|
FUNDAMENTOS
CONCEPTUALES, ECONÓMICOS Y JURÍDICOS
DE LA
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Fernando Condesso es Catedrático de Derecho Administrativo y de Ciencia Política, Coordinador de Departamento de Ciencia Política, Regente de Políticas Públicas y de Desarrollo Sócio-Económico, Agregado en Ciencias Jurídico-Políticas, Doctor en Derecho Público, Doctor en Geografía y Ordenación del Territorio, PLD en Derecho del Estado, DEA en Derecho y DEA en Geografía, Licenciado en Derecho y en Filosofía. Ha hecho estudios superiores e investigación en España, Portugal, Bélgica y Brasil. Ha sido Presidente de Asamblea Municipal, Diputado y Porta-Voz de Grupo Parlamentario gobernante, Presidente de Comisiones parlamentarias de Defensa Nacional, de Trabajo y de Investigación en materias ambientales, de Subcomisión de Justicia, etc., Diputado Europeo en dos mandatos, Observador a la UEO y Vice-Presidente de la AP del Convenio ACP-CEE. En su carrera académica, ha regido aún y publicado obras concernientes a otras asignaturas, tal como Derecho y Gestión Municipal, Derecho Comunitario, Derecho Internacional, Derecho Constitucional, Derecho de la Ordenación del Territorio, Derecho del Ambiente y Derecho Urbanístico. De entre sus publicaciones de referencia relacionadas con el tema, cítese "Ordenamento do Território: Administração e Políticas Públicas, Direito Administrativo e Desenvolvimento Regional", "Direito do Ambiente, "Direito do Urbanismo, "Caminhos da Europa", etc.. Miembro permanente de las Comisiones de Referee de las Revistas Observatorio Medioambiental, M+A. Revista Electrónica de Medioambiente del Instituto Universitario de Ciencias Ambientales de la Universidad Complutense y del Comité Científico de la Revista Electrónica Iberoamericana del Centro de Estudios de Iberoamérica de la Universidad Rey Juan Carlos, Madrid.
***
Catedrático de Derecho Administrativo
Doctor en Derecho Público, Doctor en Planificación Territorial
Agregado en Ciencias Jurídico-Políticas
Coordinador de Departamento de Ciencia Política,
Regente de Políticas Públicas de Desarrollo Sócio-Económico
Ex-VPresidente de la AP del Convenio ACP/UE
Parlamentario Nacional y Europeo
FUNDAMENTOS
CONCEPTUALES, ECONÓMICOS Y JURÍDICOS
DE LA
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
ÍNDICE
Parte I – Fundamentos Conceptuales de la Nueva Política Territorial Europea
1. Concepto de ordenación del territorio
1.1.Concepto y problemática de la transformación de los suelos y interferencias ambientales
1.2. Fundamentos conceptuales e instrumentales de la ordenación del territorio y la ETE
1.2.1.Conceptos ligados a la intervención planificadora
1.2.1.1.Concepto y tipología global del planeamiento
1.2.1.2.Planeamiento economico-social y planeamiento físico
1.2.1.3.Planificación territorial
A)-Objetivos del planeamiento territorial
B)-Modelos de planeamiento territorial
C)-Modelos de ocupación del territorio
D)-Planeamiento y tipología de la intervención en el planeamiento territorial
a)-Consideraciones generales
b)-Planeamiento normativo, estratégico y táctico
2.Fundamentos materiales y conceptuales del desarrollo territorial del espacio europeo.
2.1.Análisis espacial del proceso de integración europea y su influencia en la concepción de la planificación territorial
2.2.Desarrollo funcional del espacio europeo
2.3.Desarrollo sostenible y el territorio. Economía y desarrollo
2.4.Desafíos territoriales en el espacio europeo. Evolución de tratamientos de las cuestiones territoriales a nivel europeo
3.Fundamientos económicos del desarrollo territorial
4.Subdesarrollo y degradación social y ambiental
5.Desarrollo sostenible
6.Orígenes del concepto de la sostenibilidad y su encuadramiento actual
Parte II-Teorías del Desarrollo Económico
1. Teorías aterritoriales
2.Teorías de la economía espacialmente situada
2.1.Evolución de la consideración del territorio en el análisis económico
2.2. Integración de la localización y de la organización del espacio en el análisis económico
2.2.1. Teorías de la localización
2.2.1.1. Prolocalistas
2.2.1.2.Escuelas modernas de la localización
2.2.2.Teorías del desarrollo regional
2.2.2.1.Principales teorías económicas del desarrollo regional
2.2.2.2.Teoría de los polos de desarrollo
2.2.2.3.Teorías del desarrollo autocentrado
3.Ciencia y política regionales. Evolución de la "ciencia" regional
3.1.Origen y evolución doctrinal de la ciencia regional
3.2.Teorías del desarrollo regional.Política regional y su influencia en el planeamiento territorial. Desarrollo económico regional y planeamiento territorial
4.Encuadramiento teórico de la planificación territorial. Ordenación del territorio y planeamiento
5.Ordenación territorial regional
6.Planeamiento, desarrollo y política regional.Economía y Política RegionalXXX.
7.Elementos estructurantes del sistema general de planificación territorial.
7.1.Teleologia ordenacional
7.2.Tipología general de los IGT
7.3.Fundamentos unionistas de la política regional y de la OT
7.4. Ordenación territorial y ETE
7.5.Estratégia ordenacional del territorio europeo.Economía, planificación y desarrollo regional. Articulación con la ETE
7.5.1.Estrategía ordenacional del territorio europeo
7.5.2.Modelo de actuación planificada
7.5.3. Política regional europea y ETE. Potencial conflicto entre objetivos de competitividad y objetivos de cohesión territorial. Prepolítica territorial preconizada
Parte III-Articulación de los Objetivos Globales y Eficacia Práctica de la Planificación Territorial y Nuevos Rumos de la Ordenación del Territorio
1.Rumbos actuales y futuros de los sistemas de planificación y de la política territorial europea
1.1.Rumbos actuales y futuros de los sistemas de planificación
1.2.Futuros caminos de la ordenación territorial peninsular
2.Desarrollo regional, globalismo y regionalismo
3.Objetivos ordenacionales vigentes y cuestión de su cumplimiento
4.Análisis del estado de la planificación y de los contenidos de los planes y directrices regionales
4.1.Planificación en la Península Ibérica
4.2.Objetivos de la planificación territorial española
4.3.Cuestión de la efectuación de los objetivos territoriales
4.4.Ordenación territorial, el desarrollo económico y cuestión de la efectuación concreta de las soluciones vigentes
4.5.Carácter “soft” y la ejecución de laETE
Parte IV-Cuestión de la Actuación Interadministrativa en el Ámbito Territorial del Control y Ejecución del Sistema de Planes y de la Necesidad de Entidades Estaduales y Peninsular de Acompañamiento de la Aplicación de la ETE y Políticas Territoriales en General
1.Sistema de planificación y su aplicación
2.Opciones de desarrollo territorial europeo
3.Aplicación cooperativa de la ETE.
4.Problemática de las atribuciones de la ordenación del territorio en la península ibérica
5.Conceptualización de las relaciones materiales interadministrativas y la necesidad de órganos interadministrativos y entidades específicas permanentes
Conclusiones Finales
Bibliografía
AP - Administración Pública
CCAA - Comunidades Autónomas
CCDR - Comisión de Coordinación y Desarrollo regional
CEE - Comunidad Económica Europea
CEMAT - Conferencia Europea de los Ministros responsables por la OT
del Consejo de la Europa
CNUAD - Comisión Mundial del Ambiente y Desarrollo
DAFO - Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades
EUA - Estados Unidos de la America
FEDER - Fondo Europeo de Desarrollo Regional
FJ - Fundamiento Jurídico
IDH - Índice de Desarrollo Humano
IDT - Investigación y Desarrollo Tecnológico
IGT/ IOT - Instrumento de Gestión territorial/ Instrumento de Ordenación Tterritorial
MIT - Massachussets institute of Technology
NAFTA - Acuerdo de Libre Comercio Americano
ONU - Organización de las Naciones Unidas
PAC - Politica Agrícola Común
PEOT - Plan Especial de Ordenación del Territorio
PI - Península Ibérica
PIB - Profduto Interno Bruto
PIOT/PIMOT - Plan Intermunicipal de Ordenación edl Territorio
PMOT - Plan Municipal de Ordenación del Territorio
PNB - Produto Nacional Bruto
PNPOT - Programa Nacional de Política de Ordenación del Territorio
PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POLIS - Programa de Recualificación Urbana y Valorización Ambiental de las
Cidades
PP - Plan de Pormenor
PROT - Plan Regional de Ordenación del Territorio
PSOT - Plan Sectorial de Ordenación del Territorio
PU - Plan de Urbanización
STC - Sentencia del Tribunal Constitucional
TC - Tribunal Constitucional
TCE/TUE - Tratado de la Comunidad Europea/Tratado de la Unión Europea
10: a 09: - año ( desde 1910 a 2019: solo para los últimos cién años
y solo cuando es seguido de la página)
: número - - Página … ( … :número- : página … y siguientes)
INTRODUCCIÓN
1.El objeto de esta publicación es la ordenación del territorio peninsular, implicando cuestiones fundamentales de economía y de desarrollo regional, que tiene asociadas las exigencias derivadas de los principios consagrados en la Estrategia Territorial Europea (ETE/EDEC) y la aptitud conformadora de estas exigencias en los sistemas y principios que encuadran la planificación territorial en España y Portugal. Es un estudio pionero por su amplitud y que, por las experiencias que profundiza, tiene también extrema utilidad para los países iberoamericanos, desde luego Brasil y Perú, donde amigos varios me estimulan y frecuentemente me invitan a congresos y clases, o sea, para los académicos y dirigentes de administraciones regionales y locales, como para los legisladores y Administraciones nacionales de toda la América del centro y sur, con cuyos juristas, instituciones políticas y universidades más tengo colaborado.
2.En este libro, en causa está la cuestión de la concretización de la planificación territorial, en términos de desarrollo armónico de todo el espacio peninsular, teniendo presente los principios de ordenación existentes en España y Portugal y las orientaciones del nuevo esquema de desarrollo del espacio europeo (EDEC/ETE).
La preocupación fundamental es la del análisis de su compatibilidad, instrumentalidad y practicabilidad, en el plano de su ser y de su previsible iter, de su funcionamiento. Esto es, el análisis de su adecuabilidad y de la eficacia general del sistema para poder responder adecuadamente, a los desafíos programáticos de desarrollo futuro de los territorios peninsulares, hoy también plasmados en los objetivos realizadores de la Estrategia Territorial Europea.
3. Este análisis incide sobre el sistema de planeamiento físico a nivel regional, el planeamiento territorial y las exigencias de integración de las opciones de planeamiento económico ligadas a concepciones de desarrollo económico regional y a políticas regionales implicadas por la ETE. Y, con respecto a este sistema, exigido por la ETE, la problemática de su articulación global, interna e internacionalmente, para garantizar su realización efectiva, teniendo presente tanto la realidad pluriestatal de la Península y la compleja realidad político-administrativa compuesta del Estado Español, como la necesidad de unidad geoestratégica del planeamiento ante la conformación única del territorio.
4.El labor se centra en el análisis y comparación del Esquema Territorial Europeo y del sistema ibérico de ordenación territorial ya erigido, que con aquél se tiene o deberá conformar en el futuro.
La escala última del análisis es la Península Ibérica, por lo que haremos al final una reflexión sobre el macro-encuadramiento del planeamiento territorial en España y Portugal para poderse asegurar el grado de adecuación para vincular los objetivos de desarrollo espacial de la Unión Europea.
5. Este síntesis no consigna el campo de investigación que ha pasado por el análisis de aspectos reconfiguradores del tema de la planificación con respecto de la ETE, pues aquí se pretende, sobre todo, constatar objetivos de la planificación, después de presentar el marco teórico, doctrinal, político-estratégico y normativo, donde la materia se inserta y describir el esquema propuesto para Europa y los sistemas vigentes en la Península Ibérica.
6. La investigación se ha situado en el ámbito del sistema vigente de instrumentos de ordenación del territorio, sin prejuicio de ciertas incursiones sintéticas y necesarias en términos de presupuestos justificativos de las nuevas orientaciones europeas, no específicamente en los dominios del urbanismo o del ambiente o del respectivo planeamiento urbano y ambiental. Y el tema específico de este estudio sobre la planificación territorial ibérica es abordado, en general, apenas según su macro-encuadramiento normativo, tanto en España, como resumidamente en Portugal, lo que no dispensará en un momento posterior el análisis complementario, al nivel del micro-encuadramiento, de los planos concretos que ya existan.
7.Naturalmente, que quién, a seguir, prosiga en la línea de este estudio habrá que completarlo con el análisis no sólo de la ejecución o no de los objetivos, sino también de los medios de cooperación interadministrativos en evolución, para comparar y verificar su adecuación a los objetivos del ETE, en tarea casuística (de que se dará constancia en la parte preconclusiva de este libro, reportada a un análisis nuestro del inicio del siglo), tarea inacabada y siempre importante para tener la comprensión del fenómeno ordenacional peninsular y de sus posibilidades, en términos de aproximación o alejamiento, actual y futuro, a los objetivos de la ETE, cogiendo naturalmente los frutos de la presentación del encuadramiento del sistema instalado, para permitir concluir sobre la suficiencia o no de los actuales encuadramientos y poder proponerse nuevas soluciones[1].
8. En términos generales, hay que referir que, definido el objeto de este estudio y apuntado su interés individual e importancia para la sociedad, cabría, desde luego, conocer pormenorizadamente como ha sido estudiada la realidad delimitada, o sea, la metodología de investigación adoptada, pues, como señala Sierra Bravo, el método “es una forma de realizar una actividad; el camino o el proceso que la actividad en cuestión ha de seguir para alcanzar su objetivo” y el método usado en las ciencias, como “método especifico y determinado, recibe el nombre de científico, porque tuvo su origen, aplicación y desarrollo, ante todo, en las ciencias consideradas típicas, las físicas y naturales”. Entre los distintos tipos de métodos es, “en lugar de un método de pensamiento simplemente”, un método de investigación, no sólo “en cuanto supone una forma de actuación que se orienta a ampliar el conocimiento de la realidad que nos rodea”, como “por la perfección y eficacia que ha logrado”, constituir “el método de investigación por excelencia”. mereciendo ser llamado “método de investigación científico y no método científico sin más”. Además del método peculiar de cada una de las ciencias, formado “por las distintas formas de combinación y aplicación en ellas de los métodos sustantivos de pensamiento, (...), y de investigación”, la verdad es que “no existe un método científico peculiar de aplicación general en todas las ciencias”, sino “método de investigación científico”, en el cual, como en todo método, “se pueden distinguir su contenido o método propiamente dicho, formado fundamentalmente por la serie de etapas sucesivas a seguir para alcanzar el resultado pretendido y su base racional, constituida por el conjunto de ideas que sirven de fundamento y de orientación al método propiamente dicho. Estas técnicas, específicas de cada ciencia, “pueden ser muy diversas, porque cada objeto de investigación reclama sus técnicas propias”, más el método de investigación científica, en general, “como procedimiento, se concreta en un conjunto de trámites, fases o etapas”, esto es, “actuaciones”, que “consiste en formularse interrogantes sobre la realidad del mundo y de los hombres, basándose en la observación y en las teorías ya existentes; en anticipar soluciones a estas cuestiones y en contrastar, con la misma realidad, dichas soluciones previas o hipótesis, mediante la observación de los hechos su clasificación y su análisis. Su evolución, como Mario Bunge señala en términos de encuadramiento del método de investigación científico, sigue una serie ordenada de operaciones: “enunciar preguntas bien formuladas y verosímilmente fecundas; arbitrar conjeturas fundadas y contrastables con la experiencia, para contestar a las preguntas; derivar consecuencias lógicas de las conjeturas, arbitrar técnicas para someter las conjeturas a contraste, someter a su vez a contraste estas técnicas para comprobar su relevancia y la fe que merecen, llevar a cabo el contraste e interpretar sus resultados; estimar la pretensión de verdad de las conjeturas y la fidelidad de las técnicas, determinar los dominios en las cuales valen las conjeturas y las técnicas, y formular los nuevos problemas originados por la investigación”.
9. Las fuentes de información para el desarrollo del estudio se divide en una multiplicidad de documentación bibliográfica en el ámbito de la teorización de la economía regional y sostenible y de la ordenación del territorio, y de fuentes normativas, ya las de naturaleza soft, indicativas, como el ETE, ya las impositivas, dirigidas a los Estados y a las Administraciones públicas, en el ámbito de la protección del ambiente y de la planificación territorial peninsular, de que en esta publicación de síntesis apenas se ha dado algunos elementos básicos, siendo como es, fruto de obras más desarrolladas (además de textos publicados en lengua española, especialmente los libros Ordenamento do Território da Península Ibérica e o Novo Contexto da Estratégia Territorial Europeia. Facultad de Filosofía y Letras, Departamento de Geografía, UNEX, Cáceres, España, Biblioteca de la UNEX y Ordenamento do Território: Administração e Políticas Públicas, Direito Administrativo e Desenvolvimento Regional. Lisboa: ISCSP, 2005).
10. La estructura de la exposición comienza con la presentación de la fundamentación conceptual de la materia, breves apuntes de la teorización económica y su evolución para la consideración del espacio, y de los grandes principios de la política regional. Después, se analiza la ETE: refiriendo el mero cuadro de síntesis, los objetivos y las políticas europeas y peninsulares que más la implican, sobre todo la regional, se presentan algunos datos de sistemas de planificación territorial. En la última parte, se analizan los macro-objetivos de las leyes y de los concretos planes territoriales, ya en términos de su receptividad a los objetivos económicos y de política regional inscritos en la ETE, ya en términos de los modelos de cooperación inter-administrativa para su formulación y ejecución, en estas áreas infraestatales, condición esencial para su coherencia y eficacia, terminando con la enunciación de soluciones que creemos más adecuadas a garantizar la articulación y efectuación de objetivos y de poderes de intervención a todos los niveles territoriales de las Administraciones peninsulares implicadas en el Ordenamiento del Territorio.
11.En relación a todo cuanto se deja referido, el estudio en que se basa este resumen ahora publicado ha avanzado teniendo presentes las exigencias de toda la investigación científica, desde el levantamiento del marco teórico a la formulación y verificación de hipótesis, hasta la elaboración de tesis y propuestas en el ámbito de la concepción normativa general del planeamiento nacional y regional, territorial, de naturaleza sustantiva, y, sobre todo, de naturaleza orgánica, con la instauración de adecuados instrumentos institucionales que garantizan la articulación, coordinación y cooperación interadministrativa de las políticas y soluciones de ordenación del territorio, a nivel intraestatal y peninsular, para encuadrar la superación de los problemas que el estado actual de la cuestión analizada levanta. Cuanto al concreto cuadro metodológico de evolución, ese estudio a seguido los caminos y metodologías de argumentación propios de las ciencias sociales. La elaboración de este estudio, de que este libo es una síntesis de las materias más directamente conectadas con la OT y la ETE ha asentado, básicamente, en una triple metodología de avance, apurando los encuadramientos de las materias y de las soluciones, a tener en cuenta. Por un lado, se ha recurrido a una metodología diacrónica, analizándose, por grandes etapas, en los debidos contextos, la afirmación y el desarrollo gradual de las implicaciones territoriales y de la integración de la perspectiva de la ordenación del territorio en el proceso de integración y de cooperación de los Estados Europeos, desde los momentos de influencia prevoluntarista del propio proceso de unificación, por la vía de la aplicación de las políticas, sobre todo de la política agrícola común y de la aplicación de los fondos estructurales, seguido de la creación de la política ambiental hasta la aprobación del ETE. No se ha pretendido el análisis de la dimensión territorial del proceso de integración europea y de los diferentes sistemas espaciales en que se estructura, pero sólo apurar los objetivos de la “política” territorial europea y, especialmente de la “política” de ordenación del territorio, «enformada» (conformada, metida) en la política regional. Finalmente, nos hemos socorrido de la metodología sincrónica, comparando los sistemas de ordenación territorial europeo y los consagrados en la Península Ibérica, en términos de Instrumentos de Gestión del Territorio y sus objetivos. Asentando la investigación en otros estudios, constantes de las fuentes bibliográficas y en fuentes nomocráticas, citadas y referenciadas en el final, de acuerdo con la explicación que, a continuación se hará, fijados los marcos teóricos, dispositivos, se ha recurrido en general, como es común a las varias áreas de las ciencias sociales, las normas de argumentación deductiva, racional, a partir del contexto teórico presentado, iter básico para evitar afirmaciones arbitrarias, para garantizar un proceso epistemológico que, con rigor, parta de la teoría para observar la realidad, constatada por los métodos anteriormente referidos. Y, no son, pues, independientemente de la natural componente reflexiva subjetiva e ideológica, de que todo el analista es portador y vehículo, en la aproximación al conocimiento de la realidad propuesta para el estudio, se usará el método inductivo, a partir de la realidad constatada, procurando explicarla y teorizándola. Todo siempre en un camino interpretativo general, conformado por un criterio orientador que dará el primado a la perspectiva teleológica y al encuadramiento sistemático, en la procura de una coherencia global de las políticas y, al final, de los instrumentos que constituyen el objetivo fundamental del análisis autofijado, en relación a los objetivos trazados y de los principios heterofijados, consagrados por las instituciones a quien cabe su producción, y teniendo presentes las teorías adecuadas para las varias temáticas parcelarias a abordar. Sin perjuicio de los aspectos fundamentales de los que la metodología usada se sirve, naturalmente, además de los métodos problemático-hipotético (procurando formular problemas sobre la realidad y avanzar conjeturas, propuestas de soluciones probables para ellas), analítico-sintético (“estudia la realidad, distinguiendo y separando unos de otros sus elementos más simples, pero no se queda aquí, sino que procura luego unir y recomponer los elementos separados obteniendo una visión global del conjunto y de las relaciones estructurales entre sus elementos”), y selectivo (detección y concentración de la observación en los factores sociales, también los normativos, más relevantes, sin avalizar simples apariencias), ello se asienta, en general, en el método inductivo-deductivo. El método “inductivo en cuanto procede mediante la clasificación sistemática de los datos obtenidos durante la observación, con el fin de determinar las regularidades que presentan”. Mientras tanto, la ciencia, “aunque se base en la inducción sistemática en mayor medida que otros tipos de conocimiento, utiliza, asimismo, necesariamente la deducción, que consiste en la derivación de conceptos y enunciados, no de la observación de la realidad, como la inducción, sino de otros conceptos o enunciados establecidos anteriormente”. Dígase, además, que la inducción y la deducción “en la ciencia no se oponen entre sí, sino que la deducción está íntimamente unida en ella a la inducción” y la inducción “sólo da lugar inmediatamente a datos sobre la realidad. Pero, el relacionar estos datos, establecer conceptos y enunciados con base en ellos, y sacar conclusiones de todo género es en gran parte obra deductiva”. Por consiguiente, el proceso metodológico mencionado es el que mejor se adapta a este estudio científico, puesto que inducir y deducir, de lo general a lo particular y viceversa, es lo que se pretende con las escalas consideradas (continental, peninsular, regional y lugar). Además, desde la óptica geográfica, es una metodología que se ajusta a la capacidad de síntesis estructural muy propia de la ciencia geográfica como disciplina.
PARTE I – FUNDAMENTOS CONCEPTUALES DE LA NUEVA POLÍTICA TERRITORIAL EUROPEA
1. Concepto de ordenación del territorio
1.1.Concepto y problemática de la transformación de los suelos y interferencias ambientales
El concepto de ordenación del territorio aparece hoy y incuestionablemente ligado a la busca permanente de los imperativos de la organización más racional de la ocupación de los suelos y de ampliación de los aglomerados con los de la protección del ambiente e de potenciación de objetivos económicos y sociales locales[2], con recurso a todas las medidas y técnicas adecuadas a coordinar los impactos de la intervención de todas las políticas sectoriales, intentando al final garantizar una repartición el más equilibrada posible del crecimiento económico con cualidad de vida (Romà y Font, oc: 15).
El principal objetivo de la ordenación del territorio es ordenar las localizaciones y otros usos territoriales, en una perspectiva correctora de los desequilibrios producidos por el crecimiento económico-social y urbanístico, proporcionar los encuadramientos para los diversos destinos del territorio, o sea la racionalización de la intervención humana, integrando sus diferentes actividades con incidencia o repercusión territorial y definiendo la utilización óptima de los recursos a la disposición de una determinada población, para el desarrollo de una forma equilibrada y respetuosa del ambiente. En una acepción ecléctica, ante la legislación y planes vigentes, posiciones doctrinales, derecho comparado y orientaciones para las políticas europeas puede definirse la ordenación del territorio, en esto estado de su evolución, de molde a integrar el encuadramiento de preocupaciones urbanísticas y súper urbanísticas, de planeamiento económico-social regional y sectorial y ambientales. Es una función administrativa global territorializadora de todas las políticas con influencia en el desarrollo y conformación del espacio físico, intentando objetivos de equilibrio, en la localización de las personas, actividades y riqueza, en orden a garantizar la calidad de vida y el bien-estar de las poblaciones.
El planeamiento económico, entendido como política de desarrollo, en que ganan importancia las estrategias regionales y locales, basadas en el desarrollo endógeno, ya no está apenas en las manos del Estado, pasando por iniciativas regionales y locales. Hoy, no ha duda que la ordenación del territorio es materia de la responsabilidad de las Administraciones Públicas, aunque se destinando a ordenar, en grande parte, los suelos privados, ministrar orientaciones para estos niveles locales, en términos de intervenciones de planeamiento físico y de políticas de correcciones de los desequilibrios regionales, de desarrollo económico regional, asociado al planeamiento económico-social endógeno. En términos de continente físico y contenido material, que ya resultaba de la Carta Europea, al exigir en el espacio europeo y por lo tanto en el ámbito ibérico, en que hay que analizar lo dispuesto en sus Constituciones, una concretización compatibilizadora o por lo menos no inviabilizadora de las políticas unionistas, influenciadas por el pensamiento del desarrollo económico situado, y por la necesidad de potenciar los distintos aspectos de las políticas regionales de grande relevancia en la conformación territorial. En lo que se refiere al contexto actual de la OT en el ámbito de la política territorial europea, la planificación aislada acabó, debiendo destacarse "the role of spacial planning in helping to manage and direct growth, and conserve Europe’s natural and built heritage", siendo cierto que la ordenación territorial tiene aumentado su importancia "en el proceso de cohesión europea" (MILLAN,1991; CE,1997:21). Las características integrantes de su configuración, con una vocación omnicomprensible del territorio, panimperialista, ultrapasando la densificación de la mera idea de planeamiento físico o planificación territorial. En la Península, en general, hay que decir que el proceso ordenador resulta de los planes territoriales y directrices de ordenación del espacio, emitidos por las CCAA españolas, los Estados y las Regiones Autónomas portuguesas, los planes sectoriales, el planeamiento urbano y las medidas de política regional, por el que las "grandes parcelas de la ordenación del territorio", en las acepciones que dominan la doctrina, son, en la acepción restricta, la planificación física infraestatal y supramunicipal, y, en la acepción amplia (integrando la política territorial, o sea, también el conjunto de políticas y planificaciones con incidencia territorial), todas las decisiones con implicación en el territorio, de la competencia de todas las Administraciones públicas. Cuanto a las posiciones a adoptar sobre los temas teóricos analizados, y empezando por la temática de la economía, planificación y desarrollo regional, referiré que el que designo como óptimo ordenacional del territorio no es un resultado abstracto. Sólo tiene sentido ante la realidad situada: el territorio tiene, per se, un valoreminentemente socioeconómico, porque el espacio a conformar es siempre, no un ente abstracto, pero uno sistema compuesto interconectado e interactivo de uno subsistema natural y social. La OT adecuada es fruto de la racionalidad en la ocupación de los territorios, teniendo presente el "entorno" y las posibilidades de uno desarrollo regional, que parte de una proyección económica situada. Por eso, la OT no puede dejar de ser la disposición y actuaciones públicas de liderazgo de un programa o proyecto de futuro, tratando llevar a la utilización óptima y sustentable de los recursos naturales y económicos de un determinado territorio, y la utilización de los recursos propios y de otros ajenos, que capte, para desarrollar sus actividades de forma equilibrada, lejos de la concepción liberal, y no de un análisis "puntiforme", y en este sentido indiferente a las realidades concretas y hasta en grande parte, en general, acientifico, como la "economia política tradicional", hay que combinar mercado e intervención pública territorial, a través de la función administrativa de la OT, que debe ser capaz de convertirse en un medio eficaz, que permita tratar el territorio como un "factor de desarrollo" (a través de toda una gama de políticas, planes, programas, proyectos y planificación integral, permitiendo la gestión concreta del territorio). Y, desde luego, la nueva Estrategia Territorial Europea implica esta concepción amplia de ordenación el ámbito europeo (Navalpotro, oc::140),a aplicar en todos los escalones geocráticos integrantes da la Administración, desde los municipios, comunas y regiones a las naciones, y mismo en el ámbito europeo[3].
Son seis las razones que hicieran la Unión estudiar y dislocar montantes significativos para la ordenación territorial, intentando la cooperación efectiva entre todos los agentes a implicar: el reconocimiento de los efectos que "el desarrollo espacial en un Estado miembro o región puede tener en relación con sus vecinos o para el the resto de la Unión Europea"; la necesidad de maximizar las distintas potencialidades del mercado único, siendo cierto que se constata que los desafíos em infra-estructuras e incoherencias en los padrones de desarrollo espacial deben ser minimizados; la necesidad de coordinar las inversiones públicas incluyendo los Fondos Estructurales, para acabar con las disparidades regionales; el aumento de las oportunidades para tratar de común acuerdo un conjunto de problemas inter e transfronterizos de planeamiento; la constatación de la importancia de la promoción del desarrollo sostenible del territorio europeo e asegurar el crecimiento económico equilibrado ante la necesidad de proteger el ambiente y el patrimonio y de retirar las implicaciones del desarrollo espacial de la integración de los países del sudeste y leste Mediterráneo con la Unión.
La promoción de la cooperación, en esto ámbito, se reflecte en documentos que intentan situar el contexto de la ordenación territorial. En efecto, las modificaciones socioeconómicas, físicas y de la geografía política de la Europa aparecen analizadas en Informes de la Comisión Europea, tales como el Informe EUROPA 2000, de 1991, que ha venido "fornecer informaciones sobre las grandes tendencias de la planificación territorial comunitaria y sobre un cuadro de cooperación (Bruce, o.c:, 27); la creación en 1991 del Comité de Desarrollo Espacial, pretende apoyar la cooperación intergubernamental en el dominio de la planificación territorial y proponer un Esquema de Desarrollo del Espacio Europeo, las análisis sobre las dinámicas espaciales a través del territorio europeo, con estudios transnacionales y de impactos externos; el Informe Europa 2000+, de 1994, con las conclusiones sobre los referidos estudios transnacionales y políticas preliminares del Compendium de 1997, la Comunicación sobre Competitividad y Cohesión: Rumos Regionales, el Quinto Informe Periódico, de 1994, el reconocimiento "de l’aménegement du territoire" en el tratado de la UE, como politica ligada a la proteción del ambiente", el The EU compendium of spacial planning systems and policies de 1997, y, finalmente, el EDEC/ETE, todo textos que demonstran la complejidad del contexto en que opera la OT.
Fig.I: Modalidades de cooperación en materia de desarrollo territorial:
Fuente: CE, CDT –ETE: Estrategia Territorial Europea: (…). Luxemburg:
OPONE, 1999, p.39, Fig.7.
Los factores determinando la política territorial fueran el crecimiento urbano, la internacionalización de las fuerzas económicas, el impacto de la integración europea y, sobre todo, de las políticas de la UE y el impacto de todo esto en el empleo y en el aumento de su movilidad, y, naturalmente, el imperativo de imponer padrones de desarrollo sustentable en el crecimiento económico y en el desarrollo territorial. Los desequilibrios territoriales pueden ser corregidos, total o parcialmente, por medio de intervenciones de las Administraciones públicas, que suelen ser dirigidas, en primero lugar, para la dotación de infraestructuras de transporte y comunicaciones, para crear mayor interrelación entre los territorios tradicionalmente más apartados de las redes principales de comercio y, también, encaminadas para la preservación del tejido de soporte de ciudades medias y pequeñas, todo traduciendo dotaciones descentralizadas de servicios y recursos públicos de carácter regional y local, que inducen facilidades a las poblaciones locales en su propio territorio y captan inversiones privadas para el sector de los servicios. En síntesis, el concepto unionista de OT difiere de los conceptos más estrictos o más amplios, corrientes en los diferentes Estados, aunque con puntos comunes de contacto, ora con unos, ora con otros, en la medida en que tuve de ser perspectivado teleologicamente para llenar objetivos amplios, ligados a atribuciones y preocupaciones de la UE, por el que integra todos los elementos referentes a la gestión de los territorios y respectivo desarrollo económico-social, con la política regional y la planificación estratégica y mismo el planeamiento físico (que es uno planeamiento detallado sobre la ocupación de los distintos solos). Así, corresponde a uno concepto amplio, en el sentido material, abarcando el económico, el desarrollo regional y local y en sentido geográfico, abarcando cualesquiera ámbitos territoriales. De cualquier modo, este estudio ha analizado sólo la técnica de la planificación territorial, esto es, la OT de los espacios regionales.
Operativamente, la primera consideración pertinente tiene que ser la de posicionarse sobre el concepto vigente en la PI y, desde luego, en sus Leyes Fundamentales. En España, la descentralización, la cooperación y la colaboración entre entidades públicas territoriales tienen que ir de manos dadas, pues, como en general en los países europeos regionalizados o federados, la cuestión tiene relevancia en la distribución de las atribuciones entre los escalafones de poder territorial infraestatal: Estado, CCAA e entes locales. Pero, las dos corrientes doctrinales jurídicas aceptan que la ordenación es una actividad supramunicipal (en cuanto el urbanismo es tarea municipal), con una densificación material amplia (abarcando los distintos sectores de la actividad administrativa) y es formulado esencialmente a través de la técnica del planeamiento[4]. El Tribunal Constitucional español, cubriendo el concepto amplio, ultrapasa la propia letra de la Constitución, refiriendo que, en la OT, debe tomarse en cuenta "la incidencia territorial de todas las actividades de los poderes públicos, para garantizar la mejor utilización de los recursos del suelo y del subsuelo, del aire y de la agua y el equilibrio de las distintas partes del territorio"[5]. En un breve análisis de las normas ibéricas sobre el concepto de OT en el derecho constitucional ibérico, aunque la ETE exija la compatibilidad de su perspectiva amplia con las leyes fundamentales peninsulares, esta no existe en parte. Todo pareciendo lejos del concepto amplio, consagrado en la Carta Europea de Ordenación Territorial y que la ETE sigue[6].
La ordenación del territorio no puede ser considerada solamente como una de las materias, constitucionalmente enumeradas y balizadas, con implicaciones territoriales[7]. Entre tanto, para algunos autores, cualesquiera teorías conceptualmente reintegradoras ultrapasan el precepto de la Constitución española, por referir este sólo a la planificación económica, siendo cierto que el de OT aparece como mero instrumento coordinador, no mereciendo siquiera en el Capítulo (Tercero del Título I) de los principios orientadores de la política social y económica, la consideración de una actividad substantiva, como, también, ni siquiera es tratada como una técnica planificadora instrumental del equilibrio territorial de las actividades productivas y del desarrollo urbanístico. Sáenz de Buruaga (1982:20-) considera que la función de ordenación del territorio, desde 1978 ha pasado a quedar extraordinariamente restringida en su contenido, esencialmente vinculada a la ordenación urbana, con una "nítida separación propiciada por el Texto Constitucional, entre Ordenación del Territorio y establecimiento de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 CE) ". A pesar de haber sólo una referencia directa y expresa a la macroplanificación económica, en la CE de 1978 (concretamente en el artículo 131), y no a la macroplanificación territorial, eso es superado a través del recurso transliteral a ciertas normas y expresiones panconceptualizadoras. En efecto, el artículo 131.1, al hablar de "equilibrar y armonizar el desarrollo regional" contiene una "referencia indirecta a una función pública de Ordenación del Territorio en su más amplia acepción" (González Haba y Martínez Diez, oc: 26).
Según lo que podemos designar como teoría de la doble enumeración constitucional, de Torres Riesco, a la de OT (enumeración agregada) acrece en la CE la enumeración de un conjunto de materias sectoriales (enumeración desagregada) con incidencia territorial directa (física o socioeconómica), por lo que estas integran parte de la moderna política de ordenación territorial (Torres Riesco, 1982: 85). Por retirar interés científico y operatividad legal y doctrinal al debate sobre el tema, no compartimos tal interpretación de Pérez Andrés, que defiende el concepto jurídico de OT puede ser distinto del referente a la "competencia constitucional sobre la dicha materia, y aparecer tácitamente expreso en la Constitución", entendiendo que una cosa es el concepto de OT, “con su significado y contenido, y otra, bien distinta, la repartición competencial que se haga en la Constitución de las distintas materias cuyos contenidos, desde un punto de vista teórico, puedan entenderse que forman parte de dicha función pública de conformación espacial, por lo menos disciplinariamente[8]". Todo visto, la CE de 1978 no impone[9] y no puede ser interpretada como exigiendo la desagregación definitiva de la planificación de la OT de la económica, concibiéndose los planes económicos en una perspectiva puramente sectorial y economicista, teniendo presente las carencias en el diseño territorial (Saenz de Burdaza, 1982: 22-; González Haba y Martínez Diez, o.c.: 27). Tal como no puede servir a la autonomización material desconformadora de un modelo integrado de OT, a partir de una lectura no coordinada de las atribuciones y competencias constitucionalizadas (Siedentoff, 1994:.262). En general, si es verdad que los autores vienen reconociendo la "indefinición" de la función pública de OT[10], esta no definición constitucional no impide que, de ciertas normas constitucionales, se retire un concepto inmanente a la Constitución (Ávila Orive, 1993: 58-). Importante, en una perspectiva peninsular y de la ETE, es, desde luego, reconocer que tal como en Portugal, también en España cabe al Estado combatir los desequilibrios económicos ínterterritoriales, garantizando el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre los distintos territorios del todo nacional (art. 138.1, 158.2 y art. 2 del TCE), lo que, de cualquiera manera, ya resultaría del derecho primario comunitario y de sus objetivos de cohesión socioeconómico. Además de estos, y del art. 149, se ligan con el de Ordenación los art. 40.1 (socioeconomía), 43.1 (salud), 45 a 47 (ambiente, patrimonio cultural en sentido amplio, y habitación digna), 130 y 131 (desarrollo de los varios sectores económicos y equiparación del nivel de vida de todos los españoles). Esto es, se constata que no hay una ausencia total de criterios constitucionales delimitadores de las finalidades atribuibles a la de OT. Antes, al revés, ahí "se recogen una serie de criterios de actuación de los poderes públicos, que, correctamente interpretados, funcionan como principios de orden territorial" (Pérez Andres,oc:240). Siendo así, lo que se impone es una reestructuración conceptual, a partir de una interpretación conjunta de las normas, sistemática, integradora, globalizadora, que permita aflorar el necesario concepto amplio de OT, conformado con los textos de origen supranacional, en términos que viabilicen un actuar debidamente eficaz, según "principios constitucionales de orden territorial, que, porque función pública" dividida en los artículos 148 y 149 de la CE, en uno modelo constitucional de OT más amplio del referido a la distribución territorial de atribuciones administrativas (no traducido para el art. 148.1.3), que no retire substantividad ni a los poderes estatales ni a los autonómicos. Para eso, como refiere Pérez Andrés, la función pública de ordenación puede ser definida como uno marco integrador de la planificación física, en íntima conexión con la económica y como instrumento de reequilibrio interterritorial, a nivel de la población, ambiental y económico, CON objetivo primordial la mejoría general de la calidad de vida.
La CE no impide la construcción de una política pública de OT, en sentido amplio, imponiendo la reinterpretación del concepto constitucional originario, para le dar esto sentido amplio, no sólo porque impuesto frente a la Carta Europea de 1983, como porque es necesario a la aplicación de las orientaciones de la ETE. O sea, el concepto de OT, balizado literalmente en la CE en uno sentido estricto, como una de las materias en que se reconocía la incidencia en el territorio, exige una densificación globalizadora e integradora[11]. Como refere el FJ 1.B de la STC 149/1991, de 14 de julio (recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley de Costas de 28 de julio de 1988), la "enorme amplitud de su propio ámbito", implica que "quien asume como competencia propia" la OT, solo puede efectuarla si toma en cuenta "la incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos", dado que solo así puede garantizar "el mejor uso de los recursos del suelo y del subsuelo, del aire y del agua y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo". Y la STC 36/1994, de 10.2, en una interpretación extensiva del concepto constitucional, afirma su núcleo fundamental está constituido por un "conjunto de actuaciones públicas de contenido planificador cuyo objeto consiste en la fijación de los usos del suelo y el equilibrio entre las distintas partes del territorio". En su FJ5, reaparece el carácter global e integrador de la OT: "una Ley que tiene por objeto la definición y regulación de los instrumentos de protección, harmonización de usos y de la ordenación del territorio (...) es una Ley qua afronta, desde una perspectiva global e integradora, la planificación de ese espacio físico". Por lo tanto, para articular una política de ordenación del territorio coherente con la nueva visión del planeamiento comunitario es necesario reconstruir, ampliándolo, el concepto constitucional de Ordenación del Territorio, o, como dice Pérez Andrés, al defender una concepción amplia, ultrapasando el estricto concepto que parece deducirse de la literalidad del normativo constitucional, hay que considerar que "con esta función pública ocurre algo similar al que pasa con la disciplina ambiental", pues estamos ante "una política pública de grandes consecuencias y tendencia expansiva", siendo "una concreta competencia constitucionalmente articulada juntamente con las demás competencias horizontales o sectoriales", en el Estado complejo español, en que la OT, como competencia específica, pertenece no al Estado, pero a las entidades administrativas territoriales de ámbito regional, las CCAA. Pero, esta competencia, en general referida como exclusiva, en verdad no puede ser, por la naturaleza de las cosas, excluyente, sirviendo tal aserción, cuando, mismo que se trate, objetivamente, realmente, de competencias compartidas[12], en general para no aplicar el principio de preferencia de la competencia estatal, esto es, de imposición de intereses vehiculados por el Estado, implicando obligaciones de cooperación[13]. Importa considerar que se opera una delimitación conceptual de OT que es "independiente por completo de la delimitación" que deba conformar su contenido, tal como parece "direccionada por la Constitución en uno o más títulos competenciales, que además de eso estarán sometidos a la pertinente repartición que se establece entre las distintas entidades implicadas, con base en sus respectivos intereses"[14]. Como refiere Pérez Andrés (oc:17), la OT "es uno de esos títulos competenciales que se establecen por referencia a una política pública y no a uno sector concreto del ordenamiento o de la actividad pública". En palabras del TC español, "es más una política que una concreta técnica y una política de enorme amplitud[15]-[16].
1.2. Fundamentos conceptuales e instrumentales de la ordenación del territorio y la ETE
1.2.1.Conceptos ligados a la intervención planificadora
1.2.1.1.Concepto y tipología global del planeamiento
El planeamiento, primeramente objetivado en la política económica, pasó a englobar, en la post-guerra, objetivos físicos con relación a la expansión demográfica y al aumento desordenado de los centros urbanos y posteriormente abarcando también ambientales, o sea preocupaciones con la protección de las riquezas naturales y la calidad de vida. Estamos en la era de la planificación. Técnica del gobierno y Administración, casi fuente autónoma de derecho, el plan concretiza el modelo territorial resultante en general de la ordenación del territorio, inclusive de la ordenación urbanística. Hay un casamiento ya indisociable, a que aún no dedicamos la debida atención: el de la Ordenación del Territorio y del Planeamiento.
¿Qué es un Plan? La palabra Plan es introducida, en el derecho positivo, a través de las primeras obras urbanísticas, con el sentido de representación gráfica de una determinada realidad, donde se pretende actuar con un programa concreto. Pero hoy, es más que eso, él es la base necesaria y fundamental de toda la ordenación urbanística, anticipando, en el tiempo, la fisonomía de el que será un determinado espacio territorial. Él es el instrumento normativo, que encuadra la localización de los centros residenciales y de producción, la división del suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable, el establecimiento de zonas para utilizaciones distintas y la fijación de las condiciones concretas de edificación, interdicciones o limitaciones al uso del suelo privado, la formulación de los trazados de vías de comunicación, zonas verdes, espacios libres, la localización de servicios de interés público, etc.
Bruce Millan (Introducción a la Comunicación Europa 2000, de 1991), decía que habían acabado los días del planeamiento separado, destacando la “función del plan espacial en el apoyo a la gestión y crecimiento directo y conservación del patrimonio natural y construido”, y constatando su “importancia en el proceso de cohesión europea”. Hay seis razones movilizadoras de la UE para dislocar montantes significativos para la planificación territorial y la cooperación efectiva entre todos los agentes implicados: reconocimiento de los “efectos que el desarrollo espacial no interior de los Estados o Regiones pueden tener sobre sus vecinos o para el resto de la UE”; maximización de las potencialidades del mercado único; coordinación de las inversiones públicas (incluyendo fondos estructurales para traspasar desigualdades regionales); ampliación de oportunidades para un trabajo conjunto acerca de problemas comunes de planeamiento fronterizo y transnacional; promoción del desarrollo sostenible del territorio de la UE y asegurar un crecimiento económico compatible con el ambiente y el patrimonio cultural, y retirar las implicaciones para el desarrollo espacial de la integración de los países del sudeste y mediterráneo este con la UE.
La promoción de la cooperación en la OT se refleja en documentos que procuran situar el contexto de la planificación territorial. En efecto, las alteraciones socio-económicas, físicas y de la geografía política de la Europa aparecen analizadas en Informes de la CE, tales como el Informe EUROPA 2000, de 1991, que ha venido “facultar informaciones acerca de las grandes tendencias de la planificación territorial unionista y uno marco de cooperación”, la creación en 1991 del Comité de Desarrollo Espacial pretendiendo apoyar la cooperación intergubernamental en la planificación territorial y proponer un esquema de desarrollo del territorio europeo, los análisis sobre las dinámicas espaciales a través del territorio europeo, con estudios transnacionales y de impactos externos; el Informe Europa 2000+, de 1994 (con las conclusiones sobre los referidos estudios transnacionales y políticas preliminares del Compendio de 1997), la Comunicación sobre Competitividad y Cohesión: Rumbos Regionales, el Quinto Informe Periódico de 1994, el reconocimiento de la OT en el Tratado de la UE, en cuanto política ligada a la protección del ambiente, el The EU Compendium of Spacial Planning Systems and Policies, de 1997, y finalmente la ETE (EDEC), todo textos que demuestran la complejidad del contexto donde opera la OT. Como dice el Compendium de 1997, hay varios “factores cruciales”, determinando correctamente la política territorial, a saber: “a escala do crecimiento urbano y la creciente demanda de suelo”; “creciente internacionalización de las fuerzas económicas y su impacto en el empleo; “el impacto de la integración europea en toda la Europa, particularmente de las políticas de la UE; aumento de movilidad de las personas y el imperativo político para aplicar padres de sostenibilidad en el desarrollo económico y territorial. Estos factores no implican las mismas consecuencias en todas las regiones de Europa, pero hay caminos generales señalables, como la polarización económico-social en ciertos territorios, acompañada de regresión del mundo rural y depoblación y la pérdida de la tierra agrícola “through urban sprawl and the creation of delerict and contaminated land in urban areas”, daños y amenazas a la “calidad del ambiente y presiones en áreas vulnerables con valor ambiental ” y recursos naturales y “increasing levels of waste and (...) pollution”. Todo motivos para actuar.
Esto coloca la necesidad de explicitar los conceptos de ordenación y de planificación territorial, usados a nivel de la UE, tema central del Compendium. Son variados los vocablos usados en los diferentes Estados de la Unión para referir actividades tenidas como de ordenación y planeamiento territorial. Sucede que los términos corrientes en la literatura y normas nacionales y regionales, tales como v. g., ordenación del territorio y planeamiento territorial, en España o Portugal, “aménagement du territoire” (Francia), “Raumordnung” (Alemania), “town and country planning” (Reino Unido) o “ruimtelijke ordening” (Holanda), no tienen correspondencia, muchas veces, con la noción utilizada a nivel de la UE. En la terminología de esta, la expresión planificación territorial usase “principalmente como medio para el sector publico influir en la distribución de actividades en un cierto espacio”. En causa, con este concepto están elementos y preocupaciones varios que podemos sintetizar, refiriendo la idea de “organización más racional de la utilización de los suelos y de ligaciones entre estes, de equilibrar los imperativos de la ordenación con la necesidad de proteger el ambiente y de cumplir los objetivos económicos y sociales”, englobando “todas las medidas tomadas para coordinar los impactos en el espacio de las otras politicas sectoriales, asegurar una repartición plus más equilibrada del crecimiento económico y reglamentar el cambio de ocupación de los suelos y las exploraciones inmobiliarias”. Este concepto de planificación territorial engloba la planificación nacional constante de planos-cuadros generales, documentos prospectivos que orientan esquemas de planificación territorial y documentos de escalones administrativos inferiores, teniendo muchas veces dimensión internacional, al procurar adaptar a nivel nacional las implicaciones de esquemas supranacionales, así como orientaciones o planes nacionales, incluso no teniendo dimensión espacial, porque ligados a políticas económicas gubernamentales, pretendiendo coordinar las actividades de varios sectores, y acabando por imponer restricciones a las Administraciones urbanísticas regionales y locales. En conclusión, el concepto unionista de planificación territorial difiere de los conceptos más estrictos o más amplios habituales en los diferentes Estados, aunque con puntos comunes de contacto, ora con uno, ora con otros, en la medida en que tuvo que ser focalizado tecnológicamente para comprender objetivos amplios, ligados a atribuciones y preocupaciones de la Unión, por lo que integra todos los elementos referentes a la gestión de los territorios y respectivo desarrollo económico-social, con la política regional y la planificación estratégica e incluso el planeamiento físico, que es un planeamiento detallado sobre la ocupación de los diferentes suelos.
En cuanto a la importancia de la planificación, ella no es reciente, pero es un fenómeno marcante, a partir del pasaje del Estado de Derecho Liberal para el Estado Social de Derecho, también en la vertiente de la repartición racional de los espacios existentes.
1.2.1.2.Planeamiento economico-social y planeamiento físico
¿Cómo se encuadran los varios actos de planeamiento público? En el plano de la distinción entre planes económicosociales (planeamiento macro-económico, “ligado al desarrollo de las fuerzas productivas y de las ciencias afines” y, esencialmente, a la centralización y concentración del capital y de los progresos sensibles en ciencias como la economía política, y matemática y estadística”) y planes territoriales-urbanísticos, importa referir la importancia de los factores espacio y tiempo en su programación. En términos teóricos, un plan pretende inserir ciertos objetivos en la evolución temporal de las cosas, valorizando, simultáneamente, el abordaje espacial. El planeamiento económico-social se liga a proyecciones temporales (plan anual y a medio plazo) y a ámbitos territoriales (planes nacionales y regionales). Se trata de la procura de la realización de situaciones de estacionamiento y de desarrollo. En este abordaje, el tiempo de hacer orienta todo lo que se pasa en el territorio, y de ahí que la estrategia planificadora se paute por el factor tiempo. Se desenvuelve en un dato tiempo y sirve objetivos de transformación y por tanto de desarrollo social, aunque sin dejar de realizar situaciones de ordenación. En la PI, tenemos una planificación de desarrollo, planes de desarrollo económico-social. Los planes de actividades de las personas las colectivas infraestatales son también de esta naturaleza, disponiendo en el tiempo (anuales y plurianuales), y en el territorio, desde luego, sobre desarrollo económico social, v.g., del municipio, etc.. Otras veces, el tiempo pasa por el hacer de las cosas, asentados en un cuadro operativo físico, el territorio, siendo sobre todo esencial que el tiempo de las cosas, ahí a realizar, no venga antes de tiempo de pensarlas, de programarlas, o sea, de ordenarlas en el espacio, aunque también al servicio del desarrollo social. Es la planificación de la OT. Por eso, podemos, en términos de macrotipología, distinguir dos grandes grupos de planes, los económicos-sociales y los territoriales. Los primeros resultantes de una actividad planificadora estratégico-temporal y los segundos de una actividad planificadora estratégico-espacial. En verdad, los factores tiempo y espacio tienen una tan gran importancia en el desarrollo urbanístico, que tal vez se justificase una subdistinción entre la OT general y el desarrollo urbanístico, en términos de concretización de un planeamiento estratégico-espacial y de un planeamiento estratégico-espacial-temporal, para acentuar la mayor importancia del factor tiempo en este último, que, más que instrumento de encuadramiento, lo es también de programación, faseamiento, escalonamiento temporal, o sea, de la temporalización de la planificación territorial. El planeamiento territorial en general tiene el territorio como contenido, por pretender actuar directamente sobre él. Es así un planeamiento físico. El planeamiento económico-social aparece subordinado, como efecto condicionante o inducido del planeamiento territorial. Ya el planeamiento económico es una actividad definidora, dentro de cuadros temporales previstos, de objetivos y de medios pretendidos para el desarrollo económico-social. Los objetivos del planeamiento económico-social son la promoción del crecimiento económico, el desarrollo armonioso de sectores y de las regiones, la justa repartición individual y regional del producto nacional, la coordinación de la política económica como las políticas sociales, educacional y cultural, la preservación del equilibrio ecológico, la defensa del ambiente y la calidad de vida. Los llamados planes de desarrollo a medio plazo no tienen eficacia inmediata, hasta porque no integran un presupuesto de recetas y de gastos para su ejecución. A los planes anuales, que contienen las orientaciones fundamentales de los planes sectoriales y regionales, cabe programar, concretamente, las acciones a desarrollar en un determinado período, siendo acompañados del Presupuesto del Estado y otras AP, que prevé los encuadramientos financieros viabilizadores (el Presupuesto es su expresión financiera), siendo por eso de ejecución inmediata. Uno Plan Nacional es lo que comprende la totalidad del territorio nacional, intentando definir y escalonar los objetivos a proseguir, compatibilizando los diferentes componentes del planeamiento, económico-sociales y físicos y garantizando los recursos para su concretización. Normalmente, es vinculativo para el sector público del Estado, auto-vinculativo para otras entidades públicas, que lo asuman a través de contratos-programas, e indicativos para el sector privado y cooperativo. Los Regionales se circunscriben a una región, sea ella una Región Autónoma (político-administrativa), una mera región-plan del Estado desconcentrado o una región administrativa representativa (fenómeno de descentralización administrativa). Los planes de ordenación del territorio municipal, de aprobación municipal, que no sean meramente urbanísticos (locales, microterritoriales), tienen también una vertiente mayor o menor de intervención en el desarrollo económico-social. Los planes de tipo director municipal, como los planes generales de urbanización, son, simultáneamente, un plan urbanístico y un plan de desarrollo económico, muchas veces precedidos y traduciendo las opciones de planes estratégicos anteriormente elaborados, por lo que los municipios tienen abierto un amplio campo de intervención para el desarrollo económico, además de la iniciativa empresarial pública, esta desde que la justifiquen en los términos generales de un interés público ligado a su actividad y población (v.g., problemática de empleo). En lo tanto, su capacidad en materia de inversiones está limitada, pues los recursos son escasos y son sobre todo orientables hacia la infraestructuración y equipamientos. De cualquier modo, queda claro que a las regiones y municipios, por atribución directa en términos ambientales y de desarrollo económico local, caben espacios importantes de intervención de conformación ambiental.
