: para pagamento de quantia certa (art.º 155.º: aqui manda aplicar-se o disposto no Código de Processo das Contribuições e Impostos), entrega de coisa certa (art.º 156.º) e prestação de facto, fungível (1 e 2 do art.º 157.º) e infungível (3 do art.º 157.º) (a execução das obrigações positivas de prestação de facto infungível é rodeada, atenta a sua natureza, de especialíssimas cautelas: artigo 157.º, n.º 3)

Em geral, porque estamos num Estado de Direito, a imposição coerciva pela própria AP dos actos administrativos, portanto sem recurso aos tribunais, só seja possível desde que seja feita pelas formas e nos termos admitidos por lei, designadamente precedida por decisão com respeito das normas do procedimento administrativo e com respeito do conteúdo dessa decisão (artigo 149.º, n.º 2)

- CONTRATO ADMINISTRATIVO (CCP)

A importância do contrato numa Administração que se quer em medida crescente aberta ao diálogo e à colaboração com os administrados, eficiente e maleável, impunha, porém, que se traçassem alguns princípios orientadores, hoje constantes do CCP, que assume em geral a doutrina e princípios já anteriormente vigentes através do CPA.

- Definição dos tipos de contratos administrativos:

Destaco apenas os mais frequentes: contrato de empreitada de obras públicas: a AP acorda na construção de uma obra e paga-a ao empreiteiro e contrato de concessão (de exploração) de obras públicas: a AP contra a construção e concede a sua exploração por um dado tempo em que os utentes (v.g., portagens) pagam taxas até o concessionário se pagar das despesas e auferir os lucros esperados. Etc.

Enunciam-se os poderes-PRIVILÉGIOS DA ADMINISTRAÇÃO como parte no contrato (fiscalização do cumprimento; resgate: rescisão unilateral por interesse público, com indemnização de danos emergentes e lucros cessantes; modificação unilateral com compensação para equilíbrio financeiro; sanções, rescisão com justa causa ou sequestro (tomar as instalações e funcionamento em caso de abandono do concessionário, que terá pagar aos encargos financeiro tidos nesse período pela AP)

-consagrou-se o princípio da admissibilidade da sua utilização, salvo quando outra coisa resultar da lei ou da própria natureza das relações que tiver por objecto;

-processo de formação dos contratos: aplica-se, na medida do possível, as disposições relativas ao procedimento administrativo;

-modo de escolha do co-contratante, regulando de forma geral a dispensa de concurso, limitando, naturalmente, esta possibilidade;

-Estabelece-se, com carácter geral, a não executoriedade dos actos administrativos interpretativos ou que modifiquem ou extingam relações contratuais, pondo, assim, termo à possibilidade de comportamentos abusivos: a execução forçada das obrigações contratuais devidas pelos particulares, salvo se outra coisa tiver sido previamente acordada, só pode ser obtida mediante acção a propor no tribunal competente;

- consagra-se a admissibilidade de cláusulas compromissórias.


[1]  Lei n.º 10/2003, de 13 de Maio, que estabelece o regime de criação, o quadro de atribuições e competências das áreas metropolitanas e o funcionamento dos seus órgãos (D.R. n.º 110, Série I-A, pág.s 3050-3057).

[2] Lei n.º 11/2003, de 13 de Maio, que estabelece o regime de criação, o quadro de atribuições e competências das comunidades intermunicipais de direito público e o funcionamento dos seus órgãos (DR. n.º110, Série I-A, Pág.3057-3065).

[3] Este regime geral é aplicável aos institutos públicos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as necessárias adaptações estabelecidas em decreto legislativo regional (parte final do n.º2 do artigo 2.º).

[4] Lei-quadro dos institutos públicos, D.R. n.º12 Série I-A, p. 301-311.

[5] Só em casos excepcionais, devidamente fundamentados, podem existir institutos públicos sem autonomia financeira (n.º3 do artigo 4.º).