1.2.1.3.Planificación territorial
A)-Objetivos del planeamiento territorial
El objetivo del planeamiento es preparar planes para el desarrollo del espacio humanizado, de las comunidades locales y regionales, con propuestas para la localización de las componentes urbanas y de las redes infraestructurales, de forma coordenada, tanto en términos endógenos como exógenos, y proceder a la gestión del proceso. El proceso es multiespacial y multihorizontal, multidisciplinar, altamente sistemático, permanente en el tiempo y cubriendo, progresivamente, en un enfoque selectivo y de escalas adecuadas. El planeamiento tiene que ser pensado comprendiendo la estructura de las ocupaciones humanas: su diversidad, interrelaciones y complejidad de las razones que justifican cada una de ellas. Planear es prever necesidades, definir objetivos, establecer programas e implementar proyectos, en una aptitud de reajustes sucesivos, de acuerdo con determinadas previsiones y opciones en diversos dominios. Se trata de un proceso basado en métodos de previsión, consciente, aunque, su inherente incertidumbre, recorriendo las vías interactivas y una fuerte y empeñada y permanente monitorización. Es que, además de la elaboración de los planes, el planeamiento también pretende garantizar una gestión monitorizada de esos planos, a través de la adopción de estrategias ad hoc y apoyando-se en las instituciones competentes y en la legislación propia, así como en profesionales altamente especializados y entrenados – los urbanistas, trabajando en equipos multidisciplinares y recorriendo la consultas sectoriales cuando necesario. El planeamiento deberá proceder a la implementación de los planes y siguiendo principios de justicia y de razonabilidad, equilibrando derechos y deberes, siguiendo un proceso democrático participativo sin interrupción y actuando en tiempo real y al tiempo, cuanto sea posible anticipándose a las evoluciones a través de un método de previsión de horizonte deslizante. Así, el planeamiento territorial y urbanístico será siempre un proceso integrado de elaboración de planes y de su gestión. De acuerdo con Costa Lobo (99:11-12), en Normas Urbanísticas, el planeamiento no es más que el proceso que apoya la práctica de gestión. Lopes de Brito (1997:132) defiende que las principales áreas de planeamiento son planeamiento urbanístico, planeamiento ambiental, planeamiento físico o territorial, planeamiento integrado, planeamiento prospectivo y planeamiento perspectivo. Y sobre el tema escribe que la gestión urbana y regional puede pasar por la ordenación del espacio y pasa necesariamente por el planeamiento, que implica los planes, “su instrumentalización y su monitorización, en un contexto de participación y de conducción estratégica, a partir de los medios y de la programación”, acrecentando que si la naturaleza de la Administración urbanística implica la formulación de planes, puede previamente crearse una estructura de ordenación, pero esta sería de efectos prácticos nocivos, sin un proceso complementario de planeamiento. Esto es, implica siempre un conjunto de actividades incluyendo estudios, con investigación, planes con evaluación de alternativas y estrategias, diálogos y debates, participación, movilización de medios, recogimiento y tratamiento de datos, monotorización y respectivas retroacciones, todo sin pérdida del concepto de resolución en tiempo real. Y así, además de la figura de la OT con sus directivas de salvaguarda, de procesos, de organización, de parámetros generales, es indispensable no olvidar el concepto de planeamiento, como proceso complejo de ligación “entre las opciones políticas, de un lado, y la elaboración de proyectos, de otro” (Costa Lobo, 95:151-).
El planeamiento urbano, teniendo como objetivo genérico el desarrollo sustentado del tejido urbano, está asociado a tres grandes objetivos, que se traducen, además de la preservación de los recursos naturales y del apoyo a todas las formas de vida, en la procura de la mejoría de calidad de las poblaciones bien sean residentes en ese aglomerado urbano, ya en esas zonas, ya, aun, las que residan fuera de ese aglomerado urbano, lo que pasa por reducir los impactos negativos de las ciudades sobre las áreas geográficas próximas y sobre el globo en general (João Farinha, 95:123). De la Administración local se espera, a par de la garantía de un nivel satisfactorio de infraestructuración, un papel importante como catalizador y mediador de proyectos involucrando, siempre que sea posible, agentes locales de los sectores privado, público y asociativo, de modo a mejor corresponder a las necesidades y potencialidades localmente identificadas. Este planeamiento municipal encierra actualmente una serie de ideas-base, no siempre pacíficas, tales como la idea de que siempre es negativo construir en zonas ribereñas y en el litoral. Dotar un pueblo marino y ribereño de algunas zonas urbanas puede valorizar el sistema urbano, pero tal opción va contra el actual pensamiento anti-urbanístico, en que todo lo que es urbano es malo y todo lo que es rural y forestal sería bueno, en un radicalismo que puede ser perverso porque medios urbanos cualificados también son necesarios y a veces son una condición para la salvaguarda y valorización de los recursos agro-forestales. Ni siempre todas las modelaciones o movimientos de tierra son malas, así como mover el terreno natural no puede ser considerado siempre un “sacrilegio”. Existen notables obras de urbanismo que resultan de grandes movimientos de tierra. Otra idea errada acerca del planeamiento urbanístico es la tendencia de entenderlo como instrumentos conservadores, fruto solamente de las instituciones tendieren naturalmente para la inercia mantenedora de las situaciones que vienen del pasado, produciendo los planes dentro de rutinas y no se prestando al esfuerzo de acompañar el ritmo de las transformaciones tecnológicas y sociales. Los planos no pueden ser un diktat definitivo aunque la flexibilización no sea fácil de compatibilizar con las exigencias de la claridad de los procedimientos administrativos y de los reglamentos. Los planes no se reducen a una mera imposición administrativa. Para retirarse al carácter rígido y condicionador de los planes hay la tendencia para los segregar, aislándolo tanto cuanto sea posible del funcionamiento normal de los diversos servicios. El plan no puede ser un fin en sí, donde se registra y legitima el que los otros servicios van decidiendo y haciendo, sirviendo para publicar la imagen de una Administración.
En cuanto a la planificación económica, a nivel nacional (general y sectorial), ha sido reconocido que existe un conjunto de circunstancias que justifican la existencia del planeamiento económico, sobre todo la escasez de recursos a largo plazo (incluido el ambiente) y la demanda creciente del consumo y al gasto público, la instabilidad de la orden económica internacional, que impone la preparación de planes contingentes para responder a choques económicos o sociales, y la continuación de reservas de recursos únicos no renovables, las “imperfecciones del mercado, que llevan a que se introduzcan desvíos, dada su miopía en términos de visión de futuro y a la necesidad de una eficacia dinámica, ligada a corto plazo”.
El principal objetivo del Planeamiento Regional es contribuir para la definición correcta de la política regional, esto es, promover el desarrollo. Por desarrollo continuo hay que “entender el crecimiento equilibrado de todo el espacio nacional, facultando iguales oportunidades de acceso a bienes y servicios a todas los ciudadanos independientemente del lugar donde nacieran, optaran concretizar sus proyectos de valorización personal o simplemente vivir”. Como dice Braga da Cruz (in Estrategia, 95:126-), en relación a Portugal, este “podrá ser un país pequeño, pero esta lejos de ser un país homogéneo”, siendo el Estado de la UE que, a pesar de tener sus fronteras estables, posee una de las más ricas diversidades regionales, fuente de enseñanza y potencial de innovación, sabiéndola agilizar.
B)-Modelos de planeamiento territorial
El concepto de modelo designa, en su acepción más lata, como dice ANTONIO PAIS ANTUNES (1996), una “representación simplificada de la realidad”. En cuanto a la tipología modelar, los modelos son clasificados en tipos, de acuerdo con su mayor o menor simplificación. Hay tres tipos, todos utilizados en planeamiento territorial, a saber: modelos icónicos, que representan la propia realidad, pero reproducida a una escala dimensional generalmente bastante más reducida (maquetas, etc.); modelos simbólicos, que representan la realidad por medio de símbolos (“cartas geográficas y por tanto plantas, como las utilizadas para sintetizar la aptitud o la utilización del suelo”); y modelos analógicos (modelos matemáticos, etc.), que simulan la realidad por adecuados fenómenos físicos o expresiones matemáticas)[17]. Interesa destacar en particular los “modelos analógicos y, dentro de estos, los modelos matemáticos, por el hecho de tornaren posible el estudio riguroso de la forma como la realidad evoluciona, concretamente en respuesta a la aplicación de instrumentos”. Siendo así, importa saber lo que es un modelo matemático. En términos formales, un modelo matemático “no es si no una expresión o un conjunto de expresiones matemáticas, ecuaciones y/o inecuaciones, que describen los aspectos esenciales de un cierto fenómeno concreto”, como dice Antunes, añadiendo que las grandezas matemáticas que intervienen en un modelo son de dos tipos: “variables y parámetros”. Ylas variables son también de dos tipos: “variables independientes y variables dependientes (o sea, variables exógenas y variables endógenas). Acrecentando quelas variables exógenas son las variables que “corresponden a los dados del modelo, siendo su valor conocido a la partida”, ocurriendo que ciertas de estas variables “corresponden a los instrumentos que es posible aplicar, recibiendo la designación específica de variables instrumentales o variables decisionales”. Y las variables endógenas son variables que corresponden a los “resultados del modelo, siendo su valor calculado con base en las ecuaciones a inecuaciones que lo constituyen”.
Los parámetros sirven para ajustar un modelo a cada realidad concreta en aplicación. Los modelos matemáticos pueden ser clasificados en tres tipos: los descritivos, los preditivos y los prescritivos. Este tercer tipo de modelos (modelos prescriptivos) son utilizables sobre todo en la fase de programación y en la fase de diagnóstico, para efectos de caracterización, permitiendo, una vez resueltos, identificar las decisiones (v.g., decisiones sobre localización de equipamientos, que responden adecuadamente a determinado objetivo, como el del “mínimo coste”, o “maximizar la accesibilidad con un dado número de equipamientos”: Antunes, 96:120-). Los modelos descriptivos expresan la realidad existente, independientemente de las relaciones de causalidad establecidas entre las variables presentes. Y los modelos predictivos intentan expresar la realidad a partir de teorías factoriales, explicativas, asientes en las relaciones de causalidad existentes entre las variables. Entre los modelos matemáticos, ampliamente utilizados en el planeamiento territorial, destacase el “Modelo de Extrapolación de Tendencias” y el “Modelo Gravitacional sin Restricciones”. El primero es un modelo descriptivo (usado, v.g., en politologia y en proyecciones demográficas). El segundo es un modelo predictivo, utilizado, v.g., en analisis urbanísticos, así como en la evaluación de alteraciones de tráfico por alteraciones de la red viaria, de la población y del empleo. Marques Reigado (00:285) nos presenta dos esquemas sobre el tema, que se transcriben:
El primer esquema relaciona los tipos de sistema y de modelos y el segundo presenta una clasificación práctica, de naturaleza panorámica, que es útil para una mejor comprensión general de la naturaleza diferente de estos modelos.
C)-Modelos de ocupación del territorio
El abordaje del desarrollo reorientado hacia la valorización del territorio es fruto del agotamiento del paradigma fordista de la producción. La acomodación o el ajustamiento activo del aparejo productivo tienen consecuencias espaciales, con el refuerzo de posiciones de jerarquías de las ciudades o de dislocación de concesiones y actividades. En esta perspectiva, somos conducidos a dos nociones que pretenden explicar el ciclo de vida de los territorios: la noción de ciclo productivo (que aleja los presupuestos clásicos de la localización de las empresas y de las actividades, determinada en función de los costes de producción y de transporte, con el óptimo de producción y el potencial de atractivo, ligado a factores de minimización de costes y factores de excelencia reconfiguradores de las ventajas competitivas en economía abierta y globalizada), y la nueva economía de producción, que Veltz (91:53) liga a la valorización de aspectos de transformación cualitativa de la procura de factores de localización, asociada a mudanzas de los sistemas productivos. El abordaje territorial parte del análisis de las formas de coordinación territorial de las actividades, distanciándose de la tradición de los modelos económicos de tipo funcional, para lo cual todo se decide por la “presencia de funciones económicas privilegiadas y de sectores avanzados” (Matos, 00:144), que definen el destino de los países. Desde la década de los setenta, es el territorio, con todos los elementos que lo identifican, concretamente históricos y culturales, que pasa a ser visto como un factor privilegiado de desarrollo. Estos elementos específicos y la interacción permanente con la esfera económica se convierten en base de modelos específicos de organización de la producción (los “mundos reales de la producción” de que hablan sugestivamente Salais y Stoper, 1993). En el abordaje teórico de las escuelas de economía situada, el desarrollo territorial parte de sistemas de interrelación, de circulación de información y de formación y difusión de valores productivos. El análisis de la función territorial en el desarrollo revela la importancia de los conceptos de distrito industrial y de sistema productivo local. El análisis de la industrialización difusa y la conceptualización del distrito, con origen en Italia, a partir del análisis de experiencias en el Norte-Este y Centro de esta península, la tercera Italia, captable en otras realidades, sea la del Silicon Valley de California, sea la del Jura Suizo, se caracteriza por el fenómeno del aparecimiento disperso de pequeñas y medias empresas exportadoras especializadas en determinado producto y que tienen éxito debido a las economías de aglomeración, asentes en un conjunto de elementos ligados a la realidad territorial. El sistema productivo local (Garofoli, 1984) pasa a traducir la importancia originaria de la interacción de los elementos económicos y de los socio-territoriales, forma de organización de la producción que pasa a merecer análisis de hace unas dos décadas para acá, con la noción del sistema productivo (fuerza del trabajo, medios de producción y métodos de organización de la producción, estructura de la propiedad, control de la actividad productiva y contexto socio-político de procesos de producción: Wilkinson, 1983). Intentando dar una noción etiológico-procedimental del sistema productivo local, Coulet (99:537) reseñó que este es un modelo de organización de la producción basado en la "presencia de economías externas y de conocimientos no transferibles y en la introducción de formas específicas de regulación que identifican y salvaguardan la originalidad de la trayectoria del desarrollo”.
En cuanto a la teoría del milieu innovateur, Aydalot (85:536) y los otros teorizadores consideran este un ser un colectivo de actores con recursos humanos y materiales, ligado a un sistema de producción localizado (empresas, costes de investigación y de formación, instituciones de financiación, asociaciones socio-profesionales y órganos de Administración Pública, con autonomía para formular sus opciones estratégicas). El medio innovador resulta de la existencia de una envolvente tecnológica y de mercado, que integra y endogeniza el know haw, orientaciones, valores y capital relacional, poniendo en común los problemas tecnológicos y las experiencias y incluso buscando en común soluciones. Bramanti (99:617) sintetiza el análisis del medio innovador, en la perspectiva de los elementos territoriales, realzando la explicitación gaffardiana de que es un local de progreso, por la introducción de tecnología innovadora, transformando recursos existentes en recursos específicos y la constatación veltziana de que es un local de coordinación de actividades industriales, local que Storper destaca como sendo generador de interdependencias, siendo de realzar, aún, la importancia atribuida por Storper y Harrison a la decisión "política” de localización, capaz de crear y redistribuir recursos. Los territorios tienen sus ciclos de evolución de duración variable, ligados al dinamismo y capacidad de adaptación de los distintos agentes y sus estrategias entre las cuales las empresariales, habitacionales y laborales, con proyección sobre el territorio. En esta evolución tiene que ser permanente el diálogo entre las actividades económico-sociales y el planeamiento. Según Forn (89:31), este ciclo territorial evoluciona en cinco fases distintas, infancia, crecimiento (donde se tiende a dar primacía al planeamiento urbano, infraestructuras y equipamientos a la dimensión del territorio), control (que implica estabilización con planes de gestión del territorio que regulan las formas de uso, ocupación y transformación de los territorios), hasta la madurez y después la crisis, cada una con necesidades progresivas de adaptación del planeamiento y de intervención. En las ultimas décadas, ha emergido la cuestión metropolitana, con el renacimiento de la problemática de la dimensión urbana, el deslizar hacia la globalización (donde las regiones y las grandes ciudades son favorecidas en la recomposición espacial, en la medida en que ofrezcan ventajas decisivas a la localización de las empresas: Nicole May, 94:13), indicando una pérdida de importancia de los aspectos “físicos” del territorio (Greffe, 84:190; y Henriques, 90:87), llevando a concluirse que el planeamiento territorial tiene que unir y complementar, en constante interacción, la territorialidad y la funcionalidad. Esto es, tiene que conjugar el físico con el económico.
Quadro :Culturas de planeamento e desenvolvimento
|
Cultura Funcionalista |
Cultura Territorialista |
|
Cultura de dominação e paternalista vs cultura de subordinação e assistencialista |
Cultura de participação e cidadania activa |
|
Cultura de imposição |
Cultura de diálogo, negociação e procura de consensos |
|
Cultura de exclusão de outros nas decisões |
Cultura de envolvimento de outros |
|
Mitificação do trabalho para outrém |
Crença, também, noutras modalidades de emprego |
|
Crença exclusiva nos financiamentos da Administração Central ou da U.E. |
Aposta primordial nas pessoas e recursos da região |
Fuente: Lopes, A. Simões –Desenvolvimento Regional. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 1995.
D)-Planeamiento y tipología de la intervención en el planeamiento territorial
a)-Consideraciones generales
La creciente preocupación sentida por las Administraciones territoriales en lo que concierne a la resolución urgente y célere de los diversos y complejos problemas que se colocan en una sociedad en desarrollo constante exige una gestión eficaz y eficiente de los recursos materiales y humanos disponibles. Pero, la modernización de la AP no pasa solamente por soluciones de racionalidad y eficacia de los servicios administrativos (Condesso, 1997:1), imponiéndose la modernización a este nivel, teniendo como punto de referencia una preocupación continua en la evolución de su aproximación a los ciudadanos ("clientes primeros"). De esta forma, la función del Planeamiento es fundamental, pues planear es escoger y optar acerca de acontecimientos futuros, pretendiéndose posteriormente avalar los resultados de esos planeamientos, pues es a través de este proceso formal que se pretende producir un resultado articulado.
La valorización de las organizaciones pasa entonces por la utilización de diversos instrumentos de gestión y de planeamientos adecuados a la intervención pública urbana. Esto a pesar de que la figura del planeamiento haya pasado por innumerables críticas y crisis. Pero, la confianza en el planeamiento es debida a necesidades de las organizaciones coordinaren y racionalizaren sus actividades, y a la importancia que el control tiene en este aspecto, pasando por el hecho del planeamiento asegurar que el futuro es tenido en cuenta en todo el proceso. De este modo, es visible la exigencia que la sociedad actual hace a los poderes públicos, esperando que estos desempeñen amplias funciones que aseguren las necesidades de los ciudadanos, siendo el plan un instrumento necesario para la política a todos los niveles, desde luego del Estado. A nivel de este, fueran reconocidas determinadas situaciones que implican la necesidad de la figura del planeamiento, a saber: la existencia de pocos recursos a largo plazo, el crecimiento del consumo colectivo, aliado al consumo y gasto públicos; las situaciones de inestabilidad a nivel de la economía internacional, con la necesidad de preparación de planes tendentes a responder a períodos inestables, y la necesidad de una eficiencia dinámica.
Actualmente, es deseable que el sistema de planeamiento económico cuente con grandes opciones nacionales, con planes anuales y planes a medio plazo. En términos generales, el planeamiento central debe identificar las grandes cuestiones que se colocan a la comunidad nacional, v.g., envejecimiento de la población y competitividad internacional, programas de importancia general, como el programa del combate a la droga, y planeamiento del propio sector público, evaluación de los gastos públicos, preparado por estructuras del tipo de "prospectiva y planeamiento", para la preparación de trayectorias posibles de evolución de la economía y de la sociedad y consecuente elaboración de propuestas técnicas concretas en el ámbito del programas de inversiones y gastos del desarrollo de las Administraciones estaduales y regionales (PIGDAE y PIGDAR). El Planeamiento Regionales es un contributo válido para la correcta definición de la política de desarrollo regional. En este contexto, el desarrollo es concebido como el “crecimiento equilibrado del espacio nacional” (João Bilhim, 00:144), al pretender propiciar las mismas oportunidades de acceso a bienes y servicios a todos los ciudadanos. A este nivel, es fundamental la regionalización y sus instrumentos de gestión territorial (tipo PROT), estableciendo orientaciones estrategicas representativas y participadas para la OT supramunicipal, incluso definiendo las redes regionales de infraestructuras y transportes, y así constituyendo “el cuadro de referencia para la elaboración de los planes municipales de ordenación del territorio” (Bilis, 2000:146).
b)-Planeamiento normativo, estratégico y táctico
El proceso de planeamiento comporta tres niveles procedimientales del planeamiento (Marques Reigado, 00:61), realizadores de las cuestiones fundamentales que se colocan: normativo (“¿Para dónde queremos ir?”, estratégico (“¿Con qué medios?”) y táctico (“Cómo vamos a actuar?”). En el nivel primero, del planeamiento normativo, tenemos un proceso dinámico de cognición, de aprendizaje y de cambio de información. En el nivel intermedio (estratégico) tomase decisiones sobre los objetivos a proseguir. Y, en el nivel final (planeamiento táctico u operativo), tratase del modo de ejecución de las opciones tomadas para realizar los objetivos. En el planeamiento normativo y operacional, se juega con las “incertidumbres endógenas”, que dificultan el proceso, exigiendo el levantamiento de las situaciones, de la realidad, según la información relevante. En el pensamiento teórico del planeamiento estratégico de las organizaciones, su adaptación y aplicación a la AP comienza en la década de los sesenta, en los EUA, en ambiente de “racionalización de la acción pública urbana”, ligada a proyectos y acciones de renovación de las regiones, municipios y ciudades, ocurre en la década de los ochenta (Padioleau, 90:161). Según Bryson y Einsweiller (1988), su definición integra el levantamiento selectivo de datos, el arreglo de los intereses relevantes involucrados (interaccionista y concertador de los intereses relevantes implicados), la formulación de opciones a su evaluación, la evaluación de las consecuencias de las medidas adoptadas y las decisiones centradas en los puntos-llave y la buena ejecución de las acciones programadas. El planeamiento estratégico es considerado como el conjunto de procedimientos sistemáticos intentando dirigir la mudanza socio-económica en contextos de incertidumbre y de competitividad acentuada. Es una gran contribución para pensar y encuadrar los problemas de ordenación y gestión de las propias ciudades dotadas de grandes recursos estratégicos (universidades, centros financieros, tecnológicos, etc.). Así se procura la “adecuación de la respectiva dotación de recursos al perfil de la demanda dominante (Neves, 96:9). El planeamiento estratégico es definido por Arthur Anderson & Co, que adaptó la definición de Sorkin (1985:1), reportada su aplicación a la gestión empresarial, como un “proceso sistemático”, “creativo de identificación y acompañamiento de las acciones más importantes”, “para dirigir la transformación y crear el mejor futuro posible”, “teniendo en atención las fuerzas y debilidades, bien como las amenazas y oportunidades”, refiriéndolo a las ciudades y colectividades. El abordaje del planeamiento estratégico más ligado al análisis regional asienta en experiencias referentes a los “projects d´agglomération ou projects de ville française” (J.Courson, 93:54) y contribuciones procedimentales de Allain Sallez (86:130), que a él apunta cuatro etapas: definición de objetivos, opciones de programas estratégicos, decisión sobre acciones a concretar y control de su ejecución.
2.Fundamentos materiales y conceptuales del desarrollo territorial del espacio europeo.
2.1.Análisis espacial del proceso de integración europea y su influencia en la concepción de la planificación territorial
Como dice Paulo Alexandre (99:15-37), el proceso de integración europea, generador de políticas públicas, es la resultante de la interacción de sistemas interdependientes, sin que tengan una importancia ni una geometría estabilizada, pudiendo así poder “privilegiar sobre todo estrategias de cooperación, estrategias de profundidad de la integración o estrategias de alargamiento”. En realidad, puede identificarse seis sistemas, o sea, no solo el político, económico, monetario, institucional, informacional, como también el territorial (espacial). El macrosistema integrativo vive de creación recurrente y sistemática de políticas sectoriales/horizontales, que hacen avanzar el proceso y, a su vez, se complican a medida del avance que provocan. El sistema territorial no puede quedar fuera de esta lógica, porque él sufre la influencia global, igual que concretamente olvidada, independientemente de la lógica normativa del principio funcional de los poderes o competencias por atribución. Las diferentes políticas tienen efectos sobre cada territorio de la UE, sus economías y su calidad de vida, y reciben de sus especificidades, políticas y planificaciones estratégicas efectos amortiguadores o multiplicadores, reconfiguradores del espacio, según tipologías geográficas detectables. En este sentido, que implica la disponibilidad para lecturas transversales. Las características de los territorios y los objetivos de la UE apuntan hacia un modelo conceptual utilizable como referencial evaluativo para la verificación de las implicaciones territoriales del proceso de integración, que Paulo Alexandre designa de "Paradigma Territorial de la Integración", asentado precisamente en el análisis de las implicaciones del proceso en el espacio, sus relaciones interespaciales e interterritoriales de naturaleza reticular, pretendiendo aprehender los efectos de los objetivos y sus concretizaciones en las políticas supranacionales, agregados en trece puntos, que realzan la necesidad de ajustes estructurales y funcionales a la escala de la UE, con relación a las distintas potencialidades de cada territorio en la presencia de la interferencia del proceso integrativo con la evolución de la UE, las disparidades de las estructuras político-administrativas locales, regionales e interregionales, siendo cierto que la comunitarización de las políticas ha introducido un tipo de competencia interterritorial nuevo, alterando las posiciones relativas entre territorios y modificando sustancialmente el propio territorio europeo, haciendo con que el poder de cada región dependa de su base económica de sustentación propia, capacidad relacional y posicionamiento en el nuevo mercado libre, introduciendo fuertemente, en los modelos relacionales transnacionales, la dimensión transfronteriza, por lo que ocurrieron alteraciones en cada territorio con relación a los otros y a la economía de la UE. Todo visto, compartimos su posición de que la aplicación de las políticas y la concretización de los grandes objetivos de integración determinan "inevitablemente" la ocurrencia de alteraciones en términos de OT a la escala de la UE, afirmándose progresivamente, la creación de una política de OT para la UE, con el proceso de construcción europea a determinar el aparecimiento de “un conjunto de nuevas condicionantes, de un modo referencial y un nuevo encuadramiento para la definición de cualquier estrategia de desarrollo hacia territorios infranacionales”.
2.2.Desarrollo funcional del espacio europeo
La UE ha avanzado en la orientación reorganizadora funcional del territorio europeo, teniendo como criterio de análisis su subdivisión en once grandes zonas, constituidas por subterritorios transregionales. Andalucía y Portugal continental integran el Arco Atlántico (estructura institucional creada en 1989, reuniendo 26 territorios subnacionales marítimos, a lo largo de 2500 km, desde, precisamente, los territorios peninsulares de Andalucía y del Algarve hasta Escocia). Los otros territorios de la PI se integran o en la Diagonal Continental (regiones interiores de España y Francia, que ocupa 18,8 % del territorio de la UE, con 6% de su población), o en la Región Mediterránea, que cuenta con dos subterritorios, uno de los cuales es el del Arco Latino, donde queda restante parte de España, con diferentes niveles de desarrollo económico (donde Cataluña, Lacio, Toscana y Umbría funcionan como los motores de crecimiento). La PI tiene, aun, territorios en el grupo de las Regiones Ultraperiféricas de la UE (Canarias, Madera y Azores), viviendo de la exploración de recursos naturales y turismo, hace muco favorecidas con la política europea de fondos financieros estructurales. En términos de comparación, importa referir que la región más desarrollada, la del Arco Alpino, está dotada con una economía sectorialmente muy diversificada y abarcando los triángulos Turín-Milán-Génova, Emilia Romana (la tercera Italia), Lyon francés (el “gran segundo”), y aún, en Francia, la Alsacia Grenoble y Estrasburgo, en Alemania, Baden-Wurtemberg y Baviera[18]. Después de esta primera gran delimitación de territorios, una segunda división resultó después de la alteración de la geografía de los territorios regional, en relación a la emergencia de los nuevos territorios funcionales en términos de redes institucionales de cooperación interterritorial e interorganizacional. Entre los varios temas con implicaciones en el desarrollo de los territorios, destaco el de las accesibilidades, en que la UE avanzó con la creación de redes transeuropeas de transportes, información, energía y comunicaciones a la escala global de su territorio, que trazan mayor equilibrio al desarrollo de la UE, aumentando el grado de abertura a países terceros europeos y mediterráneos africanos, fomentando la cooperación con territorios contiguos a la Unión.
2.3.Desarrollo sostenible y el territorio. Economía y desarrollo
De la evolución de los conceptos de crecimiento económico y de desarrollo acabó por emerger un nuevo concepto, el del desarrollo sostenible. Los términos crecimiento económico y desarrollo, muchas veces utilizados con el mismo significado, son hoy, realmente, diferentes, aunque relacionados. Para Sen (88:12-15), hay cinco criterios que permiten distinguir el desarrollo del crecimiento, a saber: el desarrollo asienta en el presupuesto de que los factores determinantes de las condiciones de vida y del bienestar de la población son varios y no se resumen a la idea de que una expansión del PNB mejora, en muchas áreas concretizables de la UE, a los niveles regionales y locales, colocando simultáneamente problemas-amenazas y posibilidades. El abordaje territorial parte de las características fundamentales de la geografía física y humana de Europa, donde es posible identificar grandes fuerzas motrices, que condicionan, de manera importante, las tendencias futuras del desarrollo territorial y que son tres: tendencias demográficas y urbanizadoras, tendencias de la economía europea y disparidades regionales y tendencias ambientales, donde nace el impulso justificador de la emergencia de orientaciones paneuropeas. Pero, la definición de opciones políticas y la orientación del desarrollo territorial europeo, efectuadas a través de la creación de un cuerpo de principios generales informadores del esquema territorial europeo, no dispensan el reexaminar a plazo de varios problemas.
Figura: Perspectiva tridimensional de la OT
2.4.Desafíos territoriales en el espacio europeo. Evolución de tratamientos de las cuestiones territoriales a nivel europeo
El desarrollo económico-social es, concomitantemente, el desarrollo territorial a largo plazo de la UE, influenciado por la integración económica progresiva de Europa, y, como señala la ETE, por el papel creciente de la autoridades regionales y de las administraciones lugares, además del futuro alargamiento de la UE. Los procesos en curso son diversos y ocurren en contexto simultáneamente de globalización de la economía y de cambios tecnológicos de gran significado, ligados desde luego a la sociedad de la información y respectiva tercera revolución industrial, lo que obliga a que las regiones, las ciudades y todos los territorios estén en competencia permanente para atraer las actividades económicas, empleos, infraestructuras, etc. y hasta comiencen a valorizar el papel de los liderazgos institucionales y del marketing territorial. La ETE considera que esta concurrencia es una de las principales fuerzas motrices del desarrollo territorial, pues aunque las fuerzas del mercado se desenvuelvan cada vez más a nivel europeo, ella funciona normalmente a beneficio de los territorios que disponen de las mejores condiciones relativas de localización. Las políticas territoriales continúan, muchas veces, concebidas para el ámbito nacional o igual para niveles aun inferiores, “si bien qu´il est difficile d´exploiter pleinement les posibilites offertes par le développement de l´Europe”. Importa aún tener presente que el territorio de la UE es multifacético y complejo. Y esta extrema diversidad continúa aumentando, pues la UE es un proyecto en expansión espacial, lo que siendo fuente de riqueza y de posibilidades en términos de desarrollo, exige que se sigan abordajes adecuados. Esto es, necesariamente diferentes en el dominio territorial, pero defendiendo los intereses globales del todo europeo. La estructura territorial y la utilización de los territorios europeos “portent l´empreinte des tendances qui se manifestent sur les plans économique, social et environnemental”, constatables sobre todo en el nivel continental, transnacional, pero también con significado en un debate que pasará ya por la "Europa 2000: Las Perspectivas del Territorio Comunitario”, de 1991, y “Europa 2000+: Cooperación para la Ordenación del Territorio Europeo" (presentado a la reunión de los Ministros responsables por la Ordenación del Territorio de la UE, realizada en el 9 y 10 de Junio de 1997, en Noordwijk). En el 9 y 10 de mayo de 1999, en Potsdam, fue aprobada por el mismo Consejo, la ETE (EDEC), sobre la cual pasamos a tejer algunas consideraciones históricas y principiológicas.
3.Fundamientos económicos del desarrollo territorial
El crecimiento se relaciona con los aumentos del rendimiento per capita, no teniendo en cuenta los aspectos de distribución del rendimiento. Así, la equidad en la distribución del rendimiento constituye un criterio del propio concepto de desarrollo. El desarrollo reconoce la importancia de medios de bienestar que no tienen necesariamente expresión de mercado o un precio de referencia (v.g., contribuciones del ambiente y de los recursos naturales para el bienestar), al paso que el crecimiento, medido a través del PNB, cuenta solamente con aquellos medios transaccionados en el mercado o los que, no transaccionados, tienen un mercado o un precio de referencia (v.g., bienes producidos por agricultores para el consumo propio). El crecimiento, medido a través del PNB, tiene en cuenta el volumen de medios de bienestar a la disposición de las poblaciones y los evalúa. El desarrollo debe tener en cuenta las realizaciones y satisfacciones obtenidas a partir de esos medios, o sea, hay una relevancia de los fines, evaluando los procesos de “hacer” y de “ser”. En el crecimiento, el rendimiento real anual constituye una aproximación al bien estar personal en un dado período de tiempo (normalmente en un año), en el desarrollo hay una perspectiva más integral de la vida personal, que incluye interdependencias a lo largo del tiempo y la duración de la propia vida. El abordaje de Schumpeter (96:214) es semejante, pues él afirma que se está a hablar del crecimiento económico, durante un cierto período, "si los valores tendenciales de un indicador per capita del producto de bienes y servicios crecen durante ese período”. Es un concepto unidimensional, en cuanto que el desarrollo es multidimensional. Cabe a Seers (79:952) acrecentar la colocación de una cuestión esencial, en este análisis sobre el desarrollo de un país o región, cual es la de saber: ¿cuál ha sido la evolución de la pobreza, así como del desempleo y de la desigualdad del rendimiento?. Solo así estas tres dimensiones mejoran, tenemos un período de desarrollo de un determinado territorio. Hoy, sin menospreciar el crecimiento económico se alarga el análisis de otras áreas-base, determinantes en la evaluación de procesos de desarrollo, desde la pobreza, exclusión social, salud, educación, habitación, formación y servicios comunitarios, y, con importancia creciente, el ambiente y calidad de vida, que se inserten directamente en la lógica del desarrollo sostenible. La cantificación (mediante indicadores creados o a crear), calificación y análisis de los resultados en estas dimensiones permiten concluir si hubo o no desarrollo. O, por otras palabras, si hubo mejoría de las condiciones de vida de las poblaciones, que equivale a la realización de las potencialidades de la personalidad humana, la cual tiene inherente las preocupaciones de equidad en el sistema de oportunidades y recompensas socio-económicas. Esta centralización en las realizaciones, satisfacciones y fines a alcanzar en un proyecto social, donde su análisis es efectuado teniendo en cuenta los medios utilizados, es otro criterio que distingue el desarrollo del crecimiento económico, y con base en el cual, el desarrollo es considerado, unánimemente, un concepto normativo, con el significado de que, en regla, un país o una región se deben desarrollar (o deben ser desarrollados), en un proceso dinámico de realización del potencial de todos los seres humanos, que presupone transformaciones o cambios en las estructuras sociales y económicas de una sociedad, en el sentido de mejorar y con eso alcanzar determinados objetivos sociales en un proyecto social mutable en el tiempo y en el espacio. En efecto, el designio nuclear del proceso de desarrollo es la satisfacción de las necesidades humanas, que, de acuerdo con Henriques (90:19), “resultan de una compleja interdependencia entre los aspectos de orden biológico, cultural y psicosocial", siendo cierto que los individuos podrán "experimentar necesidades de que no tienen consciencia y están presentes en sus motivaciones, actitudes y comportamientos, así como pueden tener consciencia de necesidades que lo no son, de hecho”. Melo y Pimienta (93:34), insertándose en esta perspectiva, critica las sociedades industriales y afirma que estas “no obstante, concedan un nivel de vida medio muy elevado, acarrean consigo graves disfunciones”. Y acrecienta que es “un hecho que la economía de mercado, por fuerza del mecanismo de la competencia, tiende a generar innovación y riqueza, y promueve, social y económicamente, los sectores numéricamente más importantes de la sociedad, bien como los agentes más capaces”. Pero, eso no permite olvidar los “efectos perversos”, pues “a los vencidos, a los menos capaces, se deparan frecuentemente condiciones de vida infrahumanas y sin condiciones de salir de ese gueto socioeconómico”, en un mundo en que, normalmente las estructuras de solidaridad social no dan respuesta satisfactoria al problema. En la imagen de marca de la moderna sociedad de consumo, la “calidad y el tiempo perderán importancia”, consumiéndose bienes y servicios, “no porque ellos sean necesarios a las personas o por contribuyeren para su felicidad, sino porque existe una gigantesca máquina de propaganda que presiona al consumo, como forma de alimentar artificialmente el crecimiento económico”, pues la produción "a pasado a ser un fin en sí mismo” (Melo y Pimenta, 93:34-). Esto es, como señala Villaverde Cabral (96:185) “Uno de los caracteres distintivos del crecimiento económico moderno es, precisamente, el de traducir como desarrollo las necesidades susceptibles de ser satisfechas por la economía”. Sin duda que la riqueza material permite satisfacer muchas necesidades humanas, pero ni los comportamientos de consumo son la única forma de satisfacerlas, ni existen sólo necesidades humanas de este tipo, pudiendo inclusivamente preguntarse si para algunos son efectivamente necesidades (o, igual que sean, podremos atribuirles un carácter virtual).
En el inicio del primer Informe de Desarrollo Humano (1990), se escribe que la riqueza fundamental de una nación es su pueblo, y el objetivo del desarrollo es la "creación de un ambiente que permita a las personas beneficiarse de una vida larga, saludable y creativa", lo quees, muchas veces, olvidado, cuando se persigue simplemente la mera riqueza material y financiera. El desarrollo es, pues, un proceso que tiene dimensión material e inmaterial, que tiene necesariamente en cuenta los problemas relacionados con dinámica de la sociedad, en sus diversos sistemas: económico, social, ambiental, cultural, político, etc., no reduciéndose a la problemática del crecimiento del producto, ni estando dependiente, exclusivamente, de criterios económicos. En general, aún a propósito de la reducción del desarrollo al concepto de crecimiento, ROQUE AMARO (1991:63) refiere que la idea de desarrollo ha sido asociada (o reducida) a la de crecimiento económico y a la de industrialización, inquinados por un conjunto mayoritario de ismos (v.g., el economicismo o el industrialismo), en un síntesis que evidencia (como refieren LASH y HURRY), por un lado, la crisis del modelo de desarrollo de la postguerra, iniciada en los años 60 en las sociedades capitalistas y, por otro, los fundamentos de interés científico por dinámicas locales y por paradigmas de desarrollo alternativos a ese paradigma, con el reconocimiento de la existencia de formas heterogéneas de desarrollo, en las cuales se encuentra el concepto de desarrollo sostenible, emergente de la reacción a los resultados del paradigma dominante. Así, el concepto de crecimiento económico corresponde al aumento (regular o no) de la producción o del producto total de un país a lo largo de un determinado período (normalmente, un año). Este crecimiento, de naturaleza esencialmente cuantitativo, es generalmente mensurado por la tasa de crecimiento anual del Producto Interior Bruto (PIB) real o, igual del Producto Nacional Bruto (PNB) real. A estos indicadores acostumbra a asociarse otro que corresponde a la tasa de crecimiento anual del producto per capita, que representa el crecimiento del nivel de vida de un país. Los factores que tienen influencia en el crecimiento económico son, reconocidamente, los recursos humanos (y sus capacidades, conocimientos y aptitudes); los recursos naturales (designadamente, suelo, aguas, bosques y recursos minerales); el capital (su formación y acumulación de bienes producidos durables, que son a su vez utilizados en la producción); y la tecnología (el progreso tecnológico e innovaciones que corresponden a alteraciones verificadas en el proceso de producción, que aumentan cualitativa o cuantitativamente el producto o a la introducción de nuevos productos).
Ana Nunes y Nuno Valerio (1995) caracterizan el crecimiento económico moderno, a través de un conjunto de cuatro elementos factuales: aumento (rápida y sostenible) del nivel de vida medio (grado de satisfacción de las necesidades de un ser humano), aumento del producto per capita (principalmente, aumento de la productividad de los recursos humanos utilizados, resultantes del aumento de las calificaciones de los mismos, por el sistema escolar, por la intensificación de la formación profesional, etc.), y progreso tecnológico e innovaciones (particularmente, en las actividades relacionadas con la electrónica, informática y computadores) y modificación de la estructura de la economía (concretamente, a nivel de la composición sectorial de la actividad económica). Con el fenómeno de la “industrialización”, el sector secundario aumentó significativamente su importancia en la repartición sectorial del producto, a costa del sector primario y con el fenómeno de la “terciarización” (a partir de la segunda mitad del siglo XX), el sector terciario adquiere importancia a costa de los otros dos sectores, todo explicable por diferentes variaciones de la demanda dirigida a los varios sectores, causadas por la variación del rendimiento medio per capita; alteración profunda de los espacios económicos relevantes, con la transición de sociedades prácticamente autosuficientes para una economía global interdependiente, por la fusión de tales espacios económicos auto-suficientes y modificación del modo de organización de la economía. Donde, el predominio de las unidades con especialización funcional y sectorial ser acompañada de algunas transformaciones con relación al tamaño medio y a las estructuras internas de las unidades privadas con fines lucrativos, por el aumento del tamaño medio por fusiones y adquisiciones, modificación de los estatutos jurídicos, concentración de propiedades, etc., y el aparecimiento de diversas formas de entidades privadas sin fines lucrativos, (de tipo asociativo, mutualista, etc.), dedicadas al ejercicio de actividades esencialmente de cariz social y no económico, la hoy considerada "economía social".
Concomitantemente con estas realidades, el crecimiento económico moderno se caracteriza por un aumento de la desigualdad de la repartición personal del rendimiento a nivel mundial, concretamente en las regiones menos desarrolladas, consecuencia de la desigualdad de repartición de los recursos producidos y de la mayor proporción de los rendimientos de los derivados en la repartición funcional de los rendimientos, acentuando las desigualdades regionales. Esta desigualdad, resultado de las políticas de crecimiento proseguidas, es inicua y deshumana. De hecho, el crecimiento económico, junto a un conjunto de progresos y mejorías, no ha dejado de consubstanciar la acentuación de los más variados problemas sociales, con particular destaque para los problemas de degradación ambiental y de la pobreza y exclusión social, pudiendo significar igualmente la negación de las oportunidades y capacidades de escoger y obtener las necesidades más elementales para el desarrollo humano (vivir una vida larga, saludable y creativa, obtener conocimiento, gozar de un padrón de vida decente, de libertad en dignidad, respeto propio y de los otros, tener seguridad personal y capacidad para participar en la toma de decisiones colectivas y en la vida de su comunidad, desarrollar actitudes propiciadoras de sostenibilidad y equidad entre generaciones, etc. (Informe de Desarrollo Humano 1997, PNUD, 1997:5;17).Y el Informe de Desarrollo Humano 1999 revela bienun conjunto de elementos y números ilustrativos de las disparidades acentuadas entre ricos y pobres en las oportunidades mundiales:
La degradación ambiental es un proceso de destrucción progresiva, cada vez más rápido, del ambiente y de los recursos naturales. Las formas de degradación ambiental más frecuentes son la contaminación, erosión y sobreexplotación de los suelos, eliminación de ecosistemas naturales, destrucción del patrimonio natural y cultural, crecimiento urbano caótico y degradación del paisaje. La contaminación (elemento más significativo de degradación) tiene muchas orígenes, formas y consecuencias, incluyendo la influencia directa en las otras formas de degradación ambiental. Entre tales consecuencias figuran la incomodidad para las personas, afectación de la rentabilidad económica, afectación directa de la salud, alteración de los "equilibrios" ecológicos globales, como la destrucción de la capa de ozono y desequilibrio del efecto invernadero (contaminación atmosférica) y aún degradación de componentes del ecosistema (envenenamiento o eliminación de seres vivos y destrucción de paisajes naturales y humanizados, con efectos indirectos sobre los recursos y la salud). Sobre la evolución de la contaminación y de la degradación ambiental en general, Jernelov refiere que desapareció la imagen típica, existente hasta cerca de cuatro décadas atrás, de los focos de contaminación aislados de cualquier vida macroscópica y de áreas prácticamente intocables por la contaminación, siendo hoy prácticamente imposible encontrar cualquier área completamente no contaminada.
En cuanto a los recursos naturales, a que la tradición económica llamaba la Tierra, que integran el conjunto de factores que tienen influencia en el crecimiento económico, o sea, designan el conjunto de bienes que pueden ser descompuestos en recursos agotables (no renovables), con stock finito y en recursos renovables, que son regenerados sobre un horizonte económicamente significativo, gracias a su inscripción biofísica y, luego, independientemente de cualquier intervención humana. Otra distinción es entra recursos mercantiles (tienen valor económico, pudiendo ser objeto de cambios comerciales), y recursos libres (como es el caso del aire, pero ya no el agua), que son recursos gratuitos que se utilizan sin precio por no ser raros (aunque deban ser defendidos desde el punto de vista ecológico). Bajo el punto de vista económico, los recursos naturales corresponden sólo a materias primas o a energía que pueden ser utilizables como factores en la producción o abastecimiento de bienes y servicios económicos. Si atendemos a los principios de la economía y, por analogía, a la definición de bien económico, un recurso natural es algo limitado en cantidad (escaso), que tiene un valor mercantil por su necesidad para determinado fin (producción o suministración); luego, encuadra en la definición presentada, ya como recurso agotable, ya como recurso mercantil.Desde el punto de vista de la economía de los recursos naturales, un recurso natural permanece un objeto físico o biológico, identificado o hipotético, que puede satisfacer las necesidades humanas de naturaleza biológica, técnica o cultural. En primer lugar, no es un recurso a priori definido por la economía (sólo es recurso para la economía, la materia y la energía cuando ya están en el mercado) y, en segundo lugar, en el ambiente biofísico existen materias y energías que, a primera vista, también no son recursos susceptibles de ayudar a la especie humana. Y un elemento ambiental sólo se vuelve recurso se puede ayudar a la especie humana. De las perspectivas anteriores, resulta que existen elementos ambientales que no son considerados recursos, ni ecológicamente (los que no pueden ayudar a la especie humana), ni económicamente (los que no tienen interés para la actividad económica, por no ser bienes escasos o en cantidades limitadas y por estar fuera del mercado, ya pueda o no ayudar a la especie humana). Así, el principio económico de la optimización de la utilización de los recursos por la maximización de la producción y del bienestar material de los agentes económicos con la minimización de costes, tiene repercusiones, ya en los recursos naturales económicos, por su utilización maciza en la producción, ya en el ambiente material no económico, como consecuencia del aumento de los residuos y de la destrucción de los recursos naturales no económicos (o fuera del mercado), del aumento de la producción, o sea, aumento de la degradación ambiental por las más diversas formas que existen. Para realzar la importancia del ambiente (económico y no económico), de sus funciones y del "equilibrio" ecológico, WILCKE y LINNÉ (1760), ha afirmado, en el ámbito de la economía de la naturaleza, que podemos juzgar la importancia que asume cada una de las "disposiciones de la naturaleza al punto de, si una sola bacteria faltase, el agua estancada alteraría el suelo y el moho pudriría todo. Si una única función importante faltase en el mundo animal, sería de recelar el mayor desastre en el universo (...), si en nuestras tierras muriesen todos los gorriones, las plantaciones serían presa fácil de los grillos y de otros insectos. América, privada de cerdos se infestaría de serpientes, y también en nuestra patria los ratones harían de las suyas en las casas y bienes si las familias de los gatos desapareciesen de repente”. Sin el "equilibrio" y continuo reequilibrio ecológico, ante los desvíos de la evolución natural o por obra humana, estaría en causa la esencia fundante de la sostentabilidad fundamental de la naturaleza.
4.Subdesarrollo y degradación social y ambiental
Intentado consolidar algunos aspectos, analizando de forma integral el crecimiento económico, pobreza, exclusión social y degradación ambiental, teniendo en cuenta el sentido que se procuró inculcar en los conceptos arriba presentados, se puede decir que, ya el crecimiento económico (medido por la tasa de crecimiento anual del producto), ya el nivel de vida medio (calculado por la relación entre el producto y la población total de un país) presentan diversas limitaciones, en especial en lo respectivo a la pobreza y exclusión social y al ambiente. En cuanto a la pobreza y exclusión social, se constata que existe un conjunto de privaciones que no sólo la del rendimiento, pues cuando reducimos este concepto a esa dimensión estamos a omitir otras que serán, individualmente en el suyo todo, tanto o más importantes cuanto al del rendimiento. Aquí no se excluye la hipótesis de haber personas que con menores rendimientos sean menos pobres y menos excluidos socialmente que personas con mayores rendimientos, precisamente porque existen otras opciones, oportunidades y derechos que los primeros podrán tener y usufructuar y que los segundos no tienen. Esto para resaltar que ni la pobreza es erradicada mayoritariamente con políticas de promoción del crecimiento económico, ni esas políticas de crecimiento son sinónimos de “inclusión social” y de mejoría del nivel de vida de todos. Hay concentración de riqueza y el efecto paradoxal de acentuación de los desequilibrios en la distribución del rendimiento, que indican, en muchos casos (sobre todo en los llamados países en desarrollo), que a pesar del nivel de vida medio tener subido, el número de pobres y la pobreza, en general, se ha mantenido o aumentó. Por otro lado, el problema del desempleo involuntario (forma de exclusión social), no fue, ni se prevé que sea, totalmente resuelto por el crecimiento económico, constatándose que es un problema cuyas soluciones son mucho más complejas y cuyo propio crecimiento en muchos casos ha sido un factor de su agravamiento. Infelizmente, los países continúan a considerar el crecimiento económico como objetivo económico y político central de sus políticas económicas, con la expansión del PIB siendo una característica y objetivo dominante, vista como solución de los problemas inmediatos y más importantes, como llave de un futuro mejor y todo es hecho para alcanzarlo. Sin embargo, y entre las divergencias entre pesimistas del crecimiento económico (que realzan el hecho de ciertos grupos tiñeren quedado pobres debido a cambios que acompañan al proceso de crecimiento, como alteraciones en los patrones de empleo, contaminación ambiental, marginación social y destrucción cultural), y optimistas del crecimiento económico (que realzan el hecho de este proceso tener reforzado los rendimientos de las familias pobres), se coloca la perspectiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el Informe de Desarrollo Humano 1997, hablando de los sucesos que el crecimiento económico sostenible, conjugado con el aumento de los salarios y de la productividad, tuvo en la histórica salida de la pobreza en los países industrializados (reduciendo fuertemente la privación del rendimiento y otras dimensiones esenciales de la pobreza). En la realidad se constata que el crecimiento ha sido demasiado lento o estancado o su cualidad y estructura. En verdad, como este Informe afirma, el crecimiento económico "explica sólo cerca de la mitad de la reducción de la pobreza”, pues el resto depende de buenas políticas que orientadoras del crecimiento económico para la reducción de la pobreza, que exige "acelerar el crecimiento (…) a favor de los pobres”, porque la erradicación global de la pobreza es más del orden de "un imperativo moral" y de un compromiso de solidaridad humana. Cuanto a la degradación ambiental, el indicador del producto (PIB real o PNB real) sólo se reporta a las actividades mercantiles y solamente la riqueza declarada es contabilizada, omitiéndose una parte significativa de las actividades socio-económicas como el trabajo gratuito (particularmente conectada a parte de la economía social), trabajo domestico, trabajo clandestino y "trabajo del ambiente". Por otro lado, no son tenidos en cuenta ni los costes ecológicos resultantes de la excesiva exploración de los recursos naturales o de la destrucción de una función ambiental, ni los productos ecológicos (v.g., agua potable, aire puro) utilizados o consumidos fuera del mercado. La economía y la población mundial dependen de los flujos constantes de los recursos naturales. Desde la revolución industrial que el crecimiento ha sido un objetivo primario de la actividad humana, considerado como absolutamente necesario. Y crecen simultáneamente la población, la producción alimentaria e industrial, la contaminación y el consumo de energía y materias primas, dado que la población reclama más materias-primas, energía y alimentos. El mundo se acostumbró a una perspectiva de crecimiento anual de la economía, que, como refieren Samuelson y Norhaus (99:522), incluye un aumento rápido del uso de la tierra y de los recursos naturales y, caso no sean controladas, de las emisiones contaminantes del aire y del agua. Las preocupaciones como los límites del crecimiento surgen en los finales de la década de los 60, cuando comenzaron las discusiones sobre los riesgos de la degradación del ambiente, sobre los auspicios del Club de Roma. Según Tamales (83:129), surgen con la realización de trabajos del MIT para este Clube, dirigidos por Dennis L. Meadows (publicados en tres volúmenes: Los Limites del Crecimiento; Para un Equilibrio Global y La Dinámica del Crecimiento en un Mundo Finito), recurriendo inicialmente a los modelos de Forrester y del Meadows, por perfeccionamiento del primero. Se analizan 5 sectores o subsistemas del sistemas mundial (población, gasto de capital, espacio geográfico, recursos naturales, contaminación y producción de alimentos), concluyendo que si se mantuvieren las tendencias de crecimiento de la población mundial, de insdustrialización, contaminación, producción de alimentos y agotamiento de recursos, los límites de nuestro planeta serán alcanzados aún en el siglo XXI o principios del próximo, que, en el cenario más favorable va a provocar una decadencia súbita e incontrolable de la población y de la capacidad productiva. Pero, es posible y urgente alterar esas tendencias de crecimiento y crear condiciones de estabilidad ecológica y económica que pueden ser mantenidas a largo plazo. El estado de equilibrio global puede ser concebido de forma a garantizar, a cada habitante de la tierra, la satisfacción de las necesidades materiales básicas y la igualdad de oportunidades permitiendoque cada persona pueda alcanzar su plena realización humana. Si los responsables políticos y los pueblos tienen que optar por esta segunda alternativa y, cuanto más temprano comiencen a trabajar en ese sentido, mayores serán sus posibilidades de éxito y menores los costes futuros. Según Samuelson y Nordhaus ha surgido una segunda ola de pesimismo en el final del siglo XX, que no envuelve el agotamiento de los recursos minerales (como el petróleo y el gas), pero exige restricciones por razones ambientales en el crecimiento económico a largo plazo, porque las pruebas científicas indican que la actividad industrial está a alterar significativamente el clima terrestre y los ecosistemas. Entre las preocupaciones están el calentamiento global (el uso de combustibles fósiles está calentando el clima), el aparecimiento del agujero en la capa de ozono en la Antártica juntamente con la reducción del ozono en las zonas templadas, la deforestación (especialmente en las florestas tropicales, que puede romper con el equilibrio ecológico global), la erosión de los suelos (que amenazan a largo plazo la viabilidad de la agricultura); y la extinción de especies (que amenaza limitar en el futuro el potencial de la medicina y de otras tecnologías). Teóricamente, para acabar progresivamente con la degradación ambiental, el crecimiento económico habría de ser muy reducido o casi nulo, con fuertes restricciones ambientales. Es una falacia afirmar que el crecimiento económico, en sí mismo, aumenta el nivel de vida de las poblaciones, cuando se verifica y se comprueba que el propio crecimiento económico, en muchas situaciones, para ser obtenido genera problemas que reducen el nivel de vida y el bienestar real, y este nivel de vida no se debe ceñir sólo a los simples productos per capita, que no comprenden todo lo que son relaciones sociales, ambientales, culturales, etc., que también hacen parte (y talvez sean substancialmente más importante) del nivel de vida y de bienestar. Pero, ¿cómo se pueden compatibilizar soluciones para los problemas del estado de pobreza de ciertas regiones (y también de la exclusión social dentro de todas las regiones del mundo, lo que es otra cuestión) y de la degradación ambiental, cuando el “crecimiento” económico, considerado fundamental en el combate a la pobreza, es, para muchos, la principal causa de algunas formas de exclusión social y de la degradación ambiental y su fomento sólo agrava tales procesos? Esta compatibilización esuna de las grandes preocupaciones en la articulación de las políticas económicas, sociales y ambientales de los gobiernos nacionales y regionales, pero eso ultrapasa los límites de los territorios estaduales y de sus competencias de intervención sin que aún haya una Autoridad mundial aceptada por lo menos en el ámbito ambiental. Y actualmente estos problemas inherentes al crecimiento económico son preocupaciones que están en la base de la defensa de modelos alternativos al dominante.
5.Desarrollo sostenible
El "dilema humano" (Sterner, 94:3) se traduce en que hace falta proseguir con políticas de crecimiento, pero no de un crecimiento económico descontrolado que puede arruinar la base de nuestra sobrevivencia, siendo cierto que (Wouter Dieren, 95:86) no dejan de subsistir dos categorías de problemas en el concepto de desarrollo sostenible: problemas socio-económicos, particularmente la pobreza y el hambre, y estos pueden ser mitigados por el crecimiento económico y problemas ligados a la degradación ambiental, que, al revés, son agravados por el crecimiento económico. Pero, ¿qué es el desarrollo sostenible? Hay dos abordajes posibles sobre las teorías del desarrollo sostenible (Alan Grainger, 97:63): un abordaje soft y otra hard. Elprimer abordaje se basa en los objetivos definidos en la Estrategia de la Conservación Mundial, de 1980, a cuando de los orígenes del concepto (en que muchos ambientalistas se opusieron al desarrollo, por los daños que provocaban en el ambiente, procurando constreñir, mediante una agenda implícita, el futuro desarrollo de los países). Pero, el concepto ganó forma, cuando en el Informe de la Comisión Brundtland se afirmó que “la humanidad tiene capacidad para volver sostenible el progreso, para asegurar que puede dar satisfacción a las necesidades presentes sin comprometer la posibilidad de las generaciones futuras pudieran satisfacer las de entonces”, teniendo inclusivamente habido avances posteriores en los principios, medidas y compromisos a tomar en la obtención del desarrollo sostenible, en especial en la Conferencia del Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas, del Río de Janeiro, en 1992, Sin embargo, el desarrollo sostenible se vuelve simplemente sinónimo de mejor gestión ambiental en los países desarrollados, en cuanto que los programas internacionales parecen querer colocar más constreñimientos al agotamiento de los recursos naturales y degradación ambiental en los países en vías de desarrollo. Y este objetivo parcial ha sido ampliamente criticado por ecologistas y economistas del desarrollo (Redclift, 1987 y Adams, 1999), cuando es sobre todo en los países desarrollados que existen las designadas sociedades de consumo, donde prolifera la contaminación y demás formas de degradación ambiental, y cuando son estos países, en la mayoría de los casos, los grandes exploradores de esos recursos naturales agotables localizados en los países en desarrollo que ni así consiguen mejorar substancialmente el nivel de vida de sus poblaciones. Otro paradoja está en el hecho de su enfoque mayor ser en la equidad intrageneracional (a la escala de los países desarrollados) y no tanto en la equidad centro-periférica (equidad intrageneracional a escala mundial). En el segundo abordaje, con una base teórica más fuerte, el desarrollo sostenible debe ser definido término a término, no olvidando que el primero se refiere al desarrollo económico y así (Pearce, 98:68) el término sostenible significa continuo, durable o persistente. El desarrollo económico puede ser, tradicionalmente, el PIB real per capita o consumo real per capita o, alternativamente, puede (y debe) incluir otros indicadores de desarrollo relativos a la educación, salud y calidad de vida, como consta del Índice de Desarrollo Humano (IDH), que se basa en tres indicadores: longevidad (medida por la esperanza de vida ), nivel educacional (medido por una combinación de la alfabetización adulta con la tasa de escolaridad combinada de la enseñanza primaria, secundaria y superior), el nivel de vida (medido por el PIB real, per capita). El término desarrollo, más que el de crecimiento económico, implica (Pearce, 98:60, Barbier y Markandya, 90:1) "aceptar las limitaciones del indicador PIB en la medición del bienestar de un país”, siendo cierto que la realización del desarrollo depende de los objetivos sociales que sean defendidos, por deberes ser tomados como un vector de los objetivos sociales", constantes de "una lista de atributos que la sociedad procura alcanzar o maximizar", pudiendo integrar no solo aumentos del rendimiento real per capita, como "mejorías en las condiciones de salud y nutrición", acceso a la educación y recursos, distribución más justa del rendimiento y "incrementos en las libertades básicas”. Podemos concluir que, según Pearce, Barbier y Markandya y Grainger (97:64), el desarrollo sostenible es, justamente, el no desconocimiento de determinado vector o indicador del desarrollo o del bienestar humano a lo largo del tiempo, correspondiendo a una determinada y exigente definición de desarrollo. Todavía, lo que lo distingue de la teoría dominante sobre el desarrollo es la integración (el tomar en consideración) de la dimensión ambiental en el proceso de desarrollo, condición sin qua non para se poder hablar de desarrollo sostenible. El esquema, que se representa al seguir, procura representar el conjunto de los principales objetivos económicos, sociales y ambientales a tener en cuenta en un proceso de desarrollo sostenible.
En el delineamiento de una estrategia de desarrollo sostenible, que vise obtener tales objetivos, deben ser tenidas en cuenta tres premisas fundamentales (Pearce): la valorización del ambiente (partiendo del presupuesto que contribuye directa e indirectamente para la calidad de vida y directamente para el crecimiento económico, pudiendo estos ser complementares en algunas situaciones y opuestos en otras), la equidad entre los individuos (o sea, igualdad de oportunidades y de derechos, con especial atención hacia los más desfavorecidos, equidad esta que debe ser intrageneracional a escala mundial e intergeneracional, fuertemente explicita en el concepto de desarrollo sostenible presentado en el Informe de la Comisión Brundtland), y el alargamiento del horizonte temporal (cambio de políticas a largo plazo, pensando, desde ahora, en las generaciones futuras). Esto fundamenta el término “sostenible”.
Analizada la idea por el lado procedimental, el desarrollo sostenible es (Repetto, 86:15) una estrategia de desarrollo capaz de generar todos los activos, recursos naturales y recursos humanos y activos financieros y físicos, para aumentar a largo término la riqueza y el bienestar, "de modo que, como un objetivo, desecha políticas y prácticas que apoyan patrones de vida por el agotamiento de la base productiva, incluyendo los recursos naturales y que dejan las generaciones futuras con perspectivas más pobres y con riesgos mayores que la nuestra”. Definir desarrollo sostenible parece ser relativamente simple, mas difícil será procurar condiciones de sustentibilidad, o sea, condiciones necesarias y suficientes para alcanzarlo en la práctica. Vistos los objetivos y las premisas que la estrategia para obtenerlos debe respetar, serán en seguida presentadas las condiciones de sustentabilidad, comenzando por definir "capital humano" (CH) y "capital natural" (CN), evidenciando la relación existente entre ambos. El CH o capital artificial representa el stock total de capital material e intelectual acumulado por el crecimiento de la civilización y puede ser dividido en "capital productivo" (CP), v.g., capital industrial; "capital cultural" (CC), v.g., provisión de bienes de educación y salud, e infraestructuras (I), v.g., carreteras y redes fluviales. El total de CH es dado por la suma de los 3 subtipos de CH (CH=CP+CC+I). El CN es básicamente nuestro ambiente natural, que consiste en "capital de recursos" (CR), que comprende a los stocks de recursos naturales renovables (CRR) y no renovables (CRN); y calidad ambiental (CA) determinada por la calidad de los “depósitos” ambientales (suelo, atmósfera y agua), por el funcionamiento de los mayores ciclos y ecosistemas mundiales y por las percepciones estéticas humanas las. El total de CN es dado por la suma de los 2 subtipos de CN [CN=CR (CRR+CRN)+CA]. El capaital total es la suma de CN+CH. En la visión tradicional del modelo linear, los recursos naturales aparecen del nada y vacío para el nada después de ser utilizados y de que generen rendimiento. En la nueva visión del modelo circular, los recursos son extraídos de los respectivos stocks y después de usados y temporalmente almacenados en CH, ellos regresan a los respectivos stocks o a los depósitos ambientales. El desarrollo sostenible comprende la manutención de este círculo mediante el constreñimiento de la transformación de CN en CH, de forma que la fuga al círculo sea la mínima posible. Puede explicarse por tres condiciones alternativas de desarrollo sostenible (Grainger, 97:67). En la condición hiper-fuerte, no hay declive en ninguno CN y así no es aceptable la substituiblidad entre CN y CH: (δCN≥0); en la condición fuerte, no hay declive en el CN crítico (en aquel que, como la biodiversidad, es esencial para la salud del planeta u así es aceptable alguna substitución entre el CN y el CH). Y en la condición flaca, no hay declive en el capital total (CN+CH), debiendo haber un equilibrio por el crecimiento del CH que compense el declive del (δCN≥δCN). Las condiciones demuestran la necesidad de mantener un volumen constante de stock de capital (Grainger, 99:66-).
6.Orígenes del concepto de la sostenibilidad y su encuadramiento actual
En términos de evolución histórica de la afirmación global de la sostenibilidad, hay que referir que, a lo largo de los últimos años, el concepto de desarrollo sostenible ha venido a ser progresivamente integrado en políticas, incluso de desarrollo territorial, tanto a nivel internacional como europeo. Los orígenes del concepto son, por lo menos, de la década de los setenta. La preocupación por cuestiones ambientales y su integración en políticas gubernamentales surge ya en 1972 en la Conferencia de las Naciones Unidas de Estocolmo sobre el Ambiente Humano, y en la primera iniciativa de la CEE relativa a la preparación de un primero Programa de Acción en Materia de Ambiente, datada del mismo año. A nivel comunitario, ya se elaboraran seis programas, los cuales han venido a reflejar cada vez más la importancia del concepto de desarrollo sostenible. A partir de estos programas resultaron centenas de textos normativos que, cubriendo temas desde la contaminación atmosférica, agua y suelo, gestión de los residuos, salvaguardas a productos químicos y biotecnología, normas relativas a productos hasta la evaluación del impacto ambiental y la protección de la naturaleza. El concepto de desarrollo sostenible fue enunciado por primera vez en los inicios de los años 80. Con todo, sólo se conoció una divulgación generalizada en 1987, en el Informe Bruntland, Nuestro Futuro Común, elaborada por la Comisión Mundial del Ambiente y Desarrollo, y presentado a la Asamblea General de la ONU, en que es enfatizada la necesidad de compatibilización del crecimiento económico con el ambiente y los tres sistemas que condicionan la evolución de la especie humana: sociología, economía y ecología. La conjugación de estos tres sistemas es la base de la formulación del concepto de desarrollo sostenible entendido como “modelo de desarrollo que permite a las generaciones presentes satisfacer sus necesidades sin que con eso pongan en riesgo las posibilidades de que las generaciones futuras satisfagan sus propias necesidades. El proceso tendente a operar el concepto de desarrollo sostenible a escala mundial es iniciado después de la toma de conciencia de los problemas ambientales a escala planetaria, y de la necesidad de articulación del esfuerzo a nivel internacional para su superación. El marco institucional donde este proceso se inicia es la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente y Desarrollo (CNUAD), realizada en 1992, en Río de Janeiro, la cual concentró la atención mundial en la necesidad de promover el desarrollo sostenible a escala global. De la CNUAD resultarán varios documentos relevantes entre los cuales se destaca la “Declaración de Río sobre Ambiente y Desarrollo”, en el cual son postulados los principios generales para las varias intervenciones preconizadas y su programa de acción, Agenda para el siglo XXI (Agenda 21), donde se define un conjunto de directivas y propuestas que permiten la traducción práctica de los principios y conclusiones de esta Cumbre. La integración del ambiente en el proceso de desarrollo se encuentra enunciada en los principios tercero y cuarto de la Declaración de Río, los cuales afirman que el derecho al desarrollo debe ser "concretizado de modo a satisfacer de forma equitativa las necesidades relativas al desarrollo y al ambiente de las generaciones actuales y futuras”, y que para alcanzarse un desarrollo sostenible, la protección del ambiente debe "formar parte integrante del proceso de desarrollo, sin que se pueda entender aquella como un elemento disociado de este”. En la Segunda Conferencia Hábitat II, realizada en Estambul, es reforzada la necesidad de búsqueda de la sostenibilidad no sólo en las dimensiones de cariz económico, ecológico y social, asociadas a este concepto desde el inicio de los años 90, como también las dimensiones de ámbito cultural, espiritual y estético. De esta conferencia resultarán dos documentos, la Declaración de Estambul y la Agenda Habitat, el cual provee el plano de acción para el desarrollo de políticas urbanas junto de los poderes locales y agentes de planeamiento. Ambos reflejan los aspectos del bienestar humano y asumen la importancia de la sostenibilidad global de planeta. La Declaración de Estambul reafirma la necesidad de la equidad en políticas, programas y proyectos, apunta hacia la movilización de medios financieros a nivel nacional e internacional de modo a promover acciones de nivel local en programas basados en la Agenda 21 y Agenda Habitat. En cuanto a las acciones comunitarias y a los progresos alcanzados en la UE, aunque las preocupaciones ambientales y su integración en políticas comunitarias hayan sido algo constante, es a partir de 1992, con el nuevo Tratado de Maastrich (UE) y con el Quinto Programa Europeo de Política y Acción en Materia de Ambiente y Desarrollo Sostenible: En Dirección a un Desarrollo Sostenible, que la promoción de un desarrollo sostenible es colocada como objetivo principal de la UE. Desde entonces, la UE ha venido a consolidad sus acciones a favor de la protección del ambiente, teniendo como objetivo el desarrollo sostenible, dando una nueva orientación en términos de política en el dominio del ambiente y desarrollo territorial. En este Tratado, la promoción del crecimiento sostenible es apuntada como un objetivo político primordial, estando este expresado en su artículo 2, donde se afirma que la Comunidad "tiene como misión (...) promover (...) un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el ambiente”. Aunque todavía sea polémica la aplicación del término "crecimiento sostenible", la palabra “sostenible” pretende reflejar en este Tratado una política y estrategia de desarrollo que atribuye el mismo peso a las cuestiones económicas y sociales y a la protección del ambiente y recursos naturales. Estas cuestiones deberán estar fuertemente articuladas y deberán orientar la formulación de todas las políticas sectoriales. En materia de ambiente, las disposiciones específicas del Tratado de Maastrich están contenidas en el Título XVI, artículos 130-R a 130-T. Tal como se estipula en el artículo 130R-T del Acto Único, cabe a la Comisión Europea asegurar que las exigencias en materia de protección del ambiente serán "integradas en la definición y en la aplicación de la políticas comunitarias”, evaluando el impacto ambiental de todas las propuestas, incluyendo las legislativas. Pero, no es sólo en materia de ambiente que el Tratado incorpora medidas que aseguren un desarrollo territorial sostenible, pues en el artículo 130-S son previstas medidas de ámbito europeo relativas a la OT, que ganan especial relevancia en términos de sostenibilidad, dado que el sistema de OT tiene una función importante en el correcto desarrollo territorial. El principio de la subsidiariedad es igualmente consagrado en el Tratado, de modo que las decisiones deban ser tomadas lo más próximo posible de los ciudadanos, y la política ambiental comunitaria defiende, en el plano internacional, medidas destinadas a enfrentar los problemas regionales o mundiales. Aunque el Tratado de Maastrich haya introducido en el seno de la UE el concepto de desarrollo sostenible, es con la elaboración del V Programa ambiental (1992-2000), principal instrumento de la UE para la política en el dominio del ambiente, que un nuevo camino es trazado. En cuanto los programas anteriores se basaban casi exclusivamente en medidas legislativas, el V Programa procura completar las directivas y reglamentos de carácter coercitivo con una serie de acciones aplicables a todos los niveles de la jerarquía política y empresarial y que envuelvan todos los grupos sociales, integrando políticas, leyes y proyectos en un programa global orientado para un único objetivo: el desarrollo sostenible. El programa adopta, de este modo, un abordaje del tipo ascendente, en que el concepto de responsabilidad ambiental global y compartida es enfatizado, en lugar de un abordaje del tipo descendente. Habiendo sido elaborado paralelamente a la Agencia 21, asignada por la UE y por sus Estados en la Conferencia de Río, este Programa interioriza los conceptos y objetivos definidos en el programa mundial de ambiente, englobando muchos de los instrumentos políticos y fiscales necesarios para realizarlos. Hoy, después del Tratado de Ámsterdam, adoptado a 2 de octubre de 1997, la promoción de un desarrollo equilibrado y sostenible es reconocida como uno de los principios fundamentales de la UE. El ambiente es reforzado como una política de competencia comunitaria (artículo 2), concerniente a la protección del ambiente y mejoría de su calidad. También la promoción de la cohesión social y territorial cabe a la UE y a sus Estados, los cuales son responsables por una mejor integración europea y corrección de disparidades de desarrollo regional. En cuanto a los resultados obtenidos, a medio de la ejecución del Programa, a sido efectuada una evaluación relativa a sus progresos (Unión Europea y el Ambiente, en 1997), revelando que los compromisos asumidos a nivel de la UE en 1992 fueron cumplidos en cerca del 70%. Según esta evaluación, la UE ha mantenido la Agenda 21 entre las principales prioridades políticas de la Europa y del mundo. En 1995, fue efectuada la revisión del Programa para el período de 1997-2000, definiéndose algunas prioridades con vista a la integración de los aspectos ambientales en las actividades económicas por él abrazadas. Los principales dominios de acción para este período se centraban fundamentalmente en la integración de la dimensión ambiental en las restantes áreas de actividad y sectores económicos y en el alargamiento de la gama de instrumentos. Y especialmente en acuerdos sectoriales con la industria, con vista a la fijación de impuestos y objetivos de saneamiento ambiental, en el refuerzo de la aplicación y cumplimiento de los procedimientos y legislación ambiental, en la mejora de la información y refuerzo de la capacidad del público y de la sociedad civil para contribuir hacia el desarrollo sostenible y de la aplicación de acuerdos y programas internacionales. Como dice la Comisión Europea, en el Resumen del Ambiente 2010: Nuestro futuro, nuestra elección – Sexto Programa de Acción en materia de Ambiente, la calidad de vida y la prosperidad a largo plazo exigen un ambiente sano y los ciudadanos europeos exigen un elevado nivel de protección ambiental. El desarrollo económico futuro y la prosperidad creciente ejercerán una presión sobre la capacidad del planeta para soportar la procura de recursos o para absorber la contaminación. Simultáneamente, la existencia de normas ambientales exigentes representa un motor para la innovación y abre perspectivas comerciales. En general, la sociedad debe esforzarse por disociar los impactos ambientales y la degradación del ambiente del crecimiento económico y las empresas deben funcionar de un modo "ecológicamente más eficiente" (produciendo los mismos productos o mismo más pero con menos recursos y menos desperdicios), volviendo a padrones de consumo más sostenibles. Los principales problemas ambientales y dominios prioritarios de acción que merecen especial preocupación son varios: alteraciones climáticas, degradación y uso racional de los recursos, pérdida de la biodiversidad, influencia de la degradación del ambiente en la salud y gestión de los residuos. Hy que progresar para imponer "concentraciones atmosféricas de gases con efecto invernadero" que no provoque variaciones no naturales del clima, para proteger y restablecer el funcionamiento de los sistemas naturales y la pérdida de la biodiversidad, evitar la erosión de suelos y la contaminación, atingir en general una calidad ambiental donde los niveles de contaminantes de origen humano, incluyendo que los diferentes "tipos de radiación no produzcan efectos significativos ni presenten riesgos para la salud humana" y garantizar un consumo de los recursos renovables y no renovables que no los destruyen, procurando "disociar el nivel de utilización de los recursos del crecimiento económico", con la utilización eficiente de los recursos, "desmaterializando la economía y evitando los residuos” . En general, la integración de las preocupaciones ambientales en las políticas debe ser profundizada. Todas las iniciativas políticas deben ser totalmente avaladas en esa perspectiva; los progresos, medidos a través de los indicadores y comparaciones de desempeños; la colaboración con el mercado a través de los intereses de las empresas y de los consumidores contribuir para el establecimiento de patrones de producción y consumos más sostenibles; las empresas, no solo penalizadas en caso de no cumplimiento, pero también creados sistemas que premien los buenos desempeños; los consumidores deben tener acceso a informaciones útiles para poder escoger productos respetadores del ambiente, orientando así el mercado; las subvenciones públicas deben promover las prácticas respetadoras del ambiente; las empresas deben ser encorajadas a innovar, v.g., utilizando, desarrollando y difundiendo tecnologías limpias.
En el dominio de la acción territorial, las decisiones sobre la ordenación y gestión territoriales tomadas por los Estados pueden tener una influencia determinante en el ambiente, conduciendo a la fragmentación del mundo rural y las presiones sobre las áreas urbanas y el litoral y, por eso, la UE faculta apoyo a través de la promoción de las mejores prácticas y a través de los fondos estructurales. La integración de los objetivos de desarrollo sostenible en las políticas nacionales de ambiente de los Estados unionistas difiere entre sí, reflejando, en parte, diferentes formas de abordar la política de ambiente y de desarrollo territorial en general y, en parte, la intensidad tal como la responsabilidad por la aplicación de políticas de esta naturaleza, que está descentralizada para los niveles locales y regionales. Según el Informe “Ciudades Europeas Sostenibles”, publicado en 1996, del Grupo de Peritos sobre el Ambiente Urbano de la Comisión Europea, en el en la mayoría de los Estados los progresos en términos de desarrollo sostenible han ocurrido en el área de la política del ambiente, estando las dimensiones económicas y sociales de la sostenibilidad mucho menos desarrolladas. Todavía, aunque la acción local en materia de sostenibilidad sea diferente, ay progresos reales, especialmente a través de la creación de redes formales e informales entre ciudades. Procesos como la Agenda Local 21 son importantes vehículos para el desarrollo y progreso político, estando ya varios países de la UE, sobre todo los del norte, en fase avanzada en lo que se refiere a la concretización de los objetivos en ella definidos. En los últimos años, las políticas ambientales conocieran una significativa maduración en algunos países (Holanda, Suecia, Dinamarca e Inglaterra), en que el concepto de desarrollo sostenible ha evolucionado hacia un conjunto de instrumentos aplicables a la práctica, a través de indicadores que permiten la evaluación y formulación de políticas y acciones desarrolladas a nivel de programas y proyectos. Estas iniciativas para la concretización de la Agenda 21 a desarrollar por los poderes locales incluyen acciones en áreas tan diversas como la educación ambiental, desarrollo urbano sostenible en la perspectiva de los recursos naturales, eliminación de la pobreza, con objetivo de un desarrollo participado articulado directamente con el Programa Europeo del Ambiente, que puede ser concretado en un cuadro de acciones estructurado, atendiendo a las especificidades nacionales y selección de medidas o iniciativas elegibles por áreas temáticas y por los efectos multiplicadores que estas acciones puedan inducir. Las principales razones que podrán crear la dificultad a su concretización pueden estar relacionadas ya con la falta de participación de los poderes lugares en esos procesos, ya con la falta de acompañamiento de refuerzos en los medios para la realización de las mismas en las diversas acciones a cuando de la identificación de responsabilidades sobre las diversas intervenciones a desenvolver por los ayuntamientos. Además, los gobiernos locales han aprovechado los fondos estructurales para superar sus carencias en infraestructuras, habiendo contribuido para el desarrollo de muchas áreas de los Estados, pero no siempre sus municipios fueron capaces de elaborar políticas urbanas que definiesen la sostenibilidad como objetivo. En lo tanto, muchas de las orientaciones comunitarias sobre ambiente urbano y desarrollo sostenible se encuentran reflejadas indirectamente en los planes territoriales y urbanísticos y en otras acciones puntuales desarrolladas por el poder local, pero parece faltar una preocupación central asumida cara al expansionismo urbano, que con el decrecimiento de la población tiende a perder importancia que debe se ganada por la procura de la sostenibilidad, en fases de revisión de los planes municipales (segunda y tercera generación). El proceso de definición de políticas con vista a la sostenibilidad se encuentra muchas veces atrasado, así como el proceso de implementación de la Agenda 21, aunque la integración de estas políticas, haya sido o puede ser facilitada por nuevos encuadramientos jurídicos, relativos a áreas espaciales, y por nuevos instrumentos. Los municipios no han conseguido muchas veces elaborar estrategias alargadas a largo plazo, lo que no permitirá alcanzar un desarrollo sostenible en un futuro próximo. Una vertiente que gana cada vez mayor importancia es la de las iniciativas unionistas para un desarrollo urbano sostenible. La integración del concepto de desarrollo sostenible a nivel europeo ha venido a generar una serie de iniciativas que tienen como objetivo común formular recomendaciones asientes en ejemplos de prácticas en materia de desarrollo sostenible, que son importantes para áreas urbanas, una vez que casi 80% de la población europea ya vive en aglomeraciones urbanas y estas son unos de los grandes motores de desarrollo territorial europeo.
Aunque la UE no tenga directamente una política urbana, el desarrollo urbano sostenible tiene asumido particular destaque en la formulación de políticas y acciones unionistas en materia de ambiente urbano, las cuales tienen actualmente un sólido fundamento jurídico en el derecho comunitario europeo. Una serie de Informes y Directivas sobre el ambiente y planeamiento urbano, con base en un desarrollo sostenible, han sido desarrollados por la UE, la mayoría con particular importancia al nivel local y regional. Ya el IV Programa de Acción en Materia de Ambiente (1987-1992) incluía un abordaje integrado del ambiente urbano a la escala europea, que ha sido el primer paso en el sentido del debate y reflexión de esta materia, dado en 1990, con la elaboración por la CE del Libro Verde sobre Ambiente Urbano. Después de este Informe, la Comisión constituyó, en 1991, un Grupo de Peritos en Ambiente Urbano (con representantes nacionales y peritos independientes), para la integración en las futuras estrategias de planeamiento urbano y de utilización de los suelos de objetivos ambientales, o sea, analizar la forma como la dimensión ambiental urbana debería ser desarrollada en el ámbito de las políticas comunitarias. Desde entonces, que los principales debates acerca de política ambiental han incidido sobre el desarrollo sostenible y el desarrollo urbano sostenible (como el Tratado de la UE resaltó a nivel de la Comunidad Europea en 1992, seguido en el mismo año por el V Programa ambiental. Una serie de iniciativas, acciones y programas que contribuyen para la definición de orientaciones con vista al desarrollo urbano sostenible han venido a ser promovidas por todo el espacio europeo para garantizar la coherencia entre de las políticas ambientales urbanas las y la sostenibilidad, cuyos principios han sido definidos en la Conferencia de las Ciudades Sostenibles, en 1994, en la Carta de Aalborg, que destaca el papel de las municipalidades europeas en el desarrollo sostenible. La Carta también promovió la Campaña de las Ciudades Sostenibles, todo objetivos reforzados en la Segunda Conferencia, en Lisboa. Un segundo paso en el envolvimiento de las Instituciones Europeas en el sentido de la sostenibilidad urbana es iniciado con la Comunicación de la Comisión Towards an Urban Agenda in the European Unión y con la respuesta correspondiente del Grupo de Peritos en Ambiente Urbano, en que el ambiente urbano y el desarrollo sostenible son incluidos en los cinco mayores desafíos que las ciudades europeas afrontan, tareas difíciles sin participación de todos los niveles políticos y de los actores-llave. Especial destaque merece la comunicación Desarrollo Urbano Sostenible en la Unión Europea: Un Cuadro de Acción, que refiere acciones ambientales para la calidad de las áreas urbanas, reflejando sobre la políticas comunitarias que afectan al ambiente urbano y resaltando la importancia de la gestión y evaluación estratégica, especialmente de las implicaciones que los fondos estructurales tienen en un ambiente urbano más sostenible. Varios programas comunitarios a nivel urbano fueron también lanzados por la CE, destacándose el URBAN, en 1994, para llevar a la aplicación de la gestión urbana sostenible, el Urban Audit, en 1998, en conformidad con el artículo 10.º del Reglamento del FEDER, para reunir información comparable al nivel de las unidades "ciudad", "subciudad" y región. La recalificación urbana y la valorización ambiental de las ciudades tienen que ser áreas prioritarias de la intervención pública. La visión renovada del ambiente y de la OT, con especial destaque para la política de ciudades, constituye una de las nuevas prioridades de acción gubernativa, exigiendo programa de recalificación urbana y valorización ambiental de ciudades (Programa Polis, etc.), con apoyo de fondos unionistas en orden a movilizar y potenciar iniciativas para la calificación de los medios urbanos.
PARTE II-TEORÍAS DEL DESARROLLO ECONÓMICO.
1. Teorías aterritoriales
Las teorías de localización son teorías micro-económicas que consideran la variable espacio. Pero, el territorio (Perroux, 1955) debe ser considerado, en cuanto conjunto dotado de un dado grado de homogeneidad, como espacio concentrador de fuerzas centrípetas y centrífugas, como objeto del planeamiento por los agentes económicos, creador de las nociones identificadoras de su caracterización. O sea, como indica H.W.Richardson (1975), varias dimensiones: región homogénea (con características uniformes), región nodal o polarizada por las relaciones funcionales del sistema económico, y región de planificación o administrativa, en que inciden intervenciones de las AP). Esta temática ha llevado a la formulación de problemas, configurados en grandes corrientes teóricas, agrupables en las teorías de la convergencia regional y teorías de la divergencia regional, que parten de una concepción común del espacio, que lleva a apellidarlas de teorías funcionales, en cuanto lo consideran como un soporte pasivo las actividades económicas, dos inputs organizados por las empresas que competen en el mercado, a través del juego de los precios, localizados en un "sistema multirregional jerarquizado" en el que existen "relaciones asimétricas” y también interdependencias de carácter funcional, derivados de “una división espacial del trabajo asociada a la especialización geográfica de las actividades, y en que el crecimiento se genera por un proceso de extensión de los efectos positivos creados por las regiones adelantadas” (Mella Marques, 98:18). Los economistas, sociólogos, geógrafos y politólogos han venido a investigar las condicionantes etiológicas de los fenómenos de desarrollo.
Antes de alinearnos las modernas doctrinas de la economía regional, veamos algunas de estas explicaciones. En términos de evolución del concepto de desarrollo, esta problemática es un asunto sobre el cual mucho se ha opinado y defendido. Se vuelve un concepto cualitativo, con un vasto abanico de consideraciones, v.g., para Schumpeter (1935), el desarrollo es "transformación espontánea y discontinua de las arterias de flujo, disturbio de equilibrio que altera y disloca para siempre el estado de equilibrio preexistente” y para F.Perroux, el desarrollo es la "combinación de las mudanzas mentales y sociales de una población que permite el crecimiento acumulativo y durable de su producto real”. En una perspectiva más vasta, originalmente el desarrollo se refería a un proceso de revelación, de esclarecimiento, de descubrimiento. Se trataba de un conjunto de mudanzas secuenciales de un aprendizaje para otro, en un determinado orden, sin nunca variar. En el Occidente y durante muco tiempo, el desarrollo era sinónimo de ocidentalización. En lo tanto, toda la discusión en torno al concepto y la problemática de desarrollo aportado datos acrecidos.Tenemos hoy la conciencia de que el desarrollo “comienza en casa”, con la definición de metas y propósitos económicos, sociales y culturales, empleando las energías del hombre en la mejoría de su condición. En el inicio de la pasada década de los ochenta, la Comisión Brandt, en un Informe enviado a la ONU, esclarece que el desarrollo "ha de significar la mejoría de las condiciones de vida, para lo cual son esenciales el crecimiento económico y la industrialización". Pero, acrecienta que sin atención a la "cualidad del crecimiento y al cambio social, no se podrá hablar en desarrollo", concluyendo que el desarrollo es "más que pasar de la condición de pobre a rico, de una economía rural tradicional hacia una sofisticada", dado que implica no solo "la idea de la mejor condición económica, sino también la de mayor dignidad humana, más seguridad, justicia e ecuidad” (Program for Survival, 1980). Así, si no ay desarrollo sin crecimiento económico ("sin desarrollo no hay interés y sin interés no hay desarrollo”: J.A.Sumpeter, 1987), todavía él no puede reducirse a la idea de crecimiento, porque ha de ser entendido en términos más amplios, como un proceso social y cultural, que asienta en la alteración de los mercados, procesos productivos, bienes y, en suma, en la organización de la producción y de la sociedad. En 1987, la Comisión Mundial del Ambiente y Desarrollo (WCED), elaboró el Informe Brundteland, que ha divulgado formalmente en la comunidad científica el concepto de desarrollo sostenible, definiéndolo como aquel desarrollo que satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para que puedan satisfacer sus propias necesidades. Este Informe refleja las preocupaciones generales con el ambiente, relacionando eficacia económica, biodiversidad natural y equidad social, creando fuertemente la idea fundamental de interacción entre diversos factores, sean estructurales: estructura edafo-climática (clima, relevo, recursos naturales, tipo de suelo, etc.); estructura económica (formación de clases sociales, desarrollo urbano y tecnológico, actitudes ante la innovación, protección ambiental, etc.), sean culturales (religión, ética, moral, etc.), para la explicación del fenómeno de desarrollo (Artur Morris, 1988). En esta línea, gana importancia el análisis de las condicionantes y por tanto de los componentes naturales y componentes humanos del desarrollo. El debate entre el crecimiento y el desarrollo se prende al hecho de la política económica tener, tradicionalmente, aparecido asentada la idea de que el desarrollo económico-social es un objetivo a medir por el crecimiento económico. En efecto, los modelos tradicionales de crecimiento económico procuran interpretar el proceso que lo gobierna y permitir proyecciones, partiendo del dogma de que el progreso económico-social es el crecimiento continuo de un concepto creado para medirlo, en términos de concurrencia entre naciones, el producto nacional bruto, realidad ligada al aumento aritmético de la producción. En lo tanto, varios factores revelan la imposibilidad de manutención indefinida de este modelo de crecimiento, desde luego por la no renovación de los recursos naturales, el proceso continuo de degradación de los componentes naturales del ambiente, introduciendo el concepto de cualidad de vida en contraposición con el de nivel material de vida, pondo en causa la manutención del desarrollo y de la propia humanidad, afirmando nuevos valores a considerar. Esto implica la separación de los conceptos de crecimiento y desarrollo. Se trata, ahora, de transportar la idea de mejoría continua de bienestar económico para la de un desafío más complejo, que procura integrar el bienestar en una lectura sostenible, en que el hombre viva mejor, en términos de acceso a los bienes que crea, pero sin condenar el desarrollo a ser un puro proceso históricamente situado, eliminando las bases que lo permiten continuar o con que el hombre debe desde antiguamente convivir. La idea del aumento del rendimiento nacional o de crecimiento del producto nacional está en la base de la historia de la ciencia económica, creando modelos ajenos a una idea de desarrollo que integrase componentes cualitativos, de bienestar, ligado a parámetros de índole social, regional o ambiental. El producto interior bruto es el concepto creado para medir el crecimiento. Como dice el Sexto Informe relativo a las Regiones (p.19 y 33), él es la “medida estática del producto total de una economía y, consecuentemente, del rendimiento por ella generado”. Los ejes asilares de la teorización abstracta de la economía han sido la acumulación de capital, propiciador del gasto y del aumento de la producción (teorías clásicas y keynesiana) las ventajas comparativas, dimensión del mercado y innovación. Smith y Richard integran la innovación técnica y el comercio externo, para responder a las preocupaciones con la estagnación de una economía construida a partir de la formación y distribución de la renta. Keynes demuestra que igual con el subempleo puede haber crecimiento económico, y defiende el aumento del gasto público para suplir la falta de inversión privada. En general, en los modelos neokeynesianos, el crecimiento depende de la inversión, gasto público y comercio externo (Sen, 70:85) Kaledki llama a las nuevas tecnologías, Kaldor, al progreso técnico. Cabe a Sumpeter iniciar el entendimiento de que el desarrollo no es un proceso meramente cuantitativo, de puro crecimiento de la economía. Ranis, Fei y Arthur Lewis enfatizan la abertura al exterior. Findlay, el refuerzo de las relaciones entre los países desarrollados y los países en desarrollo. Y M.Bruno, el gasto directo extranjero. En esta área de la economía, importa sintetizar las ideas fuerza, con mayor importancia para nuestra temática, de las teorías clásicas del crecimiento de Adam Smith, Malthus, David Richard y Stuart Mill, Karl Marx, los micro-economistas neoclásicos, Jevons y Walras, y de Shumperter, Keynesk, los neokeynesianos Kaldor y Kalechi, y de Ronald Findalay, Paul Krugman, Arthur Lewis y Michael Bruno. Durante mucho tiempo, los economistas despreciaban los factores tiempo y territorio, en su análisis "puntiforme", como si todo se pasase en un momento y sin distancias (Matos, 2000:46-49). Acontece que “el país de las maravillas sin dimensiones”, a que se refiere Walter Isard (60:25), en que los fenómenos de la vida económica son imaginados en un único punto estándar, no existe. Por eso, los marginalistas, desde Menger y su desvío productivo, afirmado en 1871, la idea de depreciación del futuro de Böhm-Bawert, en 1889, la defensa de la distinción entre el corto y el largo plazo de Alfred Marshall, en 1890, la teoría de las anticipaciones y el análisis ex-ante y ex post de Wickell, de 1898, comenzarán a integrar también el tiempo en su análisis económico (von Türen, 1926). Y, después de varios ensayos de introducción del tratamiento de la variable territorial, inicialmente debido a las constataciones de ciertas regularidades de base espacial (Ricard Cantillon, 1755), en que (para más allá de, en términos aislados, algunos teóricos del crecimiento territorializado, han navegado en ambientes espaciales, analizado el crecimiento por el ángulo dualista, agricultura e industria, y de las relaciones interhemisféricas o con los neoclásicos, al atribuir importancia a la localización de las actividades productivas), se dio alguna relevancia a la variable territorio en la dinámicas del crecimiento (pues, en general, ya los elementos territoriales ya los ambientales están ausentes de sus lógicas), será ya en la década de los cincuenta cuando aparece una teoría general del tiempo y del espacio como elementos de ponderación en el análisis económico. Esta perspectiva sólo brotará, debidamente, con los modelos de localización de la actividad económica y de los equipamientos colectivos. Y, por otro, más recientemente, hay que señalar la irrupción, también, territorialmente relevante del principio de desarrollo sostenible. La variable localización se impone cara a las interdependencias existentes entre recursos, naturales y humanos, y equipamientos. La teoría de la localización viabiliza la integración de las conductas de las empresas y de las AP en el dominio de la localización de los equipamientos productivos y terciarios. En este siglo, comienza a discurrirse sobre la importancia de la industria en el desarrollo económico y llevado a estudiar la cuestión de la localización (v.g., Alfred Webwr, 1909). En 1935, Palander verifica que las relaciones técnicas entre la producción y el consumo llevan a la localización de fábricas junto al consumidor, operando así con el análisis de relaciones territoriales. En la segunda mitad del siglo XX, se efectúa la integración del territorio en el análisis de la economía, y se flexibiliza la perspectiva de la localización, teorizándose sobre variables ligadas al territorio. Como decía André Piatier, en 1953, el análisis económico aún no tenía "accompli son integration spacial", pues, en la expresión, en 1955, de Ponsard, ella "reste encore rebelle à l´espace", explicado sin coordenadas espaciales, dimensionales. La revolución de los transportes, independientemente de la disminución de los precios, acabó por llevar a la valorización autónoma, como elemento estratégico, de sus costes en el análisis económico y por tanto a la variable distancia, en el inicio del siglo XX, con Colton, Weber y Palander. Se toma en consideración la substituibilidad de los factores, economías de aglomeración y de factores institucionales, efectos acumulativos (Myrdal, 1956), potencial poblacional (Hansen, 1959) y “mapa mental”, esto es, la imagen que el empresario tiene de los locales (Pred, 66:1; Pallenbarg, 1985). Después, juntamente con la importancia de los equipamientos productivos, también se comienza a valorizar la localización de los equipamientos terciarios (W.B.Cristaller, 1933). Las reflexiones de W.B.Stöhr (1984), sobre las estrategias de desarrollo sostenible, parten de la idea de complementariedad del acervo endógeno local. Esto es, asientan en la valorización de los recursos naturales y humanos de cada región, como base para la auto-sostenibilidad de su desarrollo, con factores externos favorables, como el comercio y apoyos de las políticas de cohesión. La consideración del territorio y el desarrollo regional, en un abordaje clásico, tendrían un papel insuficiente, porque secundario, en cuanto mero continente de las empresas. Por lo que sólo el paradigma espacial, que se afirma a partir de la década de los setenta, asume relevancia en el debate sobre el desarrollo de las regiones, al ser atribuido al territorio una función importante en las decisiones de localización empresarial. El concepto que se tiene afirmado como matriz material y temporal de la medida posible del crecimiento es el de desarrollo autosostenible, íntimamente ligado a la visión de la cuestión ambiental y a una nueva comprensión del funcionamiento de la naturaleza, que la ecología y la ecotoxicologia nos han propiciado.
No vamos a presentar los diferentes modelos de desarrollo económico-social, desde los de crecimiento, desarrollo económico-territorial, de política económica “pura” a los de desarrollo económico situado, en términos de territorio, de política regional y de desarrollo sostenible, de política ambiental (Raymond Boudon, 1970; J.Tinbergen, 1967), pero sólo aquellos que consideramos que deben estar presentes para, de una manera o otra, ayudar a mejor entender las opciones de la ETE.
Los análisis de la localización y las teorías de desarrollo económico social territorializado, regional, son hoy la base ideológica de los ejercicios de "planificación territorial" (en la expresión del legislador y de la doctrina española), el "planeamiento regional" (expresión más usada en Portugal) donde el territorio aparece visto, ya en términos activos, como elemento variable, con influencia en el modo y tiempo del desarrollo regional, ya pasivos, como continente de opciones de la actividad humana y desde luego de la que tiene expresión económica. ¿Cuáles son las razones para el desarrollo desigual de los territorios que llevan a las decisiones de instalación de iniciativas empresariales y al desarrollo en ciertos locales y no otros? ¿Cuáles las funciones y los instrumentos de intervención pública planificadores en orden a la corrección de los desequilibrios en el desarrollo de los territorios? Durante mucho tiempo, los teóricos de la economía no se preocupaban del tema, a no ser excepcionalmente, construyendo una ciencia abstracta, aterritorial. Sólo recientemente la cuestión irrumpió con gran importancia en los análisis teóricos.
El pensamiento sobre el desarrollo económico, en la teoría económica de Adam Smith, publicada en 1796, expresado en la obra An Inquire into the Nature anda Causes of Wealth of Nations, desconocía el elemento territorial. El crecimiento económico resultaría sólo de la lógica de la acumulación de capital o de la creación de rendimiento líquido. En la teoría de Malthus, no sólo el crecimiento económico aparece comprometido con el rápido aumento de la población, como se considera que el empleo y la producción pueden también aumentar con el aumento de la demanda efectiva. Para el crecimiento económico el que cuenta es la existencia de mercados. La teoría del valor y de la plusvalía de David Richard, expresada en Principles of Economy, publicado en 1817, viene a profundizar la dinámica del crecimiento económico, que parte de la valorización del trabajo, en términos cuantitativos (A. Dennos, 78:340; E.M.Hoover, 48:215-48). En la teoría de Stuart Mill distingue entre las leyes económicas que comandan la producción de las que orientan la repartición de la riqueza, modificables por el intervensionismo público en términos de política económico social, en la medida en que el crecimiento económico, por sí, no conduce a la distribución equitativa de los bienes y, por tanto, al progreso de las clases trabajadoras, que la lógica capitalista tendería a mantener en niveles de subsistencia (S.Mill, 1948; M.Murteira, 1990). La teoría de Karl Marx, inspirándose en economistas y filósofos anteriores, que habían tratado la acumulación del capital, y en David Richard, con la teoría de la plusvalía, y metodológicamente en Hegel, con su panlogismo, que aplica al materialismo, asienta todo el proceso histórico en el desarrollo de la producción material.Para los protoneoclásicos, fundadores de la teoría marginalista, el territorio es dimensión ausente (W.J.Jevons, 1871; C. Menger, 1871; W Walras, 1784; G. Cassel, 1918). La teorización neoclásica, con sus modelos micro-económicos (L.Walras, Alfred Marshall) interesa a la formulación de un concepto de valor y de una teoría de repartición de los rendimientos, según la cual el valor de un bien resulta de su grado de utilidad y no del trabajo incorporado (C. Napoleón, 1973). Puede decirse que los teóricos liberales, clásicos y neoclásicos, estos mismos pretendiendo renovar enteramente la ciencia económica, lo que les interesa descubrir es el ritmo de crecimiento de la econocmía, acreditando que el liberalismo lo volverá rápido, defendiendo que él depende esencialmente del crecimiento de la población. Y, por eso, en términos territoriales, su concepción los lleva a desterrar el fenómeno, encuadrando el problema de subdesarrollo como un mero problema de estadio de evolución, pues aceptan que todas las regiones pueden imitar (retrapper) las más desarrolladas económicamente, esto es, lo que consiguen en el sistema liberal, las otras pueden repetir (Fernando Condesso, 1989).
La teoría analítica de Shumperter (1911, 1939) va en un sentido innovador, pero lejos del abordaje situado. Nótese que, para él es importante señalar que no se puede "confundir las fronteras geográficas con las fronteras económicas". La teoría keynesiana explica el desempleo y la depresión económica con la insuficiencia de la inversión. La teoría del empleo de Kahn, formulada en 1931, viene, con la creación de un nuevo instrumento del análisis económico, el multiplicador de inversión, en la línea de Keynes, considerar que un medio eficaz de disminuir el desempleo es la inversión en los trabajos públicos. En cuanto a las teorías de Kaldor, Harod-Domar y Kalecki, se preocupan con el tratamiento de los problemas del crecimiento a largo plazo de la economía (Kaldor, 1957). La teoría de Michel Kalechi, creador de uno de los primeros modelos matemáticos para explicar los ciclos económicos, se preocupan con la inversión que considera depender de las tasas de intereses esperadas, a su vez consecuencia de la tasa de interés corriente (M.Kalecki, 43:63).
En cuanto a las teorías que introduzcan condicionantes externos a los modelos de crecimiento, nótese la referencia (en la línea ya afirmada por Adam Smith y por David Richard, en el capítulo 7 de sus Principios de Economía, de 1817), a la tesis de 1937 de Denis Robertson de que las especializaciones son un motor de desarrollo, y, por tanto su valorización de las relaciones, del comercio internacional, tenido por Hirschman como algo de "provecho mutuo". La tesis del comercio externo, mereciendo desconfianza en términos de desarrollo, para Bhagwati, en 1958, mereció ya, en 1943, por parte de Rosenstein la afirmación de que el desarrollo no se hace por evolución natural, necesitando de un "gran empujón" inicial, con la creación de las infraestructuras y otros elementos básicos productivos, que puedan soportar un crecimiento auto-sostenido.
La teoría del Paul Krugman (p.446-79) tiene interés territorial, pero sólo en un plano de las consideraciones macro-regionales, "supraestatales", pues se integra en la corriente de las tesis de crecimiento desigual, en la medida en que considera que la región del mundo con sector industrial y economías externas crece debido a la acumulación del capital. La teoría de Michael Bruno, se asienta en la idea de que es la escasez de divisas que condiciona el crecimiento económico.
2.Teorías de la economía espacialmente situada
2.1.Evolución de la consideración del territorio en el análisis económico
La variable espacio, como referimos, estuvo durante mucho tiempo apartada de los economistas, cuyas reflexiones no consideraban ni el factor distancia ni las potencialidades locales de potenciación del crecimiento (Marshall, 99:9), con excepción del debate sobre la localización de las unidades empresariales, dado que (Marques Reigado, 01:2) las "preocupaciones con la localización de las actividades económicas tienen una historia tan larga como la propia ciencia económica". Pero, el cambio de pensamiento tradicional, con su paradigma funcionalista, para el territorialista (partiendo “del hombre, para el hombre”, basase en los recursos endógenos el desarrollo, equilibrado y participado, prestando “mayor atención a la problemática de los factores internos y de los factores endógenos como alabanzas del desarrollo”, habría que tardar, ocurriendo solo con la crisis de los años setenta del siglo XX y especialmente en los últimos 25 años. En términos de mayor o menor contribución de los economistas “abstractos” para la economía espacial, habíamos referido que, en la década de 1820, Thünen usa el espacio, aunque sólo para la teoría de la renta agraria. En 1910, a nivel de la microeconomía, se colocan cuestiones económicas espaciales, referentes a la localización óptima de la empresa, A.Weber inicia la teoría de la localización de la industria y Prédhol la teoría de las áreas de mercado. En la década de 1930, en el Reino Unido, la crisis económica lleva a tomar contacto con sus aspectos regionales, reflejándose sobre la función social de las ciudades. Palander y Christaller avanzan con la teoría de los locales centrales (D.M. Smith, 1971). El Reino Unido comienza con una nueva función Administrativa, el intervensionismo público en el área de OT. En la década de 1940, Lösch reflecte sobre localización y equilibrio general, elaborando por primera vez una tentativa de descripción de las relaciones generales espaciales en economía monopolista (Richardson, 69:108). En la post-guerra, en las décadas de 1950 y 1960, irrumpe la teoría del desarrollo, analizándose ya el fenómeno del crecimiento urbano, con tres celebres Informes de sabios encargados por el gobierno británico, ya las cuestiones de desarrollo regional desigual y de la descentralización industrial. Hoover, Isard, Greenhut y Perroux teorizan sobre el equilibrio general y la localización y aparece la teoría de los polos de crecimiento. Pero, en cuanto Greenhut no integra el coste de los transportes en su teoría general de la localización, Henderson y Lefeber (1958) tienen el mérito de abandonar el coste cero del transporte, integrado estos en el modelo como determinantes de la localización y optimización de la producción. Para Lefeber, la localización óptima que padroniza, maximiza, la producción de bienes finales sobre el punto de vista de los consumidores. Walter Isard (56:25), considerando posible la substitución de los inputs de transporte y los otros, introdujo, en el análisis de la economía, las economías de escala y de urbanización. El estudio de la economía de la localización revela la existencia de “ciertas regularidades en las variaciones de costes y de precios en el espacio”, que aparecen porque el coste del transporte es una “función de la distancia”, dice Isard (56:25), que acrecienta que “el padrón de distribución espacial de la industria, de los centros de consumo y de producción de materias-primas sería completamente arbitrario, desde el punto de vista económico. Perroux (1955) asienta el desarrollo en la instalación de industrias motoras, llaves, creadoras de polos de crecimiento regional, por la concentración de inversión en polos dispersores, interligados en redes. Myrdal (1957), crea la teoría de la causación circular y acumulativa. Después, aparecen estudios de análisis input-output, la teoría de la localización intra-urbana y los modelos urbanos de desarrollo. En Francia, y luego en Italia, comienza la ordenación del territorio, políticas de planeamiento de los transportes, política de los polos y de complejos industriales. En la década de los setenta, hay nuevos abordajes a la temática de desarrollo, pues Sthör teoriza a partir de bajo, con él y Friedmann a teorizar sobre la división espacial del trabajo y teoría del desarrollo autocentrado, Paelinck aparece con la econometría espacial, nueva economía urbana. En la década de los ochenta, Aydalot, Lacour, Camagni y Perrin dan el relevo al ambiente innovador, se teoriza sobre la importancia de la introducción de nuevas tecnologías en el espacio, con el aparecimiento de políticas de apoyo a la utilización innovadora de los recursos endógenos. Y, en la última década del siglo, se afirma la economía de la innovación y la economía con preocupaciones de autosostenibilidad ambiental, valorizándose la degradación ambiental y las diferencias en las dotaciones territoriales en factores inmateriales de desarrollo, con teorización sobre el refuerzo de la base local del desarrollo y se afirman políticas de apoyo a la ciencia, ambiente y cultura, tenidos como factores de desarrollo. La falta de información estadística regional y la incontrolabilidad de elementos externos al territorio situado son factores que continúan a dificultar la creación de modelos macroeconómicos valorados para la aplicación a una realidad territorial concreta. La doctrina reconoce que hay discrepancias ente la ya abundante, variada y aún sin un cuerpo teórico coherente, teorización tradicional, clásica, de las dinámicas sobre la localización de las actividades económicas y la realidad, que desprecia los efectos acumulativos de la localización de una empresa en relación a otras, como acusan Christaller y Weber, la generalización de la centralidad movilizadora de los costes de los transportes, como refiere Weber y Lösch, que defienden su relativización y lo incompleto de la información, pero que normalmente más de lo que un procedimiento decisorio totalmente racional, se opera una decisión según la imagen mental hecha sobre las ventajas del territorio. Hoy, en síntesis, podemos decir que al lado de un paradigma aterritorial, funcional, tecnicista, de desarrollo tecnocentrado, en que se mueven las teorías para la cuales el territorio es sólo el local necesario para asentar sus equipamientos y hacer desarrollar su actividad económica, existe otro, el territorialista, más lococentrado, espacial, que considera que el territorio más do que lugar a partir de donde se actúa, es también un elemento activo que influencia el desarrollo de una región, siendo el desarrollo de un territorio fruto no sólo de factores externos, como defienden Hilhorst y Jacobs, pero también endógenos (W.B.Stöhr, 1981).
2.2. Integración de la localización y de la organización del espacio en el análisis económico.
2.2.1. Teorías de la localización
2.2.1.1. Prolocalistas
El análisis de los problemas de la localización y organización del territorio fue la que comenzó a ser efectuada hace más tiempo, en la trayectoria seguida por las doctrinas de la ciencia regional. Pasando a lo largo con las preocupaciones estudiadas por Dockes, los problemas relacionados con el espacio están ya presentes en el siglo XVI en Jean Bodin y luego después, en el inicio del siglo XVII, en De Montchrestien. En este mismo siglo, con Petty (1623-1683) y Catillon, desde luego en la primera parte de un ensayo de 1725, sobre el nombre Essai sur la nature du comerce en general (distinguiendo entre aldeas, villas, ciudades y edades capitales), tenemos los precursores apuntados de los modelos explicativos de las condiciones de equilibrio de los cambios comerciales entre la ciudad y el campo (P.H.Derycke, 94:19-).
2.2.1.2.Escuelas modernas de la localización
A seguir, hay que esperar por la escuela alemana del pensamiento económico para ver incorporar el espacio en la teoría económica, en cuatro modelos básicos, desde el seminal de Von Thünen (1826), el De Weber (1909), de Hotelling (1929)–Palander (1936) y el de Christaller (1933)–Lösch (1940). Von Thünen elabora la teoría agraria de la localización óptima. Y su encuadramiento de las cuestiones sobre localización y la organización del espacio, iniciado, en 1826 (El estado aislado, sobre la localización agraria, referente a la producción agrícola, en función del llamado rendimiento de localización), acabó por extenderse, con A. Weber, a la localización de las empresas industriales que incorporan hipótesis relativas a la orientación geográfica de las industrias, según el coste de transporte, de los impuestos, de los inputs y outputs, diferencias espaciales en el coste de mano de obra, economías de aglomeración y después profundizarse con las teorías de Christaller y Lösch sobre la distribución de las ciudades y de las actividades económica en forma de redes jerárquicas y de áreas de mercado y, finalmente, analizando los comportamientos de los agentes económicas en un espacio de concurrencia imperfecta y en presencia de externalidades. El modelo industrial de localización óptima de Weber explica que la localización óptima de una empresa es en local donde ocurre la “minimización de los costes de transporte de las materias primas para la fábrica y de los productos finales para el centro de consumo”, aunque considere que ella varía de acuerdo con los tipos de actividades industriales. La opción de las empresas orientadas para la materias-primas debe ser junto de ellas, pero ya la de las orientadas para el mercado debe ser próximo de este, para reducir los costes de distribución. Pero, según él, las cosas no se reducen al coste de transporte, pero también a otros dos factores pasibles de alteraciones en función de los territorios, la localización de la mano de obra y las economías de aglomeración (posible conexión positiva entre la concentración de empresas y población y el aumento de clientes y proveedores). El modelo comercial linear de localización óptima de Hotelling (1929) pretendía explicar las estrategias de localización del comercio y resulta de la problemática que entonces se colocaba sobre el establecimiento del equilibrio entre empresas en la competencia por la conquista de nuevos mercados. La teoría de la localización expansiva en áreas de mercado o teoría de los lugares centrales de Palander, aparece en 1936, en el seguimiento del modelo de Hotelling, ya no analizando los operadores en términos de línea recta, pero ampliando la base considerada. Esto es, una vez establecidos los agentes, comerciantes y productores, procura identificar el territorio de mercados de los mismos, cuyos límites son los que resultan de la igualdad de los precios de mercado (con costes de producción y de transportes). O sea, como dice D. Smith, para Palander cada empresa en competencia tiene su monopolio local. Para Christaller existe cierta correspondencia entre la densidad poblacional de las ciudades, la dimensión de su área territorial de influencia y la importancia que tiene en la jerarquía urbana de la región, en la medida en que hay un mínimo de demanda y un área de mercado a considerar. La rentabilidad de cada producto o servicio implica una dada cuantidad de adquirientes del mismo, mas al mismo tiempo, como explica Mella Marques, “cada bien/servicio que ofrece un núcleo de población determinará su categoría o grado de centralidad”. La teoría de las variaciones espaciales de la demanda de Lösch resulta de LA consideración de que la escoja del local debe ser adecuada a proporcionar el mayor interés posible. Con este objetivo, integrase en el análisis económico los espacios, en términos de su diferencia, en el plano de la demanda. Es una teoría que considera las variaciones espaciales de la demanda. Ampliase el abordaje geográfico de Christaller al campo de la formación de los espacios económicos, que se organizan en redes de regiones, procurando, a través de las reglas de la competencia, formalizar un modelo espacial de equilibrio general, de equilibrio espacial, analizando el equilibrio general de la distribución espacial de las actividades económicas. Pretendiese explicar los motivos que llevan a la concentración territorial de la producción, que resulta del predominio “impositivo” de una de dos fuerzas contradictorias, ligadas a las lógicas de las economías de escala y de los costes de transporte.
2.2.2.Teorías del desarrollo regional
2.2.2.1.Principales teorías económicas del desarrollo regional
Empecemos por referir las teorías de la convergencia regional. Estas teorías se asientan esencialmente en postulados de la teoría económica neoclásica, aplicados al espacio, cuyas tesis básicas afirman el principios e la homogeneidad y movilidad del capital y del trabajo, el principio de la unicidad de las funciones productivas, el principio de la dislocación expansiva de las innovaciones y el principio tendencial de la evolución de las productividades marginales y de los precios ecualizadores de las disparidades entre regiones. La solución de convergencia también aquí resulta de libre juego de fuerzas del mercado. Olhin (Interregional and International Trade, 1933) expone así su teoría: dentro de la lógica de las ventajas comparativas, si hay movilidad imperfecta de los factores de producción, con movilidad perfecta de los bienes, cada región acaba por se especializar en las producciones a la base de sus recursos más abundantes y baratos. Pero, en las situaciones inversas, los factores de producción van hacia las regiones con mayores productividades, acabando por haber la uniformización de los precios de los productos en las varias regiones. La teoría de las uniones aduaneras de Balassa, desarrolladas en Trade Creation and Trade Divertion in the European Common Market, de 1975, considera que la "creación de una unión aduanera lleva a la creación y al desvío del comercio para la Unión, a una mayor especialización sectorial y territorial, las economías de escalas derivadas de la ampliación de los mercados, al incremento de los niveles de competencia y eficiencia económica". Pero, postulaba, aún, como efectos normales, la "concentración de los efectos favorables del crecimiento en la regiones más avanzadas de la Comunidad Europea", por lo que era necesaria "ayuda a las regiones menos desarrolladas".
La teoría del comercio intrasectorial de Barder (teoría de la concentración del comercio en los mismos sectores), expresa en un artículo de 1977, intitulado International Trade and Economic Growth, an Alternative to the Neoclassic Approach, considera que, en la perspectiva del análisis territorial, debe atenderse a los factores regionales de desarrollo y innovación tecnológica local, pues en relación a la mayor diversidad de los bienes producidos cada región desenvuelve su propia ventaja competitiva, con uniformización macro-económica del precio de los factores. La teoría neoclásica del crecimiento regional de Borts y Stein, aparecida en Economic Growth in a Free Market, publicado en 1964, destaca la importancia de los factores ligados a la oferta y a su movilidad interregional, siendo la tasa de crecimiento del capital per capita un factor decisivo de la productividad y del rendimiento per capita, a nivel regional, y el hecho de la tasa de rendimiento marginal del capital ser superior en las regiones con menor capital per capita, por lo que las regiones más desarrolladas atraen la mano de obra de las más atrasadas y estas atraerán el capital de las más ricas. En su teoría de la dislocación de las innovaciones, Hägerstrand, en Innovation diffusión as a spatial process, de 1967, aunque sin explicar el génesis de los procesos de innovación o su carácter estratégico para las empresas que las inician monopolísticamente, ni la manutención de disparidades tecnológicas a nivel regional, al considerar el territorio solamente en la vertiente del “coste friccional de la distancia”, explica que la difusión de las innovaciones se procesa a través del sistema jerarquizado de ciudades. Con su teoría del efecto spread, de la expresión o difusión de las innovaciones, este geógrafo sueco define la difusión como “el proceso por el cual las innovaciones se extienden a los miembros de un sistema social que ocupa un territorio”, partiendo de la realidad de que, apareciendo las innovaciones dispersas y pasando primero a los territorios contiguos y sólo después se generalizando, estamos ante un proceso que presupone que las distancias influyen naturalmente en el ritmo de esa difusión y adopción. De cualquier modo, llegará el momento en que el conocimiento de las innovaciones implica la uniformización del conocimiento técnico en todo el espacio económico. Mansfield, en The economics of technical change, de 1968, complementará estas consideraciones teóricas, dando importancia, también, a la existencia de procesos de aprendizaje, a la distribución de innovaciones del producto y niveles de capacidad de aprensión de conocimientos por parte del receptor. La teoría del faseamiento del desarrollo regional de Colin Clark y Allan Fisher inicia la idea de desarrollo regional por etapas. Estos autores teorizaron sobre el crecimiento del rendimiento per capita, la estructura sectorial del empleo y los procesos de industrialización y terciarización. Esta teoría, creando un padrón evolutivo determinista y reduccionista de las economías regionales, defiende que a través de cinco etapas, desde la región agraria tradicional hasta la región inserida en la sociedad de consumo generalizado, pasando por la fase de mejoramientos en el dominio de los trasportes, especialización de la producción y comercialización interregional, la fase de arranque y la fase de maduración, todas las regiones irán convergiendo en términos de desarrollo. Las teorías de la divergencia regional parten de la idea de que el espacio es heterogéneo en términos de recursos productivos y otros factores disponibles y de que la causa de las disparidades regionales está en el propio comercio interregional. La teoría de la base de exportación de North (1955), expuesta en Location Theory and Regional Economic Growth, viene a proponer la export base theory, que asocia elementos clásicos de la teoría del comercio internacional con la teoría keynesiana del crecimiento dependiente de la demanda, y, por lo tanto, partiendo de una visión keynesiana del crecimiento, distinguiendo dos sectores en la economía regional, lo que satisface la demanda regional y el de la exportación o de base, en que asientan las hipótesis de desarrollo, presupone que sólo los conjuntos territoriales de gran dimensión, supraregionales tienen capacidad de crecer económico-socialmente en función de simples variables interactuantes con el espacio considerado. Las parcelas regionales de un territorio nacional, contando sólo con sus potencialidades, en la medida en que el crecimiento sólo es sostenido por la demanda, no consiguen mantener un proceso de desarrollo con éxito, teniendo que ocurrir una coyuntura internacional favorable para que eso pueda acontecer. Jacob, en 1984, viene a afirmar que las regiones que a lo largo de décadas acabaron por formar un centro urbano con una red diferenciada de actividades, tenían posibilidades de desarrollo. La teoría myrdaliana del desarrollo desigual es elaborada en 1957, ya en una lógica de teoría centroperiferia, asentado en las premisas de la export base theory, sólo coincidiendo en cierta medida con la teoría de los polos, aparece con una tesis en contraposición a las construcciones neoclásicas. Myrdal habla en principio de la acumulación de efectos, teniendo presente que hay regiones con mayores recursos y capacidades de innovación que otras, destacando los desequilibrios crecientes entre regiones y defendiendo la innovación para quebrar este rumo. Este autor se desmarca del principio de unicidad de la función productiva, dado que considera que existen múltiples técnicas productivas, defiende que con relación a los del fenómeno de la absorción o concentración de las regiones desarrolladas, las consecuencias desequilibrantes de la movilidad de los factores es mayor par la regiones desfavorecidas do que los efectos de difusión en dirección a ellas. En virtud de la ley de Verdoorn, hay efectos de concentración, dado el crecimiento de los rendimientos de escala y ganancias de productividad (ratio entre las variaciones de salarios nominales y la productividad). En lo tanto, el proceso de acumulación llegará a un límite, lejano aunque, en que puede crear deseconomías externas, costes de congestionamientos, rendimientos decrecientes y, entonces, es la oportunidad de las regiones envolventes, en una lógica de difusión a partir de polos, pero lejos de las bases de que parte la construcción de esta teoría de Perroux. La teoría aminiana del centroperiferia, tal como la teoría del desarrollo desigual, consideran que esta relación es el soporte de la desigualdad entre regiones, contrariamente a las tesis de Perroux y Hirschmann, para quien la relación centro-periferia sea el motor del desarrollo. En términos de afinidades, nótese que puede ser considerada una prolongación de la concepción circular y cumulativa myrdaliana. Friedmann, en 1972, en un artículo sobre la organización territorial del poder en el desarrollo de los sistemas urbanos, afirma que ella es una relación de naturaleza colonial, pues “la convergencia regional no sobrevive automáticamente en el decurso de la historia del desarrollo de una nación”. Bien este autor, en el citado artículo The spatial organization of power in the development urban systems, bien Lipietz, más tarde, en 1990, encuadran la teoría en los siguientes términos: las naciones y las regiones viven económicamente en estructura jerárquica, con centros y periferia, definidos según criterios complejos, donde el centro integra las dotaciones en factores de producción, sectores avanzados de actividades económicas, factores culturales dominantes, evolución estable en las exportaciones y aumento de rendimientos, y la periferia se caracteriza por la incapacidad de innovar, por razones económicas, falta de mano de obra y de capitales adecuados y razones culturales, siendo el atraso económico de las periferias debido ya a las relaciones interregionales establecidas, ya a la propia incapacidad de generar dinámicas de desarrollo. La teoría de la división espacial del trabajo de Aydalot, de 1976, y también defendida y profundizada por Massey, en 1984, partiendo de la idea aminiana, crea una tríada territorial, al anexar el concepto de semiperiferias, unas emergentes (beneficiadas por la difusión de las innovaciones de los centros próximos, y aprovechamiento de los recursos naturales), otras semiperiferias en declive (incapaces de innovar y sustituir antiguas formas de producción por otra). De cualquier modo, en general, integran la teoría de la dualidad entre centro y periferia en el campo del análisis más amplio del espacio y del desarrollo regional, afirmando que los centros de poder y de alta clasificación de trabajadores dominan las periferias, con relación a las diferencias espaciales en varios aspectos significativos, siendo los centros los locales de las formas de producción y formas sociales de vida dominantes y las periferias los locales de formas de vida y reducción de que se aprovecha el centro. Por último, entre las teorías de la divergencia, destacamos la teoría de Perroux.
2.2.2.2.Teoría de los polos de desarrollo
La teoría de los polos de desarrollo, formulada inicialmente por Perroux, en 1955 (efecto backwash), fue aplicada por Boudeville al ambiente territorial (68:307-320). La creación de un polo de crecimiento, normalmente en área urbana, como plataforma de producción para otros mercados, conjugando la teoría de la base de exportación con la teoría schumpeteriana de la innovación, garantiza la difusión de sus efectos en términos de desarrollo de zonas envolventes (J.Boudeville, 1968). La idea básica es simples: el crecimiento se va difundiendo de modo diferente, ya en términos sectoriales de la economía, ya territoriales, teniendo ventaja en este proceso difuso y temporalizado, la potenciación de polos de crecimiento, lo que pasa por la instalación en un cierto territorio de una gran unidad industrial motora que lidera la innovación, creando fuertes economías externas de aglomeración por la coexistencia de infraestructuras, empleo, rendimientos salariales y capacidad productiva, ampliadas por las relaciones intersectoriales. Según J.C.Perrin, en 1983, las actividades cuaternarias también pueden polarizar desarrollo, pues no es el tipo de actividad (la industria), que es decisiva para la lógica de la polarización, pero la capacidad de evolucionar de la empresa-motor-polo, su complejidad y la naturaleza de las tecnologías que usa. De hecho, el polo es un conjunto de empresas interligada y jerarquizadas, funcionando como local de concentración de actividades productivas. Aydalot lo define dualmente, en el plano de la teorización sobre el desarrollo, como “un mecanismo inductor del crecimiento”, y en el plano de la teorización espacial, como algo que explica la “concentración espacial del crecimiento” (P.Aydalot, 85:130). O sea, la teoría de los polos, como teoría del desarrollo espacial, se afirma como estructura inductora de crecimiento económico y de concentración de ese desarrollo en un territorio determinado.
2.2.2.3.Teorías del desarrollo autocentrado
Interesa, especialmente, el análisis de las nuevas teorías espaciales que son las teorías del desarrollo endógeno o autocentrado, una vez queparten de la consideración del territorio como valor esencial al desarrollo (M-P. Romer, 94:3-22)), con su sedimentación histórica de formas y culturas productivas, asumida positivamente en su identidad integral, con sus propios modos de organización y de congregación de factores, agentes y elementos económicos, institucionales, sociales, político-administrativos y culturales, que Vásquez (88:24-)define como “un entramado de intereses de todo tipo de una comunidad territorial”, formado en “función de las relaciones y vínculos de intereses de sus grupos sociales, de la construcción de una identidad y de una cultura propia”. La teoría del desarrollo local o endógeno no se deja dominar por el imperialismo de lo económico, recibiendo decisivamente componentes operativos extra-económicos. Los desarrollos tienen fundamentos económicos, sociales y culturales, pues parte de la idea de que el desarrollo local es función de la existencia de una cierta capacidad empresarial y de ahorro, disponibilidad en mano de obra abundante y competitiva, conocimientos sobre producción y mercados, imaginación de los dirigentes regionales y locales, accesibilidad a los sistemas urbano y en general estabilidad de la organización social. En vertiente económica, se presupone una significativa división del trabajo y en las vertientes socio-culturales, la creación previa de una sedimentada cultura de identidad local, en que además de aquellos elementos centrales al proceso, aunque no tengan que ser los únicos a valorar positivamente (E. Furió, 96; A. Vásquez, 86:87-110). El crecimiento económico no tiene que ser concentrado y polarizado en grandes centros, polos, ciudades, pudiendo brotar de modo difuso al usarse eficazmente o potencial de desarrollo que todos los territorios comportan (Mella Marques:70-). La teoría del distrito industrial se debe a Alfred Marshall, en 1990, que parte de la creación del concepto de distrito industrial, que G. Gecattini (1992) utilizó en la ciencia regional. La idea de la importancia del concepto de distrito para el desarrollo se densifica a través de tres elementos fundamentales, técnico, cultural e institucional: fuerte simbiosis e interacción entre la empresa y la comunidad, de continuidad del sistema homogéneo de valores instalados y dependencia de la eficiencia económica de las esferas organizativas socio-administrativas presentes en el conjunto territorial considerado. El distrito (Getattini) traduce la existencia de empresas e de un mismo sector, concentrados en un cierto territorio, viviendo del establecimiento de relaciones permanentes de cooperación y competencia, con grandes niveles de flexibilidad productiva y mano de obra especializada abundante. Bacattini caracteriza esta entidad, de naturaleza socio-territorial, a través de la presencia activa de una comunidad de personas y de un conjunto de empresas, en un dado espacio geo-histórico, en que personas y as empresas “tienden a fundirse”. La teoría del “medio innovador” parte del concepto del “medio”, “envolvente” o “ambiencia”, que es la noción básica de esta teoría, reportándose a la capacidad de “un determinado ámbito territorial para capitalizar la proximidad de los actores en forma de aptitudes y comportamientos orientados a la producción , trasmisión y acumulación de saberes y conocimientos vinculados a la actividad económica”, siendo el ambiente innovador (expresión que pretende mostrar patentemente las relaciones esteitas, en términos de desarrollo, existentes entre región e innovación), concebido como un territorio en que los agentes económicos interactúan a través de la “aprendizaje de transacciones multilaterales, creadoras de externalidades específicas a la innovación” (MMarquez:25-) y de la convergencia del aprendizaje de modo de gestionar en común los recursos existentes, en términos crecientemente eficaces (VVAA, 93).
3.Ciencia y política regionales. Evolución de la "ciencia" regional
3.1.Origen y evolución doctrinal de la ciencia regional
El origen y evolución doctrinal de la ciencia regional debe buscarse ya en el siglo XVIII, aunque sólo asuma el estatuto de disciplina autónoma después de la Segunda Guerra Mundial (B.J.L.Berry, 64:2-). El desconocimiento de la dimensión de la variable territorial lleva, así, al desprecio o, por lo menos, a la marginalización del concepto del territorio, salvo rara excepciones, hasta al siglo XX. La teoría económica se sitúa siempre en un punto ideal, neutro. Ponsard, en 1995, se refiere como siendo un análisis “puntiforme”. No integraba la problemática de la localización de la producción en términos de factor relevante en el ámbito de las funciones de la oferta y de demanda, ni de la definición de los costes y precios. La lenta e incompleta integración de la dimensión territorial en el análisis económico (Richardsom, 1968) tuvo que vencer toda una tendencia abstractizante de un conjunto de abordajes económicos, desde la teorización clásica, concomitante con el nacimiento de la revolución industrial, tratando de la división del trabajo, concurrencia de los mercados y condiciones de equilibrio (Mella Marques, 98:13), la teorización neoclásica, elaborada a partir de bases conceptuales excluyentes de la consideración de las variables territoriales, tratando de los rendimientos constantes de escala, presuponiendo la disponibilización infinita de capital, con combinaciones también infinitas de los factores de producción, las teorizaciones temporalizadas, que aparecen más tardíamente, pero luego con vocación hegemonizadora de la dimensión temporal, con las demostraciones de sus hipótesis de equilibrio de los mercados a corto plazo o la evolución del sistema económico a largo plazo, la primacía de la política económica nacional sobre ámbitos territoriales infraestatales, regionales, y los abordajes interdisciplinares implicadas en el análisis de los problemas del territorio. Como vimos, las principales corrientes doctrinales espaciales son la teoría micro-económica de la localización y de la organización del espacio, las teorías macro-económicas del crecimiento regional analizando las causas de la existencia de regiones atrasadas y la nueva perspectiva territorial de la ciencia regional, que consideran el territorio un factor esencial en los procesos de desarrollo económico. En los grandes encuadramientos doctrinales de la ciencia regional el análisis económico ha incorporado progresivamente la dimensión espacial de la localización y de la organización del espacio, con reformulación de los modelos y teorías económicas, para integrar las economías de aglomeración y las externalidades. Como refiere De La Fuente (96:5.54), las contribuciones de la teoría del crecimiento endógeno profundizó la polémica entre las teorías de la convergencia y de la divergencia centro-periférica en términos de conocimiento regional, ya en la perspectiva convencional, explicando la convergencia o la divergencia de la disparidades regionales de rendimientos a largo plazo, considerando la existencia o no de rendimientos decrecientes de capital. Y, en la perspectiva del crecimiento endógeno y desarrollo regional, es concebido como un proceso de cambio en que la proximidad de los agentes lleva a comportamientos orientados a la producción y transmisión de conocimientos.
3.2.Teorías del desarrollo regional.Política regional y su influencia en el planeamiento territorial. Desarrollo económico regional y planeamiento territorial
El desarrollo económico y el planeamiento territorial han ido asumiendo ligazones e interdependencias (M.Rochefort, 1975), que enriquecen el planeamiento y ayudan a potenciar el desarrollo (J.Freedman y C. Weaver, 1981). No siendo el vehículo directo para el desarrollo económico, pues no es planeamiento económico, su importancia ha aumentado en términos de instrumento orientador y creador de posibilidades para concretar opciones económicas, como soporte activo, encuadrador de ideas de desarrollo, y como constructor de medidas que favorecen el desarrollo, según varias escuelas de pensamiento económico han ido explicitando.
Como Campesino Fernández dice, en estudio referido al urbanismo español, abordar el análisis de las Políticas Regionales obliga al “estudio de las Políticas de Ordenación del Territorio como premisa básica de integración y convergencia de los procesos económicos en los procesos territoriales, tras décadas de paralelismo –cuando no divergencia-, entre planificación económica y planificación física” (Campesino Fernández, 98:592). Y, pronunciándose, en general, sobre esta cuestión relacional, Romà Pujadas, escribiría, también, que “Los planes territoriales están mucho más cerca de la planificación física que de las medidas de desarrollo económico”. A pesar de considerar que la del plan territorial “no será implementar estas medidas, que pertenecen a otro ámbito de decisiones, sino ofrecer el marco territorial de referencia adecuado” siendo cierto que al plan de referencia cabrá determinar, desde luego, a pesar de las “vinculaciones del plan territorial con el desarrollo económico no se terminan con la zonificación”, en qué “zonas deberán implementarse medidas dirigidas al desarrollo económico, de manera genérica o medidas dirigidas a sectores productivos específicos”. Y el mismo autor añade, incluso, que “otro de los temas en los que la planificación territorial y desarrollo económico van asociados. Uno es el del incremento de las dotaciones en infraestructuras productivas, incremento que incidirá favorablemente en la mejora paralela de las ventajas comparativas y la capacidad de atracción. Otro tema, cada vez más importante, son las actuaciones dirigidas a mejorar el nivel tecnológico de un territorio, con el objetivo de atraer actividades tecnológicamente avanzadas.” Como el autor refiere, también, aunque sea a propósito del procedimiento y fases de elaboración de los planes, “En la práctica, los planes suelen tener un proceso de elaboración lineal y bien definido, con un conjunto de etapas encadenadas que culminan con su aprobación definitiva y su adopción como instrumento de ordenación y desarrollo territorial.”(Romà Pujadas y Font: 219).
4.Encuadramiento teórico de la planificación territorial. Ordenación del territorio y planeamiento
El plan es el instrumento básico de la ordenación del territorio, pues éste se concreta sobre todo en la aprobación por las entidades públicas de planes elaborados de acuerdo con una tipología y reglas predefinidas, para permitir que sean escuchadas todas las entidades de la Administración con responsabilidades en los diversos sectores implicados y de los particulares como interesados directos, por su ligazón real a los suelos considerados o como ciudadanos interesados al respecto de los patrones de legalidad y calidad de la ordenación. Las definiciones, conceptos y principios sobre planeamiento se nutren de diferentes “visiones de planeamiento”, que pueden ser cuestionadas como hace, por ejemplo, Friedman y Douglass (78:35-), que se desmarcan de aquella visión normalmente seguida y “preside en la práctica, en general, a los procesos de planeamiento territorial efectivamente desarrollados, de cuya metodología ligada a la escuela de pensamiento que designa como “análisis de políticas” se desmarca defendiendo que “the time would therefore seen to be ripe for a new conceptual approach”, pero a la que, sin embargo, reconoce importante actualidad. (“The rational-choise model of planning has stagnated for nearly two decades)[19].
En el leguaje anglosajón, no hay dos términos para designar planificar y planear, planificación y planeamiento, solamente se usa to plan y planning. Así, el planning es definido por Faludi (1973), como “un proceso racional de pensamiento y actuación “which ultimately aims, as science does, at promoting human frowth”. Una década después (1983), Fror habla del “proceso de preparación de un conjunto de decisions para la acción futura, para atingir objetivos directamente por medios más adecuados”, y en la década siguiente (1993), P.Hall (93:3) dirá que el planeamiento, “as a general activity, is the making of an orderly sequence of action that will lead to the achievement of a stated goal or goals”. Para D.Keeble, es “el arte de la ciencia de ordenar el uso del suelo y el emplazamiento de los edificios con el máximo grado posible de economía, comodidad y belleza”. António Pais Antunes (96:1-), haciendo la síntesis operacional entre varias perspectivas, considera que el planeamiento territorial es la “actividad realizada por la administración en el sentido de definir las orientaciones y las medidas (disposiciones y acciones) susceptibles de promover, de forma tan adecuada cuanto sea posible, el desarrollo global de un sistema territorial concreto”, que es el “conjunto formado por las actividades realizadas en un área concreta y por los flujos generados por esas actividades, e incluso por los espacios donde esas actividades se desarrollan y por las redes donde esos flujos circulan.”. En Portugal se usa normalmente el término planeamiento, pero igualmente se utiliza planificación, los dos términos aparecen con el mismo significado, mientras que en España, la doctrina usa dominantemente los mismos términos para traducir realidades de intervención material, territorial e institucional diferentes, hablándose de planificación económica, planificación territorial, tal vez porque conlleve objetivos económicos, sin embargo, y planeamiento urbano, en principio puramente físico, siendo cierto que por detrás de estas distinciones hay diferentes atribuciones materiales y por lo tanto territoriales, distintos poderes legislativos y administrativos, en un fenómeno de descentralización que va desde el Estado a los municipios, pasando por las CCAA. La planificación en países democráticos puede ser definida como la positivización y cartografización de líneas de acción orientadas a la consecución de objetivos prefijados por los representantes legítimos de la Comunidad, a la que se reportan las intervenciones prospectivadas sobre el territorio, esto es, por el legislador y por la Administración pública. Como apunta Romà Pujadas, dentro del campo de la OT, planificar “implicará trazar unas líneas de acción dirigidas a alcanzar unos determinados objetivos territoriales”, o, tal vez, en una perspectiva menos neutra, cada vez más integradora de políticas con influencia sobre el territorio y de ordenamiento sostenible, implica proseguir objetivos territoriales, físicos, conjugando objetivos sectoriales, concretamente de desarrollo económico y ambiental, en un territorio concreto (vide, v.g., Alves Correia, 89:169; Condesso, F, 1999). En el fondo, como apunta M.S. Giannini (83:629), la acción de planificar decide siempre sobre la utilización de los recursos existentes. El análisis territorial, independientemente de su encuadramiento legal, nunca podría ser anómico, en el sentido de que siempre tendrá que obedecer a reglas lógicas de encadenamiento de su iter racional, sin las cuales no lograría los objetivos de correcto OT. Hay un ciclo procedimental natural a su elaboración, de naturaleza técnica, indisponible para el propio legislador, que implica un conjunto de fases que van desde el levantamiento de las situaciones (y potencialidades) y diagnóstico de los problemas (análisis de la realidad territorial en presencia; del “modelo existente” a transformar), seguida de la conjeturización de los objetivos adecuados y posibles (nuevo modelo a construir; el modelo propuesto para el territorio considerado, resultante del pronóstico, anticipación del futuro, determinaciones, interdicciones y medidas del plano), compuesto al final por una parte escrita, el informe justificativo de la propuesta y descriptivo del procedimiento, la regulación impositiva de la acción conformadora con los objetivos trazados y la planta o plano, traduciendo gráficamente, mejor, geográficamente, las orientaciones y determinaciones aprobadas. Aunque esta descripción tan lineal esconde una naturaleza siempre inacabada, exigiendo la atención cíclica a la evolución de la comunidad e readaptación al margen de fuga de la colectividad al pronóstico y consecuente disponibilidad para la apertura a alteraciones y revisiones, impuestas también por las circunstancias y el progreso” (G. Herigton, 89).
5.Ordenación territorial regional
Hoy, la globalización tiene una importancia determinante en la organización del espacio europeo a todos los niveles, desde el supranacional al estatal, regional y local, y esta tiende a asumir el desafío que ella crea: pero esta dinámica admite la consideración de valores propios, de las diferencias regionales, por lo que las cualidades de un territorio y la afirmación de su identidad deben ser tenidos como elementos-clave para las estrategias de desarrollo regional. La PI, en general, es región fuertemente litoralizada, con algunas áreas metropolitanas, normalmente en el litoral, pero con vastos territorios del interior fronterizo con baja densidad poblacional, de poblamiento tendencialmente disperso, con relativa escasez de capitales y de recursos humanos cualificados, en general una periférica europea, imponiendo intervenciones adaptadas de los poderes públicos a varios niveles. Por eso, v.g., el gobierno de Extremadura adaptó un modelo territorial cuya tipología-base de configuración pasa por acciones sobre el medio físico de fortalecimiento y reequilibrio de malla urbana, sobre las áreas rurales y con programas de dinamización territorial. En general, los modelos de organización territorial de las regiones tienen que atender a los elementos relevantes que potencien el desarrollo y la ordenación racional, desde “las características del relevo, del suelo y cubierta vegetal, la riqueza de los recursos hídricos y del patrimonio natural y cultural y la forma como se ha verificado el poblamiento de la región”, partiendo de la determinación del capital endógeno, por lo tanto de la caracterización física y socioeconómica y de las potencialidades y constricciones, sin desconocer los recursos exógenos mobilizables y las políticas adecuadas a desencadenar (Junta de Extremadura, 97:106-). La ratio de un OT sostenible impone la construcción de espacios regionales equilibrados para la creación del bienestar de las poblaciones y del ambiente, conciliándolos, exigiendo la inserción de los territorios interiores periféricos e infradesarrollados en una dinámica de cohesión total, europea, peninsular y nacional, en las dinámicas competitivas globales. Creando espacios de igualdad social, ambiental y territorial, con un uso sostenible de los recursos naturales e incentivos de emergencias de elementos territoriales innovadores, para hacer efectiva una mejor integración en la economía mundial y así llevar a la reducción de las asimetrías europeas e interestatales” (METAP, 1998). Teniendo en cuenta las orientaciones de la ETE, las reflexiones peninsulares para su integración en la ordenación regional puede seguir varios caminos, según las formas de perspectivar “la integración de la economía y del territorio nacional en las dinámicas europeas y mundiales”. En teoría, varios escenarios son concebibles, con distintos modelos, adaptados a las variables consideradas, desde el conservador, el evolutivo o uno renovador. Ribeiro parte de la consideración de las variables de la dinámica de actividades y especialización, de la inserción geoeconómica y del sistema urbano y de organización del territorio, para la formulación de tres escenarios alternativos. Los modelos del escenario de continuidad parten de la idea de inserir regiones peninsulares en la dinámica municipal, denotando únicamente una estrategia de reacción pasiva a los desafíos de la integración europea, subalternizando las regiones desfavorecidas a los intereses de las desarrolladas, y en términos estatales, el territorio a los intereses dominantes en el Estado. Este escenario se asienta, especialmente, en la valorización de los focos industriales ya existentes (sn preocupaciones de creación de nuevos focos de especialización industrial), del bosque, inversión directa extranjera puntual y de media dimensión y turismo de masas, europeización del mercado y, en el caso portugués y de las áreas desfavorecidas de España, importancia creciente del mercado ibérico, intensa exploración de las complementariedades transfronterizas, polarización urbana en las metrópolis, manutención de la urbanización difusa, con resistencia al desarrollo de redes o ejes urbanos y creación de algunos focos urbanos, concretamente en los corredores de acceso a España con despoblamiento rural. Teniendo presente los constreñimientos y las oportunidades en términos de territorio global, este escenario reformista, evolutivo, exigiría alguna innovación, participación de la Administración y de los particulares en general, valorización de la pertenencia a la Región europea a que pertenezca (Atlántica, etc.) y un papel activo en el proceso general de la integración europea. Se asienta en la desvalorización del peso relativo de ciertos focos de especialización tradicional, valorización de las industrias agroalimentarias, apuestas en las industrias del automóvil, eléctricas, electrónicas y aeronáuticas, materiales de embalaje, artes gráficas, material de oficina, servicios internacionales de turismo, teletrabajo y “fuerte dinámica de ‘clausterización’ de la economía”, exploración de complementariedades con todas las regiones de España (con mayor uso por Portugal de los puertos marítimos), en las relaciones con Europa, importancia de la IDE, fuerte inversión en el exterior, designadamente en la PI, en los sectores del escenario y electricidad, ambiente y redes de transporte, estructuración urbana del litoral y expansión de las áreas metropolitanas, desarrollo rápido de ciudades medias con efectos polarizadores teniendo en cuenta los macrocorredores urbanos de las áreas metropolitanas ampliadas y redinamización de ciertas zonas interiores bien colocadas. El escenario de la construcción de nuevas soluciones, visando el desarrollo del territorio nacional (formulación de Ribeiro), presupone una discriminación positiva a favor de las regiones menos desarrolladas[20]. Este escenario apuntaría hacia la inserción del territorio en una Gran Región Metropolitana Europea y exige una fuerte innovación en las tecnologías de información, un mayor esfuerzo de diversificación industrial para sectores dinámicos a nivel mundial (electrónica, comunicaciones, material sanitario, aeroespacial, con focos de especialización; nuevos vehículos urbanos, aprovechamiento de la energía solar, con atracción de inversores extranjeros y dinamización de las pequeñas y medianas empresas; mayor interacción con las regiones peninsulares, disminución de las inversiones de las grandes empresas nacionales en el extranjero, I+D en el terciario e industrias innovadoras, acentuación de la internacionalización, funciones geoeconómicas reforzadas en los transportes, utilización del ciberespacio, sistema portugués transformado en factor aglutinante del Suroeste europeo de la región atlántica; expansión de las dos áreas metropolitanas, con la internacionalización y articulación de las grandes metrópolis[21], organización en redes de las ciudades litorales ligando las metrópolis, desarrollo de ejes urbanos interiores articulados, con dinamización turística y abatimiento de asimetrías. El resultado sería “competitividad nacional, afirmación regional y bien estar individual” (F.F. Sousa, 00:64) [22].
6.Planeamiento, desarrollo y política regional. Economia y política regional
La organización espacial surge frecuentemente apuntada como medio para el desarrollo, pero más que medio será también objetivo siempre que los aspectos cuantitativos de crecimiento no se impongan como fin, sobre todo cuando el desarrollo se mede por la existencia o no de condiciones de acceso de las poblaciones a los bienes y servicios básicos y a las oportunidades en general. El planeamiento traduceuna “perspectiva adaptativa” o “pasiva”, en que, de dos una, oel espacio es tenido como un mero elemento neutro, en que la evolución del sistema espacial, físico, se procesa solamente para conseguir la satisfacción de las necesidades del proceso económico, o, al revés, en una “perspectiva desarrollista” o “activa”, en que quedan en primer plano las relaciones entre desarrollo y evolución espacial, en una “concepción dinámica”, buscando llegar a un modelo que vise el desarrollo regional. En términos de desarrollo regional (A. Simões Lopes, 87:272), se exige “la formulación e implementación de la política regional y de los planes”, que le den traducción, dado que hay dificultades que se levantan a las políticas de ámbito nacional ante la existencia de regiones-problema” y se afirma la “necesidad, generalizadamente sentida, de dar concierto y eficiencia a las acciones de política global y política sectorial, y de crear una base espacial integradora para las propias acciones de la política urbana”. No se puede ignorar que la evolución de los procesos está siempre subordinada a relaciones de interdependencia de orden varia, cuya consideración está facilitada y mejor garantizada cuando los decisores y agentes de la Administración se encuentran a las escalas más elementales en las que los problemas se manifiestan. La necesidad de las políticas y planificación encuentra fundamentación a nivel de los propios problemas y de los objetivos de desarrollo regional. Para ello, debe ser establecido un proceso de control (que Simões Lopes también designa de planeamiento), que en las economías de mercado es solamente indicativo, pero que de cualquier modo “debe asentarse en el presupuesto básico de que el espacio no es un elemento neutro”. Como vimos en el análisis de las teorías de desarrollo regional, hay factores actuantes a escala regional cuyo menosprecio puede dificultar el proceso de desarrollo y cuya correcta consideración puede, al contrario facilitarlo. Una escala regional suficientemente pormenorizada y debidamente valorizada posibilita el diagnóstico de los problemas, siempre diferenciados, permite la identificación de los factores que los condicionan, y que deben ser tenidos en cuenta en la búsqueda de soluciones concretas y dinámicas. Esos factores pueden ser agrupados en naturales, humanos, económicos y político institucionales (esto es, de encuadramiento). No hay casi ninguna actuación de política sectorial cuya implementación pueda se hecha fuera de un contexto espacial concreto, que debe imponer la necesidad contar con sus características estructurales. Las políticas sectoriales que existan aisladamente tendrán carácter abstracto, porque, para que sucedan efectivamente tienen que considerar la estructura regional de implantación, bajo pena de que corran riesgos de fracaso, cuya amplitud puede ser, sin embargo, enmascarada, exactamente por un nivel de agregación más elevado. La política regional, más que una pura categoría de políticas, tiene que ser concebida como síntesis de las políticas que de ella necesitan para llevarse a cabo de forma coherente y consistente en relación a los objetivos globales y sectoriales, para bien de la región en que vayan a verse traducidos. En este sentido, el desarrollo nacional aparece como el resultado del desarrollo regional. Éste no puede dejar de ser visto en una perspectiva integradora, sea a través de la consideración de los factores específicos de las regiones, de una panorámica de desarrollo o a través de la conciliación, compatibilización y jerarquización de los objetivos de desarrollo y crecimiento. La política regional tiene que ser imperiosamente, carácter global, integrador, exigiendo prospectivamente una planificación de la misma naturaleza. Una planificación integral, incidiendo globalmente en un territorio como un todo, perspectivada para ordenar con preocupaciones de desarrollo económico, pero también de sustentabilidad. En este sentido como refiere Sotelo Navalpotro, la planificación integral es aquélla que efectúa la “definición y concreción de una realidad global que haga coherentes las actuaciones sociales con las estructuras ecosistémicas, en que se insertan”. En términos de planificación integral, el “desarrollo y medio ambiente son dos aspectos del proceso armónico entre sociedades y naturaleza como integrantes de un mismo sistema. Cobra, por tanto, relativa importancia, lo que da en denominarse como eficiencia integral del sistema, base y fundamento de la ordenación territorial en su conjunto”. La eficiencia o productividad del territorio, “marcada por su capacidad para producir, de forma más o menos permanente, materiales o energías que puedan ser utilizados para satisfacer las necesidades de bienes y servicios, consecuencia del proceso social de desarrollo, servirá de base a la productividad del propio sussistema económico”. Para integrar el desarrollo económico y social con la manutención de los procesos ecológicos –desarrollo autosustentado- se exige la directriz fundamental de la planificación integral, de tal modo que, para conseguir esta integación hay que balizar el modelo territorial dentro de un proceso dinámico, integral y de ordenamiento global, harmónico con el modelo de desarrollo escogido y con la “situación medioambiental”. Es a nivel regional, donde los problemas se manifiestan, donde gran parte de los conflictos deben ser resueltos. Una jerarquización correcta de los objetivos y una estructura orgánica político institucional apropiada pueden eliminar muchas de las cuestiones. El interés por los estudios de políticas regionales surgen, sobre todo, fruto de problemas específicos a escala regional, que acaban por ser difícilmente resueltos a escalas nacionales y no lo serán, a no ser en términos de impulso y apoyo, o simplemente asistencialmente en escalas europeas. Hay diferentes concepciones de las políticas y de los planes, en relación a las cuales es necesario tomar posición. De un lado, las que se encaminan en el sentido de admitir la necesidad de la disgregación, en una vía que podrá designarse de “regionalización de los planes nacionales” y en el que las regiones pasan a ser meros “objetos de planeamiento”. De otro lado, las que defienden la necesidad de ver en las regiones auténticos “sujetos de planeamiento”, a ellos cabe la definición de los objetivos y de las estrategias y el control de la ejecución, teniendo naturalmente que promover la conciliación entre los varios planes regionales y acomodarlos dentro de las capacidades globales de los medios. La última opción, siendo la “más fácil desde el punto de vista operativo”, es de partida la más prometedora en términos de eficacia potencial, yendo en el sentido del “planeamiento comprensivo”. Importa destacar que este abordaje sistémico, al tomar las regiones como componentes de un todo organizado, les atribuye un papel fundamental en el ámbito de las relaciones que se establecen entre los componentes y entre ellas y el todo. La gestión de un sistema regional implica la definición de los objetivos, el inventario de los medios y el control de la evolución del sistema. La formulación de objetivos debe ser tomada necesariamente como predecesora de cualquier tentativa de elaboración de estrategias. Hay objetivos últimos que son fines y hay instrumentos que son medios. Sin embargo, todo depende de la escala, sea temporal, sea espacial, en que se trabaja. El desarrollo tiene que ser considerado un fin último y el crecimiento sólo un medio, uno de os medios que podrá crear condiciones para que el primero sea alcanzado, siempre en una óptica de largo plazo. Fundamental será, del mismo modo, que los fines últimos sean susceptibles de evaluación para que el proceso de planeamiento no sea arbitrario y el control venga a ser concretamente posible. Y no menos importante, el proceso de participación que al nivel de los fines se localizará en la instancia política representativa más elevada tiene que extenderse a las otras instancias participativas, a los niveles interregional, regional y local, para que la eficacia y validez puedan estar aseguradas. En cuanto a los objetivos, no siempre son cuantificables, lo que se justifica debido a la existencia de determinados aspectos cualitativos como los culturales y estéticos asociados a valores. El fin último es el desarrollo, cualificado incluso por preocupaciones de justicia económica y social, equilibrio ecológico, defensa del medio ambiente y calidad de vida; las formas de conseguirlo, los objetivos, pueden sintetizarse en la organización del espacio, única vía de creación de condiciones de acceso válidas a bienes y servicios básicos. Esto es, deben ser las regiones los sujetos de planeamiento y no sólo las sujetas al planeamiento. Las teorías de desarrollo regional, especialmente las de índole económica se preocupan fundamentalmente con el crecimiento regional y pueden ser agrupadas en dos grandes grupos, según lo toman como “crecimiento visto desde fuera” de la región o “crecimiento visto desde dentro”.En el primero caben as tentativas de explicación que se apoyan sobre los mecanismos subyacentes a la transmisión del crecimiento económico en el espacio, mientras en el segundo la atención se concentra en el proceso interno a la región. En cuanto a la realidad portuguesa, ella se caracteriza por un cuadro espacial de dualismo profundamente marcado en el que los desequilibrios regionales se agravan en un proceso que ya es acumulativo. En España y Portugal existen varias regiones con características propias, que interactúan entre sí, pero no se encuentran aislados, estando insertados en un contexto más amplio, desde luego el ibérico y europeo, donde establecen relaciones que es necesario equilibrar. Para ello, el crecimiento debe efectuarse de una forma concertada, con el debido control, teniendo en cuenta las asimetrías regionales, que muchas veces son también asimetrías sociales[23].Como señala Simão Lopes (87:290-), no hay política que, en la práctica, suceda fuera del contexto regional, así como es absolutamente descabalado hablar de política regional como una categoría más de las políticas. Todo comienza en las regiones y termina en las regiones y municipios, porque hay necesidad de que la política se aproxime a las personas. El desarrollo nacional es al final la resultante del desarrollo regional, es el desarrollo regional. La regionalizción de las decisiones y planeamientos, sin tener un valor absoluto o poder funcionar en términos municipales, en términos aislados, es un factor de crecimiento y desarrollo económico territorial. Los objetivos esenciales de un Estado europeo son la construcción de una sociedad libre, justa y solidaria, no pudiendo dejar de incumbirle una serie de tareas fundamentales entre las cuales está la realización del bienestar social, con la mejora de la calidad de vida de las poblaciones y la minimización de las desigualdades entre los ciudadanos, concretamente los que viven en territorios diferentes. Por más liberal que sea la filosofía económica y social, compete siempre a los poderes públicos establecer los cuadros generales en los que toda actividad económica debe desarrollarse y que traduce el proceso orgánico de satisfacción de necesidades humanas mediante la afectación de bienes materiales raros a fines alternativos individuales o sociales, privados, comunitario o públicos[24]. La modificación de la relación entre los ciudadanos y el Estado constituye un verdadero desafío que sólo se podrá ganar, aunque sea a largo plazo, a través de procesos de descentralización y de desconcentración de servicios. El desarrollo armonioso es el primordial objetivo de la institución de las regiones políticas y mismo de regiones meramente administrativas, llamadas en general a actuar en los campos del planeamiento, programación de las políticas públicas y afirmación de las potencialidades regionales. Ahora, la meta subyacente a la creación de las regiones administrativas es precisamente el aumento de la eficiencia de Estado-Comunidad, en la medida que ello permite tomar decisiones más rápidas, más participadas y más próximas a los destinatarios[25]. La regionalización y microlocalización de la tareas de ordenación del territorio, articuladas con todas las escalas geográficas implicadas, no deja de permitir crear importantes capacidades adicionales de intervención en los espacios regionalmente compartidos, debiendo ser no un punto de llegada, sino un sólido punto de partida para promover la necesaria solidaridad y la cooperación entre municipios, regiones y Estados, evitando el egocentrismo de la capitalidad nacional y lo apartado de los municipios, contribuyendo así, de esta forma, a la cohesión y la coherencia nacionales. Y aproximar las estructuras y focos de decisión administrativa de los ciudadanos debe ser otra de las metas que consiga una adecuada regionalización.
Una reflexión sobre la economía regional crea una disciplina teórica, en tanto que la intervención pública en los territorios para orientar hacia objetivos ligados a actividades económicas, al desarrollo socio-económico de esos territorios y, por supuesto, a la superación de los atrasos respecto a otros territorios con un espacio considerado como referente, es una política, la política regional, eminentemente práctica, intentando implementar instrumentos adecuados para ello, con la ayuda de conocimientos teóricos previamente asumidos. Tal como en la ciencia económica y la política económica, a partir del momento en que el poder público ha decidido intervenir, también aquí las experiencias han aprovechado, comprobado y, a veces, llevado a corregir la teoría, en un flujo de conocimientos y experiencias inacabadas, que continua siendo mutuamente enriquecedor.
¿Cuales son las conexiones existentes entre las doctrinas teóricas de la ciencia económica regional y las políticas regionales aconsejadas a la base de los principales valores dominantes, especialmente ideológicos, reconocidas en las grandes construcciones teóricas de la ciencia regional? Esto es las doctrinas funcionales y las territoriales. Hay que distinguir, por un lado, las construcciones de su abordaje económica, sea funcional o territorial y las orientaciones resultantes del abordaje política. Como sustentan los autores Ricardo Méndez (1997:352-4), Del Río y Cuadro Roura (1998: 83), a la economía tradicional, funcional, le interesa buscar el equilibrio interregional mediante la localización de empresas productoras de polos de desarrollo, el impulso de ciertos sectores de actividades optimizadoras de la eficiencia acumulada de la economía nacional, el aumento del empleo, la extensión de la educación regulada y los grandes proyectos industriales, en cuanto en la perspectiva económica territorializada tenemos las construcciones defensoras de las necesidades de “fomentar los niveles de competitividad de los sistemas productivos, a través de las relaciones de cooperación en forma de redes”, del “desarrollo del sistema económico-social, diversificación productiva, incremento de la productividad y capacidad de la fuerza de trabajo”, que es elcamino por el que cada vez más se apuesta.
La visión de la política también cambia según nos situamos en las construcciones funcionales o en las territoriales. Las construcciones funcionales “descansan en la planificación desde arriba, basándose en proyectos nacionales y sectoriales sin dimensión regional, estructuras autoritarias en las que la información circula desde los niveles superiores a los inferiores y en la centralización y/o concentración de los mecanismos de elaboración y decisión de los planes de actuación”. Las políticas territorializadas rechazan el desarrollo de arriba abajo (top-down) y valoran el manejo desde abajo (bottom-up) instituyendo la coordinación, descentralización administrativa con intervenciones administrativas regionales y locales, apoyándose en la participación activa de los agentes sociales, incluyendo los particulares, en estructuras abiertas, independientemente de su formalidad (que puede no existir) y las visiones infraestaduales, con mayor descentralización política y administrativa en la adopción de decisiones. La lectura ambiental de las construcciones territoriales no acepta que los recursos naturales sean vistos como un factor productivo que puede ser explorado sin cualesquira límites (posicionamiento funcional); por el contrario, los considera como componentes esenciales de desarrollo sostenible a largo plazo (Mella Méndez, 1998:27). En resumen, el intervencionismo político regional, que trasparece en la actuación no sólo de los Estados como de la UE, particularmente en la ETE, ha servido a un mejor conocimiento teórico de las conductas, en términos territoriales, de los agentes económicos, comenzando por usar las herramientas de varios conjuntos teóricos, donde destacaría, sobre todo, en intervencionismos económicos de inspiración keynesiana, fijado en la teoría myrdaliana de la polarización del crecimiento económico, en la prototeorización isardianda de la ciencia regional, en la teoría de la localización, denominada weberiana de la localización industrial y christalleriana de los lugares centrales, y del mismo modo la teoría aminiana mundial de centro-periferia e de su desigual desarrollo. Actualmente, toman relevo las teorías de desarrollo endógeno.
Fluxograma I.1: Relaciones entre OT, ciencia, ideología y arte:
Fonte: FRlEDMANN, J.; WEA VER, C. -Territorio y función: la evolución de la planificación regional. Madrid: IEAL, 1981, adaptado por ROMÀ – o.c., p. 17.
Fluxograma: Interacción de la planificación física y económica:
Fonte: ROMÀ - oc, p. 17.
Fuente: Farinós Dasí, Joaquín -"La estrategia territorial europea: objetivos, principios y futuro". In Estratègies Territorials: una nova cultura de la ordenació del territori a Europa i a Catalunya. CUIMPB-Ernest Lluch Barcelona 15-17 Diciembre de 2003.
|
Cuadro: Triangulación de la sostenibilidad del desarrollo (compatibilidad de los objetivos ecológicos y sociales con los económicos):
DESARROLLO SOSTENIBLE
7.Elementos estructurantes del sistema general de planificación territorial.
7.1.Teleologia ordenacional
Analizando la situación algo compleja del sistema peninsular, vamos sintetizar los aspectos que consideramos más determinantes de un correcto sistema ordenamental, su teleología y tipología instrumental, esencialmente asentada en la planificación, apuntado las orientaciones que se piensa ser de imprimirle en un futuro. La política ordenamental debe persiguir varias finalidades específicas, unidas a los objetivos de ordenación. En el ámbito de las cuestiones ambientales, ésta busca la mejora de las condiciones de vida y trabajo de las poblaciones, en el respeto de los valores culturales, ambientales y paisajísticos; la preservación y la defensa de los suelos, con aptitud natural o aprovechados para actividades agrícolas, pecuarias o forestales, restringiéndose la afectación a otros usos sólo en los casos en que tal fuera comprobadamente necesario, el aprovechamiento racional de los recursos naturales; la preservación del paisaje, la humanización y la funcionalidad de los espacios edificados; la sostenibilidad de las ciudades; la defensa y valorización del patrimonio cultural y natural; la promoción de la calidad de vida; la preservación en general de los valores naturales esenciales, por supuesto los paisajísticos, particularmente, la valorización natural de las edificaciones (ya estén aisladas o en conjunto, estas deben integrarse en el paisaje y contribuir a la valoración de la envolvente) y la conservación de la naturaleza (los recursos hídricos, la franja costera, las zonas ribereñas, los bosques y otros lugares con interés para la conservación de la naturaleza deben constituir objeto de protección compatible con la normal satisfacción para las poblaciones de sus potencialidades específicas; la protección y valorización de los paisajes culturales, resultantes de la actuación humana, caracterizadas por la diversidad, armonía y por sistemas socioculturales que soportan; y la conservación de los suelos, que deben ser utilizados sin ser contaminados o erosionados. Y la política ordenacional realza todavía otros objetivos, que pueden servir a la solución de problemas o prevención de sucesos ambientales negativos.
En el ámbito del desarrollo económico y social, es fundamental buscar la protección y la valorización de las potencialidades del espacio rural, impidiendo la desertificación e incentivando la creación de oportunidades de empleo, y la preservación y la defensa del paisaje y de los suelos de valor ambiental y aprovechados para actividades agrícolas, pecuarias o forestales (reservas ecológicas, agrícolas, pecuárias y forestales), salvo en las situaciones de necesidad. Y, en el plano urbanístico, hay que proseguir cada vez más en la rehabilitación y la modernización de los centros urbanos y la promoción de la coherencia de los sistemas en que se insertan; la garantía de la distribución equilibrada de las áreas de vivienda, trabajo y ocio y ampliando la creación de zonas de espacios verdes y reconvirtiendo las áreas urbanas degradadas o de génesis ilegal (AUGI) y la rehabilitación de los centros históricos; la rentabilización de las infraestructuras, evitando la extensión innecesaria de los perímetros urbanos y racionalizando el aprovechamiento de la áreas intersticiales; la adecuación de los niveles de densificación urbana, impidiendo la degradación de la calidad de vida y el desequilibrio de la organización económica y social.
7.2.Tipología general de los IGT
La ordenación del territorio a nivel del todo nacional, independientemente del ámbito orgánico de su elaboración, debe estar sentada o resultar al final en un sistema de gestión territorial que organice la definición de todas las estrategias públicas, compatibilizadas y coordinadas, desde la escala nacional hasta la base local, donde se dispone en términos subordinados sobre la programación y régimen de uso del suelo. El sistema debe obedecer a ciertas opciones, orgánicas y programadoras, como la de la pluralización de los escalones territoriales de atribuciones sin excepciones, mismo en Estados políticamente regionalizados (comportando el desarrollo y control de políticas territoriales o con influencia territorial desde el ámbito nacional, al regional y municipal, para proseguir coherentemente los objetivos específicos, conforme la naturaleza de la realidad territorial subyacente, de acuerdo con la naturaleza de los espacios a ordenar), la definición ordenamental estrategica y la de la integración vertical e horizontal de las respectivas políticas de desarrollo estratégico y de ordenación del territorio en todas las otras políticas (cautelando siempre las preocupaciones ordenacionales). En cuanto a los instrumentos de gestión territorial (IGT), que efectúan la organización funcional del territorio, en general es adecuado considerar la interacción de cuatro categorías distintas, según precisamente las funciones diferenciadas a desempeñar, mismo que con sobreposición funcional en las zonas de frontera: más allá de los instrumentos con objetivo directo de desarrollo situado, o sea, de instrumentos de desarrollo territorial de naturaleza estratégica (IDT), debe contar aún con instrumentos generales de planeamiento territorial (IPT), e instrumentos específicos de política planificadora sectorial (IPS), incluyendo los ambientales para zonas de suelos de mayor sensibilidad, como instrumentos de naturaleza especial dotados de aplicabilidad directa a los propios ciudadanos, o sea, Planes Ambientales Especiales de Ordenación del Territorio (PEOT)), que así serían, juntamente con la planificación urbanística o paraurbanística, de creación municipal (Planes Municipales de Ordenación del Territorio), los únicos planes “ambientales” directamente vinculantes no sólo para las entidades públicas como tambiénpara los particulares[26].
Fluxograma: Grandes áreas del ambiente de la OT:
Fonte: Condesso, Fernando –Ordenamento do territorio: Administração e Políticas Públicas, Directo Administrativo e Desenvolvimento Regional. Lisboa: 2005, 29. Adaptación de ROMÀ PUJADAS e JAUNE FONT -Ordenación y Planificación Territorial. Madrid: Editorial Síntesis, 1998, p. 22.
7.3.Fundamentos unionistas de la política regional y de la OT
El Tratado de la Unión Europea (Título I, Disposiciones Comunes, art.B), dispone que la UE se atribuye el objetivo de “promoción de un progreso económico y social equilibrado y sostenible, concretamente mediante la creación de un espacio sin fronteras internas, el refuerzo de la cohesión económica y social (...)”, y (Título XIV-La Cohesión Económica y Social, art. 130-A), manifiesta que “En especial, la Comunidad procurará reducir la disparidad entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el atraso de las regiones menos favorecidas, incluyendo las zonas rurales”. Para ello, las políticas regionales y planificadoras y el sistema de atribución de fondos estructurales tienen sido elementos incitadores y movilizadores importantes, y específicamente sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (el art. 130-C, mismo título), su objetivo es “contribuir para la corrección de los principales desequilibrios regionales en la Comunidad”, a través de una “participación en el desarrollo y en el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas y en la reconversión de las regiones industriales en declive”. La aproximación al tema del territorio, ¿qué puede significar en términos de garantizar el cumplimiento de estos objetivos?
Es necesario estructurar y mantener una visión global del conjunto que encuadre las decisiones, a nivel regional y local. El ámbito territorial de agregación y de gestión de las políticas permitirá alcanzar el equilibrio entre la necesidad de preparación para la competência global y la cooperación entre Estados y regiones, para que todos se beneficien del bienestar traído por el desarrollo general. Esto es, de forma que, en su totalidad, la UE pueda alcanzar internacionalmente un óptimo nivel de competitividad, sin dejar de reforzar continuamente su cohesión económica y social interna.
El Esquema de Desarrollo del Espacio Comunitario (EDEC) o Estrategia/Esquema Territorial Europeo (ETE) surge en la secuencia de varias inquietudes, transformándose en un documento que debe ser una referencia común de actuación, guiando las autoridades competentes europeas y nacionales en la formulación e implementación de sus políticas, así contribuyendo y apoyando la reflexión sobre los problemas de la OT y de la UE, respetando las competencias convencionales de ésta y de sus Estados, en varias materias, muchas de las cuales con competencias concurrentes, como es el caso del ambiente, en que vigora el principio de la subsidiariedad.
El debate europeo sobre la OT nace en un contexto donde ocurren más fuertemente ciertos factores para esta receptividad, como son “la interdependencia creciente de funciones, ante las alteraciones tecnológicas en el dominio de las comunicaciones e de los transportes; la eliminación de las fronteras con la creación del mercado unico; y creciente creación de redes, conectando los territorios y las economías”[27].
La UE tiene como objetivo de su proyecto integrador europeo un desarrollo armonioso y equilibrado y la corrección de las disimetrías internas entre los diversos territorios que la componen. Para proseguir este macro objetivo, ha procurado crear los instrumentos de orientación y de acción necesarios, entre los cuales un sistema de fondos financieros de apoyo a las regiones desfavorecidas o en declive y políticas de cohesión y regionales conformando sus opciones generales. Sin embargo, al mismo tiempo que la Unión procura asegurar estos objetivos socioespaciales perecuativos fundamentales, los Estados y las regiones, aún regidos por las mismas reglas, tenden a orientar sus políticas internas de modo que conviertan sus territorios en otros más atractivos, también porque las varias regiones, en el mercado común europeo en proceso acelerado de globalización, están hoy directamente en concurrencia, ya en el espacio europeo, ya en el ámbito mundial. Este fenómeno de la competición, en su límite extremo, siendo posible originar la ineficacia de los objetivos comunes de cohesión y desarrollo de todas las regiones, podrá dar origen a que se asista a una factualidad inversa de la pretendida, con un agravamiento de las disparidades entre regiones, o sea, al alejamiento entre las regiones cada vez más desarrolladas, apoyadas en un proceso lógico de competitividad internacional, extra-europea, y las regiones cada vez menos competitivas, relativamente más atrasadas. Es esta problemática que dá relevo a la necesidad de formulación de una política territorial concebida a nivel europeo, que, asentado en la realidad, no pudiendo contrariar, por el contrario, el esfuerzo de aprovechar y potenciar para los desafíos mundiales las áreas más desarrolladas, tiene que garantizar las orientaciones en un cuadro referencial de intervención de las políticas europeas y nacionales, que mantengan las condiciones capaces de honrar el objetivo de la disminución del foso en términos de desarrollo entre varias regiones de la Unión.
7.4. Ordenación territorial y ETE
La ETE no pretende establecer políticas a aplicar en los diversos Estados niidentificar un nuevo campo de actuación de las políticas comunitarias. Procura comportarse referencialmente para mejorar decisivamente la implementación y la eficacia de las políticas con virtualidades para influir sobre el desarrollo regional y local. Permite la mejoría y el refuerzo del análisis territorial europeo, en una perspectiva de integración de varios niveles de organización política y territorial, teniendo siempre presente los desafíos que se colocan, ante las especificidades locales, territoriales, sociales y económicas. En efecto, las relaciones entre la OT y las diferentes políticas comunitarias ejercen una gran influencia sobre la organización del territorio. Hay relación entre las políticas comunitarias y el desarrollo de los territorios. De ahí, la necesidad de una estrategia europea de ordenación territorial, debido al constatado aumento de la importancia de la dimensión territorial en la formulación de nuevas orientaciones y en la ejecución de las políticas comunitarias actuales. El macro objetivo de esta estrategia territorial es la elaboración de un cuadro de referencia para la coordinación de las políticas comunitarias, permitiendo que se pueda examinar las cuestiones territoriales de manera prospectiva y traspasar bloqueos y reforzar la coordinación y la cooperación. En el fondo, se define un encuadramiento para el desarrollo de la ordenación del territorio a nivel europeo y, por tanto, también, de la PI.
El territorio de la UE tiene aumentando con nuevas adhesiones, de países del Centro, Este y del mediterráneo, lo que impone la adopción de una intervención estratégica global para el desarrollo de este inmenso y diversificado territorio y para la integración de los futuros Estados en varias redes transeuropeas, sean las del sistema urbano europeo, redes de transportes, redes de energía, de comunicación o de espacios naturales de importancia comunitaria. La buena gestión de los presupuestos impone una utilización eficaz de los recursos públicos, cada vez más limitados, adaptando, adecuadamente, las intervenciones públicas a las especificaciones territoriales. Para conseguir vencer el desafío, ahora renovado, del desarrollo de todos los territorios de la UE, es necesario que, a nivel de los Estados, todas las Administraciones territoriales tengan presentes sus principios, conformando con la ETE sus instrumentos de planificación con incidencia territorial, lo que, desde luego, impone un reanálisis de la tipología de la planificación territorial y de sus objetivos, en orden a verificar su compatibilidad funcional y conformidad teleológica con la nueva ETE, para no contrariar las sinergias que la misma es llamada a crear en el futuro, y, más que eso, a insertar positivamente todas las intervenciones de los agentes públicos y privados, a los varios niveles y en las diferentes regiones, dentro del espíritu dinamizador que ella intenta provocar.
7.5.Estratégia ordenacional del territorio europeo.Economía, planificación y desarrollo regional. Articulación con la ETE
7.5.1.Estrategía ordenacional del territorio europeo
La ordenación estratégica del territorio puede hacerse a cualquier nivel, europeo, nacional y regional, sin prejuicio de la importancia del planeamiento urbano, que, en el pasado, casi agotó la planificación física. En Portugal, sólo es obligatoria la planificación de la OT, planificación territorial de naturaleza estratégica, a nivel nacional, regional y panmunicipal, y ejecutiva a nivel urbano, aunque las normas admitan la elaboración de planificación meramente estratégica de desarrollo económico situado a todos los niveles y por lo tanto también municipal y inframunicipal, como preparación para el planeamiento físico en consecuentes instrumentos de gestión municipal del territorio. En España, el planeamiento físico de caracter general sólo puede existir a nivel infraestatal, de las CCAA, no siendo erradamente la OT, en sí, una atribución territorial compartida con la Administración general del Estado. Por eso, es necesario efectuar una explicitación de encuadramientos teóricos, con el análisis de los fundamentos conceptuales referentes a la temática envuelta, desde la económica a la de la planificación territorial y la descripción sumaria de los objetivos de la ETE, en orden a permitir un análisis operativo, incidiendo la comparación de los principios integrantes de esta ETE y de las orientaciones vigentes del encuadramiento en las soluciones consagradas en la planificación territorial en la PI. En efecto, para la OT, a escala europea, la ETE despierta un particular interés. Tratándose de un tema amplio, necesita de un cuerpo teórico alargado, para su abordaje, al mismo tiempo que de una base de encuadramiento nomocrático, adecuada a vincular la integración de las políticas europeas, nacionales y regionales y las orientaciones europeas de la OT. Importa conocer, definir y ponderar sus objetivos globales y las principales cuestiones levantadas. Hay que saber si el sistema de planeamiento físico a nivel regional, o planeamiento territorial, debe andar asociado a las preocupaciones de desarrollo económico regional, y, en esta perspectiva, sería confirmador del acierto del concepto de intervención territorial de que parte la ETE, así como saber si los sistemas de planeamiento territorial vigentes en la Península ibérica tienen, realmente, asociadas, suficientemente, las exigencias de integración de las opciones de planeamientos económico-social, en términos viabilizadores de la aplicación de las políticas regionales, según el modelo apuntado en la ETE, y saber si, por otro lado, el sistema de planeamiento territorial, así concebido y exigido por la ETE, teniendo presente ya la complejidad de la realidad de la pluralidad estatal de la Península, ya la compleja realidad político-administrativa compuesta del Estado Español, puede ser realizado efectivamente sin la implementación de una clara articulación interadministrativa; y exigiendo saber si la articulación que ha funcionado o está, hoy, encuadrada normativamente, garantiza la aplicación de los instrumentos de OT o impone la aplicación de nuevos conceptos y la institucionalización (a nivel del Estado Español y de la propia PI, como un todo territorial, geoadministrativo), de mecanismos y entidades de naturaleza diferentes de las clásicas, capaces de garantizar esa cooperación necesaria y por tanto, la construcción de planos territoriales conformados a la medida de las necesidades peninsulares, y a su aplicación, y a las orientaciones de la ETE, en los términos de los compromisos asumidos por España y Portugal, en el sentido de, también aquí, se contribuir, para la modulación global de un espacio territorial europeo equilibrado, sostenible y competitivo. Como resultado, la principal interrogación que esta temática suscita es la de saber cómo es qué, en el contexto de una política estratégica, indicativa, de desarrollo espacial, que se pretende un referente común para todo el territorio de la UE, cuyas orientaciones constan de la ETE, la UE y los Estados podrán orientar la integración y articulación, vertical y horizontal, de las políticas con incidencia espacial, especialmente las políticas regionales, las ambientales y “urbanísticas” y en general todas las reglas de naturaleza predominantemente territorial, a nivel comunitario, nacional y regional, que tendrán que contar con las especificidades competenciales y los poderes públicos de cada región. Esta es la línea de análisis con que cualquier estudioso del tema, los políticos y los dirigentes administrativos tienen que seguir.
Dadas las exigencias-desafíos de la competitividad internacional, en época de globalización, ¿como compatibilizar estos objetivos económicos de las políticas europeas y nacionales con los de la Estrategia Territorial Europea, ligados a las preocupaciones de la política de cohesión y ambientales y a parámetros económicos teóricos de eliminación de las áreas atrasadas, más orientados hacia la eliminación de las disparidades económico-sociales o disfuncionalidades ambientales, a nivel de los territorios regionales?. Todo esto, cuando es sabido que, a veces, pueden colocarse dialécticas, llevando a opciones de refuerzo de las regiones y áreas más desarrolladas, no respondiendo al juego de la economía global hacia las problemáticas de lo local.
Y, llegando a este punto, nuevas cuestiones se nos plantean. En un contexto de globalización, ¿cómo queda, entonces, preservada la competitividad nacional de cada Estado y de cada región? Qué valores con primacía real y qué tipo de identidad territorial se pretende construir para la UE? En causa puede estar la defensa de la diversidad territorial local o la construcción de una identidad global, estandarizada, indiferente a la historia, que ha marcado los territorios y las actividades en él desarrolladas. Una política de ordenación del territorio puede tener un papel de extrema importancia, ya que contribuye a un abordaje articulado de los problemas del desarrollo económico y social y de la organización del espacio físico.
No se va aquí analizar directamente las programaciones económicas, que también importa tener presente, sino analizar los instrumentos de planeamientos en vigor en la PI, para poder evaluar sí ellos serán los necesarios y fortalecen el sistema coherente de aplicabilidad, para apoyar un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE, según los padrones y las opciones de la ETE y, concretamente, para procurar comprender si la escala más adecuada para su elaboración es la nacional, la regional o la local, o todas deben concurrir para sus objetivos. Hay que analizar la relación entre las políticas comunitarias y la OT, y de la articulación entre las opciones políticas de la ETE y el sistema ibérico de planeamiento territorial, pasando por el análisis del grado de articulación y de compatibilidad del planeamiento territorial existente con las orientaciones de actuación consagradas en la ETE. Y así, es fundamental saber cuáles son los respectivos sistemas del gestión territorial, así como las políticas de OT previstas para este espacio. Pero, un fundamental en el momento es el análisis de la adecuabilidad del sistema de planeamiento territorial actualmente instaurado para realizar los objetivos pretendidos o si el mismo debe ser reformulado, en términos de coordinación de las diferentes entidades con poderes en las materias ordenamentales y de política regional y qué posibles soluciones ayudarían a garantizar la acción concretizadora adecuada de ese planeamiento, en términos de su construcción y aplicación. Más que establecer una confrontación formal, viabilizadora de un debate normativo profundo, que es necesario, hay que desde luego procurar captar los procesos evolutivos y los puntos de partida y llegada, donde la toma en cuenta de una dimensión territorial en las diferentes políticas comunitarias parece iniciarse. Y traer contribuciones para el campo de la concretización de la ETE. Otro tema también implicado pasa por saberse en qué términos los conceptos y objetivos de la ETE se posicionan adecuadamente con relación a las intervenciones de las diferentes políticas comunitarias y a la toma en cuenta de sus dimensiones territoriales. Pero, en este estudio nos hemos limitado apenas a constatar los objetivos de la ETE, sin pretender cuestionarlos, y procurar analizar su mayor o menor traducción o capacidad efectiva de aplicarla por parte de los sistemas de ordenación vigentes. O sea, analizar los encuadramientos estratégicos fijados en la ETE y en los diferentes poderes peninsulares para orientar la planificación territorial e, interpretando el planeamiento a la luz de la ETE, permitir averiguar su capacidad para vincular los objetivos de las políticas públicas con influencia en el territorio y, especialmente de las políticas regionales y ambientales, y, sobre todo ver si los medios o qué medios procedimentales u organizacionales serán más adecuados para garantizar su implementación.
7.5.2.Modelo de actuación planificada
Desde un punto de vista defensor de la “mano invisible” del mercado, ínsito a la economía liberal, cualquier modelo de actuación planificada y planificadora, instrumento básico de la OT, sería un atropello, por la intervención abierta de los poderes públicos en el esfuerzo de un desarrollo económico, a través de fórmulas de planificación económica situada, con el pretexto de ordenar el territorio, condicionando sus actividades, en ciertos casos, o implementándolas con incentivos (teniendo en cuenta que la política regional viene asociada a la política de financiación, de incentivos económicos). No existen territorios iguales, quizás ni similares, e, además con el tiempo, una misma región sufre transformaciones y cambios mayores o menores y por veces radicales. Por eso, la mano invisible, por grande que sea la fuerza de crecimiento económico que resulte de sus leyes, apenas garantiza el desarrollo en ciertos espacios favorecidos, pero no un desarrollo sostenible territorialmente equilibrado. Es decir, que respete el ambiente, y sea equitativo, regionalmente, por no tomar en consideración lógica si no el mercado como institución abstracta, ideal, aterritorial, en general despreciando los efectos perjudiciales de la ceguera de la “mano” a suelta por el liberalismo, en su concepção teórica de economía puntiforme, que ha conducido a fuertes disimetrías, porque ajena a la lógica de los elementos, naturales y humanos, de los diferentes espacios, sin lo que no hay conocimiento científico del territorio, ni la capacidad de apostar en cualquier modelo de desarrollo regional que se adecue a la realidad regional y no sufra la influencia de las lógicas desarrollistas copiadas, que destruyen la fisonomía de ese territorio o ni siquiera puedan ejercer influencia en su desarrollo. Pero, si realmente los territorios pasan por cambios radicales, la búsqueda de modeles de desarrollo regional exige el “planteamiento de cambios que incidan de una manera general en el espacio regional” (Sotelo Navalpotro, ROM, IUCA, p.137).
La ordenación del territorio sirve, también, de vehículo aliberal de conformación del desarrollo económico-social de una región, pues pretende ser un instrumento no sometido “a las leyes del mercado, que permita satisfacer las necesidades de cada comunidad, observando y valorando sus problemas concretos y las especificidades de cada espacio y en definitiva de las diferentes regiones que lo integran” (Bosque Maurel, 99:8). De hecho, el espacio natural es la “base sobre la que se asientan la producción económica y la ‘reproducción’ social” (Navalpotro, 99:9), que solo será sustentable si ese espacio puede ser defendido, manteniéndolo, mejorándolo y expandiéndolo. Es decir, respetando el ambiente (en el sentido más amplio). La sociedad del bienestar deriva de la tensión bipolar entre las fuerzas polarizadoras y lasfuerzas disgregadoras, que actúan a través de los mercados y de las fuerzas sociales, que al final tienden a la cohesión. Ahora, hay que reconocer que “esa tensión se ha decantado en las dos últimas décadas a favor del mercado y de la desigualdad” (a.c., 99:137). La territorialización del ambiente de la que habla Claude Bertrand y George Bernard (Territorialiser l'environnement, geodoc, 1992), objetivos fundamentales de los estudios de la geografía, exige “nuevos postulados metodológicos”, que tengan en cuenta tres aspectos: valorización de la geografía como “ciencia social de los territorios”, aproximación interactiva entre los factores naturales y sociales; y creación de método que interprete la identidad geográfica, valorizando los territorios concretos, en cuanto geosistemas naturales, espacios socio-económicos y paisaje (como concepto socio-cultural). El territorio posee per se, un valor eminentemente socio-económico, porque el espacio a conformar es siempre, no un ente abstracto, de partida, sino un sistema compuesto interrelacionado e interactivo de un subsistema natural y social. En efecto, el óptimo ordenacional no es un resultado abstracto. Solo tiene sentido de cara al conjunto de la realidad en que se sitúa. El adecuado OT es fruto de la racionalidad impuesta a la ocupación de los territorios, teniendo presente el “entorno” y las posibilidades de un desarrollo regional, que parte de una determinada proyección económica. En consecuencia, la OT no puede dejar de ser la disposición y actuaciones públicas dominantes de un programa o proyecto de futuro, buscando la utilización óptima y sostenible de los recursos naturales y económicos de un determinado territorio, con la utilización de sus recursos propios y de los ajenos que le sean atribuidos, para que su “población pueda desarrollar plenamente sus actividades, en forma equilibrada con su propio marco natural y ambiental, así como otros territorios integrados en unidades solidarias de ámbito superior” (Sotelo Navalpotro, 99:138). Esto podríamos designar como proceso de solidaridad territorial, dada la indiscutible influencia de un territorio sobre otros vecinos.
Hay que combinar mercado e intervención pública territorial, a través de la función administrativa de la OT, que debe ser un instrumento eficaz, que permita “convertir el territorio en factor de desarrollo (a través de políticas, planes, programas, y proyectos, cauces para la aplicación de la Evaluación de Impacto Ambiental, la Evaluación Ambiental Estratégica y la Planificación integral, permitiendo la gestión del territorio”(a.:140). El eje conductor de cualquier reflexión y aplicación de modelos de desarrollo regional debe estar situado en el desarrollo endógeno, dado que “la escala sigue desempeñando un papel fundamental”, en un momento en que venciendo la globalización, al mismotiempo estamos ante la necesaria (pero abstracta) sostenibilidad local, “marcada por los contextos urbanos en las áreas ricas del planeta, base y sustento del motor económico generado por el nuevo orden del pensamiento único”. Respecto a las políticas de desarrollo, al nivel de la PI, entre los principales factores que explican la debilidad de los procesos y de la propia cultura del desarrollo regional y local, en a mayor parte de su territorio, tenemos las condiciones políticas que lideraran durante gran parte del siglo XX, con excepción de su último cuarto. Las consecuencias del modelo centralizado de organización política pueden sintetizarse en dos aspectos (que, en el Portugal continental, todavía hoy se constatan en cierta medida, y, cuya superación, rechazada, en referéndum nacional, de la regionalización puramente administrativa, solo dificulta): una fuerte capacidad de regulación e intervención de la Administración Pública en la conducción de los procesos y estrategias de desarrollo y una elevada centralización en el seno de la misma, por la falta de un proceso de descentralización regional representativa. Sin embargo (sin prejuicio de, en Portugal, se deber dar poderes representativos a las regiones, ya que el desarrollo regional es un proceso participado, que debe producirse de abajo hacia arriba), mismo en modelos regionalizados será siempre importante el ejercicio de poderes de programación nacional y internacional en el campo de la OT, que efectúe en una primera línea la articulación nacional con la ETE.
7.5.3. Política regional europea y ETE. Potencial conflicto entre objetivos de competitividad y objetivos de cohesión territorial. Prepolítica territorial preconizada
La ETE surge con la toma de conciencia de la necesidad de incorporar una dimensión territorial en las políticas públicas europeas. A pesar de que los objetivos de las políticas europeas no poseían, de partida, una dimensión territorial explícita, la verdad es que, en la mayoría de los casos, su aplicación acaba por tener impactos muy significativos a nivel de desarrollo territorial, y, dígase, en el ámbito de la consolidación de las redes urbanas transnacionales.
Los Fondos Estructurales y las Redes Transeuropeas se revisten de gran importancia, por la influencia directa que ejercen sobre la estructuración del territorio. Por tanto, cada vez, los impactos territoriales de las políticas comunitarias europeas no se complementan de cara a garantizar un desarrollo mas equilibrado en el plano regional, ni corresponden a la concepción de desarrollo definido, local o regionalmente, para las ciudades y sus regiones de influencia. Además, sin un proceso de coordinación y harmonización global, las políticas comunitarias pueden agravar las disimetrías regionales, desde luego si fueran conducidas exclusivamente por objetivos sectoriales, desprovistos de su necesaria dimensión territorial. La ETE propone a las autoridades territoriales regionales y locales que cooperen más estrechamente, en el ámbito transfronterizo, de acuerdo con los siguientes criterios: mejora de la accesibilidad por la articulación de sistemas de transportes nacionales; programas de acción para la preservación de núcleos habitados en las zonas rurales; realización de estrategias duraderas de desarrollo de los paisajes rurales, y evaluación de su potencial; realización de planes de ocupación de suelos, teniendo en cuenta la gestión del agua (Condesso, 2009), y realización de programas para la conservación y desarrollo del patrimonio común.
La cooperación transnacional de las Administraciones regionales pasa por la definición de un conjunto de condiciones, en donde se debe pretender, sobre todo, la manutención de los espacios de cooperación apropiados; el refuerzo de la participación de la Administraciones territoriales, regionales y locales en los procesos de decisión; la continuación de la promoción de proyectos espacialmente integrados (a fin de garantizar los efectos de sinergia); la manutención de la cooperación con países terceros de Europa a la UE, y la evaluación, teniendo por base la ETE, de los resultados de la cooperación trasnacional, desde luego en el marco de INTERREG y del artículo 10 del FEDER.
Varias iniciativas comunitarias han sido desarrolladas en el sentido de la promoción del desarrollo territorial nacional, como el FEDER y los Fondos de Cohesión, programas e iniciativas comunitarias de ámbito regional, como LEADER, INTERREG, e iniciativas comunitarias de ámbito urbano, como el URBAN, teniendo todas éstas el objetivo común de la promoción del desarrollo sostenible. Por supuesto, hay que generalizar los principios resultantes de algunas de estas Iniciativas Comunitarias, como INTERREG y de los Proyectos Piloto, por ejemplo, el proyecto TIERRA, marcos de iniciativas transfronteriza de OT, que deban servir de referente a las posturas normales, en este periodo posterior a la aprobación de la ETE.
En cuestiones de naturaleza y sentido de las propuestas de la ETE, teniendo presente los objetivos horizontales y verticales de ésta para la política regional y las opciones para el territorio europeo, cada uno de sus principios está acompañado de opciones políticas específicas, que igual no se aplican uniformemente en toda la UE, pero contribuyen como propuestas de actuación para los servicios gubernamentales estatales y autónomos, responsables del desarrollo regional. En su mayoría, las opciones de política son muy difusas, poco explícitas, cada vez admitiendo a priori la existencia de un estado de desarrollo económico, social y cultural, que por ejemplo ciertas regiones de España y Portugal todavía no alcanzan.
Un tema en auge en este momento, de reflexión oportuna, a prestar atención por las autoridades europeas y nacionales, es el potencial conflicto que se podrá desarrollar entre los objetivos de la competitividad y los objetivos de la cohesión territorial. Entre los objetivos de la competitividad encontramos los valores de la innovación, calidad y de la flexibilidad económica, como factores orientadores del proceso de transformación estructural de la base productiva de las regiones. La cohesión económica y social se sitúa de forma distinta, según se trate de territorios dinámicos y de territorios excluidos o en vías de exclusión, como resultado de los diferentes factores y contextos subyacentes a esas situaciones. La atención a los dos aspectos ha de ser siempre compatibilizada, para que la fuerza de los objetivos de la competitividad mundial de las regiones mejor situadas no hipoteque la posibilidad de recuperación de las más atrasadas. No deben registrarse implicaciones diferentes sobre el territorio nacional, que llevan probablemente a agravar algunos desequilibrios económicos y sociales y a situaciones de aumento de las disimetrías entre espacios más dinámicos y los espacios en posición de atraso. La necesidad de vencer la competitividad global, no puede comprometer el gran objetivo de la ETE, que se equilibra entre la cohesión económica y social y la corrección de las disimetrías regionales en el espacio europeo.
Los datos de la realidad europea son conocidos, y pueden constatarse en el siguiente cuadro, que permite establecer algunas relaciones con USA y Japón. En los EUA la densidad poblacional es muy baja, lo que significa que existe mucho espacio para desarrollar todas las actividades (agrícolas, industriales, etc.), sin que se generen conflictos. Japón esta en otro extremo, ya que el espacio es un bien tan preciado, que obliga a desarrollar nuevas formas de producir y escoger actividades rentables y además, que no ocupen mucho espacio. En la UE, se vive una situación intermedia, que no es tan extrema como en Japón, pero tampoco permite grandes libertades. Esto justifica la preocupación de la UE sobre la manera como su territorio es gestionado y luego la aparición de la ETE. La segunda línea del cuadro nos dice que tenemos el PIB por habitante mas bajo, en relación a los Estados Unidos y Japón, lo que significa que somos los que producimos menos, y que los que necesitamos de más personas para producir lo mismo que se produce en USA o Japón. El modelo futuro de la UE tiene que considerar estos datos. Es también importante saber que políticas sectoriales y globales van a regular, estimular o evitarse en la UE. ¿Cuales van a dejar al libre funcionamiento del mercado (a la mano invisible de Adam Smith)? y ¿cuales, en el futuro, serán objetos de políticas y medidas específicas. Como modelo multinacional, ¿se opta por la centralización del poder (como en Japón, con un único decisor final y una regionalización sin alcance significativo), o por la descentralización (como en EUA, en que cada Estado posee gran libertad de decisión y sistemas legislativos, ejecutivos y judiciales propios)? La UE no puede adoptar ninguno de los dos sistemas, porque suma muchas regiones, cada cual con su lengua y cultura. La Comunidad Europea puede establecer objetivos, pero es importante que deje a sus Estados la libertad para encontrar la mejor solución. ¿Cuál es la posición de España y Portugal en relación al futuro de la Unión? Una vez que la integración territorial de la UE es un paso previsible de futuro, es necesario pensar hoy, en nuestras posiciones, en el marco de una asumida política regional comunitaria y subpolitica peninsular. Podemos optar por conocer la posición de la UE y nos ajustar, o comenzar desde hoy a anticiparnos al futuro y construirnos un plan para el ámbito ibérico, en que se decida lo que queremos, como opción válida. Es importante conocer y construir nuestro futuro, dentro de la Unión, pero también dentro de la PI. Existen muchas ventajas en pertenecer al espacio de la UE y de una península conceptualmente “unificada” y articulada en términos de políticas con implicaciones territoriales, pero eso no puede establecerse como causa de identidad, siendo la diferencia fuente de afirmación y de potencialidades de desarrollo, conservándose las actividades características al medio y culturas, sean agrícolas o industriales, y el entorno en que cada pueblo quiera vivir. Así, era importante proceder a un ejercicio semejante al de los Planes de Desarrollo Regional, elaborados como documentos para negociar con la UE, y que dio origen a los Cuadros Comunitarios de Apoyo, que compatibilizan las vertientes económica, financiera, social, cultural y ambiental, permitiendo evaluar, a largo plazo el efecto de varias intervenciones, preferentemente, con consulta a las poblaciones.
La ETE, como instrumento tenido como no vinculante, no ha redefinido nuevas competencias a nivel comunitario en asuntos regionales, ni formulado soluciones específicas a nivel europeo. Estas tendrán que resultar necesariamente de acciones regionales y locales y que se integran en el contexto institucional de los Estados. De esta forma, la ETE respeta el principio de subsidiedariedad, asegurando que la toma de decisiones en el campo de las opciones de desarrollo son implementadas y controladas al nivel lo más bajo posible. La ETE acentúa la aplicación de determinadas opciones políticas a nivel comunitario y transnacional, dando prioridad a las cuestiones que no puedan ser resueltas de forma apropiada por los Estados envueltos. No obstante, igual que en este caso, el principio de su aplicación depende de la voluntad de los Estados Unionistas, y, en este sentido, es fundamental la colaboración a todos los niveles. Sin embargo, la acción de la UE puede siempre desempeñar un papel determinante en el establecimiento de mejor colaboración entre todos los intervinientes, a todos los niveles, mayormente, contribuyendo en particular a los siguientes objetivos:apoyo al desarrollo de las capacidades locales, para aumentar la calidad y eficacia de la administración urbana, a través del intercambio de buenas prácticas entre las ciudades, de la cooperación transnacional y de las redes, y promover la integración de políticas y sinergias, en todos los niveles de Administración y entre ellos, en las zonas urbanas funcionales. En este contexto, se pretende la promoción de un sistema urbano europeo mas equilibrado. Pero, su obtención no podrá resultar de sólo una política y excesivamente orientada al equilibrio, ya que de esta forma se provocaría el enfrentamiento de las regiones fuertes a nivel económico, lo que acabaría de comprometer la integración de la UE en la economía global. Otros objetivos a tener presentes son el aumento de la información sobre las políticas de la UE, presentadas a las autoridades locales y a otros agentes urbanos, incluido los ciudadanos, y desarrollar el dialogo entre los mismos en la formulación de políticas; llevar las ciudades a participar más plenamente en la aplicación de políticas comunitarias; promover enfoques innovadores de ampliación de la democracia, participación y responsabilidad locales, y de creación de asociaciones, incluyendo el sector privado, las comunidades y los residentes, y mejorar la recogida y uso de información comparativa sobre las condiciones urbanas en toda Europa, el diagnóstico de problemas urbanos y la identificación de soluciones políticas eficaces, permitiendo que los intervinientes, a todos los niveles de la Administración adapten sus políticas a las necesidades locales y controlen y evalúen, en el terreno, el desempeño de sus políticas en términos de resultados cualitativos y cuantitativos.
La integración de las opciones políticas de la ETE, traerá, por un lado, implicaciones que en la política comunitaria y, por otro, dependerá de la voluntad de su aplicación por la Administración Estatal, Regional y Local en la política nacional. La ETE constituye un marco de orientación, elaborado como documento no vinculativo, destinado a las políticas sectoriales con impacto territorial elaboradas por la UE y por los Estados, así como a la acción de las autoridades regionales y locales, teniendo en cuenta el desarrollo equilibrado y sostenible del territorio europeo. De acuerdo con la definición presentada por el informe Brundtland, de las Naciones Unidas, el desarrollo sostenible implica no solo un desarrollo económico que respete el ambiente, sino también un desarrollo territorial globalmente equilibrado, que garantiza la harmonización entre las necesidades sociales y económicas de la ocupación del suelo y la vocación ecológica y cultural de los espacios. Siendo así, hay que pretender que la UE evolucione progresivamente de una unión meramente económica hacia una unión ecológica, una Unión de Derecho Ambiental, que integre, igualmente, la dimensión social y el respeto por la diversidad regional. Teniendo en cuenta el aumento de la influencia de las políticas sectoriales con impacto significativo en el desarrollo territorial y la existencia de grandes disparidades regionales, la Comisión Europea entiende que los diferentes actores responsables del desarrollo territorial, particularmente las instituciones europeas, y los varios niveles políticos y administrativos nacionales, regionales y locales deberían orientarse por un conjunto común de objetivos y principios de desarrollo territorial, de forma que se garantice la complementariedad de los proyectos de desarrollo en los distintos Estados. Y esta es una cuestión determinante, en la medida en que el impacto territorial de las políticas comunitarias, en una dada ciudad o región de un Estado, podrá causar repercusiones considerables en la estructura territorial de otros Estados. De hecho, en la mayoría de los casos, a pesar de los objetivos de las políticas comunitarias no poseen un carácter territorial, se influencian indirectamente. En este sentido, la UE pretende asegurar que las políticas comunitarias se tornen más eficaces y que respondan a objetivos políticos comunes, como el de la cohesión y de la competitividad más equilibrada del territorio europeo. La consecución de estos objetivos implica que la Unión Europea tiene que, por un lado, reforzar sus territorios estructuralmente débiles y, por otro, conseguir una convergencia de las condiciones de vida y trabajo entre territorios de países con niveles de desarrollo diferentes.
En resumen, reconociendo las disparidades existentes y el aumento de competición entre Estados y regiones que traerá la plena realización de la Unión Económica y Monetaria, la ETE considera que el enfoque territorial “tiende a un mayor equilibrio entre la competición y la cooperación para que el territorio europeo pueda alcanzar, en su conjunto, el mejor nivel de competitividad posible” (CE, 99:2). De este modo, el principal objetivo operativo de la ETE se centra en la optimización de la implementación de varias políticas comunitarias ya existentes, viniendo a aumentar la eficacia de éstas, a través del establecimiento de un marco de aplicación que dote de coherencia a las distintas visiones sectoriales, cuya integración alcanza el nivel territorial. Sin embargo, por la complejidad del tema, la ETE presenta un carácter meramente indicativo, hecho que, todavía representa un avance en relación al pasado. Estos aspectos delegan en la función de cooperación un papel fundamental e igualmente decisivo en la ejecución de la prepolítica territorial preconizada en la ETE. Considerando las transformaciones geopolíticas y geoeconómicas en curso, traducidas en un profundo replanteamiento del papel del Estado en el proceso de integración europea, se identifican dos niveles esenciales de abordaje a los problemas territoriales del espacio comunitario. Por un lado, el enfoque regional y local, relativo a problemas y objetivos comunes, cuya intervención se procesa esencialmente a esta escala, basada en actos de cooperación con carácter descentralizado (por ejemplo, sostenibilidad urbana). Por otro, el enfoque comunitario, relativo a problemas y estrategias que engloben el espacio unionista en su conjunto y al que corresponde una intervención de ámbito básicamente supranacional (v.g., redes transeuropeas de transportes y telecomunicaciones). Es muy interesante revertirse al análisis efectuado sobre los impactos territoriales de las políticas llevadas a cabo por la UE, teniendo en cuenta la acción de los fondos estructurales, de la PAC, de las redes transeuropeas y de investigación y desarrollo tecnológico, política de convergencia, y a la legislación comunitaria en el área ambiental, la cual ha venido a ser progresivamente transpuesta a los marcos legales de sus Estados. Como es comprensible, todas estas políticas, com impactos territoriales, directos e indirectos, de gran relevancia, requieren una visión integrada del territorio y un cuadro estratégico territorial adecuado a su aplicación. Este marco de aplicación, para la ETE, deberá regirse según tres vectores fundamentales: la integración geográfica, a través de estrategias de desarrollo territorial coherentes aplicadas a áreas del espacio comunitario donde las fronteras nacionales y otras delimitaciones administrativas continúan siendo obstáculos significativos; la coordinación horizontal, basada en el cumplimiento del vector anterior, entendiendo las estrategias territoriales como marco de referencia que permita una implementación integrada e integradora de las distintas políticas sectoriales; la coordinación vertical, consubstanciada en la articulación y complementariedad de los distintos niveles y escalas de intervención(comunitaria, transnacional, nacional, regional, local) y en la ya mediatizada máxima “pensar globalmente, actuar localmente”. Es importante verificar el papel que es atribuido por la ETE a los niveles regional y local, en la ejecución de las políticas de desarrollo territorial, dando sentido al principio de subsidiariedad y respetando, además, la propia diversidad geográfica, económica y social del espacio comunitario. Sin embargo, la innovación subyacente a esta opción está en el hecho de el papel conferido a las autoridades regionales y locales no se limitar a una actuación nacional interna, abriendo camino a dos tipos determinados de intervención a esta escala: por un lado (a que, en general, los Convenios Europeo y Luso-Español de cooperación transfronteriza entre entidades regionales y locales son también llamados a propiciar instrumentos esenciales), la intervención estratégica de desarrollo territorial de carácter transfronterizo, y, por otro, la intervención de cooperación interregional, en relación a temáticas y problemas territoriales comunes entre regiones no contiguas.
El desarrollo regional, el territorio y el planeamiento tienen una estrecha relación (Condesso, 01: especialmente 27-257), pues hay intervenciones sectoriales que marcan las oportunidades y la coherencia de la búsqueda de caminos adecuados al desarrollo regional y al futuro de los territorios. En sectores determinados, debe comenzarse a visionar su conformación de acuerdo con las orientaciones de la ETE, sobre todo la permanente exigencia práctica de cooperación interadministrativa. Son necesarios abordajes sectoriales en términos de políticas regionales para afirmar la necesidad de imposición del espíritu de cooperación administrativa permanente y, en este sentido, de acierto de la visión de la ETE. Hay que explicar propuestas en los campos del ambiente y de los transportes, en el espíritu de la ETE. Por ejemplo, en cuanto a los transportes, en nombre de la atlanticidad y peninsularidad, debe valorizarse el transporte marítimo, y simultáneamente, en nombre de la sostenibilidad y del desarrollo equilibrado, debe seguirse con acuerdos peninsulares, en el sentido de mayor valorización del transporte ferroviario, con líneas de gran calidad y mayor rapidez, sin agredir áreas naturales, pero de forma que no sirva sólo a las áreas metropolitanas, ya que la policentralidad efectiva implica, al menos, la valorización de ciudades medias, desprovistas de transporte aéreo.
En lo que se refiere al ambiente, hay un vasto campo de intervención conjunta de autoridades peninsulares, a fomentar, desde la protección y gestión de áreas naturales, ocupando los dos lados de la frontera, y estrategias comunes de defensa de ciertas especies salvajes en extinción, hasta la instalación de la práctica permanente, continua, de apreciación conjunta de la evaluación de impactos con relación a planes, programas, proyectos, que tengan cualquier influencia a nivel del territorio de regiones de otro Estado, o en general de la PI o parte significativa de ésta, como unidad geosocial a preservar y desarrollar, por el bien de todos los pueblos que la habitan.
PARTE III-ARTICULACIÓN DE LOS OBJETIVOS GLOBALES Y EFICACIA PRÁCTICA DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y NUEVOS RUMOS DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
1.Rumbos actuales y futuros de los sistemas de planificación y de la política territorial europea
1.1.Rumbos actuales y futuros de los sistemas de planificación.
Los sistemas de planificación, con tradiciones y contextos que implicaran, en parte, principios propios, son diferentes en los distintos Estados, pero la UE viene ejerciendo influencias determinantes en su evolución, constatándose, así, el surgir de nuevos rumbos en estos sistemas. No obstante los sistemas tradicionales de planificación y las políticas estatales, hay que afirmar que todos han viniendo a atribuir importancia a la existencia de una política y de un marco procedimental para la gestión territorial, teniendo presente la necesidad de anticipar el modo de ocupar y desarrollar los territorios, para evitar el caos, el desorden, y estimular el desarrollo equilibrado. La mayoría de los Estados de la actual UE crearon su primera legislación de planeamiento territorial en el inicio del siglo XX, frente al fenómeno de las presiones constructivas, a la densidad y desorganización de la urbanización ocasionada y a las preocupaciones sanitarias y habitacionales. En una visión diacrónica, de la evolución de la OT, vemos que las finalidades de la planificación se fueron estableciendo, sobre todo a partir de la segunda mitad del siglo XX, en términos cada vez más amplios, sirviendo a la integración y coordinación de la inversión del sector público. Es en la década de los sesenta, y con el refuerzo en la siguiente, que los procedimientos planificadores comienzan a crear oportunidades de participación de los ciudadanos en su elaboración, ampliándose recientemente el ámbito del concepto de los interesados en el procedimiento, con el sector empresarial privado y los ecologistas exigiendo papeles mayores en su configuración. Estos nuevos caminos son palpables en los dominios de las relaciones de los gobiernos y Administración general, regional y local, en la búsqueda de soluciones de flexibilidad y certeza en la toma de decisiones, en la estructura de las Administraciones y en la constatación del impacto de la actuación de la UE en los sistemas de planificación.
Respecto a las relaciones administrativas planificantes, se constata dos grupos de Estados, en términos de orientaciones en la atribución de poderes a los distintos estadios legislativos y administrativos: un grupo dividiendo el planeamiento estratégico entre o gobierno estadual y la administración regional y municipal, y, un otro, colocando en la manos de las administraciones locales la tomada de decisiones no estratégicas estaduales y el papel de promotoras del cambio. Todavía, tal análisis se complica debido a las “complexidades das relações entre o poder central e local”, con la responsabilidad por las decisiones de planificación física, aparentemente atribuidas a las administraciones regionales o municipales, pero con control sobre los recursos o poderes de supervisión y mismo de intervención en las manos del gobierno estadual.
La orientación predominante parece ser en el sentido de la regionalización, aumentando el alcance y la responsabilidad de las “spatial planning regional administrations”. Ocurre que si España (así como Alemania y Bélgica), ha completado ya este proceso. Portugal (así como Francia, Grecia, Finlandia y Holanda) mantiene atribuciones planificantes significativas en las manos de la Administración estatal. Todavía, muchas veces, con roles importantes, de elaboración, no de aprobación, situados en organismos periféricos[28]. España (así como Bélgica, Suecia, Finlandia, Italia y Luxemburgo) ha descentralizado los poderes decisorios en estas materias para estructuras infra-estaduales, particularmente las municipales. Todavía Italia, Reino Unido e Irlanda continúan reservando al ámbito nacional sustanciales atribuciones en el área del planeamiento estratégico. Con ciertas diferencias, podemos decir que, en ciertos países, se aplica el principio del “framework control”[29]. El asociativismo público local para la elaboración de macroplanes, también existe en algunos Estados. Así, Austria y Holanda “are aggregating municipalities in areas to form city regions for the production of urban wide plans”. Respecto a las situaciones de aparente tendencia centralizadora, hay que señalar que, al mismo tiempo de la “nacional guidance”, creadora de la “tighter framework”, en el Reino Unido, los planes detallados son de la responsabilidad de los gobiernos locales. Como señala el Compendium de la UE de 1997, “The United Kingdom is a notable example with creation of urban development corporations[30] and other non- governmental public bodies, concerned with the implementation of spatial planning objectives, in limited geographical areas, usually for the purpose of urban regeneration” (CE -EU Compendium of Spatial Planning Systems and Policies: Regional Development Studies, 1997: 44). El sentido general que puede extraerse de las evoluciones administrativas en esta materia, es el que, en Europa, hay una tendencia hacia la descentralización, es decir, hacia la devolución de las responsabilidades sobre la planificación territorial a las entidades públicas infra-estaduales.
Respecto a la “flexibility and certaintly in decisión making”, los sistemas de planificación europeos se caracterizan, unos por acentuar más un cierto grado de seguridad sobre las decisiones tomadas en la materia, otros por dar mayor énfasis a preocupaciones de flexibilidad, frente a los cambios de circunstancias, todavía todos incorporan elementos de seguridad y flexibilidad, procurando encontrar la combinación óptima, seleccionando las ventajas de cada modelo. Uno será indicativos y otros discrecionales. El sistema indicativo es aquel que determina la relación entre “policy and control”, a través de “binding detailed land use plan”, en cuanto al sistema descriptivo pone en manos del administrador territorial la toma de decisión y la definición de las políticas, con los planes a providenciaren un orientación general. Para evitar que ciertos planes detallados sean demasiado complejos, algunos sistemas crean planes de delimitación legal, de carácter general, en donde identifica tipos de usos de la tierra, dejando el detalle para una identificación posterior. Esto es lo que ocurren en España (y Portugal, con los planes de urbanización y de pormenor). Francia tiene los POS que identifican las tierras “NA”, que “represents undeveloped land currently lacking the necessary infrastructure, but having the potencial for future development” y, también, Holanda, con la reforma de la nacional Ley del Planeamiento Territorial, de 1985, sigue el mismo esquema. Según los estudios efectuados por la Unión Europea, no se aprecian que las diferencias sean como para eliminarlas; todavía, por ejemplo, Reino Unido, con un sistema discrecional de toma de decisiones, comience a dar énfasis a elementos de seguridad y confianza de los particulares, “trough the introduction of a ´plan- led system of developmentcontrol”, con los gobiernos locales a crear “the area-wide land use plan”. Y, en los que concierne a los sistemas rígidos, se ha considerado que “planning practice suggests that systems which appear to operate reasonably successfully within a more rigid framework have mechanisms to incorporate flexibility”. De cualquier modo, parece que, por toda Europa, en los sistemas instalados, “there is evidence to suggest that flexibiliy in decisión making already exists and there is a general aspiration that systems shoud became less prescriptive in determining precise land uses”. Las razones de esta opción se desprenden de la necesidad de los poderes responsables de las decisiones de la planificación territorial responderen “more quicly to the implictaios of changing economic, social and other circumstances”, todavía, igual donde rige el principio de la jerarquización de los planes, desde el nivel mas alto, supramunicipales, hasta los escalones más bajos, se puede decir que los “mechanisms by which flexibility into detailed plans can be introduced are many and varied”, aquí se cuentan con las posibilidades legales de revisión flexibles de los planes, en ciertos países, como Alemania, que se dotó de procedimiento simplificado para ello (Bebauugsplan).
La tendencia hacia el regionalismo en la atribución de poderes planificantes ha concurrido con situaciones de cooperación interregional que hay que destacar. En Francia, con sus veinte dos Regiones Administrativas, la reducción del número de Administraciones planificantes se operó con la formulación cooperativa de siete grandes regiones de encuadramiento del planeamiento. También, hay agregaciones cooperativas locales, en Francia, Luxemburgo y Finlandia. En Austria, Suecia, Irlanda, Dinamarca y Alemania no ha habido evoluciones orgánicas, en términos de estructuras de Administración del territorio, pero la regionalización altera esta organización, en Bélgica y en Grecia[31]. El impacto territorial de la UE se siente, tanto en el campo de los sistemas de organización del planeamiento territorial, como en el de las políticas perseguidas por estos sistemas. La actividad de la Unión Europea ejerce un explícito y directo impacto en los sistemas de planeamiento nacionales, con cierta excepción de Irlanda. Hay que destacar el aumento de la “cross order cooperation (..) trough joint working groups, which tend to inform the border areas within particular countries”. Siendo así ¿Cuáles son las áreas en concreto de influencia directa e indirecta de la UE en esta materia? Podemos sintetizar el origen de la influencia directa en la normativa, especialmente en ciertas Directivas ambientales, que establecen directamente la ocupación, uso y transformación de los suelos, y en las políticas financieras de cohesión (fondos estructurales) y otras políticas materiales, especialmente en materia con dimensión territorial (redes transeuropeas, infraestructuras, política agrícola común, economía, etc). Las políticas y las normas de ambiente en general, con su noción de sostenibilidad y el principio de la horizontalidad, como elemento acondicionador de todas las otras políticas, de los instrumentos y de los procedimientos de planeamiento territorial, físico, tienen un lugar privilegiado en esta transformación de los sistemas de OT. Como refiere el Compendium de la UE de 1997, “The Directives on environmental assessment have been influential in all countries, including those that only became Members in 1885”. En consecuencia, la importancia de la acción ambiental de la UE ha de merecer siempre algunas consideraciones especiales. Pero, para encuadrar estos factores, es necesario operar con marcos conceptuales para facilitar la convergencia, la articulación y la coordinación entre las diferentes políticas sectoriales, lo que implica que el desarrollo territorial estratégico pasa a jugar un papel importante. Los territorios europeos son de características variadas, pero desempeñando siempre una función de apoyo físico a las actividades económicas, marco de vida para las personas y los recursos naturales, y lugar donde se puede observar o sufrir el efecto de la mayoría de las actuaciones políticas. El territorio es el único medio donde se puede implementar una abordaje plurisectorial y transversal, articuladora de los distintos y a veces dispares objetivos de las políticas públicas, fijar objetivos mutuamente compatibles, asegura coherencia a las intervenciones afectando a su organización, estructura y usos. Las barreras administrativas, la compartimentación sectorial y la fragmentación territorial son otros obstáculos a la buena funcionalidad territorial, a una ocupación óptima de los recursos y la eficacia de los servicios públicos, lo que exige la formulación de instrumentos que viabilicen un procedimiento de análisis fiable del territorio europeo y de sus diferentes elementos, definir objetivos claros a medio plazo y mecanismos apropiados de coordinación, distribución, seguimiento y evaluación. También en este dominio complejo e interactivo, el control es esencial. El territorio pasa a aparecer como la base de la formulación de nuevas orientaciones políticas y de la implementación de las políticas unionistas. Por ello, los objetivos y las opciones políticas de la ETE deben estar predestinados a esta misión. La elaboración de la ETE no ha pasado por un procedimiento internacional convencional y legislativo europeo, lo que, de cara a la concepción amplia de las atribuciones ambientales, resultantes del derecho comunitario, podría haber ocurrido (no fuera la incerteza sobre los poderes de los propios representantes estatales, en materia que se ha regionalizado), por lo que sus orientaciones aparecen afirmadas como no teniendo valor normativo, todavía no puede desconocerse el valor impositivo que las declaraciones unilaterales de los Estados, además en este caso conjuntas, interligadas, tienten en el derecho internacional. De cualquier modo, el documento en si declara que “la iniciativa solo puede revestir uno carácter indicativo y no imperativo”, sin perjuicio de ser entendido como un “estimulante para la acción”.
Como se refiere, discurriendose sobre el programa TIERRA, en CE-Informe TIERRA: Uno Laboratorio Experimental en Planeamiento Espacial, Luxemburg, 2000, la ETE “representa un nuevo abordaje de planeamient economico y territorial que, desarrollado casi en paralelo a sido también la fuente mayor de influencia para el programa TiERRA. La genesis del proceso ETE situase por lo menos en la primera reunion de Ministros de la UE responsables por la Ordenación del Territorio, en 1989, en Nantes”, altura em que se ha afirmado la necesidad de “carrying out a forward-looking reflection on territorial developments in the Union”. Los varios Informes sobre los aspectos-llave del uso del suelo e del planeamiento territorial han conducido en 1991 al Informe Europa 2000 y tres años después al Informe Europe 2000+, en que se destaca la necesidad de una cooperación más estrecha y sistematica para segurar la edbida coherencia a la planificación europea. En Liege, en November 1993, decidese desarrollar un abordaje estrategico común, cuyo texto es más conocido como ESDP o EDEC, aprovado en CORFO, en June 1994 y sus principios políticos en setiembre siguiente en Leipzig. Y del primero documento global, aprobado en Noordwijk en 1997, hasta el documento final, en 1999, en Postdam, poco ha tardado.
Como ya sabemos, la ETE comporta tres grandes objetivos: la cohesión económica y social de la UE, el desarrollo sostenible y la competitividad equilibrada para el territorio europeo, que además se inscriben “en el camino de los tres objetivos operacionales del documento salido de la reunión de Leipzig de 1994: equilibrio, protección y desarrollo”, a combinar e con conexiones a establecer entre ellos. Por ello, la ETE está de acuerdo y viene a concretizar los grandes principios expresados en el Tratado de la Unión (art. 2). Además, ésta supera igual su propósito, porque no busca solo las zonas destacadas de la política de cohesión económica social, sino el conjunto del territorio europeo. Sus objetivos no pueden ser analizados en conceptos aislados, sino en conjunto, debido a sus interrelaciones. La ETE identifica opciones organizadas a la vuelta de algunos conceptos estructurales: equilibrio de los sistemas urbanos y nuevas relaciones ciudad-campo, acceso a las infraestructuras y al saber, y una mejor protección del patrimonio natural y cultural, que son, de por sí, horizontales en relación a las categorías territoriales específicas como las zonas rurales, las zonas costeras y las zonas urbanas.
Los objetivos de las distintas políticas comunitarias resultan, por lo menos formalmente, de as disposiciones de los Tratados. Ocurre que, en su mayor parte, es decir, con excepción de los dispositivos referentes a la cohesión económica y social (art. 158-162), estos objetivos no tienen carácter territorial, apareciendo cada una de las políticas dotadas de sus propios objetivos específicos. Pero, el contenido de la ETE no lleva a una constatación esencial: con ésta, se busca conquistar una “mayor coherencia entre las opciones politicas del S.D.E.C. y las intervenciones comunitarias, que têm impactos territoriais”, caminando “para los aspectos prospectivos dos desafios territoriais y para el renfuerzo de la coordinación y de la cooperación ".
Respecto a la tipología de las políticas unionistas, éstas son sectoriales, estructurales y horizontales, y no puede dejarse de considerar que ejercen una significativa influencia en los territorios de la UE, con impactos territoriales unidos a los modos de intervención, agrupables en estos términos: distribución de recursos financieros del presupuesto de la Comunidad, por ejemplo, ayuda a los rendimientos (garantías de precios, políticas comerciales en el dominio agrícola), que influencian el PIB regional, el poder de compra en las zonas rurales y contribuyen del mismo modo a fijar la población agrícola, medidas estructurales regionalizadas, derivadas del objetivo de la cohesión económica y social (ahora las "reglas de programación, de naturaleza esencialmente comunitaria, que influecian el deseño de las zonas geograficas elegibles para las intervenciones estructurales y las modalidades de concentración geografica y temática de los recursos financieros, no son neutros en términos de impactos territoriais”).
Respecto a las otras medidas, como establece la Comisión, éstas son medidas estructurales horizontales: “(mesures d´orientation agricole en vue d´améliorer les structures agricoles, mesures de développement de l´emploi et des ressouces humaines relevant des actuerls objectifs 3 er 4 des politiques structurelles), dont l´impact terrritorial dépend à la fois du contenu des programmes élaborés par les instantes nacionales er regionales er des initiatives locales tirant profit de ces programmes”; y medidas de políticas sectoriales, “telles que le financement de programmes de recherche, del opérations de nature culturelle, touristique, environnementale, érgétique, technologique ou ayant trait à l´enseignement er la formation”, sinedo cierto que “ Les impacts territoriaux de ces politiques sectorielles snt très largement tributaires de la localisation des initiatives qui les utilisent. Les régions les plus développées sont le plus souvent celles oú se trouvent les acteurs socio- économiques les plus dynamiques)”.
Esto es un bien, en un momento de desafíos globales, pero hay que cuidar de la eliminación de los desequilibrios, de la cohesión, del desarrollo de las regiones más atrasadas. Es necesario el desarrollo de sinergias funcionales, pues, en las políticas comunitarias, “les élémentsterritoiraux sont pris en compte pour établir des interdépendances fonctionnelles et stimuler les synergies”. Pero, más que esto, importa tener una “conception d´approches intégrées”, con políticas “ Plus ambitieuses que la simple reconnaissance des interaction sfonctionnelles et du développement des synergies qui peuvent en découler”. Las intervenciones unionistas integradas continuan “relativement isolées”, pero deben intentar “desarrollar abordajes integradas y multisectoriales, asociadas a una dimension territorial fuerte”.
1.2.Futuros caminos de la ordenación territorial peninsular
Las cuestiones territoriales, tal como las de desarrollo urbano y rural, han tenido una importancia residual en los abordajes del desarrollo socioeconómico, en la PI. Han estado limitadas casi exclusivamente a la creación de las bases del sistema y de la intervención normativa del desarrollo físico. Ocurre que el camino a seguir exige recentrar la dimensión espacial del proceso de desarrollo, en una óptica macroterritorial, sea esta posible a escala nacional (como en el caso portugués, con el Programa Nacional de la Política de Ordenación del Territorio, PNPOT, y los PROT visión realmente regional de las Regiones insulares de las Azores y Madeira), sea, en la imposibilidad constitucional de la elaboración de un plan nacional integral orientador como es el caso de España, los Planes o Directrices Regionales de sus CCAA. Y lo exige con una doble perspectiva, por un lado, la de un abordaje coherente de la implantación geográfica de las actividades y de los equipamientos a escala nacional o regional, y por otro, la de su inserción en el amplio conjunto de transformaciones por el que van a pasar nuestros territorios peninsulares dentro del territorio europeo. Para la atenuación de los desequilibrios territoriales internos, no puede dejar de entenderse que se impone la adopción de grandes orientaciones administradoras del territorio, en la medida en que una política regional democrática implica la búsqueda de soluciones de creación de la igualdad de las condiciones de vida en todo el territorio nacional, sin prejuicio de las preocupaciones con el refuerzo de condiciones de competitividad económica y social, en una perspectiva internacional, en las áreas más preparadas para ello, como los son las metropolitanas y los centros urbanos, tanto en el litoral como en el interior, lo que lleva a la defensa de la promoción de la maya interior urbana, en sinergia, por un lado, con los efectos en red, a coger en las áreas metropolitanas nacionales y en el exterior y, por otro, con el impulso de una política integrada de desarrollo rural. En este marco, es de especial importancia la manutención y revitalización de la base económica necesaria a la ocupación humana del territorio en el interior, predominantemente rural, lo que exige intervenciones en el ámbito de la definición de un modelo macroterritorial de los territorios. En este ámbito, son importantes las orientaciones de la ETE, en el sentido de garantizar una integración eficaz de nuestros espacios en los procesos de reestructuración del territorio europeo. Es importante positivar un cuadro normativo estratégico para la intervención territorial integrada, adecuado a la competitividad de las ciudades y a la ordenación de los territorios[32]. En este sentido, en Portugal, las orientaciones tenidas por consensuales parecen pasar por dar especial atención a la reestructuración y afirmación internacional de las franjas mas desarrolladas del territorio, a la organización del sistema urbano, y en particular a la promoción de una red articulada de ciudades medias, con verdadero potencial de crecimiento y la dinamización de sus áreas de influencia, a la revitalización de los centros urbanos, afectados por procesos de declive y marginalización, a la reconversión de las áreas urbanas de génesis ilegal y al enmarcamiento de los problemas de las periferias urbanas en las áreas metropolitanas, a la inserción de los ejes estructurales de comunicación en las redes transeuropeas y la articulación da aquellos con las redes regionales, a la dinamización del mundo rural, a partir de centros localizados estratégicamente; a la promoción de nuevos fenómenos de crecimiento urbano transfronterizo, a la reflexión sobre la reorganización administrativa[33], con avance de la descentralización del Estado y de procesos de regionalización democrática, y al perfeccionamiento del marco normativo en el ámbito de la elaboración y control de los instrumentos de desarrollo y de planeamiento territorial.
2.Desarrollo regional, globalismo y regionalismo
En cuestiones de planeamiento regional, hay que decir que el desarrollo sostenible pasa por el crecimiento equilibrado del espacio nacional, permitiendo igualdad de posibilidades, y oportunidades de acceso a bienes y servicios a todos los ciudadanos independientemente del la localidad en que nació, u optó por vivir. El principal objetivo del planeamiento regional es contribuir a la correcta definición de la política de desarrollo regional. Las autoridades deben intentar ir adoptando las políticas necesarias para alcanzar la estabilidad y, al mismo tiempo, accionando los mecanismos necesarios a la promoción del crecimiento económico. El Estado debe intentar, a través de su intervención en la economía promover el desarrollo, de forma que todos los ciudadanos en él se puedan beneficiar. La propia política de desarrollo de la UE ha atribuido un papel importantísimo al planeamiento regional, a través de los Planes de Desarrollo Regional y Cuadros Comunitarios de Apoyo. Al nivel de la UE existe un órgano de relativa representación infraestadual indirecta, el Comité de las Regiones, que se es llamado a pronunciarse en las cuestiones de política regional y cohesión económica y social, particularmente a nivel de la concesión y aplicación de los fondos estructurales. El desarrollo harmonioso de las actividades económicas, la expansión continua y equilibrada y un mayor grado de estabilidad son los objetivos de las políticas de desarrollo económico de la UE, pues sólo habrá una Europa más fuerte con estados y Regiones más desarrollados. Más, el proceso sistemático de gestión del cambio que deberá intentar crear el mejor futuro posible, un cariz creativo, buscando la identificación y seguimiento de las acciones más importantes, teniendo en cuenta las fuerzas y oportunidades, pero también las debilidades y amenazas en el Planeamiento (criterio DAFO). El Planeamiento Regional para la UE deberá confundirse con los planeamientos regionales del todo nacional, debidamente enmarcado en estudios relativos a toda la PI, especialmente teniendo en consideración las opciones articulables de las CCAA.
El objetivo de la economía y del desarrollo es la búsqueda de riqueza y bien-estar social, resultantes de un proceso de aprendizaje y de creatividad socio-económica que evolucionó a lo largo del tiempo. El desarrollo económico, y por tanto el regional, es parte de un proceso amplio de transformación social, que debe ser necesariamente largo, lento, coherente y laborioso. Según Douglas Norte, la fase final de crecimiento regional solo sería alcanzada cuando una región, especializada en el sector terciario, produzca esencialmente para la exportación. Y, en estas condiciones, tal región exportará personal altamente cualificado, e importantes servicios especiales para regiones menos avanzadas. Conviene, no obstante, decir que el crecimiento económico de una región, en algunos casos resultante de la creación de productos de alto valor (v.g., productos electrónicos o servicios, así como turismo en países del tercer mundo no son por si sinónimo de desarrollo social y por consiguiente de desarrollo en el amplio sentido del término). El desarrollo sostenible necesita de espacio y tiempo para poder producir los tan anhelados resultados. Es esencialmente un proceso dinámico de avance continuo y no un proceso de resolución simple y estática. En Portugal, es competencia del Gobierno la elaboración de las Planes Nacionales de Desarrollo Económico y Social, mientras que a la Asamblea de la República, le corresponde aprobar las grandes opciones de los mismos que el presupuesto general integrará.
La formulación de políticas de desarrollo de cualquier país o región requiere mucho más que una simple formulación de objetivos de merecimiento; necesita análisis continuo del territorio, persistencia y, fundamentalmente, un esfuerzo diseccionado, como forma de poder potenciar sus capacidades intrínsecas. Por otro lado, una verdadera Política Regional habrá de ser siempre acompañada de todo el proceso de transferencia del ejercicio de “soberanía” administrativa del nivel central hacia el nivel regional y local[34]. Una adecuada Política Regional debe, ahora intentar, esencialmente corregir los desequilibrios regionales como forma de asegurar una repartición equilibrada de la población así como de las actividades económicas. Las poblaciones de los distintos territorios, como espacios de su actividad y vivienda, tienen aspiraciones legítimas a una mejor calidad de vida. Se vuelve, por consiguiente, esencial dar la importancia necesaria al largo plazo, especialmente en las áreas de análisis político y gestión del desarrollo. Es fundamental que el planeamiento del desarrollo regional (con o sin definición previa de las regiones administrativas, como aún ocurre en el Portugal continental), asuma totalmente las dimensiones pragmáticas y convenidas, como forma de establecer “asociaciones” representativas. Por otro lado, una vez establecidas el programa y el contrato, la Región debe tener autonomía para administrar sus compromisos interregionales y nacionales. Pero, cómo conciliar la idea y la necesidad de regionalización con el avance de la globalización? ¿Una región desde el punto de vista macroscópico (continental o para continental) es un área de países contiguos, normalmente definida a través de la geografía, por una herencia cultural común, una filosofía política compartida, o intereses económicos mutuos. Y al nivel “microscópico”, infraestatal?
La “independencia” económica global creó vastos incentivos conducentes a una mayor cooperación económica internacional. En muchos casos, estos incentivos llevaron a países a aceptar acuerdos cooperativos importantes y altamente controvertidos, a pesar de innumerable coacciones. En los años 90, la cooperación económica regional en el mundo ha dado dos grandes pasos hacia delante. En 1992, los Estados Unidos de América, Canadá y Méjico firmaron el acuerdo de libre-comercio americano (NAFTA). En 1993 entró en vigor el Tratado de Maastricht que inició un proceso de unión monetaria y aceleró la unficación política entre los países de la UE. En América del Sur (Mercosul), en Asia (Asean), en norte de África y en África mismo (por fuerza del Convenio de Lomé), la colaboración político-administrativa de los Estados se inicia o amplia sob influencia de la UE. La expansión de la actividad económica de un país son las empresas que en él residen, lo que significa que éstas también contribuyen, lógicamente, al bienestar social y económico del país y de sus habitantes. Actualmente, en un mundo, aunque la voraz competitividad global y la necesidad de trazar objetivos no sea una condición suficiente para el éxito, esto cada vez más se vuelve una condición necesaria sin la cual cualquier organización se debilita y muere, se haciendo necesario que los gobernantes intenten dotar a sus países de mecanismos capaces de concurrir con los de sus congéneres mundiales. En una “sociedad” mundial en red donde la concurrencia es global, se hace necesario adoptar medidas para que las organizaciones, sean públicas o privadas, regionales o locales, puedan ser administradas cada vez más como transnacionales, igual que su mercado sea regional o local. Las instituciones nacionales, regionales o locales deben saber ayudar a alcanzar los objetivos e intereses individuales y colectivos de las organizaciones. Las políticas económicas de carácter marcadamente más liberal, que han dominado desde 1974, en el sentido de la desreglamentación, privatización y reeducación del papel del Estado en la actividad económica, por tanto más presente en las fuerzas de mercado y en la iniciativa privada, han contribuido a aproximar Portugal a sus congéneres europeos, aumentado su competitividad externa y productividad global. El camino a trazar, en la senda del crecimiento y del desarrollo, se presenta cada vez más complejo y difícil. Sin embargo, la UE y todos sus Estados tendrán que demostrar, a través de la adopción de una organización y de políticas públicas adecuadas, que tienen una lógica de adaptación a los desafíos del globalismo y las necesidades y realidades del regionalismo, es decir, que son capaces de pensar globalmente y actuar regionalmente.
3.Objetivos ordenacionales vigentes y cuestión de su cumplimiento
Todos los territorios de los dos Estados Ibéricos están dotados de normas de OT, que parten de las concepciones de los poderes que, en este momento histórico, conservan la respectiva función pública. Pero, a la voluntad política de asumir atribuciones ordenacionales territoriales no siempre han correspondido instrumentos efectivos de aplicación de los principios y de concretización de los objetivos que se fijaran para esa ordenación. En el caso Español, la autonomización regional, más que buscar la partición de las funciones ordenacionales y soluciones de cooperación y colaboración, llevó a la atribución en exclusividad a las CCAA de poderes de ordenación y planificación territorial, siendo cierto que todavía no existen fórmulas específicas adecuadas de articulación de los distintos poderes planificadores, lo que da supremacía en ciertos dominios al Estado y en otros excluye la coordinación nacional, supraregional, y muchas veces implica la inaplicabilidad por las CCAA o por el Estado de las normas impuestas o previstas por los planes, cuando no al bloqueo de la elaboración de éstos. Casi todas las CCAA españolas tienen leyes propias sobre planificación, pero ni el Estado ni todas ellas tienen planes territoriales globales y instituciones permanentes de construcción global, coherente y distribuida según las distintas competencias del sistema español de OT. En el caso portugués, solo los poderes regionales autónomos pueden producir Planes Regionales de Ordenación del Territorio (v.g., Madeira). Y el Gobierno portugués no tomó iniciativas o sus Comisiones de Coordinación Regionales no fueron conducidas a elaborar en general los PROT, por eso se ha avanzado lentamente, siendo cierto que, de por si, los Municipios también no los han suplido creando planes regionales de su autoría (PIMOT).
4.Análisis del estado de la planificación y de los contenidos de los planes y directrices regionales
4.1.Planificación en la Península Ibérica
Los instrumentos regionales, tanto en Portugal como en las CCAA españolas están elaborados en grande parte, pero ha sido un proceso lento y no consecuente con la aprobación de la legislación respectiva. ¿Cómo explicar este fenómeno?¿Hay factores explicativos generales sobre esta falta o retardada aprobación masiva de estos instrumentos? En Portugal basta referir la ausencia de un proceso de regionalización representativo (a pesar de que ella está prevista desde 1976 en la Constitución), encontrándose los poderes de planificación territorial sobre todo en manos del Estado. En España, Estado regionalizado (si no mismo “federalizado”), las razones son diversas y más que registrar alguna ausencia de instrumentos de ordenación, se registra sobre todo su contenido concreto, que no siempre respeta y mucho menos aprovecha los objetivos de las leyes de encuadre. Las causas son variadas, con algunos autores culpando los complejos trámites procedimentales y “el amplio contenido que las normas reguladoras atribuyen a las correspondientes directrices o planes”. En efecto, alguna doctrina acusa de la inercia planificadora el hecho de la característica predominante en todas las CCAA ser la gran ambición cuanto a los objetivos determinados en las leyes de encuadramiento. Pero, ¿no es esta ambición algo exigible precisamente a la nueva política territorial europea, tanto más necesaria cuanto el Estado no puede crear un plan nacional de OT que haga un puente entre la ETE y políticas comunitarias y el planeamiento y actuaciones regionales? Este concepto tan amplio y densificador de OT lleva a López Ramón a considerar que la legislación autonómica de OT, al “pretender la regulación unitaria de todo tipo de usos y actividades” susceptibles de ser instaladas en el territorio, codujo a la falta de operatividad del sistema, haciendo de la OT en la experiencia española, por ahora, una teoría”, situación que impele a defender la viabilidad de una OT, principalmente para dirigir el urbanismo municipal, estableciendo el sistema de ciudades y las grandes vocaciones territoriales” en cada CA. Pero, este abordaje pseudourbanizador, pseudomunicipalista, es demasiado simplificadora e incompatible con los objetivos de la ETE. También Pérez Andrés, que afirmando en el inicio del siglo una “carencia absoluta de instrumentos que permitan alcanzar tales objetivos”, llega al punto de considerar que “El concepto constitucional de Ordenación del Territorio, que hemos calificado de muy estricto, ha quedado totalmente superado en estas legislaciones autonómicas”, ocurriendo que “La norma general es, pues, la pretensión generalizada de ampliar al máximo las posibilidades del mismo, aunque se encuentren, para ello, con las invulnerables limitaciones impuestas por el reparto constitucional de competencias, sobre todo entre el Estado y las Comunidades”, considerando esta amplitud conceptual como viabilizadora de una “concepción utópica de la OT”. Y además transcribe como ejemplo de esto, precisamente uno de los textos mas representativos y próximos al espíritu de la ETE, que es el primer párrafo de la Exposición de Motivos de la anterior Ley de Ordenación Territorial de las Islas Baleares, del 1 de Abril de 1987, que define este aspecto de la función pública de la OT, diciendo que “La OT, al regular el use del suelo (…) ha de girar en torno al hombre y ha de contemplar todos aquellos factores que inciden en la mejora de la vida del individuo y que tienen un apoyo físico en el territorio”, y por eso la política de OT es “el conjunto de disposiciones legales, planes, programas y actuaciones que, con una visión integrada y conjunta, desarrolla un Gobierno de modo que las acciones territoriales respondan a deseos sociales de bienestar y, en definitiva, a la mejora de la calidad de vida de las personas y de la Sociedad”.
Todavía, esta concepción de una política autonómica de OT sólo es viablesi acompañada de la creación y correcto funcionamiento de mecanismos adecuados de colaboración y cooperación interadministrativa e intra-administrativa, con entidades que permanentemente apoyen y controlen el proceso de aplicación y desarrollo de las políticas y mecanismos adecuados, pues el problema principal reside en la existencia de mecanismos de colaboración de las CCAA con el Estado y de “coordinación de éstas entre sí y con los Entes Locales”. El debate sobre el ámbito del contenido de la planificación territorial no puede ser desligado de las exigencias históricas del momento, asentadas en las experiencias de fracasos mismos relativos a las políticas regionales anteriores, frente a nuevos retos, compromisos y oportunidades de la integración europea. Este debate es un debate situado, que no puede admitir censura a ciertas soluciones solo porque no existen técnicas de implementación, articulación y fiscalización adecuadas, que deben fundamentar el debate para su creación. Todavía, aténtese en el Decreto 4/2001, del 12.1, del Gobierno de las Canarias (a través de cual se aprueban las Directrices de Ordenación General y del Turismo de Canarias), en su parte explicativa y dispositiva.
La exposición de motivos dice, empezando por constatar los efectos negativos de un desarrollo poniendo en riesgo los ecosistemas insulares y sus recursos, y la necesidad de un concierto para emprender el proceso que conduzca a un marco sostenible de desarrollo, destaca que el objeto de estas Directrices tiene como finalidad última la articulación de las actuaciones necesarias para garantizar el desarrollo sostenible y equilibrado, como principio inspirador y articular las actuaciones sobre la base del equilibrio interterritorial y la complementariedad de los instrumentos que conforman el sistema de OT, acrecentando que si el desarrollo turístico ha transformado la economía insular, tratándose de un sector en expansión y uno de los motores básicos de la economía mundial en el futuro próximo, al mismo tiempo, se ha convertido en el problema central del ambiente, generando una notable presión sobre los recursos naturales, por lo que hay que no sólo establecer estrategias de acción territorial para la definición del modelo territorial básico, como articular las actuaciones y actividades sectoriales con relevancia territorial, sobre la base del equilibrio interterritorial y la complementariedad de los instrumentos que conforman el sistema de OT. En general, se deben “fijar los límites razonables de crecimiento turístico sobre la base de unos parámetros de calidad basados en los niveles de infraestructura y la conservación del patrimonio natural, cultural y del paisaje”, atendiendo a la escasez de los recursos naturales, la fragilidad de los ecosistemas, la evolución económica de cada isla y las expectativas sociales y laborales de la población.
4.2.Objetivos de la planificación territorial española
La Ley madrileña n.º9/1995, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid (BOCM, de 11.4)[35], parte de un concepto de OT muy amplio, con mayor integración temática del de la anterior Ley de 1984, considerando que la OT sirve para la “organización racional y equilibrada” de la utilización del suelo y, en general, de los recursos naturales, en orden a la cohesión e integración social, siendo sus objetivos la “más idónea articulación territorial de la CA, y de ésta con el resto de España; el establecimiento de las determinaciones de ámbito regional dirigidas a mejorar las condiciones de vida y a armonizar el desarrollo económico-social con el ambiente en general, la preservación de la naturaleza y la protección del patrimonio histórico y cultural; y la coordinación de la acción territorial entre las Administraciones Públicas y sus programas de infraestructuras, previendo las “reservas de suelo necesarias para su ejecución”.
Respecto a los objetivos de la ordenación regional, la Política Territorial de la Generalidad de Cataluña (Leyes 23/1983, 21.11, 31/2002, de 30.12 y 8/2005, de 8.6 -complementada por Decreto 343/2006, 19.9-, de protección y ordenación del paisaje)[36]acogese un concepto muy amplio de OT, integrando “las medidas necesarias para asegurar la utilización adecuada del territorio y para promover el desarrollo socioeconómico con criterios de equilibrio social y territorial”. A sus instrumentos cabe encuadrar el concepto de OT y cualquier actividad o medida de actuación con incidencia espacial (los sistemas “para la aplicación de las estrategias territoriales y la consecución del modelo de asentamientos deben ser tenidos especialmente en cuenta por los planes territoriales parciales, y por otros instrumentos de planeamiento con incidencia en el territorio. Del art.2.3 de la Ley 21/1983, de Política Territorial de Cataluña resuelta que determinaciones sobre la OT implican todas las actuaciones territoriales y que los instrumentos de OT observen las legislaciones especiales de los diversos sectores con “trascendencia en la conformación del territorio”. Los objetivos fundamentales de la Política de OT de Cataluña son la regulación y fomento del crecimiento económico, aumento del nivel de vida, mejora de la calidad de vida, “especialmente en las zonas del territorio que sufren problemas de despoblación, regresión o estancamiento” y “problemas de congestión”. El Plan Territorial General de Cataluña define objetivos de equilibrio territorial de interés general como marco orientador de las diferentes acciones a desarrollar en orden de crear las condiciones adecuadas para atraer las actividades económicas para áreas idóneas, yrefuerza los objetivos de la OT para potenciar la defensa del ambiente (respecto de las tierras de uso agrícola y forestal de especial interés, por su extensión, ubicación o fertilidad; incentivo al uso eficiente de los recursos energéticos e hidráulicos; protección de los espacios naturales de especial interés, y busca del mínimo impacto ambiental de las actuaciones con incidencia territorial). Este Plan considera las planificaciones de zonas de montaña y hídricas como planificación territorial, preocupándose por la coordinación de la corrección de los déficit en infraestructuras y equipamientos de las áreas de montaña (definidas en la Ley de OT, Ley 2/1983, 9.3), para evitar el abandono de las poblaciones.
En Navarra, en el final del siglo XX afirmase un concepto restringido (tal como en la CA de Madrid, entre 1984 a 1995), entendiéndose la OT como mero superurbanismo de ámbito supralocal. La primera Ley, 12/1986, del 11.11, la concebía como conjunto de criterios expresamente formulados, normas y planes concernientes a las “actuaciones y asentamientos sobre el territorio, población, actividades, servicios de infraestructuras”. Por consiguiente, están las técnicas de unión en relación a los usos y destinos del suelo, desvinculadas de las opciones económico-sociales. Estose mantiene con la Ley Foral n.º10/1994, que mezcla Directrices de OT y Normas Urbanísticas Comarcales. Actualmente, rige la Ley 35/2002, 20.12, de Ordenación del Territorio y Urbanismo XXX[37].
En el sistema ordenacional asturiano, la OT sirve a la coordinación de todas las actuaciones públicas primordiales, con incidencia en la ordenación del espacio. Las Directrices Regionales de OT del Principado de Asturias, culminando un procedimiento iniciado en 1987, constituyen comprobadamente uno instrumento territorial muy importante, debido a su ámbito regional y denso contenido. La finalidad es “establecer los principios básicos” y crear los instrumentos para la “coordinación de la política territorial” y la ordenación del espacio, en orden a la “utilización racional del territorio” y protección del ambiente, mejora de la calidad de vida y al equilibrio entre los diferentes territorios regionales, sometiéndose a directrices de desarrollo y Programas de Actuación Territorial en varias materias, desde infraestructuras y planes de naturaleza ambiental. Estas Directrices buscan precisamente ser un marco territorial de referencia para la elaboración de los planes y programas económicos regionales, sobresaliendo la preocupación trascendental con la planificación económica como condición para el éxito de la política territorial. Es pues, de destacar que, por la sumida unión a la planificación económica, ésta se complementa con el Plan de Desarrollo Regional, y apunta mismo hacia su coordinación con los planes y actuaciones agrarias. Hoy, la OT, es reglada por el Decreto Legislativo 1/2004, 22.4 concerniente a la OT y Urbanismo, alterado por la Ley 2/2004[38], complementado con el Decreto de Reglamento de OT y Urbanismo.
En Andalucía, la OT intenta la concertación de todos los hechos y procesos con incidencia territorial (Ley 1/1994, 11.1., de OT)[39].
Los objetivos del sistema de las Islas Canarias (DL 1/2000, Ley 4/2006, Dec.30/2007, de 5.2)[40], desde luego con las Directrices de Ordenación y los Planes Insulares de OT, presuponen la adopción de un concepto mucho más estricto de OT, sobre todo entendido con preocupaciones de coordinación y articulación racional de las políticas públicas y actividades con incidencia en el territorio, para cumplir exigencias de desarrollo regional, “mejor distribución global de los usos o actividades”, implantación coordinada de infraestructuras básicas, y protección del ambiente, recursos naturales y bienes culturales.
En lo concerniente a los objetivos del sistema Balear de OT (Leyes 14/2000, 21.12[41], y 11/2005, para Ibiza y Fermentela), deparamos con un macroconcepto, pero este concepto muy amplio no se ha traducido a la práctica, ya que es un concepto casi sin “trascendencia jurídica”, con ausencia generalizada de objetivos ligados a la planificación socio-económica. Sus instrumentos de OT deben integrar la disposición de una adecuada estructura espacial en orden al equilibrado desarrollo territorial, el máximo bienestar social y la protección del ambiente; compatibilización del sistema productivo con la urbanización y ordenación turística, y la racional utilización de los recursos naturales; definición de los sistemas humanos; mejora de la distribución espacial de las instalaciones productivas, con utilización de mecanismos de fomento; fijación de los núcleos de población; señalamiento de los ámbitos para la ordenación supramunicipal; definición de las áreas territoriales agrícola, forestal, ganadera, paisajística o ecológica que merezcan ser objeto de especial protección; disponibilidad racional de los elementos estructurales de ordenación (infraestructuras, equipamientos, servicios); sistema de coordinación de las políticas sectoriales. E implicar la participación ciudadana en el proceso de OT.
El sistema de la Comunidad Valenciana (Ley 4/2004, de 30.6, de OT y Protección del Paisaje, complementada com el Decreto 67/2006, de 12.5, con el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, y Ley 11/1994, de Espacios Naturales Protegidos)[42]contiene el concepto más amplio y general, donde claramente se constata la adecuación a los objetivos de la ETE. Los IGT integran los objetivos de planificación económica. Los objetivos fundamentales son la gestión de los recursos naturales, protección del ambiente y utilización racional y equilibrada del territorio de la CA. Ahí, se efectúa una enunciación de actuaciones, algunas de carácter innovador, conformes con la voluntad de realización de estos objetivos, tales como “fomentar la explotación racional de las tierras productivas, minorar los desequilibrios comarcales de carácter económico, social y cultural, establecer criterios y normas territoriales en coordinación con los Programas Económicos regionales para regular la localización de actividades económicas, públicos y privados y promover las inversiones públicas y privadas en “áreas de desarrollo potencial y deprimidas”. Su Plan regional de OT contiene los fundamentos para los criterios y previsiones a insertar en los Programas Económicos. Y el Programa regional de OT es el instrumento de coordinación intracomunitaria en que se integran los Programas Económicos, a su vez con previsiones de carácter vinculante para toda la Administración de la CA.
En el sistema cantábrico (Leyes 2/2001, 25.6[43], y 2/2004, del Plan de Ordenación del Litoral), en teoría, el concepto de ordenación es afirmado en términos que no se pueden considerar estrictos. La exposición de motivos lo afirma con un doble sentido: medio de corrección de desequilibrios territoriales e instrumento de interacción de la política socio-económica, realizador de objetivos de desarrollo económico, dada su unión con la planificación económica. En efecto, los objetivos fijados a la ordenación son la distribución equilibrada del crecimiento, a fin de garantizar “niveles de renta adecuados en todo el territorio”, crecimiento territorial ordenado para “favorecer la mayor eficacia de las actividades económicas y una mejor calidad de vida” y creación de condiciones para ayudar al crecimiento económico de la Región. Esto se concreta “en casi nada, pues el art.1 muestra un concepto estricto de la Ordenación del Territorio, idéntico al de la Ley Navarra”. Todavía, no deja de constatarse la posibilidad de instrumentos de fomento y financiación, “al igual que sucedía en la Ley catalana”, pero con un mero “esbozo de vinculación entre los presupuestos económicos y la planificación territorial”, que no pasa de “una remisión a la normativa estatal sobre incentivos regionales”.
En el País Vasco, parecería querer afirmarse (Punto II de la Exposición de Motivos de la Ley 4/1990, 31.5, de OT, después complementada con el Decreto 206/2003[44]) un concepto estricto (“conjunto de actuaciones diseñables y realizables para a conseguir la más racional utilización del suelo y de sus recursos”, y definición de las relaciones entre instancias cuya actividad incida sobre los espacios territoriales”. Pero, en realidad, por el preámbulo mismo de la Ley 4/1990 se nota que abarca un conjunto de objetivos que sobrepasan la concepción estricta, distinguiendo los de intervención inmediata y los de última teleología, ligados al desarrollo económico regional. Así, son objetivos inmediatos de la OT los referentes a los usos del suelo, “consecución de infraestructuras precisas y equipamientos”, gestión de los recursos naturales y a protección del ambiente, y los mediatos o últimos, los centrados en el “desarrollo socioeconómico regional equilibrado y en la mejora de la calidad de vida”. Los objetivos de las Directrices son una copia de los ya contenidos en las leyes madrileña, de Navarra y cantábrica, todavía algo confusos cuanto al régimen de interacción entre las actuaciones propias del Estado y la competencia autonómica de OT, pues “además de la audiencia a las Administraciones Territoriales interesadas en los procedimientos de elaboración de las Directrices y Planes Territoriales Parciales”, se estipula la posibilidad de intervención del Estado “en materias de su competencia sobre el territorio” de la Región. Parece claro que, como dice Pérez Andrés, el Estado puede elaborar planes o proyectos sectoriales regulados por su normativa específica, adaptados a los instrumentos autonómicos de OT (art.21.1 y 17), formular un de los Planes Territoriales Sectoriales regulados en el derecho autonómico, concertadamente con la CA (art. 23) o, sin concierto alguno, elaborar un Plan Territorial Sectorial en el ejercicio de una competencia estatal sectorial (Disposición Adicional segunda), y aún, de acuerdo con el art. 25, un proyecto singular de obras, actividades y servicios, contrario a los instrumentos autonómicos de OT, en ciertos casos (art.244, TRLS de 1992).
En la región murciana (ya resultaba de la aley anterior, tal como su modelo original de referencia, el asturiano), la OT tiene fines de coordinación de todas las actividades con incidencia en el espacio. El contenido de las directrices regionales, subregionales y comarcales de OT, que resultan de la política general en la materia, tienen como objetivos generales mínimos la estructura general del territorio contemplado con definición precisa de sus problemas y una valoración de las posibilidades de su solución y pautas de desarrollo territorial manifestadas o previsibles, objetivos y líneas de actuación de la política territorial sobre las áreas analizadas con base en la información del Sistema Territorial de Referencia, criterios de actuación, compatibilidad y programación coordinadas entre las AP que actúan en la Región, supuestos de actualización, revisión y aún normas específicas para su seguimiento, descripción sistemática de las principales utilizaciones del suelo, modalidades concretas de relación con el medio físico natural y posibles repercusiones o impactos, análisis de los impactos derivados de las formas actuales de aprovechamiento social del medio, análisis de los cambios de aprovechamientos previsibles y los impactos sobre el medio, con descripción del medio físico natural que os sustenta, normativa de aplicación directa y directrices generales de actuación para la protección de este, evaluación de los riesgos (de origen geofísico y biológico) que para personas o bienes supongan los cambios previsibles, inventario de los recursos naturales y espacios naturales protegidos, cualquiera que sea la vía utilizada para la protección, criterios de compatibilidad y adaptación del planeamiento vigente y para la localización y ejecución de infraestructuras, equipamientos y servicios en general, condiciones de realizaciones estructurantes del territorio o con incidencia supramunicipal y análisis de las relaciones de las directrices con la planificación económica general de la Región. Todo dicho, puede comprobarse que la problemática del desarrollo no es asumida como objetivo del propio OT, casi solo como preocupación relacional en éste. Oy aplicase el Decreto Legislativo 1/2005, 10.6, con la Ley del Suelo[45].
En cuanto al sistema aragonés[46], se parte (desde el inicio, con la Ley 11/1992, que sería alterada por la Ley de OT de Aragón y Ley de Urbanismo deAragón) del reconocimiento de objetivos distribuidos con la Administración estatal, concibiéndose la OT como proceso continuo buscando directamente el desarrollo económico local equilibrado y la protección de la naturaleza y patrimonio cultural, en una estructura conectando la OT con la política de fomento de desarrollo económico equilibrado, previéndose “medidas de fomento” para atingir objetivos perseguidos a través de los IGT. Las Directrices Generales de OT, de 1998, integran un complejo contenido en una reglamentación “atípica” con relación a los planes territoriales. Además de la parte dispositiva, contienen una Memoria, Modelo Territorial, Criterios, Directrices instrumentales y Directrices de OT, todo instrumentos de diferente vinculación en un sistema en que no parece haber ningún sector de la actividad administrativa, de atribución estatal, autonómica o local, que escape a la consideración de la ley aragonesa. Sin embargo, sólo las Directrices instruméntales y las Directrices de OT tienen naturaleza obligatoria: las instrumentales obligan a la Administración autonómica y las de OT también coaccionan si éstas lo desean y o permite la distribución de poderes en las materias afectadas.
Las Directrices de Ordenación del Territorio de Castilla y León (Ley 10/1998, 5.12, complementada con Ley 14/2006, 4.12, y Ley 8/1991, 10.5, de Espacios Naturales[47])contienen el análisis y diagnóstico de los “problemas, oportunidades y perspectivas territoriales” de la Región, en relación con los objetivos y propuestas de las propias Directrices; formulación, a partir del diagnóstico territorial y de las políticas sectoriales vigentes, de los objetivos, estrategias y propuestas de ordenación y gestión que orienten las actividades con incidencia en el territorio; delimitación de los ámbitos geográficos funcionales, como unidades elementales para la OT, y criterios para la delimitación de otros ámbitos de planificación subregional y para la cuantificación, localización, diseño y ejecución de sistemas regionales de estructuración territorial (considerando las previsiones de los planes de ordenación urbanística y de la planificación sectorial), referentes a infraestructuras de transporte, comunicaciones y telecomunicaciones, infraestructuras de producción, almacenamiento, transporte y distribución de energía, infraestructuras hidráulicas y de calidad ambiental, suelo para implantación de actividades productivas, vivienda, con especial referencia a las modalidades de protección pública y a los programas de rehabilitación, equipamientos y servicios de salud, asistencia social, educación, cultura, comercio, administración, justicia, deportes y ocio); criterios para el desarrollo urbanístico de los núcleos de población y para la implantación de nuevos usos y actividades, en función de las disponibilidades de recursos, de los riesgos naturales y tecnológicos, y de su incidencia sobre el territorio; criterios para la preservación de los recursos naturales y culturales y su compatibilización con el desarrollo económico y urbanístico, con delimitación de áreas de protección y planificación especial; criterios de actuación en áreas desfavorecidas por declive económico o demográfico, por situaciones de incomunicación y otras desventajas objetivas, o por existencia de riesgos naturales o tecnológicos; criterios de coordinación y compatibilización de los planes de ordenación urbanística y de la planificación sectorial con incidencia sobre el territorio, entre sí y con las propias Directrices regionales de Ordenación del Territorio, Programa de actuación, con evaluación de la coherencia de las Directrices con la política económica de la CA y con los programas de las otras Administraciones públicas y de la UE.
En Castilla-La-Mancha (Decreto Legislativo 1/2004 de OT y de la Actividad Urbanística, Ley 12/2005, 27.12 y Ley 9/1999, 26.5, Conservación de la Naturaleza[48]), los objetivos de la planificación, desde luego expresados en los Planes de Ordenación del Territorio son (objetivo principal) la organización racional y equilibrada del territorio y, en general, de los recursos naturales, que procure la articulación, integración y cohesión tanto interna y con el resto de España, y la disposición de las actividades y usos que optimice las condiciones de vida en colectividad y armonice el desarrollo económico-social con el ambiente en general, la preservación de la naturaleza y la protección del patrimonio arquitectónico y del histórico y cultural.
A las antes designadas Directrices de Ordenación Territorial de La Rioja cabia presentar el análisis de las características propias su territorio y diagnóstico de los problemas existentes en relación con los asentamientos urbanos y productivos, el medio físico y recursos naturales; criterios adoptados de acuerdo con los objetivos sociales, culturales, económicos y ambientales del Gobierno regional y de política sectorial y territorial destinados a orientar o regular las actuaciones públicas y privadas, como marco de referencia para la actuación de los agentes sociales y económicos que ahí operen; criterios para preservación de los recursos naturales y culturales y su compatibilización con el desarrollo económico y urbanístico y para la localización y ejecución de las infraestructuras y equipamientos de carácter regional y para la coordinación y compatibilización de la planificación urbanística y sectorial, formulada por todas las entidades públicas intervinientes en su territorio. Hoy vigora la Ley 5/2006, 2.5, de OT y Urbanismo[49]. XXX
En Galicia, la Ley 10/1995, 23.11, de OT, que parece (exposición de motivos), querer alinear con la Carta Europea y el concepto amplio de ordenación, acaba por operar con un concepto de OT en sentido bastante estricto, además de innovador y ambicioso (en términos semejantes a los de la Comunidad Valenciana), pero sin vínculos con la planificación económica o a la política de desarrollo regional. El principal objetivo para la actuación de la CA en la OT es la coordinación de las actuaciones sobre el territorio de las distintas Administraciones Públicas. Esta Ley es complementada con la Ley 7/1996, de Desarrollo Comarcal y la Ley 6/2007, 11.5, de medidas urgentes sobre OT y el Litoral[50].
En Extremadura (Ley 15/2001, 14.12, de Suelo y OT)[51], las Directrices de Ordenación Territorial puden contener objetivos variados, tales como el diagnóstico del territorio y criterios generales de la acción de las AP; definición del esquema de articulación territorial, identificando sistemas de ciudades, comarcas e hitos naturales, ejes relacionales e infraestructuras; definición de criterios territoriales básicos, sea para la localización de infraestructura vertebradora o ambiental, equipamiento y servicios de ámbito o carácter supramunicipal y emplazamiento de acciones públicas de fomento al desarrollo (adecuadas a la prioridad de sostenibilidad), sea para presidir la utilización o explotación racional del agua y recursos naturales, protección de los valores ecológicos, tratamiento de las superficies aptas para la explotación agraria, protección del patrimonio histórico-cultural, e intervención de ámbitos sujetos a riesgo catastrófico; definición de áreas a ordenar mediante Planes y por razón de la definición de los criterios territoriales básicos (determinando sus condiciones y los objetivos); definición de las normas de aplicación general o directa y del régimen de incompatibilidades y prohibiciones, y de las alternativas o recomendaciones que la acción de las AP y la iniciativa privada deba respetar; establecimiento de las condiciones necesarias para el seguimiento de los efectos de las propias Directrices de Ordenación Territorial, y para la formulación de memorias de gestión en las que se analice el grado de desarrollo de las mismas; definición de las causas y supuestos que habrán de determinar la adaptación o modificación de las Directrices de Ordenación Territorial; y aun otras determinaciones que se considere necesario establecer para el mejor cumplimiento por las Directrices de su función legal.
En cuestiones de principios generalizados del sistema español global, hay que decir que en él hay elementos comunes o próximos, que se ha señalado, los principales de los cuales importa subrayar, así como aspectos específicos sobre los cuales importa reflexionar, en orden a analizar si su valor se resume al propio sistema o puede tener virtualidades en general, para rellenar deficiencias generalizadas de los diferentes modelos aplicados.
Los distintos sistemas regionales españoles de ordenación territorial parten de la concepción de que ordenar el territorio regional, por un lado, es una atribución administrativa supra-ordenada al ejercicio de distintos títulos competenciales, que se manifiestan en la práctica interrelacionados o que pueden ser dirigidos a través de la determinación previa de objetivos comunes a todos ellos y, por otro, se concreta en las normativas de la planificación que son los instrumentos jurídicos esenciales para llevar a la práctica ese ordenación. Y poco más añade, además de que en las diferentes tipologías de instrumentos de ordenación territorial, normalmente ellos aparecen reducidos a instrumentos de planeamiento.
Respecto a la naturaleza de sus soluciones normativas, estas no son siempre vinculantes, y con algunos sistemas en que el principal instrumento regional prevé directrices o criterios que solo apuntan los objetivos a respetar o igual simples recomendaciones de naturaleza indicativa u orientadora. Además de ello, los efectos unas veces son de aplicabilidad directa, y otros apenas se aplican a la Administraciones públicas.
Los diferentes sistemas de planeamiento aparecen como una creación tipológica integrada pero no uniformizada, y no siempre jerarquizados, con la previsión de un plan suprareginal, que todavía no existe, normalmente orientador, planificador, a concretizar por lo planes de ámbito territorial menor, eventualmente subregional o sectorial, pero siempre existiendo la previsión de planes sectoriales, por ejemplo del Medio Físico. Es importante destacar, el hecho de que ciertos sistemas no prevén su desarrollo por el planeamiento municipal, de naturaleza urbanística. Hay sistemas que mantienen la independencia entre planes parciales de ordenación y especiales o sectoriales, todavía, cuando está en vigor el principio de jerarquía entre planes, como se constata que ocurre en la mayoría de los casos, la planificación territorial integral se impone a la sectorial. El plan regional integral suele ser aprobado por Ley del parlamento autonómico y el resto a través del Decreto de gobierno.
En lo que respecta a los objetivos a perseguir para comprender la articulación de las preocupaciones del sistema de ordenación con la ETE, destacase positivamente la preocupación por la protección del ambiente, concebido en general en el sentido amplio, integrando la protección de los elementos histórico-artísticos, afirmando Pérez Andrés que las leyes de las CA se han reducido a una visión de la OT “extremadamente limitada, centrada casi en exclusividad en la planificación territorial”, apartándose de los aspectos económicos determinantes de la ordenación del espacio, siendo en general tímida la vinculación entre la planificación territorial y la económica, “quizá evitando provocar conflictos competenciales con el Estado”, sin “regulación de medidas de fomento y promoción, incentivos regionales o incluso gravámenes, según los casos”.
En lo que respecta a las características de la creación de los diferentes mecanismos que ayuden a garantizar la eficacia de la construcción concreta del sistema de planes y su aplicación real, importa realzar que respecto a la coordinación y cooperación, normalmente esta sólo es operacional como coordinación interdepartamental. Como dice Menéndez Rexach, la coordinación se revela una referencia generalizada en todas las políticas de incidencia territorial, provenientes de los departamentos autonómicos, de los Entes Locales y del Estado, pero faltan, en general, mecanismos efectivos, siendo un objetivo que sólo, en ciertos sistemas, hace aparecer la “creación de planes y programas específicos y a la institucionalización de órganos ad hoc”, pero con aplicación solo en las áreas de coordinación con relación a las actividades territoriales intracomunitarias, de la articulación de las deliberaciones de los órganos regionales con las de los subregiones, encuadrando o desarrollando los instrumentos de éstas. Como refieren Coscuelluela Montaner y Pérez Andrés, las Entidades locales cooperan en general en la elaboración de los instrumentos de OT, todavía algunas veces sólo en el momento de su previsión normativa, y cada vez siendo igualmente admitidas a solicitar el inicio de procedimientos de elaboración de planes de ordenación del ámbito supramunicipal. Sin embargo, el problema no está en general bien resuelto en el ámbito de las relaciones de las CCAA con las Administraciones del Estado, que es un punto-clave de la coherencia y eficacia del sistema, pero donde se constata una retracción generalizada en “invadir las competencias estatales” o “vulnerar las leyes sectoriales del Estado”. En efecto, entre las competencias estatales de incidencia territorial y la competencia de OT de las CCAA son pocas las leyes autonómicas que prevén “verdaderos procedimientos o instrumentos de coordinación que sirvan para encauzar estas difíciles relaciones”.
También a respecto a la creación de sistemas de gestión y de ejecución de estas políticas territoriales, se constata su “ausencia prácticamente generalizada”, lo que paraliza la aplicación de los planes. Y en lo que concierne a la información y participación de los ciudadanos en la elaboración del planeamiento territorial, casi no se expresa la posibilidad de instar la formulación de planes de OT.
Cuanto a objetivos generales de ordenación del territorio resultantes de leyes autonómicas españolas (desde el inicio de la década de los 80, la Ley de Cataluña n.º 23/8, del 21 de Noviembre, de Política Territorial, parando por las leyes siguientes de la década de los noventa, como la Ley 9/1995, del 28 de Marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid, a la Ley de La Rioja, n.º 10/1998, del 2 de Junio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo, y llegando a las más recientes), podemos concluir que ellos no son siempre los mismos, pero en lo referente a la coordinación de políticas, están siempre presentes en términos de preocupación aún no siempre de eficacia ejecutiva. La vinculación del desarrollo económico-social y de intervenciones panadministrativas con propósito de perecuación (equitatividad) territorial no destacan en algunas.
Intentando sintetizar los objetivos de la OT que aparecen en las distintas normas territoriales, éstos son los siguientes:
a)-Fomento de una distribución equilibrada de crecimiento en orden de crear niveles adecuados de rendimiendo en todo el territorio de la Comunidad (Cataluña);
b)-Establecimiento de pautas hacia el desarrollo económico que incida en el territorio (Baleares,),
c)-Contribuir a la cohesión y la integración de la Comunidad Autónoma y su desarrollo equilibrado (Andalucía);
d)-Distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo, harmonizada con el desarrollo socio- económico, las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza y del patrimonio histórico y cultural (Andalucía);
e)-Promover el crecimiento ordenado de las localidades sobre el territorio, para mejorar la realidad de vida y la eficacia del desarrollo económico (Cataluña);
f)-Creación de instrumentos de planeamiento físico que sean marco para el desarrollo urbanístico (Cataluña);
g)-Creación de una articulación territorial idónea de la Comunidad con el resto de España,
h)-Efectuación de determinaciones regionales harmónicas de desarrollo económico con la protección del ambiente y del patrimonio histórico y cultural (Madrid, 1995),
i)-Protección del medio ambiente y uso sostenible de los recursos naturales (Baleares),
j)-La realización de la coordinación de la acción territorial entre Administraciones Públicas y de sus programas de infraestructuras, a través de reservas de suelos (Madrid);
k)-Asegurar, en general, la articulación adecuada entre territorio, población, actividades, servicios e infraestructuras (Ley de La Rioja);
l)-Localización y ejecución de infraestructuras y equipamientos (Baleares);
m)-Formulación de criterios y normas que orienten y regulen los procesos de localización de las diferentes actividades (La Rioja);
n)-Establecimiento y refuerzo de las previsiones y de los criterios básicos para la formulación de las políticas sectoriales y la programación de los recursos públicos que se deban aplicar en el territorio de la Comunidad (La Rioja);
o)-Proposición de las acciones territoriales necesarias a la acción conjunta con otras Comunidades, en que se basarán los acuerdos de cooperación (La Rioja);
p)-Establecimiento de los criterios para la elaboración de los planes sectoriales (Baleares);
q)-Adopción de las medidas precisas para garantizar el desarrollo sostenible y equilibrado de las diferentes islas del archipiélago y adoptar el proceso de implantación de un modelo de desarrollo sostenible sobre su territorio, asiente especialmente en el desarrollo turístico dentro de una «perspectiva general de la diversificación de la actividad económica” (Islas Canarias);
r)-Articulación territorial interna y con el exterior de la Comunidad Autónoma (Andalucía);
s)- en general, diagnóstico del territorio y criterios generales de la acción de las AP; definición del esquema de articulación territorial; utilización o explotación racional del agua y recursos naturales, protección de los valores ecológicos, tratamiento de las superficies aptas para la explotación agraria, protección del patrimonio histórico-cultural, e intervención de ámbitos sujetos a riesgo catastrófico; definición de áreas a ordenar mediante Planes y por razón de la definición de los criterios territoriales básicos, determinando sus condiciones y los objetivos (Ley de Suelos de Extremadura).
Hay planes o leyes que no responden a una teleología adecuada a la realización de la ETE. ¿Pero, mismo que corregidos los objetivos de la planificación, de modo a poder vincularse siempre sus objetivos, como garantizar su cumplimiento, en una PI donde no faltan leyes, pero en que los poderes ordenacionales están dispersos? ¿Hay garantías de una correcta coordinación, cooperación y articulación de las autoridades en la elaboración de determinados planes y de una eficaz aplicación de estos instrumentos?
4.3.Cuestión de la efectuación de los objetivos territoriales
Hay una cuestión trascendental, a la que hay que dar respuesta. En el caso portugués, por la excesiva hegemonización estatal y, en el español peligro de desarticulación internacional por desarticulación interadministrativa, Estado-Regiones e igualmente interregionales.¿Son imprescindibles los procedimientos conjuntos entre las diferentes Administraciones para la articulación de la política de OT, en lugar de regulaciones con carácter general, donde son viables? En el caso español, ¿podrían las CCAA regular estos procedimientos para cada una de ellas, o debería ser el Estado? ¿Cuáles son las posibilidades de reencuadrar la política de OT desde el enfoque de la Constitución de 1978, y particularmente cuales las posibilidades de crear una ley española estatal de armonización, una ley-marco o igual una ley de planificación de la actividad económica general, junto con otras soluciones de menor relevancia, complementarias? ¿Cuáles las posibilidades de un procedimiento general de coordinación y armonización de las atribuciones administrativas planificadoras sobre el territorio, impuesto desde arriba, por ley estatal? Esta línea de orientación parece, por la experiencia de estos años, de cierto modo, bloqueada, a partir de la evolución competencial, verificada en los Estatutos de las CCAA, y de la declaración de inconstitucionalidad de poderes de interferencia estatal en la OT, en general, y, pese a la posibilidad de una interpretación flexibilizadora de la sentencia del TC, se constata que el hecho de paralelización relacional que ésta provocó, vino para durar durante un lapso indeterminado de tiempo, lo que obligaría a otros caminos imposibles de contestación constitucional o política, asiente en la vía dialogal de transferencia comunal del ejercicio de competencias dispersas, con soluciones de composición orgánica coordinadora, pues pese a las virtuales complementos de algunas de las soluciones detectables igualmente realizables, ellas nunca serían eficaces de per si.
4.4.Ordenación territorial, el desarrollo económico y cuestión de la efectuación concreta de las soluciones vigentes
La OT presupone la tarea de legislar y exige la de ejecutar. Es, en sí, el “señalar la prevalecía de determinadas operaciones sobre otras, que se relegan al segundo plan o que se hacen depender de las primeras, caracterizándose por la fijación de prioridades en los usos y en las acciones”(Enériz Olaechea,1989:40). Las determinaciones de los Planes de OT van dirigidas especialmente a los poderes públicos, más que a los ciudadanos, pues son determinaciones de macroodenación, que posteriormente hay que trasladar a la microordeanción espacial. Sería algo semejante a lo que para la política económica son las decisiones de macroeconomía frente a las de microeconomía. Por ello, no hay que admirarse que, como exponen José Luís González Haba y Roberto Martínez Díez (1980:31), la OT tenga, desde sus orígenes, mucho de instrumento de poder político, “hasta tal punto que esta faceta, al menos hasta ahora, se ha mostrado más trascendente que la de disciplina científica”.
En general, el concepto de ordenación contiene siempre algo que traspasa un plan y el contenido de un plan meramente físico, como es el plan urbanístico. En cuanto a su relación con la política económica y la planificación económica, la OT aparece cada vez más como un medio de intervención pública y factor determinante para planear la productividad y competitividad de cualquier economía, siendo cierto que la desorganización del territorio siempre limitará significativamente la capacidad productiva de cualquier programa y modelo económico abstractamente considerado. No sólo en sí directamente, como por el hecho que esto es realzado con el creciente fenómeno de la globalización de la economía, y de su lucha por mercados entre todos los territorios de Europa. En Portugal, hay una tendencia a integrar las perspectivas de desarrollo económico-social en los instrumentos de OT, desde el programa nacional a los planes regionales de OT. Pero, el primero es muy reciente, no habiendo sido el necesario sombrero de políticas y de OT infraordenadas, orientado de la coherencia de todo el edificio planificador, que así aparece en realidad como mera ficción de la aplicación del principio de la subordinación articulada del sistema global. Y los segundos tardaran a existir (y los que han sido publicados se declararan de aplicabilidad directa a os particulares sin contener en general normas precisas, y hoy están dependientes de su traducción en los PMOT, en difícil revisión de segunda generación), por ausencia de progreso en el proceso de la regionalización representativa, y en general por no se vislumbraren suficientes mecanismos que garanticen su correcta articulación, más allá de los órganos de coordinación periféricos (CCDR) del estado, y por tanto al servicio de la lógica del propio Estado y de su aplicación en muchos casos discrecional, las poblaciones no os consideran representa tivos y de legitimidad indiscutible[52].
En España, el I Plan de Desarrollo Económico y Social parte de una concepción de OT semejante a la francesa, pero después se encaminó en el sentido del concepto alemán, que se aleja de la “planificación” económica para un plano ordenacional desvalorizado. De todos modos, en este campo, es fundamental verificar el modo en que se efectúa la coordinación general de las políticas sectoriales de incidencia territorial y analizar las implicaciones de OT con el ambiente.
La política de ordenación, para alcanzar sus objetivos, debe ser una política articuladora de los poderes públicos, ya que tiene que ser una técnica científica de ordenación espacial, sin que puedan emitirse decisiones tomadas en su seno, que no estén guiadas por la lógica territorial global. Aquí, los factores a considerar no pueden ser solamente de índole jurídica o espacial, sino que todos han de estar convocados a la percepción y construcción de la ordenación, implicando desde los geográficos y sociológicos hasta los economistas.
La OT es un instrumento de poder, por implicar comandos y orientaciones que afectan a toda la sociedad, a todos los sectores de actividad a nivel de cada región, con efectos intransferibles sobre todos los agentes sociales, es decir, todos los poderes instituidos, todas las AP territoriales, existentes dentro del Estado, y agentes privados, así solucionando problemas difíciles de reparto de atribuciones y competencias, susceptible de generar permanentemente conflictividad interadministrativa. Por eso, los mecanismos y los principios regentes de estas relaciones son un dominio esencial del sistema global instalado.
En el ámbito de actuación española, la cédula básica de la OT, en debe asentar las preocupaciones fundamentales de todas las autoridades, es la regional (igual que sustenta proyectadamente a un instrumento estratégico nacional, como acontecerá en Portugal con el PNPOT), porque la circunscripción regional es la única eficaz para hacer que la ordenación se vuelva una realidad efectiva. Esta afirmación sólo puede ser totalmente entendida en el contexto de la evolución histórica del fenómeno de la regionalización estatal (proceso que está por concluir en Portugal), lo que revela que lo característico de la OT es su naturaleza de instrumento-función de ámbito regional. Esta es la solución a la que se llegó tras todo un proceso de superación de insuficiente nivel local de planificación territorial, capaz de organizar integralmente un determinado territorio, que no es sólo territorio urbano, sino también territorio rural y que, además de ello, levanta permanentemente problemas de interés supralocal, que no es susceptible de merecer un enfoque nacional uniformizado, exigiendo concretización, pormenorización, adaptación, representatividad e aceptabilidad a niveles menos macroterritoriales. En este proceso evolutivo, numerosos factores van revelando la insuficiencia del nivel territorial local para organizar el territorio, pudiendo destacarse, por supuesto, “el cambio en las formas de asentamiento humano, los increíbles avances experimentados en pocos años por las comunicaciones, el incremento de relaciones sociales y económicas entre comarcas hasta entonces prácticamente aisladas, las grandes transformaciones fomentadas por grandes obras de infraestructura, la creciente amenaza de degradación de la naturaleza, y la articulación de los mercados productivos y de trabajo entre sí y con los centros de consumo”(Pérez Andrés, oc:540).
La técnica y el tipo de intervención jurídico-administrativo usados para vincular las opciones de la OT es, fundamentalmente, la planificación, actividad de raíz política y de ponderación administrativa, a la que se da una configuración técnica. Como advierte Gérard Marcou, hay que aclarar que la ordenación del territorio tiene que ver con las situaciones en que los impactos territoriales no aparezcan como simples efectos secundarios, adyacentes a la par que imprevistos, de las actuaciones ligadas a los agentes privados, pero es el resultado de acciones deliberadas por los poderes públicos, a ejercitarse sobretodo a través de actividad reglamentaria de la AP, a partir de un marco legal predefinido. En esta perspectiva, para la racional organización del territorio, éste busca la prevención o la corrección de ciertos desequilibrios en todos los campos, desde el social al económico. La actividad de la OT debería insertarse en una lógica de delimitación de la discrecionalidad de la Administración planificadora urbanística y sectorial, pero hay que constatar que esa limitación y las técnicas de control en vigor han venido a ser muy ineficaces.
4.5.Carácter “soft” y la ejecución de laETE
A la ETE fue decido no atribuir carácter de texto normativo, vinculativo para los Estados. La razón no fue porque la UE no lo pudiera hacer, particularmente por la vía de atribuciones ambientales (como resulta del concepto amplio que han adoptado en este dominio, y el contenido y preocupaciones verticales y horizontales de la ETE claramente revelan) sino sobre todo, por entenderse que siendo un vehículo macropolítico, contexto formador de las distintas políticas comunitarias, en gran parte no necesitaría de este carácter. Así, no parece correcto considerar que tal carácter no vinculante se deba a limitaciones en el ámbito de los poderes comunitarios. De todos modos, debe interpretarse con cuidado la afirmación de que la ETE, que aparece considerada destituida de instrumentos que le confirman fuerza de ejecución directa, obligatoriamente operativa, para las Administraciones, como si fuera, solamente en esta fase, un mero cuadro deseable de referencia, para los análisis y políticas comunitarias y nacionales. Y que, igual en este plano, hay que recordar que tras su aprobación, todas las partes intergubernamentales envueltas se comprometen a respetarlo, en declaraciones que, de una simple perspectiva nomogénica internacionalista, independientemente del principio general de colaboración y respeto por los compromisos comunitarios del art. 5 del TCE, corresponden a la declaraciones unilaterales, cruzadas, recíprocas, de derecho internacional, lo que en buena doctrina jusinternacionalista referente a sus fuentes implica que pasó, por este hecho, a obligar al su cumplimiento, sin prejuicio de la afirmación de carácter indicativo del texto, que es una cuestión distinta. La ETE (EDEC) no ha sido elaborada según procedimientos decisorios unionistas y, así, ha nacido con carácter de normatividad soft, o mejor, sin ser una normativa vinculante para los Estados, pero éstos se han comprometido a respetarla y hoy es de considerarla un documento importante en términos de integración de las distintas políticas sectoriales desarrolladas por las Administraciones a distintos niveles, pues crean modelos comunes para el desarrollo futuro del territorio europeo, que deberá regionalmente ser equilibrado y sostenible, obedeciendo a objetivos de cohesión, protección de los recursos naturales, del patrimonio cultural y de la competitividad equilibrada. Se trata de un conjunto de orientaciones y recomendaciones para el desarrollo territorial sostenible de la UE, asentados en objetivos comunes y en la cooperación y colaboración entre los Estados de la Unión. Como ya hemos visto, el documento tiene preocupaciones claras en el ámbito de la cohesión. Apunta tareas a conseguir, tales como el enfoque transnacional de las redes urbanas, creación de una red de las regiones urbanas, mejoras de accesibilidad para un desarrollo policéntrico, evitando dificultades a las zonas periféricas y la congestión de las zonas centrales, la creación de eurocorredores, el refuerzo del papel de las ciudades y de las regiones situadas en las fronteras de la UE y la preservación y el desarrollo de la biodiversidad, con coordinación territorial de las políticas europeas y medidas, de cara a la creación de redes europeas de espacios naturales, definiendo y coordinando en el ámbito europeo la interacciones de todos los elementos constitutivos de las redes, como las zonas húmedas, parques nacionales, islas, regiones costeras, lagos y algunas regiones rurales. Se avanza hacia la europeización de la planificación urbana y regional, que implica que las diferentes autoridades de la Administración no consideren sus territorios como una isla, si no que tengan en cuenta las influencias que éstos ejercen en los territorios vecinos.
En conclusión, el papel de la Unión Europea en las áreas de ordenación del territorio, pasa hoy por la existencia de un instrumento estratégico de encuadramiento directo. En efecto, el desarrollo territorial sostenible europeo es ya objeto de tratamiento en el ámbito de las instituciones y ministros de OT, que, a través de reuniones informales, crearon un documento con orientaciones comunitarias, la ETE. Como texto de orientación para las políticas Unionistas y regionales de las Administraciones estatales e infraestatales, puede ser un importante instrumento de política territorial, aún, debido a las limitaciones en el ámbito de los poderes comunitarios, esta desprovisto de instrumentos que le confieran cualquier fuerza de ejecución, obligatoriamente operativa, para las Administraciones. Este es, solo en esta fase, el cuadro de referencia deseable para los análisis y políticas. Pero es ya, por el impacto que comienza a tener, un instrumento de concienciación europea sobre los problemas espaciales. Sería deseable que, por lo menos en ciertos aspectos de defensa del territorio, se pudiese avanzar, en un futuro próximo, convencionalmente, a nivel europeo en general, a la definición de prioridades, en términos espaciales y temporales, y hacia el respectivo control de las prioridades sectoriales. Este será poco sin la debida traducción en la OT a todos los niveles y sobre todo sin mecanismos que la hagan eficaz.
PARTE IV-CUESTIÓN DE LA ACTUACIÓN INTERADMINISTRATIVA EN EL ÁMBITO TERRITORIAL DEL CONTROL Y EJECUCIÓN DEL SISTEMA DE PLANES Y DE LA NECESIDAD DE ENTIDADES ESTADUALES Y PENINSULAR DE ACOMPAÑAMIENTO DE LA APLICACIÓN DE LA ETE Y POLÍTICAS TERRITORIALES EN GENERAL
1.Sistema de planificación y su aplicación
La planificación es un conjunto de técnicas de previsiones, de ponderaciones de intereses, de orientaciones e imposiciones, y también de control de técnicas de investigación y tratamiento de información y ayuda a la toma de decisiones. En el fondo, constituye un sistema para la acción comportando un conjunto complejo de procesos administrativos, de informes de diagnóstico, de enunciados de objetivos y de políticas, de estudios provisionales, proyectos, programas, planes estratégicos, informes de control de toda la naturaleza y de sistemas de sanción. El sistema forma un conjunto que se puede designar como Instrumentos de Gestión o de Ordenación Territorial (IGT/IOT). Busca permitir la gestión del futuro de desarrollo ocupacional del espacio. En términos de planeamiento empresarial, es normal, tras Fayol, resumir la función de los procesos gestores “a un conjunto de funciones, las cuales deben, necesariamente, cumplimentar de forma simultanea”. Fayol distinguía cinco funciones: prever, organizar, comandar, coordinar y controlar. Enrègle y Thietart, distinguen cuatro: planificar, organizar, dirigir (cambiar, activar) y controlar. De cualquier modo, la planificación viene siempre acompañada del control, no porque la planificación no tenga “un valor propio, por el esfuerzo de reflexión sobre la organización y el medio del que ésta necesita, igual si el control, por fuerza de ciertas circunstancias, se reconoce como ilusorio”, pero en cuestiones de funcionamiento de sistema coherente y funcional hay que “encararlos como una función única: la función planificación-control”. La gestión de un territorio, como toda gestión, operacional o funcional, implica el ejercicio de la función de planificación y control, pues hay que tomar “necesariamente decisiones, corrigiendo el pasado para ajustar el futuro”. Las decisiones de planificación han de ser coordinadas e integradas de “manera que forme un todo coherente, a nivel de la organización”. El ejercicio normal de la función de planificación requiere la existencia paralela de un esfuerzo de la función operacional, especializada, de control, incluso porque la ordenación es en sí un acto de voluntad que puede recibir resistencias ligadas a aspectos psicológicos o sociológicos del proceso deliberativo o en la fase ejecutiva, para ser ganado por la simple planificación.
El sistema de planeamiento territorial tiene una función, una estructura y una dinámica, como todo el sistema, pudiendo configurarse como un “triángulo sistémico” de base. Según propone Rosnay, un sistema es un conjunto de elementos en “interacción dinámica organizados en función de un objetivo”. Es decir, como señala Maitre, “función, estructura y dinámica son pues los aspectos diferentes y complementarios de una misma realidad global”; un sistema no es definido solamente por el papel, que es supuesto cumplir por sus “interrelaciones dinámicas, con todos los sistemas y agentes conectados. Existe una relación “circular” entre esos tres aspectos de una misma índole. Sin duda, la razón de ser y por tanto la oportunidad (y, en el caso de una función pública, la legitimidad) y la eficacia de un sistema, no pondrá juzgarse sino en referencia a su capacidad de completar, o no, la función que debe desempeñar. La efectuación concreta de la función acaba por asumirse como más importante de manera como si el sistema fuera mejor o peor construido, si bien es cierto que no faltan ejemplos de sistemas, tal como normas de AP en que basan, todos concebidos en términos avanzados, pero sin eficacia real e, inversamente, casos de otros sistemas con graves anomalías internas, aunque más eficaces.
El sistema de planeamiento debe ser correctamente construido, según un modelo ordenacional apropiado a los objetivos a perseguir, pero sirve de poco si no fueron considerados las interrelaciones complejas del sistema con los agentes de su ejecución y sus destinatarios. Selvini-Palazzoli (1980:56-57) afirma que si en la ciencia clásica las entidades son consideradas como explicables, en función de su existencia, preferentemente al fin al que se destinan, ocurre que la “teoría general de los sistemas reconoce la importancia de los objetos y la finalidad de un sistema para llegar a comprender la manera por la cual sus procesos operan”. Un sistema de planeamiento es un sistema de acción, que ha de ser construido de forma dinámica a partir de su finalidad y estar sujeto a permanentes contrastes de su finalidad o al cumplimento de la misma. Es la finalidad que lo que le confiere su coherencia y su especificidad, debiendo añadirse que, destinándose a un sistema de acción, el hecho de prever “funciones falseadas, ambiguas, contradictorias o muy ambiciosas, o demasiado complejas”, así como la incoherencia con los sistemas que le están ligados, puede condenar el sistema anticipadamente a una mayor o menor inoperancia. El planeamiento pretende dominar el cambio, o sea, “dominar el futuro, organizando racionalmente el cambio”, si bien es cierto que planificar es “cambiar un conjunto de disposiciones para organizar o dirigir el desarrollo de una actividad”, es decir, disponer de cara a organizar y así poder dominar mejor la evolución futura de la realidad considerada. La función común de cualquier sistema de planificación es fortalecer una organización o el medio de dominar mejor su evolución en el tiempo, apoyando decisivamente la realización de sus objetivos. Según la teoría de los tres escenarios de Ansoff, relativa al mundo de la administración privada, “la manera en que una organización escoge evolucionar” o, en términos de AP, puede hacer evolucionar la realidad administrativa podría situarse en términos que exige capacidad de adaptación, pero no explícitamente coordinados, dejando la evolución a una mano invisible, por cambio planificado (la evolución es totalmente predeterminada y dirigida, con la adaptación a los acontecimientos previstos “creándose” el futuro) o por cambio por ensayo planificado, combinando una evolución adaptativa y planificada (adoptado por los sistemas de planificación y control, en que la función específica de la planificación será instaurar cambios voluntariamente dirigiendo ex ante la evolución y el control, o sea, instaurar cambios adaptativos. Descontando que los dos primeros escenarios, nunca existieron en la simplicidad de la definición dada y que el futuro organizado, en virtud de la complejidad y de la inseguridad de los factores envueltos, escapa siempre en parte a la voluntad del planificador, queda para el proceso de control la función permanente de reacción a los acontecimientos y, por tanto, de corrección de los márgenes de inadecuación, por insuficiencia o exceso. Asentando en cierta utopía querer capturar y condicionar totalmente el futuro, la búsqueda de eficacia impone el enfrentamiento permanente con la realidad en evolución, combinando de modo equilibrado la voluntad inicial abierta a renovación permanente, ante el contraste de la realidad. La planificación presupone una voluntad colectiva, ajena a las fuerzas del destino, capaz de imponerse para forzar objetivos de futuro. No faltan buenas leyes y planes territoriales, pero muchas veces todo sigue pasando al lado de la voluntad de practicar el cambio y la ordenación, que el planeamiento exige. Apremia encontrar soluciones para coordinar poderes dispersos, pero también para volver cada vez más eficaz la vigencia y macroadaptación de lo planeado y, además, en general, para la propia aplicación del planeamiento, buscando dar permanentemente coherencia global de objetivos, posibilidades de participación y debate adaptativos y concretizadores de esos objetivos. Urge encontrar una solución que funcione en el respeto por los diferentes poderes, pero no con cada uno de ellos aisladamente, cada uno por separado, o sea que integre esos poderes en órganos de cúpula, englobadores, con el derecho de los ciudadanos a decir una palabra eficaz en la elaboración y fiscalización.
Cuando en 1998, el Parlamento Europeo se pronunció sobre el primer proyecto oficial de la ETE, en su Resolución sobre la Ordenación del Territorio y la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT), del 2.6, a suscribir, en general, sus objetivos esenciales, no sólo destacaba su importancia para la concretización de una política global de corrección de los desequilibrios regionales, como, al mismo tiempo, expresaba preocupaciones con la cooperación interadministrativa a efectuar en su elaboración y ejecución.
2.Opciones de desarrollo territorial europeo
La importancia creciente del impacto territorial de las políticas públicas unionistas, nacionales y infraestaduales se encuentra relacionada con la evolución de los objetivos que conducirán a la firma de los distintos Tratados. De acuerdo con la ETE, la evolución de los Tratados Europeos “aumentó la influencia de las políticas sectoriales de la UE con impacto territorial, en la elaboración y ejecución de las políticas nacionales y regionales de desarrollo territorial, y, por consiguiente, en el desarrollo territorial de la UE”. Sin embargo, el impacto territorial de estas políticas sobre el espacio europeo coloca cuestiones relativas a su organización y forma de gestión, una vez que, “los municipios y las regiones se benefician de distinta forma de los desembolsos efectuados en el ámbito de las políticas que tienen impacto territorial, tanto las de la UE, a nivel global, como de las que los respectivos Estados Miembros administran de acuerdo con los reglamentos en vigor para el conjunto de la UE”. Por un lado, se verifica que la política europea y las opciones estratégicas de inversión comunitaria han venido a favorecer, entre otros dominios, un progreso real en el campo de los transportes, de las comunicaciones y de la gestión de la información, los que conduce a una rápida aceleración de las interdependencias de los territorios, a escala local, regional y global, independientemente de las distancias. Por otro lado, las dinámicas económicas no han permitido erradicar los desequilibrios de los niveles de bienestar verificables entre las regiones centrales y las regiones periféricas. Siguiendo las orientaciones para la cooperación en el dominio de la OT europeo, sugeridas por el documento Europa 2000+: Cooperación para la Ordenación del Territorio Europeo, es posible analizar la problemática de desarrollo y OT de la UE a tres niveles de opciones: opciones generales (orientaciones, que buscan la optimización de las inversiones en el espacio de la UE), opciones transnacionales (criterios para la establecer la armonía entre las subregiones de la UE: regiones fronterizas, regiones periféricas, espacios urbanos, espacios rurales, zonas protegidas, etc.) y opciones para la cooperación con países vecinos (previendo nuevas ampliaciones del espacio comunitario o acuerdos futuros, con impacto previsible en la actual organización territorial del espacio europeo).
El lo que se refiere a las opciones generales, el primer desafío se refiere a la promoción de un territorio europeo más competitivo, lo que impone la ejecución e implementación de redes transeuropeas de transporte, de energía, de telecomunicaciones y de información, que permitirán explorar de forma más competitiva los mercados potenciales que emergen del establecimiento del mercado único europeo. Vencer este desafío implica, además, el refuerzo de apoyo a la investigación y de las infraestructuras de apoyo a la educación y formación profesional (con vista al perfeccionamiento de la calificación y de la movilidad de la mano de obra). Además implica la continuación de los esfuerzos en el sentido de superar los obstáculos fronterizos, de forma que garantice la plena integración interregional y su apoyo activo, promocional, a las Administraciones infraestaduales abierto por los Convenios europeo y luso-español de cooperación tranfronteriza. El segundo desafío se refiere a la necesidad creciente de la promoción de un territorio viable en la perspectiva del desarrollo sostenible. De acuerdo con la ETE, las políticas de desarrollo territorial “contribuyen al desarrollo sostenible de la UE, a través de la promoción de una estructura territorial y urbana equilibrada”. El tercer desafío se refiere a la promoción de un territorio más solidario. Organizado de forma mas equitativa, en el respecto por la cohesión económica y social, remitiendo así “acciones de recuperación de las desigualdades de rendimiento y de las disparidades de desarrollo entre regiones”[53]. En lo que se refiere a las opciones transnacionales, el desafío se centra en el reequilibrio del territorio, sugiriéndose medidas en campos como la cooperación transfronteriza interna y externa, como forma de integración y harmonización del territorio europeo, integración de las regiones periféricas con la mejora de la accesibilidad y aprovechamiento de las ventajas locales de estas zonas para su integración en el modelo urbano deseado y el reequilibrio de la estructura urbana en asociación con la optimización y promoción de la riqueza de las zonas rurales. Tanto las opciones generales como las opciones transnacionales van encaminadas al establecimiento de medidas que permitirán desarrollar proyectos concretos, colocando en causa las potencialidades y las debilidades internas de la UE, que en su orientación global subyugada al objetivo de la cohesión económica y social y su implementación deberá respetar el principio de la subsidiariedad. El tercer tipo de acciones (opciones para la cooperación con países vecinos de la UE) se sitúa en el punto de vista de la relación de la UE con el mundo, en lo que se refiere a la definición de su papel y acción futuras. La integración de nuevos países en la UE, o de nuevas relaciones internacionales, así como los intercambios de mercados y de mano de obra, son desafíos que llevan a la UE a cuestionar sus fronteras externas, previendo aún la integración futura de nuevos Estados con la consecuente expansión del espacio económico, la diversificación de las culturas y la generación de nuevos problemas y necesidades, lo que ya ha ocurrido y se ha acentuado con las ultimas adhesiones en el Este europeo.
Debido a la complejidad, diversidad e interdependencia creciente de los territorios en el seno de la UE, bien como la nueva y creciente realidad de la transnacionalidad, existen cada vez más decisiones que influencian el futuro del territorio de la Unión en su conjunto. En general, las decisiones son de un nivel nacional, regional o local, siendo tomadas de acuerdo con la repartición de competencias procedentes del principio de subsidiariedad y surgen integradas en los procesos de planeamiento de desarrollo espacial. Con el crecimiento del número de decisiones a escala europea, la cooperación ejercida entre los diferentes niveles políticos (nivel unionista, transnacional y regional/local) emerge como forma privilegiada de fomentar el desarrollo armonioso del territorio sin grandes contrastes ni rupturas.En lo que se refiere a la aplicación de la ETE a nivel comunitario, es explicita la siguiente recomendación : “se propone a las Instituciones Europeas que, en concertación con las autoridades nacionales responsables del desarrollo territorial, adopten medidas adecuadas de cooperación con organizaciones e instituciones internacionales, de cara a promover una implementación coherente de la ETE a escala internacional”. Así, la cooperación europea a nivel de conjunto del territorio debe proporcionar, por un lado, la implementación continuada y coherente de la ETE, por otro lado, las condiciones necesarias a la revisión y actualización de la ETE, particularmente a través de la creación de una “Red Europea de Observatorios para el Desarrollo Espacial”. En este nivel de cooperación, es todavía importante fomentar el estudio permanente de los impactos territoriales de las políticas comunitarias horizontales (redes, ambiente, investigación y desarrollo, agricultura, etc.), así como la evaluación de las intervenciones realizadas mediante la aplicación de los fondos comunitarios. La cooperación a nivel transnacional está favorecida por iniciativas comunitarias como INTERREG II, destinada a la cooperación transfronteriza y transnacional, permitiendo además a las regiones no contiguas entrar en contacto y crear relaciones, posibilitando el intercambio de experiencias y la creación de redes que apoyan un desarrollo equilibrado, harmonioso y sostenible de la UE y de los países terceros. Además, en el dominio de la cooperación transnacional, hay que referir programas como el PHARE y el TACIS, cuyo propósito es financiar la reducción de las disparidades de desarrollo entre los Estados candidatos a la adhesión y los Estados. En lo que respecta a la cooperación de nivel regional y local, la ETE reconoce que la respuesta a los problemas territoriales no puede ser solo buscada en los niveles europeos y trasnacionales, pues también los poderes regionales y locales tienen un “papel a desempeñar, siendo incentivadas a participar en la solución de los problemas europeos”. Es, en este campo de acción, donde las recomendaciones establecidas por la ETE se cruzan con las políticas sectoriales nacionale. La política de OT es competencia de los Estados, estando la capacidad de la Comisión Europea de involucrarse en estas cuestiones mucho más limitadas por los Tratados. De hecho, todavía el Tratado de la UE establece las distintas áreas en que se ejerce la acción de la Unión y, a nivel del planeamiento territorial, no se hace cualquier referencia, siendo así referido en el art. 130º-S que cualquier medida relativa a la OT ha de ser adaptada por unanimidad del Consejo. El hecho de la OT ser mantenida como materia de exclusiva competencia de los Estados ha contribuido a profundizar los desequilibrios regionales, pues la aplicación de la mayoría de las políticas sectoriales comunitarias tienen impactos significativos en el territorio y una incidencia, directa o indirecta, en el ambiente, a través de la influencia que ejerce en la elaboración y ejecución de las políticas nacionales y regionales de desarrollo territorial. La cualidad de los recursos naturales disponibles se encuentra directamente relacionada con los patrones de uso del suelo, los cuales, a su vez, son sensibles a las políticas y necesidades de desarrollo económico. Por otras palabras, la sostenibilidad del ambiente y el desarrollo territorial sostenible se afectan mutuamente, teniendo la mayoría de los impactos ambientales negativos origen en las transformaciones de los patrones de ocupación del espacio. Ante estas circunstancias, las condiciones para la constitución de un mercado de dimensión continental, con estructura para poder combatir eficazmente la competencia internacional, se vuelven más difíciles de alcanzar, particularmente en lo que respecta a la cohesión económica y social del espacio comunitario.
3.Aplicación cooperativa de la ETE
La ETE busca obtener “una mayor coherencia territorial de las políticas comunitarias”. La mayoría de las políticas comunitarias utiliza distintos conceptos territoriales o con implicaciones en la conformación del territorio, igual que éstos no son siempre tratados directamente con objetivos de naturaleza territorial, que la ETE tiene la intención de explicar y podríamos sintetizar en zonas subvencionables (“determinación de las zonas subvencionables y establecimiento de la intensidad de la ayuda correspondiente”), infraestructuras (mejora de infraestructuras), categorías de territorios (“Aplicación de categorías territoriales o de superficie”; “Desarrollo de sinergias funcionales” y “abordaje del desarrollo territorial integrado”) . La cuestión de las políticas con efectos territoriales es importante porque estos efectos no se “complementan automáticamente en el sentido de un mayor equilibrio territorial, y tampoco se armonizan automáticamente con las propuestas de desarrollo que hacen las regiones y ciudades”, pues, sin una “armonización mutua, estas políticas agravan involuntariamente las disparidades regionales de desarrollo, ya que se rigen exclusivamente por objetivos sectoriales, sin ninguna consideración territorial”. Frente a todo esto, la ETE toma caminos para la política territorial, que pasan por los conceptos de coordinación “ETE como instrumento que puede contribuir a mejorar la coordinación de las políticas comunitarias”), colaboración (“la realización de los objetivos de desarrollo territorial de la UE no dependen solo del volumen de recursos financieros disponibles, sino también, cada vez más, de la colaboración, a ser posible entre las políticas sectoriales con efectos sobre el territorio”) y cooperación (“es urgente y necesario elaborar mecanismos para reforzar la cooperación (…) con el fin de garantizar la coherencia territorial de esas políticas”). La cooperación entre las AP es, desde esta perspectiva, un concepto-clave. Como refiere la segunda parte del fundamento jurídico 1 B) de la STC español n.º149/1991, del 14 de Junio (recursos de inconstitucionalidad impuestos a la Ley de Costas, del 28 de Junio de 1988), “La idea de ordenación (o de planificación que es el término utilizado en otras lenguas) del territorio ha nacido justamente de la necesidad de coordinar o armonizar, desde distintas Administraciones”. Y los principios espaciales de desarrollo sostenible que, según la ETE, exigen especial preocupación cooperativa son la implementación de un sistema urbano equilibrado y policéntrico, la promoción y la articulación de infraestructuras de transportes y la defensa del patrimonio natural y cultural.
Respecto a gran objetivo de instauración de una política integrada de desarrollo territorial, ésta exige la creación de mecanismos de cooperación horizontal y vertical de todas las instancias político-administrativas, que luego “desde el principio, al aplicar las opciones políticas”, deben definir adecuadamente las prioridades, evitando las sobreposiciones y sobrepasando los conflictos de carácter material, temporal y territorial”, lo que, según la ETE, “requiere nuevas modalidades de cooperación de carácter voluntario”. Esta política integrada de desarrollo territorial implica una estrecha cooperación de las políticas sectoriales entre sí y con las autoridades competentes de OT (cooperación horizontal), por una parte, y entre las políticas a escala comunitaria, transnacional, regional y local, por otra (cooperación vertical). La cooperación es siempre “la clave de una política integrada de desarrollo territorial y supone un valor añadido con relación a la aplicación de las políticas sectoriales de manera aislada”.
La ETE no es “un plan-marco que se imponga a otras políticas sectoriales”, ya que su aplicación es voluntaria, lo que exige sobre todo la “cooperación, la búsqueda del consenso y la consulta de los responsables políticos y los organismos ejecutivos competentes a escala comunitaria, nacional, regional y local”. Como documento europeo, la ETE ha dado sobre todo relevo a escala comunitaria y transnacional, pretendiendo que se atribuya prioridad a las cuestiones que no pueden tratarse adecuadamente por uno o dos Estados, por exigir la cooperación de más Estados. Y si el éxito de una política de desarrollo territorial depende sobre todo de sinergias, tanto de materias como orgánicas, principalmente entre los niveles local y regional, las “medidas transnacionales o transfronterizas en estos niveles serán decisivas para la aplicación de la ETE”. La aplicación de la ETE por las instituciones europeas, a través del análisis sistemático y periódico de las interacciones y de los efectos territoriales de las políticas comunitarias, y de éstas con las políticas directas de la OT, puede aumentar la eficacia de las políticas comunitarias y del desarrollo regional más equilibrado de las ciudades y regiones de la UE. Por ello, es importante, también la existencia formal de la coordinación de los Ministros europeos de OT y del Comité de Desarrollo Territorial con vista no sólo a la actualización si no a la propia aplicación de la ETE, particularmente a través de la adopción de medidas de cooperación con organizaciones internacionales, así como a la instauración de un sistema permanente de observación territorial, “con el fin de promover una aplicación práctica coherente de la ETE a escala internacional”. En la ETE, se sugiere que los Estados presenten regularmente “información normalizada” relativa a los aspectos principales de la política nacional de OT y su plasmación en Informes nacionales de desarrollo territorial, adaptados a la estructura de la ETE. Esto contribuirá a la comparabilidad de las informaciones sobre las tendencias más destacadas de desarrollo territorial en los Estados. El propio documento de la ETE, al referirse al proceso de evaluación de las tendencias, factores e incidencias geográficas (criterios referentes a datos territoriales comparables: cambios de población, economía, empleo, transportes, políticas sectoriales, etc.) y de su aplicación y actualización (que debe ser permanente), considera que, más allá de la “institucionalización de un Observatorio en red del desarrollo territorial europeo, hay que probar nuevas formas de cooperación, en relación con la ETE”.
En cuestiones de cooperación interterritorial, la cooperación transnacional inició en 1996, un “enfoque innovador en cuanto a la política integrada de desarrollo territorial”, articulando la cooperación de los Estados a la vuelta de distintos temas principales y con base a programas conjuntos, en donde destacan la OT en ciertos espacios, siendo siempre la concretización y delimitación de los espacios de cooperación el “resultado de un proceso político de negociación entre los Estados respectivos”. En consecuencia, en todas las materias tratadas en conjunto, asistimos a experiencias de colaboración transnacional en proyectos territoriales, con estructuras comunes de organización, administración y financiación”.
La cooperación transnacional constituye, naturalmente, un instrumento primordial para la aplicación de la ETE, debiéndose de tener como necesario “el desarrollo de estructuras transnacionales administrativas, financieras y de gestión para los programas y los proyectos; el refuerzo de la participación de las autoridades regionales y locales en los procesos de negociación y en la realización de los programas; la continuación de la promoción de proyectos territoriales integrados, teniendo en cuenta los condicionantes de las políticas sectoriales, con el fin de garantizar efectos de sinergia, la eliminación de los obstáculos jurídicos en los Estados que dificultan la armonización transfronteriza y internacional de los proyectos y medidas con incidencia territorial; la utilización de los proyectos para la preparación de actuaciones de inversión y la continuación del desarrollo de instrumentos de desarrollo territorial, en particular los estudios de impacto territorial transfronterizos; la evaluación de los resultados de la cooperación transnacional en el marco de INTERREG y FEDER por los organismos responsables de la UE y de los Estados, en el contexto de la ETE.
Por otro lado, en la cooperación transfronteriza e interregional, hay que tener presente que no sólo las Administraciones estatales peninsulares y las administraciones regionales y locales son los agentes-clave de la política de desarrollo territorial y, por tanto de la política trazada a nivel europeo en este campo, lo que exige una amplia cooperación y su actuación conjunta, pues muchas de las tareas propias de la OT “sólo pueden efectuarse de manera satisfactoria mediante la cooperación transfronteriza de las autoridades territoriales”, por lo que ésta desempeña un papel-clave en la aplicación de la ETE. Como afirma la ETE, en Europa, la cooperación transfronteriza entre regiones vecinas “se ha llevado a cabo mediante comisiones gubernamentales y de ordenación del territorio y ha seguido las recomendaciones del Consejo de Europa”. Se refiere que no es suficiente encuadrar solamente la cooperación entre entidades territoriales contiguas, si no también entre las Administraciones de territorios geográficamente alejados, “que compartan las mismas necesidades o cuyas actuaciones a distancia (por ejemplo, en el campo del desarrollo de infraestructuras de transporte; esquemas de planificación buscando un desarrollo urbano sostenible, con modelos de transporte multimodal) pueden comprometer las opciones de colaboración de las regiones vecinas (cooperación interregional). Y la cuestión está en saber si su estructura organizativa, dependiente de los gobiernos nacionales, es practicable, como tal, en la PI, debido a la estructura compuesta del Estado español y las atribuciones propias de las CCAA, y además, si en general no habrá formulas más estables y adecuadas de lo hacer más eficazmente, huyendo a las presiones políticas que traspasan las soluciones menos populares. Esto se debe a que la institucionalización que la ETE propone exige una estructuración permanente, sistemática, libre de presiones ajenas a su lógica, que pasa por objetivos ambiciosos de elaboración de modelos y de estrategias transfronterizas de desarrollo territorial, por concertar regularmente todos los planes y medidas a vincular el desarrollo territorial transfronterizo o de importancia global para la PI, verificación del respeto por los planes de OT y planes y proyectos sectoriales acordados; elaboración conjunta de planes regionales transfronterizos y en una fase más avanzada de organización de esa colaboración transfronteriza, planes urbanísticos comunes. En cuanto a la aplicación de la ETE en los Estados, las Administraciones con poderes de OT a todos los niveles, sea el nacional, regional o local, no pueden dejar de actuar en dos ámbitos, el exterior, en cuestiones de necesaria cooperación para la planificación y otras medidas de cooperación transfronteriza, transnacional e interregional, y en el ámbito interno (aplicando la ETE en sus propias políticas territoriales). Una OT peninsular exige que las instituciones políticas y administrativas apuesten en una concepción de las políticas asentadas en los territorios bajo su jurisdicción en términos panterritoriales de la planificación que formará las orientaciones de su desarrollo.
4.Problemática de las atribuciones de la ordenación del territorio en la península ibérica
La OT es una actividad material de la Administración pública de carácter transversal que está implicada en las políticas sectoriales, situando cuestiones de implicación mutua. Hablar del carácter eminentemente integrador de la OT significa que ésta tiene un carácter (y de aquí que sea una atribución) horizontal, frente al carácter aislado y vertical de las políticas sectoriales que lo envuelven por partes, a partir del seccionamiento, sucesivamente ejercido, de la actividad administrativa. Luciano Parejo Alfonso habla de la generación de funciones públicas tradicionales, integrada por actividades sectoriales, resultado de la clásica división del trabajo, y de la segunda generación de funciones públicas, que toman relevo en la segunda mitad del siglo XX, caracterizadas por su horizontalidad en relación a las tradicionales. La interdependencia, complejidad disfuncionalidad de las actuaciones administrativas sectoriales fue aumentando, lo que dio origen, para dar coherencia al conjunto de las intervenciones públicas, a la concepción de actuaciones horizontales. Para responder a esta problemática, surgió la Política de Planificación Económica con ese carácter horizontal, con pretensiones de ordenación general económica y social. Tal como ha surgido después la OT como atribución de carácter general, integrante de las actuaciones sectoriales. No obstante, a lo largo del tiempo, se ha constatado la supervivencia dominante de la fuerza “conformadora” (todavía de hecho descoordinada) de las políticas sectoriales (de trascendencia territorial, integradas en las atribuciones bien del Estado, las más importantes, bien de las Regiones), y la relativa ineficacia tanto de planes de desarrollo económico como de la planificación territorial (Ley del Suelo de 1956; Ley del Suelo de 1975: Plan Nacional de Ordenación, Planes Directores Territoriales de Coordinación). Además de ello, actualmente, por fuerza de la ETE y de las necesidades de afrontar los retos del desarrollo regional, hay que conciliar, en el ámbito de la planificación territorial, las opciones de economía regional con las otras referentes a la OT. Como defiende Pérez Andrés, en el Estado de las Autonomías, sería deseable que todas las políticas horizontales, como son la de ordenación económica, la de ordenación territorial, la medioambiental, “tuvieron un sistema unitario de valores o principios que les sirviera de común referencia” sin prejuicio de, como señala el mismo autor, citando a Luciano Parejo, poseen sus propios mecanismos de delimitación, articulación y coordinación, “adaptados a su lenguaje y dinámica diferenciados”. En cuanto a las atribuciones transversales, la que es más relevante en el plano territorial, la de OT, pertenece a las CCAA, en cuanto al Estado pertenecen fundamentalmente, las atribuciones de planeamiento general de la actividad económica (bases) y de la protección del ambiente (legislación básica). Es necesario articular horizontalmente el planeamiento de los diferentes usos e infraestructuras, y verticalmente los planes con distintos ámbitos territoriales, relativos a una determinada materia, sin que se pueda visionar una solución normativa jerárquica de los distintos instrumentos de planeamiento territorial, integral o sectorial. La complejidad en la distribución de las atribuciones públicas sobre el territorio crea, en un sistema ordenacional, tal bloqueo, que Tomás Ramón Fernández Rodríguez llega al punto de decir que la OT no puede ser realizada por ninguna entidad, ya que “el Estado tiene las palancas de las grandes infraestructuras, por lo tanto, la competencia para tomar las grandes decisiones sobre las infraestructuras, en función de las cuales el territorio debe ser ordenado”, pero el Estado no puede hacer OT, porque no tiene atribuida esta materia, en cuanto que al revés, con las CCAA “ocurre lo mismo: tienen la competencia formal para ordenar el territorio, pero no pueden materialmente ordenarlo porque la capacidad de decisión sobre las grandes infraestructuras que han de vertebrar ese territorio ya no es suya, está en el Estado”. En términos de tipología de las atribuciones territoriales, es decir, de la repartición territorial de competencias, de la clasificación de las atribuciones administrativas, podemos, según un criterio de trascendencia conformadora del territorio, distinguir entre atribuciones territoriales y aterritoriales, en las primeras integrando además de las directamente ordenacionales también las incidentales. La atribuciones administrativas aterritoriales son las que se ejercen en términos difusos en relación al territorio, o mejor, sin traducción en el territorio, neutras en cuestiones de incidencias directas o indirectas en éste (por ejemplo, la política externa). Respecto a las atribuciones con influencia en la OT, hay que distinguirlas según los objetivos perseguidos e intensidad conformadora, en atribuciones de OT, las que son ordenacionales del territorio (Ordenación Territorial, ordenación urbanístico y ordenación de los recursos naturales) y atribuciones incidentales en el territorio (STC 61/1997, de 20.3). Las atribuciones administrativas de ordenación del territorio tienen como finalidad directa, determinante, la configuración del espacio físico, titulando atribuciones horizontales, buscando globalmente la ordenación integral del territorio. Las atribuciones de incidencia territorial (Fj 5 de la STC 36/1984, de 10.2) resultan de atribuciones directamente sectoriales, y de poderes de protección y de gestión del dominio público, condicionando directamente, pero solamente al planeamiento físico, es decir, solo implicando indirectamente la OT (por ejemplo, aparte de las grandes vías de comunicación o grandes obras públicas, también ciertas atribuciones de índole económica, ligadas al planeamiento económico). Se trata de atribuciones incidentales territoriales indirectas. En esta perspectiva, las atribuciones, en un Estado de Autonomías político-administrativas desdobranse en “competencias estatales exclusivas”, “competencias autonómicas exclusivas” y “competencias compartidas”, siendo cierto que, independientemente de lo que digan los Estatutos de las Regiones Autónomas, las atribuciones de OT siempre tendrán que ser compartidas, ya que el hecho de las distintas “competencias exclusivas” de las CCAA (serán relativamente exclusivas, concurrentes, o monopolistas. También en el Estado hay atribuciones exclusivas, plenas, absolutas, por ejemplo en la sanidad exterior (art. 149.1.16 C.E.), pero que nunca podrán ser excluyentes de otras atribuciones de otros sectories del Estado con incidencia directa o indirecta en el territorio. Dicho esto, hay que considerar que tenemos que orientar la reconstrucción del sistema, algo desenfocado, para viabilizar una OT integral, comenzando por supuesto, por superar las dificultades formales de las que habla Fernández Rodríguez, al referir que las Leyes Autonómicas de OT, “en algunos casos parecen ni siquiera tomar en consideración la existencia de las competencias del Estado”. Y sobrepasar la inercia del Estado, que, desde la STC 76/1983, del 5 de Agosto, estuvo contenido solamente en la disciplina de las relaciones interadministrativas con referencia a la concretización de las competencias sobre el territorio. En el futuro, hace falta que las relaciones Estado-CCAA mejoren los mecanismos de diálogo entre las competencias transversales y las competencias sectoriales, pues una OT impuesta desde las Autonomías puede resultar “tan inútil en la práctica como sobredimensionar” las políticas estatales sectoriales ocupando toda la OT sin dejar intervención alguna a las Regiones. En cuanto los sistemas articuladores de las competencias ordenacionales en la legislación autonómica de planeamiento territorial, en breve reseña de su concretización se dirá que pocas leyes de OT prevén directamente instrumentos de coordinación territorial de todas las Administraciones, incluyendo entre la Administración estatal, cuanto a actuaciones con implicación en sus territorios. En 1998, apenas verificamos excepciones a la ausencia de esa regulación en Madrid, como los Programas de Coordinación de Acción Territorial, y Aragón, como los Programas de Gestión Coordinada. Se trata de programas plurianuales (tal como ocurre en la previsión de las Leyes de OT de otras regiones, por ejemplo Valencia y Murcia), elaborados teniendo presentes los planes económicos de esas CCAA, pero que integran sistemáticamente actuaciones con incidencia territorial desencadenables por todas las Administraciones implicadas en su ejecución y gestión, particularmente las del Estado y no solo por los diferentes organismos de la respectiva Comunidad (como ocurre en estas últimas). En general, particularmente en las que prevén instrumentos intrautonómicos con carácter general, la coordinación con el Estado se hace causalmente en los propios instrumentos de OT o por previa regulación en un documento encuadrante previo. La normación de Andalucía incorpora la programación en el Plan territorial de la Región. Aragón es tal vez la Región más perfeccionada en el encuadramiento de la coordinación interadministrativa con el Estado, teniendo de la OT un concepto que integra la propia exigencia de articulación con todas las AP, asentando el sistema de ordenación en Procedimientos de Gestión Coordinada, coordinadores de sus actuaciones territoriales y articuladores de las decisiones sectoriales, buscando el desarrollo regional y la protección del ambiente y patrimonio cultural, unificando consensualmente los procedimientos de elaboración, sin prejuicio de la manutención del control a efectuar a las actuaciones de cada Administración en cuestiones de normas en vigor. Estos programas son aprobados a través de acuerdos interadministrativos para un determinado territorio o proyecto e instándolas, por principio, a la delegación de competencias, a través de mecanismos de concertación y creación de entidades de composición interadministrativa, todavía solo a nivel supramunicipal. En Madrid, el régimen normativo, más allá de la previsión de concertación en intereses supramunicipales, impone la concertación interadministrativa con el Estado, para la gestión de los intereses territoriales comunes. En Asturias, la normación se ocupa también de la coordinación de las actuaciones con incidencia territorial de la Administración estatal. La Comunidad de Murcia cuenta con mecanismos de articulación con el Estado, semejantes a los de Asturias. En Galicia, los Planes o Proyectos Sectoriales son instrumentos de coordinación supramunicipal, pero los Programas Coordinados de Actuación, para toda o parte de la Región, sectoriales o intersectoriales, conjugando el espíritu de los mecanismos articuladores de Madrid y de Aragón y, en cierto sentido, de Asturias y de Murcia; vienen a integrar los intereses y permitir la gestión de todas las Administraciones Públicas envueltas en el territorio, estableciendo los debidos acuerdos para su ejecución conjunta. En el País Vasco, el Estado, además de contar con la participación usual de todas las Administraciones interesadas, en los trámites de elaboración, con los respectivos Informes, cuanto a las Directrices y Planes Parciales, es un actor actuante en materias de su competencia sobre el territorio, pero los términos en que todo está configurado es complejo. Se prevé que la Administración del Estado, al formular sus planes o programas sectoriales, al abrigo de su legislación especifica, los someta a un procedimiento de adaptación a los instrumentos autonómicos de ordenación. Si elaborar un plan sectorial para su territorio, al abrigo de la documentación autonómica, del tipo Plan Territorial Sectorial, eso implica una actuación concertada con la administración autonómica, pero si, en este caso, actuar al abrigo de sus poderes estatales, no necesita de cualquier procedimiento específico de concertación. En el caso de efectuar un proyecto concreto de obras, actividades o servicios que transgredía lo dispuesto en los instrumentos autonómicos de ordenación, hay que aplicar el mecanismo concertador. En la legislación de Andalucía, se prevén procedimientos de coordinación con el Estado, tanto en el Planes estatales que afectan a la política de ordenación de la Región, como en relación en a Actuaciones estatales con incidencia en la OT. En cuanto a la legislación de la Comunidad Valenciana, su Programa de OT establece reglas de coordinación pero solo a nivel intrautonómico, sin existir instrumentos de coordinación Estado-Comunidades, quedando todo a merced de acuerdos posteriores con el estado o de normas casuísticas, lo que explica que la decisión de elaboración del Plan integrado de Acción Territorial sobre Desarrollo Urbanístico de la CA fuese acompañado de la creación de una Comisión Técnica de Redacción, ad hoc, de Cooperación y Coordinación. La normación de OT de Cantabria, que zonifica el territorio en función de sus potencialidades y situación económica, se refiere a la necesidad de colaboración y coordinación interadministrativa, pero sobre la relación articuladora con el Estado no dice nada. En Cataluña, no prevé nada. La Legislación de las Islas Baleares no prevé mecanismos de articulación con carácter general, pero hay una regulación exhaustiva en caso de conflicto de competencias estatales y autonómicas en la elaboración de planes para el litoral. La legislación de las Canarias impone que los planes de OT establecen directrices de compatibilización y coordinación sectorial, sin hacer referencia a mecanismos de coordinación entre el Estado y la Región.
El Estado puede ejercer parte significativa de la política de OT, de cara al art. 148, combinado con el 149.1, no faltando las sentencias del TC para ligar títulos competenciales del Estado a la política de OT. Hay una competencia de OT en manos del Estado que resulta de la acumulación sectorial de atribuciones estatales sobre materias con gran incidencia territorial. Pero el Estado no puede crear soluciones globales de OT, tal como realmente las soluciones autonómicas tampoco intervienen como soluciones de una planificación en total, ni necesitan de las previsiones estatales para completar el modelo territorial. El Estado posee una pluralidad de atribuciones con dimensión territorial, que tiene implicaciones inmediatas en el espacio físico, lo que viabiliza la Ley de los Suelos. Todo depende de la actuación conjunta de los distintos agentes del territorio. Basta con ver el contenido del fundamento jurídico 22 de la STC 61/1997, del 20.3.1997, relativa al “Texto Refundido de la Ley del Suelo” de 1992, sobre el “Plan Nacional de Ordenación”, que concluye que, mismo que este apenas tenga como objetivo el reequilibrio regional en materia económica y protección de los aspectos ambientales, incidiendo también en el territorio europeo, no dejaría de invadirse la competencia exclusiva de las CCAA en materia de OT y de urbanismo. Entonces, esto solo puede llevar definitivamente a la conclusión de que ninguna Administración territorial Española está en condiciones de ejercer, en términos monopolizadores, excluyentes, toda la actividad de conformación del territorio. O sea, cuanto a la denominación, aceptada en los diferentes Estatutos de las CCAA, de “competencias exclusivas”, en relación a la OT, importa notar lo que, sobre la calificación, en general, el Tribunal Constitucional (FJ 3 de la STC 163/1994, del 26.5) ya dice con toda claridad: la calificación jurídica y el alcance de las competencias de las CCAA “no puede hacerse derivar únicamente de una lectura aislada de la denominación que reciben en los textos estatutarios, sino de una interpretación sistemática de todo el bloque de la constitucionalidad”. Hay que hacer una interpretación selectiva de la llamada atribución de “competencias exclusivas” a las CCAA, ya que, mismo que no se acepte la posición extrema (pero razonable pues lo que el legislador escribe nada es cuando no lo es posible) de Eduardo García de Enterría (que dice que se trata de una “calificación solamente verbal”), o de Arenilla Sáez (para quien solo puede haber competencias exclusivas vinculadas al concepto de soberanía, y así lo que pasa con las CCAA es que, sin ser soberanas, solo pueden ejercer competencias concurrentes), siempre habrá que aceptar esta idea en términos tendenciales, o sea, como principio, de modo que no cierre la posibilidad de tal atribución, pero exigiendo para ello, al menos, que la propia Constitución admita su sub-estatalización y eso sea en la práctica factible sin colocar en causa otras atribuciones constitucionales, lo que no es el caso. Y, en esta interpretación crítica, las atribuciones tenidas como siendo exclusivas, igual que con carácter absoluto (“exclusivas absolutas”), de hacho no son ilimitadas. Y el propio Tribunal Constitucional, en su análisis de esta temática relacional, señala que “las competencias exclusivas” no dan cualquier monopolio en el tratamiento de la materia correspondiente, por no poder excluir su concurrencia con otra u otras atribuciones con incidencia territorial.Las formas de concurrencia de atribuciones fueron objeto de análisis jurisprudencial y sistematización por parte de Luciano Parejo Alfonso, que constata que el TC distingue varias situaciones: casos de existencia de la concurrencia de ciertas atribuciones con otras llamadas exclusivas (STC 1/1982, de 28.1; 69/1982, del 23.11; 56/1986, del 13.5, y 1/1986, del 28.2), casos de compatibilidad de un único ámbito jurídico con una pluralidad de las distintas competencias, como hipótesis normal en la organización territorial constitucionalizada del poder (STC 113/1983, del 6.12), casos de concurrencia de distintas competencias (STC 77/ 1984, del 3.7), casos de competencias de contenido idéntico “en cuestiones de tareas comunes” (STC 29/1986, del 20.2), casos de concepción de un conjunto de actuaciones o de políticas que se asumen ya específicamente como articuladas entre si (STC 88/1986, del 1 de Junio; 95/1986, del 10 de Junio), casos en que se exige la coordinación de competencias diferentes para la integración de su ejercicio de un “resultado conjunto coherente, integrado y unitario” (STC 42/1983, del 20.5; 11/1984, del 2.2) y casos en que se exigen soluciones específicas de “combinación”, frente al cruce de ciertas atribuciones (STC 149/1985, del 5.11; 153/1985, del 7.11).
En Portugal, las atribuciones de OT están en manos del Estado, de las dos Regiones autónomas y de los municipios o sus asociaciones. No sólo la ordenación y sus principales instrumentos de efectuación, los planes de planificación territorial, el Plan Nacional, los Planes Regionales y los Planes Sectoriales y los Especiales (de naturaleza ambientales, que son sectoriales dotados de aplicabilidad directa y inmediata a los particulares, de carácter subsidiario, en cuanto sus determinaciones no pasan a los PMOT), son de su autoría, como el propio condicionamiento de la ordenación urbana por razones ecologicas, agrícolas e otras de indole sectorial, que se aplican por lo menos a las AP e deben ser transcritas en los PMOT, para ganar aplicabilidad directa, componiéndose con ellas, bajo amenaza de nulidad [estan hoy sujetos a mecanismos de ratificación (a título excepcional) o de depósito para efectos de información y publicidad]. Ellos garantizan la imposición en última instancia de la voluntad de la Administración estatal en defensa de valores esenciales al todo nacional. Y la Administración estatal desconcentrada acompaña la elaboración de los propios planes municipales. Hay un control (acompañamiento, informes, etc.) por sus CCDR, dependientes del Ministerio del Ambiente y de la Ordenación del Territorio. Junto a esto, las Grandes Opciones del Plan (Económico-Social, a aprobar por el Parlamento, anualmente) y el Plan de Desarrollo Regional (de âmbito nacional) en que se asienta el Marco Comunitario de Apoyo, son tambien de su autoría (Ministerio con competencias en el Planeamento).
Fluxograma IV.1:La interacción planificadora en España:
Fonte:PÉREZ ANDRÉS, A.A. -La Ordenación del Territorio en el Estado de las Autonomías. Madrid, Barcelona: MarcialPons, 1998, p.727
5.Conceptualización de las relaciones materiales interadministrativas y la necesidad de órganos interadministrativos y entidades específicas permanentes
En cuestiones de conceptualización de las relaciones materiales interadministrativas en España, ante las exigencias de actuaciones interadministrativas a todos los niveles territoriales de poder, y el hecho de las relaciones interadministrativas en esta materia se procesaren a niveles diferentes, ellas pueden ser de colaboración, de cooperación y de coordinación, conforme las razones que las implican y los poderes de cada institución involucrada. Cualquier reflexión sobre el tema ha de partir de los objetivos a atender, teniendo presente el sistema de repartición territorial de atribuciones, lo que exige organización y procedimientos adecuados al funcionamiento armonizador del ejercicio de esas competencias, para garantizarse la coherencia final de las soluciones de cara a los objetivos materiales del régimen global regulador de la OT. La construcción de un sistema adecuado de relaciones interadministrativas es un instrumento esencial para el éxito del montaje y del funcionamiento del sistema. Se le suma, desde ahora, que es en materia de OT que la cuestión de las relaciones interadministrativas se ponen con mayor cuidado, y donde su enfoque es comparativamente más complejo pero también más decisivo para la coherencia y eficacia de la actuación de los poderes públicos, por lo que la necesidad de construir y mantener permanentemente mecanismos de coordinación (en sentido amplio) para la articulación de todas las competencias con implicaciones en la configuración del territorio supera la eventualmente existente en cualquier otro dominio de intervención de las AP.
El preámbulo del “Proyecto de Ley del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura”, en su punto 3, dice que es objetivo de la futura ley la adecuación a la pluralidad de AP territoriales y instrumentales, que pueden verse afectadas por la “organización del espacio y el proceso urbanístico, lo que exige una consistente regulación de la concertación interadministrativa, en el marco de lo dispuesto en la legislación básica sobre el régimen jurídico de las Administraciones públicas”. No obstante, el proyecto, tras tratar el tema en el art. 3, acaba por revelar preocupaciones solo en relación a la articulación intrautonómica (art. 114), como si en el ámbito superior, no fuese necesario formar soluciones eficaces en materia de concurrencia.
En este sentido, hay que decir que las relaciones interadministrativas pueden ser de dos tipos (Parejo Alfonso, 1995:136): las relaciones denominadas competenciales, que “engarzan los poderes de las distintas instancias, basándose en la distribución que establece el bloque de la constitucionalidad” y las relaciones no competenciales, las que se derivan del ejercicio autónomo de los distintos títulos competenciales, a que se dedica el Título I de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”. Este segundo tipo de relaciones interadministrativas se rigen fundamentalmente por el principio de colaboración, lo cual, a pesar de no ser un principio consagrado expresamente en la CE, es tenido por el TC como “implícito en la propia esencia de la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución”, y que por ello “no es menester justificar en preceptos concretos” (v.g., STC proc.95/1984, 80/1985, 186/1988). Esta colaboración interadministrativa no es facultativa, pues existe un deber general de colaboración, concebido por el TC español como un “deber general de fidelidad a la Constitución”, exigible al Estado y a las CCAA, para hacer viable y potenciar el ejercicio eficaz de las competencias ajenas, en un claro cambio en que el sistema jerarquizado de administración cede al principio de colaboración, por el hecho de que él es inaceptable cuando estamos en fase de relaciones que implican el Estado compuesto, donde no pueden dejar de fomentarse, en las relaciones interadministrativas, los principios de colaboración, cooperación y coordinación, que Pablo Menéndez entiende deberían gobernar igualmente las relaciones en los dominios de las atribuciones exclusivas, lo que no es totalmente el caso en materia de OT. En general, la doctrina ha considerado que las actuaciones sobre el territorio, ejercidas por las distintas entidades administrativas, “ha provocado la más absoluta descoordinación o desconexión, llegándose, en algunos casos, a una “flagrante contradicción entre distintos instrumentos y medidas”. Como principio general, no puede dejar de afirmarse la necesidad de “articulación de las competencias de trascendencia territorial”, los que pasa por una “solución en las posibilidades que brindan la colaboración, la cooperación y la coordinación interadministrativas”, en una “lectura participativa de la autonomía política”[54]. Los conceptos de coordinación y de cooperación están ligados a medidas diferentes, ya que el deber de cooperar, como expone Climent Barberá, significa un “mandato del legislador que contiene una habilitación competencial a las Administraciones Públicas de carácter imperativo, es decir, se trata de una “habilitación competencial que vincula a su ejercicio” (1988:312-3). La cooperación interadministrativa aparece como un deber del que resultan obligaciones de comportamiento para las distintas Administraciones, porque implica el propio principio de colaboración. Se trata de una técnica relacional obligatoria en el ámbito del sistema de relaciones interadministrativas.
La coordinación, “precisamente por su carácter obligatorio o impuesto”, refiere Pérez Morena, debe “estar sometida a cautelas y controles que eviten la desnaturalización de la posición de los entes coordinados” (1995:118). El principio de la cooperación valoriza los diferentes papeles institucionales, al ser concebidos como la “inmediata tecnificación del principio de unidad y continuidad de la organización administrativa”, sin implicar cualquier poder de dirección sobre los otros entes, por que no hay un coordinador y un coordinado, solo cooperantes. Las técnicas de coordinación versan “primordialmente en torno al establecimiento de instrumentos de participación de unas instancias en los procedimientos ajenos tendentes a la aprobación de actuaciones que puedan incidir en las órbitas de sus respectivas competencias” (STC 118/1996), en cuanto a las de cooperación se traducen en la creación de “fórmulas que permitan el coejercicio voluntario de las competencias que corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas, y que solo puedan ejercitarse coherentemente de forma conjunta (mancomunada)”(Pérez Andrés, 334).
Respecto a la coordinación, hay que decir que ésta no supones siempre “una relación de superioridad, aunque si implica en todos los casos cierto poder de dirección del que coordina sobre el coordinado”, si bien es cierto que la coordinación es la “heredera natural de la jerarquía y de la tutela, pero se erige en la técnica relacional a emplear no solo en posiciones de superioridad no jerárquicas, si no también en situaciones de paridad, allí donde la jerarquía no puede o no debe tener lugar”. La coordinación, como refiere Lavilla Rubira, exige un título competencial expreso, diferentemente de lo que ocurre con la cooperación. Y hay mayores limitaciones: la mayor diferencia entre ambas técnicas relacionales “radica en que la cooperación se traducirá en la toma de decisiones no impuestas sino acordadas por as distintas Administraciones implicadas”, y las fórmulas coordinadoras en sentido estricto, conllevan “decisiones unilaterales que una Administración en base a una de sus competencias impondrá a otras”. Esto es, como dice Lavilla Rubira (1995:1727), la coordinación supone el ejercicio de funciones directivas, con una dosis de imposición unilateral de quién coordina, mientras la cooperación, la manera de todo se concretar asienta casuísticamente en un acuerdo entre las AP implicadas.
Respecto al deber general de colaboración, podemos decir que hay una trío de deberes interadministrativos, correlacionados entre sí: deber de colaboración, de solidaridad y de lealtad constitucional (STC 152/1988, del 20.6), que exigen la coordinación de actuaciones y de procedimientos de consulta o de negociación o intentar un acuerdo previo (STC 181/1988, del 13.10, y 186/1988, del 17.10). Existe un deber general de colaboración entre las distintas Administraciones territoriales, como revela la jurisprudencia. Por ello, Parejo Alfonso recuerda la orientación establecida por el TC, refiriendo la necesidad de crear instrumentos de articulación de las Administraciones Públicas implicadas (STC 76/1983, del 5.8) y soluciones de cooperación, sin solapar las atribuciones de cada entidad (STC 77/1984, del 3.7). La innecesariedad de normas constitucionales expresas imponiendo el deber general de colaboración resulta de ser algo inherente en él, esencial, al modelo territorial del Estado español (STC 80/1985, del 4.7, y 96/1986, del 10.7). Y, si hay un deber de colaboración como modo de concretización del deber de fidelidad a la Constitución (STC del 28.1.1986), lógicamente que este deber-necesidad de colaboración presupone la conformación de voluntades interadministrativas (STC 80/1985, 4.7), porque ninguna Administración la puede imponer, lo que significa que la Administración estatal no puede utilizar medidas coactivas o recurrir libremente a la imposición de normas suplementarias, creadas por si para eso, debiendo “buscar la adopción de mediadas con la previa conformidad” de las CCAA competentes en cada caso, para así participaren en la “formación de la voluntad estatal”. La elaboración de las condiciones de efectuación de las políticas estatales (STC 146/1986, 25.11) y la ejecución de planes, en caso de atribuciones comunes, son dominios que, como además resulta de la jurisprudencia, implican la participación articuladora de los diferentes intereses territoriales, debiendo la legislación prever expresamente la participación autonómica en órganos competentes para esa ejecución (STC 181/1988, 13.10; 186/1988, 17.10; 29/1986, 20.2). Como dice Luciano Parejo Alfonso, la Constitución no crea ni exige ningún derecho al ejercicio de las atribuciones propias en régimen de completa separación de actuaciones, de compartimentación funcional absoluta, y por ello hay que considerar que el principio constitucional de la unidad del sistema global debe llevar a afirmar la necesidad de la previsión legislativa de soluciones de relación interterritorial. Además de esto, el respeto de la autonomía territorial de las Regiones y de la necesidad de evitar separaciones ignorantes de esa unidad, en términos que lleven a un equilibrio adecuado entre esa autonomía y la unidad global (STC 76/1983, 5.8), es factible por medio de fórmulas de coordinación y de colaboración, abiertas y flexibles. La planificación territorial debe de asentar, como principio, en la integración procedimental de todas las voluntades y actividades de las entidades afectadas por el contenido del plan, como instrumento materializador de la composición de todos los intereses que exigen coordinación. En el campo de la OT, la concurrencia de títulos competenciales exige una especial reflexión sobre la aplicación de estos principios, siendo un dominio especialmente apropiado para la cooperación, en la línea de un federalismo cooperativo, del que habla Enoch Alberti Rovira, pues como reconoce Luciano Parejo Alfonso, son inaceptables las soluciones que anulen totalmente el ejercicio de la atribución de un Ente a favor de otro. Lo que se impone es el ejercicio simultáneo de todas las atribuciones públicas implicadas en una determinada actuación, como forma de efectuar el principio de igualdad formal entre todas las atribuciones de los entes administrativos. Hay una concurrencia competencial que no puede resolverse de manera simplista, optando por la preferencia absoluta de alguno de los títulos competenciales que se entrecruzan, pues ello daría lugar a un desaponderamiento del resto de las competencias en presencia, lo cual es claramente contrario al respeto de los intereses propios de cada Ente”.
Y, como bien defiende Pérez Andrés, las técnicas de cooperación y de coordinación deben ser implementadas luego al nivel de los procedimientos de elaboración de los instrumentos de planificación territorial, cuando aún son solo propuestas y proyectos, “para que cuando se vayan a ejecutar ya no se planteen problemas de articulación”, en que todo es más difícil de resolver, siendo cierto que más tarde, el acuerdo interadminsitrativo o la coordinación de las diversas competencias que inciden sobre el territorio afectado será menos efectivo y será menos efectivo y su consecución más difícil. Si es verdad que todas las competencias administrativas tienen más o menos una componente de coordinación o de dirección sobre otras AP, pues “ello va implícito en la propia atribución de la competencia misma”, es sobre todo la competencia de la OT, “por su naturaleza y su carácter”, la que más exige el ejercicio en general de la coordinación. Este deber de colaboración asume un enfoque complejo, tanto si se refiere a formulas coordinadoras o a cooperadoras, pues como reflexiona Enoch Alberti Rovira (1993:47-8), contienen de una lectura negativa y otra positiva. La vertiente negativa implica el respeto por los intereses públicos ajenos, obligando las AP a ponderar los intereses del conjunto, y respetar lo de las otras entidades públicas envueltas. La dimensión positiva exige una conducta constructiva, alcanzándose en el ejercicio de poderes que también interfieren con el beneficio de las otras AP y “especialmente cuando sea necesario para que éstas puedan cumplir eficazmente con sus propias responsabilidades”. Y la articulación de la competencia de OT con las competencias estatales en el interfieren es “la única alternativa viable en un Estado compuesto, lo que marca la orientación constante de la jurisprudencia constitucional española” (Pérez Andrés, 716 ss.). En resumen, sin desconocer que podemos decir que la concurrencia de competencias sobre el mismo espacio físico puede plantear dificultades” relacionales y materiales, que “no obstan al principio de que la concurrencia sea posible”, cuando necesaria, debiendo procurarse “soluciones de cooperación dentro del respeto a las respectivas competencias”. La proyección sobre un mismo territorio o recurso natural de varios títulos competenciales, a favor del Estado o de las CCAA impone la colaboración interadministrativa, colaboración que “resulta imprescindible para el buen funcionamiento del Estado de las Autonomías”. Pero, si esta natural unión entrelazada de competencias obliga a esa coordinación, tal no puede depasar los limites que traduzcan “una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma”, presuponiendo siempre la no anulación de la titularidad de las competencias en manos de la entidad o entidades coordinadas. El control previa de este necesario equilibrio debe obtenerse en el propio normativo del procedimiento de elaboración de los planes, que regulan la materialización de mecanismos y procedimientos de coordinación y cooperación administrativa, ante este carácter integral, globalizador de la vocación territorial, cimentando consensualmente las diferentes actuaciones territoriales. Como refiere el TC, la multiplicidad de actuaciones que inciden en el territorio exige la “necesidad de articular en mecanismos de coordinación y cooperación, pero sin incorporación automática a la competencia de OT de las CCAA o de la Administración estatal. Desde este punto de vista, los instrumentos autonómicos de planificación de la OT, debiendo materializar la articulación de los entes públicos competentes en materias de trascendencia territorial, o sea tienen de ser también y siempre instrumentos de coordinación de las varias funciones públicas implicadas en la configuración del espacio.
Cuanto a la efectuación territorial de los objetivos de la planificación económica, cabe al Estado, ante las funciones estatales y la ETE (frente al art.149.1.13, CE), promover la coordinación, pero esta intervención competencial no lo autoriza a atraer para si cualquier competencia de las CCAA con el fundamento de que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales sobre un dado sector. Esta vertiente positiva queda por realizar, pues es aún “un gran vacío normativo”, no se habiendo articulado los mecanismos indispensables para poder dar satisfacción y sin conflictualidad a este deber de colaboración, dependiente de la libre voluntad de la instituciones implicadas, quedando por densificar estas relaciones, dotando a las AP de instrumentos específicos adecuados a actuarlas y hacerlas efectivas. Sobre este tema de las relaciones interadministrativas y su práctica, puede considerarse que el desarrollo de los instrumentos de coordinación y cooperación de carácter positivo no cuenta en general aún con la “institucionalización, la sectorialización y la bilateralidad”, y, por un lado, casi no hay “relaciones horizontales” entre las CCAA y, por otro, hay un déficit significativo cuanto a instrumentos de coordinación y cooperación interdepartamental. En el campo de las relaciones interadministrativas en materia de OT, en España, el estado en 1982 ya buscó, sin éxito, crear una norma de carácter general para la coordinación de las competencias de los diferentes organismos. Creemos que ahora esta solución no sería constitucionalmente rechazada ante la experiencia de la necesidad de crear el “marco dispositivo general de las relaciones interadministrativas, que permita el ejercicio de las distintas competencias de manera efectiva, eficaz y coordinada” (STC 27/1987). La legislación estatal ha abandonado su pretensión de hacerlo, frente a la STC 76/1983, del 5.8, que declaró inconstitucional la LOAPA, por razones ligadas concretamente a los poderes interpretativos de la legislación sobre el articulado constitucional, que entendemos poder ser contornadas, siguiendo la vía de asegurar la supremacía de los comandos sectoriales con relación a otros instrumentos de planeamiento, con informes vinculantes y reglas de “decisión unilateral por parte del Estado en caso de conflictos territoriales”, soluciones que “aunque formalmente pueden considerarse de carácter coordinador, en realidad no son coherentes con el deber general de colaboración” particularmente en su dimensión positiva, “pues no prevén en modo alguno una ponderación previa de los intereses públicos en presencia y la consiguiente búsqueda de una solución que los armonice y compagine de la mejor manera posible”. Mismo que se tengan introducido mejoras cuanto a las CCAA y Departamentos ministeriales e materia de OT, hay que entender que la resolución de conflictos competenciales no se coaduna con el recurso a mecanismos de decisión unilateral de la entidad políticamente más importante en el plano territorial, el Estado o la Región. Por eso, soluciones del “tipo de los que impone la Ley de Puertos o la de Carreteras, choca abiertamente con la ya constante doctrina del Tribunal Constitucional para resolver los desencuentros causados por competencias concurrentes sobre un mismo espacio físico”,“ y al mismo tiempo, desrespectan los principios de colaboración, cooperación y coordinación que tan insistentemente se reclaman, tanto desde la legislación positiva estatal o autonómica, como desde la jurisprudencia constitucional” (Pérez Andrés, 711). En este campo, se atiende a que la constitucionalidad de la “Lei da Orla Costera” (STC 149/1991), se debe al hecho del informe obligatorio y vinculante (si desfavorable, solo en la parte que trata materias de la competencia estatal). Y la cuestión jurídica no es aquí relevante, pues por muy constitucionales que sean los informes, la cuestión es que la imposición de soluciones, en el ámbito de actividades con incidencia territorial, donde debería reinar la coordinación de competencias, lleva consigo la descoordinación material y soluciones ordenacionales incorrectas. Es necesario concebir, en la escala peninsular, instrumentos, efectivos y sintonizados con el principio de las autonomías de las Administraciones infraestatales, para compatibilizar el ejercicio de atribuciones de las diferentes Administraciones territoriales en todo lo que se refiere a sus actividades con repercusión en el desarrollo del territorio. Reconociese que existen ciertos mecanismos previstos en las normas autonómicas sobre OT que pueden funcionar, pero éstos no están generalizados y no parece que para un problema que afecta a todo el territorio se pueda pasar sin soluciones generales, que instituyen organismos mixtos y procedimientos de articulación adecuados al desarrollo de las relaciones territoriales interadiministrativas, no solamente pensados para algunos casos, y que, para ser eficaces, no esteban a disposición de las propias Administraciones, manteniendo a los ciudadanos a distancia. Las normas, planes u organismos a crear ad hoc, a juicio de leyes sectoriales o especiales y de las Administraciones, hace que “según el sector en que nos encontremos, el proceso de articulación de las decisiones territoriales entre las diversas Administraciones Públicas, es diverso, a veces más, y otras, la mayoría, menos garantizador de las competencias autonómicas y locales”, por lo que la solución tiene que ser global, empleando técnicas más creativas, eficaces y coherentes con un Estado compuesto.
Varios autores, como Enoch Alverti Rovira, Ángel Menéndez Reixach, Luciano Parejo Alfonso, Germán Fernández Farreres, Pérez Andrés, Luís Martín Rebollo e yo mismo[55], bajo una inspiración general del Estado global o de la ordenación como función pública única, hace mucho que vienen defendiendo superar lo que Pérez André designa como el déficit de “instrumentos de convergencia” de las competencias administrativas en materia de OT, con una pluralidad de soluciones que siguen actuales: celebración de convenios interadministrativos, publicación de leyes nacionales de Procedimiento General Común para la elaboración de planes con incidencia territorial o aprobación de proyectos más que una Región; Plan Integral Interadministrativo de Ordenación del Territorio (de naturaleza mixta) y Procedimiento General de Coordinación y Armonización de las competencias administrativas de planificación con incidencia territorial (procedimiento de actuación conjunta), previendo la centralización de Informes de Articulación y Coherencia Territorial (si el informe es positivo, termina el procedimiento, pero si se mantienen discrepancias con informes sectoriales negativos, implicando la indicación de las soluciones alternativas: informe negativo constructivo, y posterior proceso de negociación interadministrativa[56], a través de organización de constitución de comisiones mistas sectoriales de superación de conflictualidades entre partes discordantes de soluciones propuestas o de otras técnicas organizativas o funcionales (Convenios de Colaboración y Gestión) en orden a la obtención de necesario consenso que haga terminar el procedimiento, planes regionales conjuntos de OT emitidos por dos o más CCAA, Plan General (Interdepartamental del Estado) de Articulación de Actuaciones Estatales con Incidencia Territorial, levantando las necesidades territoriales y trazando soluciones de encuadramiento para las competencias de las regiones en orden a permitir a las CCAA integrar las exigencias territoriales de todas las AP del Estado en la elaboración de sus planes territoriales, en la línea Ángel Menéndez Relaxi de la elaboración de Textos Refundidos Interadministrativos integrando todos los Planes y Actuaciones de Incidencia Territorial. Pero, vamos para allá de soluciones orgánicas, a prever en los procesos de negociación interadministrativa, integrados en el Procedimiento General Común. Inspirado en Enoch Alberti Rovira, Pérez Andrés admite la intervención de órganos (que llama neutros o arbitrarios), en la segunda fase, no negociada, de procedimientos conjuntos, al haber desacuerdo interadministrativo, aceptando aquí también la vigencia de la idea de la “creación de parcelas de Estado Neutral de las que nos hablaba Sala Arquer (jurados de composición técnica, órganos arbitrarios, etc.)”, o Bentacor Rodríguez. Pensamos que, naturalmente, habría que admitir la constitución de comisiones de expertos, pero ajenos a las AP en conflicto, en situaciones de discordancia, pero el carácter vinculante de sus resoluciones no puede resultar de tal legislación de procedimiento en caso de conflicto del Estado con las CCAA o entre estas. De cualquier modo, es esta idea difusa (que no ocupa más que un párrafo en la tesis de Pérez Andrés), en mi opinión debe merecer un salto cualitativo, traspasando la perspectiva del autor, como previsión meramente transitoria y de puro análisis cooperativo interadministrativo, unida solamente a la búsqueda de la bondad de las soluciones. Más importante aún, en general, es la perspectiva de la búsqueda de soluciones orgánicas y procedimentales propiciadoras de eficacia y participación constructiva y fiscalizadora de la sociedad en general y particularmente de los ciudadanos, organizaciones no gubernamentales y mismo todas las entidades administrativas en general, independientemente de que tengan o no competencias territoriales expresas en el proceso de OT. Defendemos en esta materia la idea de la creación de autoridades públicas, independientes de las AP envueltas, semejantes a las que, en temas más delicados o complejos, de importancia especial o técnica, han prosperado también a una gran velocidad en todos los países europeos, con Administraciones de raíz napoleónica, sin tradiciones en este tipo de organismos, como ocurre con Portugal y España, de creación permanente de EAI en este proceso global de construcción y garantía de aplicación de las mejores soluciones de OT, en una PI dividida por Estados y múltiples Regiones.
Cuanto a la aplicación de la ETE en los Estados, entendamos que una aplicación eficaz tiene que preocuparse con dos dinámicas esenciales: por uno lado, debe contribuir para la definición clara o redefinicón de atribuciones y competencias o, siendo el caso, para la articulación de las competencias descentralizadas, y la definición de un conjunto de exigencias, en términos de desarrollo regional y de política regional, relativas a los planes y a los programas con incidencia en el territorio; y, por otro lado, debe integrar la organización del acompañamiento, participación y control de ejecución y la evaluación permanente de su aplicación, en tres momentos distintos: ex-ante, intercalar y ex-post. Así, uno modelo territorial correcto para la Península Ibérica, adecuado al espíritu de la ETE, implica la exigencia de una doble coordinación operativa: por un lado, materialmente la ordenación de los factores meramente físicos con los económicos y sociales, esto es, la coordinación físico-económica, teniendo presentes las orientaciones substantivas de la ETE; y, por otro lado, la harmonización constitutiva y articuladora de las actuaciones planificantes de todas las Administraciones territoriales, esto es, la coordinación-cooperación administrativa, en orden a garantizar la elaboración y aplicación efectiva de la Ordenación del Territorio y de su planificación conforme con la ETE, y finalmente soluciones garantizadoras de la participación de los ciudadanos y de su ejecución ampliamente controlada.
Todo esto, nos conduce a la defensa, en Estados complejos con exclusión de poderes ordenacionales en alguno de sus ámbitos y, a nivel internacional, en ostensivas situaciones de continuidad con profunda unidad geográfica de los Estados y sus Regiones, de la creación de entidades interterritoriales de naturaleza administrativa con carácter independiente con uno contenido de funciones capaces de permitir traspasar la dificultad implicada con la interpretación de la exclusión total de poderes estatales en el ámbito de la OT y mismo facilitar una permanente y natural articulación interregional española e internacional, desde luego en la PI y mismo con relación al istmo norte de conexión con Francia y el resto de Europa. Ocurre que la adecuación y eficacia en la elaboración y aplicación de los instrumentos de Planificación y Gestión Territorial peninsulares asientan esencialmente en los marcos teóricos clásicos del derecho administrativo, cuyos mecanismos articuladores impositivos se integraban y, en el caso español, todavía están previstos en muchos de estos instrumentos, desde la afirmación de principios de jerarquía y vinculatividad de los planes regionales (lo que, de cualquier modo, dejó de pasarse recientemente, en Portugal, con el Decreto-Ley n.º 380/99, del 22.9), y las sanciones jurídicas correspondientes, particularmente la previsión de la figura de la nulidad de normas infraordenadas y actos aplicativos, acompañado por la búsqueda de la creación de instituciones administrativas de elaboración de la planificación territorial, de la autoría de las dos Regiones insulares y del Gobierno nacional (en Portugal), y de las autoridades de las Regiones (en España en general). Sin embargo, no hay una colaboración interadministrativa panterritorial institucionalizada, permanente, envolviendo el todo peninsular ni el todo nacional de cada uno de los países y CCAA, y que, además de ello, funcione como institución abierta a la iniciativa e inspección, directa, continua, de los planes por los ciudadanos, mientras son elaborados y en suejecución.
La experiencia territorial muestra una determinada ineficacia de las normas y de los sistemas, independientemente de las consideraciones generales doctrinales sobre su bondad, pues no hay garantías de coherencia y eficacia en su elaboración ni de aplicación concreta y oportuna, tras su entrada en vigor. La participación constructiva de todos los implicados, entidades territoriales a distintos niveles, y el control general, preventivo e reconstructivo (ante la posible elaboración de políticas inadecuadas), particularmente por parte de los ciudadanos, imponen una solución nueva que garantice que, igual sin el plano territorial nacional (en principio no elaborable en el caso de España y además solo muy recientemente elaborado en el caso portugués), la concretización de la ETE se efectuará en todo el territorio de la PI en conexión con el planeamiento territorial, constituido y reformado, siempre que necesario, lo cual deberá estar articulado y potenciador de sus ventajas y, además, objeto de una supervisión dinamizadora y coordinadora de su ejecución efectiva y eficiente, en todo el territorio peninsular. La solución, dentro de la línea de observación perfunctoria, hecha anteriormente sobre las EPI, pasa por la creación, por supuesto, de éstas entidades, en los ámbitos nacionales y peninsular, sin prejuicio de su posible interés, también a niveles autonómicos y interautonómicos. Mi posición es que tal eficacia constitutiva y aplicativa de la correcta OT depende de la participación y colaboración de todos los implicados en la temática territorial. Incluso que, y sobre todo porque, sus competencias no siempre coinciden, y la mejor fórmula de las concretizar pasa por lo menos por la institucionalización de una Agencia o Comisión española Interadministrativa de Ordenación del Territorio (AIOT/CIOT) o de un organismo semejante a nivel español, complementados en la cúpula peninsular, a través de un Protocolo peninsular de Cooperación que amplifique los límites territoriales de las meras CCAA y CCDR como intervenientes en el Convenio Luso-Español de cooperación transfronteriza entre autoridades infraestaduales (o sea, que va allá de las posibilidades abiertas por ese Convenio de implicando, traspasando los términos, orgánica y sustantivamente limitados a las CCAA de la frontera lusa) y que permita crear una Comisión Peninsular de Ordenación del Territorio (COPOT), cuyos objetivos serán el resultado de la teleología funcional a satisfacer. De este modo, en términos de composición, en la CIOT española deben estar representados el Estado y todas las Regiones peninsulares y en cuanto a la COPOT (no siendo el senado de una federación, ni propiamente un “Bundesrat” representativo de los gobiernos de Estados, antes más próximo de una estructura confederadora temáticamente especializada, restricta a la cooperación y fiscalización de la evolución del desarrollo territorial de los representantes de los pueblos de todo el territorio peninsular), la lógica de la representatividad territorial debe vencer sobre la de la igualdad soberana, es decir, no se resume a representantes de los dos Estados, pues no se trata de decidir a la rebeldía de las Regiones, lo que impondría soluciones que distorsionarían los poderes constitucionalmente distribuidos y, no contribuyendo a la realización de los objetivos que son su razón de ser, o sea, la captación y análisis independiente de información y ejercicio de funciones dialogantes y participantes, se condenaría a negar su propia lógica y eficacia. Aquí deben participar los representantes de todas las regiones con competencias de planificación territorial, junto con los representantes de los dos Estados. Por lo que no se trata de crear un organismo supranacional para acción vertical, si no un organismo "interregional” global, con representación de los Estados. O sea, integrando una representación del Estado español, porque, a pesar de éste se considerar despojado de atribuciones en la planificación territorial general, mantiene poderes de intervención y planificación territorial sectorial, desde luego en los importantísimos ámbitos de lo ambiental y de las infraestructuras, a nivel de todo el territorio español. Así, la COPOT debe asentar a su afirmación en una legitimidad funcional, más que en una legitimidad de origen. No tiene que ser un organismo tributario de un sentido potestático, de naturaleza supranacional clásica. Puede seguir el modelo de naturaleza semejante a la CIOT, de agregación de las CIOT. Sería de representación supranacional horizontal, con composición capaz de dirimir, por la fuerza de los hechos, por el convencimiento técnico y teórico, más de que por la fuerza de los poderes relativos, naturalmente, las zonas de conflictualidad, real o analítica, una especie de un consejo confederal peninsular para la OT, asiente el estudio de los problemas, debate abierto y busca de consensos, que los distintos actores formalizarían según los compromisos colegialmente firmados. Es decir, en este caso con aquella composición que resulta de la suma de las otras dos comisiones, en una lógica que no es de mera defensa de las esferas decisorias de cada Estado, que no pudiendo ser, al final, desconocidas, serán enfocadas de modos diferentes, con representatividad orgánica de todos los intereses territoriales implicados. Y unos y otros abiertos al dinamismo, a las quejas y sugerencias, es decir a la participación de cualquier entidad pública o particular. Por ello, las funciones de las comisiones internas de OT abarcarían también por encima las referentes a las de los dos puntos focales nacionales de la Red de Observatorio Europeo, o sea, sin prejuicio de el organismo de cúpula peninsular se poder asumir como un informal punto focal ibérico, sobrepasando (en el caso español en general, ante los poderes de las CCAA), las dificultades de la indicación de un puro servicio estatal o a la designación que no fuese representativa también de las estructuras regionales autónomas. Además de ello, desarrollaría, permanentemente, una función compatibilizadota, conformadora o articuladora de los diferentes poderes de intervención con implicaciones territoriales, y desde luego de los poderes planificadores, nacional y regional, en la fase de elaboración de los diferentes planes, y posteriormente asegurarían el control de su aplicación efectiva, a título de apoyo extraoficial o delegado por la Administraciones, desde luego municipales, pero también las envueltas en su propia representación, las instituciones particulares y ciudadanos en general, que deben tener, sin cualquier reserva temporal, material o procedimental, pleno acceso a toda la información por ellos elaborada o contenida. Los Estados, a través de los distintos ministerios con intervención relevante en la conformación de la ordenación territorial, teniendo presente las respectivas legislaciones orgánicas de la Administración estatal, y todas las Comunidades Autónomas, en el caso español, y las Regiones Autónomas Insulares portuguesas, junto con las cinco Comisiones de Coordinación Regional continentales portuguesas (en cuanto no estuvieran demarcadas y elegidos los órganos de las Regiones Administrativas continentales), deberían erigir, en cada uno de los países, una CIOT, pudiendo funcionar por subcomisiones subtemáticas, de acuerdo con las áreas territoriales más afectadas y los proyectos o planes a articular. En cuanto a los poderes decisorios y sus consecuencias jurídicas a nivel del ejercicio de los poderes de cada entidad aisladamente, podría por lo menos en el inicio defenderse que la Comisión fuese esencialmente entendida como entidad informal de Información, cooperación y concertación, por lo que los proyecto finales, una vez aprobados por unanimidad de los miembros de la entidad, serían presentados a los órganos de gobierno competentes en las distintas materias para aprobarlos formalmente, en un plazo estricto y corto. Sin embargo, esta fórmula igual que garantiza una determinada y coherente colaboración interadministrativa, siempre podrá ser lenta y demorada, y en ese aspecto no lo suficientemente eficaz. Por ello, se preferiría la fórmula de la creación, por el Estado o por las Regiones, cada un en el ámbito de sus poderes constitucionales y estatales de planificación territorial general y sectorial, de una Entidad Pública Independiente, que representase a todas, y recibiese poderes de todas esas entidades para actuar y decidir representativamente, según criterios y mayorías tenidas por mas adecuadas, en función de las materias, de modo que, por un lado, no sitúen los intereses estatales generales en las manos de una minoría de Regiones ni los de pequeñas regiones, bloqueados mediante coaliciones conjuntas, en general ajenas a los mismos. De todos modos, dotadas de poderes decisorios, para evitar demoras en aprobaciones garantizadas con anterioridad. Esto, en la fase de elaboración, que exige cooperación de distintas Administraciones. Pero, hay otra cuestión preocupante, en este ámbito, para el cual la figura de la EPI es seguramente la más adecuada. Es la búsqueda de mecanismos protectores de la adaptación de los objetivos de las políticas, particularmente de la ETE, garantizando su conformación, ejecución, aplicabilidad y en general, control de la legalidad del sistema jurídico-territorial. Las Directrices y Planes Territoriales españoles, frente a los objetivos legalmente fijados por las CCAA, pueden no considerar los objetivos de la ETE que deberían servir, tal como estar mal articulados con los de las regiones vecinas, como pueden no ser cabalmente respetados por la planificación subordinada, regional o municipal, o no respetar los planes y políticas de los sectores nacionales, hasta que no se construyeran conjuntamente, etc. En este caso, la EPI debe tener poderes de investigación, oficiosa o provocada, con la consecuente elaboración de Informes, a dirigir a las entidades involucradas, invitándolas a evitar las inercias o reformaren las reglamentaciones y decisiones divergentes, bajo pena de ejercerse medios contenciosos de invalidación de los planes, proyectos y otros actos contestables. En este plan, las EAI no solo pueden ayudar a dar eficacia al sistema, apoyando, en modelo concertado debido a su composición, la elaboración por las Regiones de los planes territoriales que faltan o son inadecuados, dirimiendo dentro de si eventuales puntos de conflictividad. Con esto, dando aplicación al sistema normativo instalado, procurando acabar con las omisiones, errores y desvíos planificantes, verdaderos vacíos deformadores de la coherencia del sistema global, así como apreciando las irregularidades de las distintas Administraciones para el desarrollo del planeamiento, buscando las soluciones, por el convencimiento y concertación, y en último caso, llamando a los tribunales a pronunciarse, con profundo conocimiento de causa, dada la información recogida y la capacidad técnica, especialización temática adquirida, y con dotación de plena legitimidad activa. Estas EPI funcionarían en secciones. En cuanto entidad de estudio y conformación de las soluciones técnico-planificantes, a través de una sección de participación, y supervisión de la planificación territorial, donde las entidades implicadas se harían representar libremente por sus técnicos o gobernantes, conforme a la fase de evolución del procedimiento, unidas a la diferentes materias en apreciación, y una sección de control de la aplicación de la planificación territorial, para análisis y elaboración de Informes precontenciosos, y con poderes y procedimientos previos inspirados en el instituto de incumplimiento del derecho comunitario, que debería ser compuesta por personalidades prestigiosas, altamente especializadas en la distintas áreas científicas implicadas, desde luego, en derecho público, planificación estratégica y física y urbanismo, electas por un determinado periodo de tiempo, dotadas de un estatuto de independencia, frente a cualquier entidad, particularmente de aquellas que las designan o eligen, de donde no recibirían ordenes ni orientaciones. Sus titulares no podrán ser destituidos (aún pudiendo ser reconducidos), para garantizarles un estado personal semejante (aunque especializado en materias territoriales), al de Defensor del Pueblo, debiendo elaborar y difundir, anualmente, un informe sobre su actividad, particularmente sobre el contenido o, por lo menos, la orientación de sus tomadas de posición y recomendaciones, a dirigir a los distintos gobiernos, al Congreso español y a los Parlamentos autonómicos, en el caso español, y a la Asamblea de la República, en el caso portugués. En la cúpula, para efectuar una cooperación institucional específica, articuladora de todo el planeamiento peninsular, las CIOT española y portuguesa funcionarían en conjunto, en una COPOT, como organismo integrado, supranacional o solo intergubernamental, específico para articular las opciones supranacionales o de frontera, con la periodicidad que la experiencia y los problemas existentes fuesen exigiendo. En cuanto a sus poderes, que en un principio siempre serían de apreciación final y de conformación, en última instancia, de soluciones establecidas anteriormente por las entidades normalmente competentes. Ambas soluciones son posibles. Una, de ejercicio resolutorio final, en común, por “delegación de poderes”, semejantes a la solución de la construcción funcional de la Comunidad Europea, de la función de conformación final de la OT, de cara a las decisiones sectoriales y propuestas integrales de ordenación de las diferentes entidades competentes, en las áreas atribuidas a su intervención. Hasta en este enfoque, como entidad supranacional, la deliberación final de esta entidad peninsular podría no ser definitiva y ser remitida a la homologación de las entidades originalmente titulares de los poderes decisorios, en la actualidad constitucionalmente competentes, siendo que si estas no opusiesen su veto a la solución, ésta se consideraría aprobada. Otra conformación orgánica posible, al menos en una fase inicial, sería una EAI de ejercicio panintergubernamental de debate sobre las diferentes soluciones, con alejamiento de la creación de una entidad de derecho internacional con poderes impositivos. Aún de funcionamiento menos rápido y menos eficaz, la solución podría ser considerar los textos de la comisión peninsular solo como proyecto de decisión, con el sentido del informe-opinión de esta entidad, sujetándolo a la aprobación de las entidades territoriales envueltas, Estados y Regiones constitucional y estatutariamente implicados. En una línea experimental, que procurase sobre todo traducir el espíritu que presidiría la propia idea de su existencia cooperativa, podría ser esta la opción, por lo menos en esta fase de instalación, conocimiento y apertura recíproca de la nueva realidad orgánica, optándose pues por la construcción de una Agencia o Comisión luso-española de naturaleza supraintergubernamental, implicando todos los gobiernos con poderes territoriales, a nivel estatal y regional de la PI, con una constitución informal, poderes de propuesta y de busca de soluciones consecuentes. Esto sin prejuicio de, en este caso, para evitar inercias y bloqueamientos, al fin de un cierto tiempo de debate y esfuerzo de consensuar, siempre que el consenso en la Comisión regional peninsular fallase, y los asuntos fuesen del ámbito competencial de los dos Estados, no se impediría que los dos gobiernos estatales peninsulares se entendieran para dar la última palabra sobre el tema. Pero ni en este caso, el proyecto de acuerdo debería pasar antes de la aprobación final, por la evaluación del a Comisión Peninsular de Ordenación del Territorio, para atender, si es posible, a peticiones de mejoras factibles tal como si se tratase de cuestiones que solo implicasen poderes ordenacionales regionales. Y, a haber dificultades de aprobación general de ciertas opciones, nada podría impedir que una Comunidad Autónoma española y el gobierno portugués o una futura Región Administrativa continental portuguesa, con poderes estatutarios para eso, se entiendan y configuren su planificación, dentro de sus atribuciones, de acuerdo con ese entendimiento, después de la información previa a los CIOT respectivos, con las eventuales correcciones pertinentes adaptables a los objetivos individuales buscados. De cualquier manera, todos los planes territoriales serían analizados a nivel de la respectiva CIOT y, siempre que tengan implicaciones en general, por su importancia para toda la PI, o implicaciones fronterizas, serían objeto de busca de conformación de los intereses de los dos Estados y de las distintas Regiones, a través de la COPOT. Todos los proyectos y Informes, igual que rechazados, de todas las EPI serían siempre publicados y difundidos, desde su elaboración y por tanto todavía en la fase de debate, para conocimiento general, con total transparencia, de todas las autoridades, particularmente municipales, y ciudadanos españoles y portugueses, en el sentido de hiperbolizar el conocimiento de los hechos e intenciones, ventajas, amenazas, oportunidades y riesgos, y potenciar el debido debate constructivo y participativo, del que también habla la ETE.
CONCLUSIONES FINALES
1.Los elementos fundamentales de la teoría económica regional fueran recogidos por la política regional, siendo normal la existencia de relaciones de influencia entre las teorías del desarrollo económico regional y la política dirigida a territorios regionales. En términos de la teoría y de la política intervencionista pública, la intervención del Estado en el proceso económico es, en parte, consecuencia de la victoria de la doctrina del Estado Social de Derecho, frente a la realidad social desequilibrada y a las aspiraciones generales, pero serán varios los factores generales que justificaran y tenderán a aumentar el papel de las Administraciones públicas en general en el proceso de crecimiento económico y de desarrollo regional, todavía dependiente de condicionantes, de que se destacan no solo ciertos objetivos (aceleración del ritmo de crecimiento económico), así como ciertas crisis generales o sectoriales de la economía y atrasos regionales. En cuantoa la UE, la cohesión, en términos de desarrollo económico-social de sus regiones, es condición de una normal integración y funcionamiento del todo europeo.
En este plano, hay que destacar que las distintas visiones territorialistas de la economía y de la política han tenido importancia fundamental para la valorización de la cooperación. El desarrollo territorial equilibrado y sostenible cuenta hoy, con la Estrategia Territorial Europea o Esquema de Desarrollo del Espacio Comunitario, que debe ser tomada en cuenta en la configuración de los objetivos de intervención en el ámbito específico de la ordenación del territorio y, en general, de todas las políticas con influencia en el territorio. La orientación estratégica europea debe ser, por encima de todo, percibida como un importante instrumento coordinador de las políticas unionistas europeas entre los distintos Estados miembros y formadora de las políticas estatales e infraestatales de desarrollo económico-social sustentado, pasando por ello a revestirse de decisiva relevancia en lo que respecta al desarrollo espacial integrado del territorio de las diferentes Regiones de la Unión Europea y, por tanto, de la Península Ibérica. Esta Estrategia y la aplicación de sus opciones políticas en los diversos territorios nacionales no se afirma originariamente con carácter vinculante pero lo haya ganado aunque con su carácter estructuralmente orientativo, por compromisos de aceptación interestadual de los miembros de la UE. En cuanto a las políticas que dan el cuerpo espacial, que la forman muchas veces, en el caso de materias de atribuciones convergentes entre la Unión y los Estados, se basa en el principio de la subsidiariedad, todo razones que crecen para que su éxito dependa del grado de cooperación a establecer entre la Unión y los Estados y dentro de éstos, en general, entre todas las Administraciones con poderes de influencia territorial, especialmente a efectuar a través de la planificación territorial, regional y sectorial. Siendo así, hoy, “la cooperación es la llave de una política integrada de desarrollo, debiendo esta ser hecha entre las distintas políticas sectoriales, entre los responsables por éstas y los responsables del desarrollo espacial, así como de las políticas unionistas, transnacionales, regionales y locales. Es decir, por supuesto, deberá producirse una integración vertical.
En su aplicación, naturalmente que surgen conflictos de naturaleza territorial y temporal. De esta forma, y de acuerdo con la ETE, la cooperación deberá basarse en la articulación de las políticas europeas, nacionales y regionales, de acuerdo con sus propios principios. Una política integrada de desarrollo espacial, a escala de la UE, debe además combinar entre ellas las opciones políticas, desde luego para el desarrollo de las zonas de frontera, de forma que estas no se constituyan como obstáculos a su desarrollo. Las opciones se distinguen así, en función de su campo de aplicación territorial. La ETE preconiza varios escalones para la cooperación territorial. Éstos son el nivel Europeo, el nivel transnacional, desarrollado entre los Estados miembros, el nivel estatal o nacional y el nivel regional y local. A nivel de la UE, la aplicación de la ETE por las instituciones europeas puede aumentar la eficacia de las “políticas comunitarias”, al implicar el análisis de sus interacciones con el desarrollo espacial, en un proceso de vigilancia y adaptación permanente. La ETE está basada en hipótesis de largo plazo, aunque el desarrollo espacial puede tener, también, como objetivo un esfuerzo a realizar en términos de iniciativas de corto o desafío a medio plazo. Por consiguiente, se vuelve necesario evaluar las tendencias y los factores subyacentes en ella, para poder lanzar objetivos prospectivos adecuados, desde luego teniendo presente los puntos fuertes, los puntos débiles, las oportunidades y los riesgos posibles (análisis DAFO). De este modo, deben formar campo de análisis para su aplicación regional, la evolución demográfica y su distribución, la mundialización de la economía, la alteración de la estructura y de la localización de las actividades económicas y del mercado de trabajo, las alteraciones en los dominios de las tecnologías de los trasportes, telecomunicaciones, energía y el sector de la información, las políticas sectoriales y los proyectos de la UE, la eficacia de las redes urbanas y de las asociaciones, la ampliación de la UE y hasta sus relaciones con países terceros. En lo que respecta a la cooperación supraeuropea e internacional, la coherencia de los objetivos de la UE, teniendo presente la importancia y la dimensión continental del desarrollo espacial de Europa, implica que se lleva a la integración de los objetivos y de las opciones políticas de la ETE, en esa cooperación extendida, que los Estados de la UE pretenden aplicar, como tributo de ésta para las estrategias de desarrollo supra-europeas, sin prejuicio de no poder dejar de considerarse las soluciones y las perspectivas específicas de los países de la Europa Central y Oriental no unionistas.
2.La competitividad de los territorios en un mercado globalizado, abierto, depende mucho de la ordenación territorial de los recursos económicos y humanos, factor que, en el futuro, será cada vez más determinante en la viabilidad de las regiones. Es decir, entre los factores-clave de la planificación económica y territorial está la configuración espacial de los recursos y la ordenación del desarrollo. La utilización eficiente de recursos, que son escasos, implica una distribución territorial de los mismos, basada en un proyecto de ordenación orientado hacia el objetivo de conciliación de intereses contrapuestos a favor de una alternativa de desarrollo que favorezca al máximo cada región. Ahora, uno de los elementos más importantes en la estrategia de desarrollo son las redes de transporte, cuya ponderación debe tomar cuenta que, entre los elementos negativos de la posición de muchos territorios de la Península, se cuentan condicionamientos y dependencias externas a las regiones consideradas. En este ámbito, la dotación adecuada de infraestructuras de transportes y de comunicaciones adquiere importancia estratégica, debiendo efectuarse su disposición en red, para garantizar la fluidez de las relaciones internas y la conexión con las grandes redes de transporte, que unen los centros internacionales de producción, innovación y comercialización. La carencia estructural de redes de transporte adecuadas va, normalmente, acompañada, en las regiones donde esto ocurre, de la falta de una concentración de carácter urbano suficientemente integrada, y que por ello se encuentran en condiciones desfavorables, en relación a las áreas centrales europeas, que son el ejemplo de desarrollo de la Unión Europea. De hecho, la presencia en el territorio de una aglomeración urbana consolidada a escala europea es una de las condiciones tenidas, como señala la ETE, cada vez más como indispensable para la competitividad de ese territorio en el plano de los mercados internacionales, como polo privilegiado para la atracción de inversiones, innovación, cultura y desarrollo. Los desequilibrios territoriales pueden ser corregidos, total o parcialmente, por medio de intervenciones de las Administraciones públicas, que acostumbran ser dirigidas, en primer lugar, para la dotación de infraestructuras de transporte y comunicaciones, para crear mayor interrelación entre los territorios tradicionalmente más alejados de las redes principales de comercio y, también, encaminadas hacia la preservación del tejido de soporte de ciudades medias y pequeñas, todo traduciendo dotaciones descentralizadas de servicios y recursos públicos de carácter regional y local, que trazan facilidades a la poblaciones locales en su propio territorio y atraen inversiones privadas hacia el sector de los servicios. Actualmente, la creación de una red regional y unión a la redes peninsulares y europeas de transporte, aeropuertos, autovías, trenes de alta velocidad, todo es un factor clave para el desarrollo de los territorios peninsulares, sin lo que no podrían desarrollar adecuadamente sus potencialidades, estando alejados de los grandes centros de decisión política y económica, y, por tanto, en peligro de recesión y declive. Además de que las redes de transporte no solo deben estar ajustadas a las necesidades actuales, como también deben estar dimensionadas de manera que permitan la expansión del desarrollo territorial, para lo cual es fundamental prever y anticipar, correctamente, las futuras necesidades. Este es uno de los dominios donde la institucionalización de una cooperación ordenacional ibérica permanente más se impone.
3.La cooperación transnacional entre los diversos Estados unionistas europeos deberá tener, también, una preocupación de desarrollo espacial integrado. La cooperación entre Estados ya tuvo inicio con ocasión de la aplicación del Programa INTERREG II, donde se ensayó, por primera vez, la colaboración transnacional a la vuelta de proyectos en el ámbito de la estructuras comunes de organización, gestión y financiación. Se verificó, así, que la realización de programas operacionales revela gran interés por una cooperación transnacional de las colectividades regionales y locales (además facilitada por la Convención Marco Europea sobre la Cooperación Transfronteriza de las Colectividades o Autoridades Territoriales), con continuación en el INTERREG III y en la definición de un conjunto de condiciones, en que se busca, principalmente, las tareas de manutención de los espacios de cooperación apropiados, el refuerzo de la participación de las colectividades territoriales, regionales y locales en los procesos de decisión, la continuación de la promoción de proyectos espacialmente integrados, con el fin de garantizar los efectos de sinergia y la eliminación de cualquiera de los obstáculos estatales a la armonización transfronteriza y transnacional. En lo que respecta a la cooperación transfronteriza e interregional, las colectividades territoriales regionales y locales aparecen como la clave del desarrollo espacial. La ETE refiere que la realización de las opciones políticas requiere la manutención activa de intervenciones en los niveles regionales y locales, desde las de las pequeñas ciudades rurales hasta las de las regiones metropolitanas, con esas colectividades para la realización de los objetivos de la UE, a través de la cooperación mutua. Todavía, en la lógica de la ETE, los Estados deben examinar la necesidad de crear las bases de una coordinación transfronteriza, con repercusiones en los Estados vecinos, teniendo en cuenta los principios de la reciprocidad y de la igualdad. De este modo, tal coordinación debería basarse en la asociación y en la subsidiariedad en la escala local, regional e interestatal. En relación a la aplicación de la ETE en el interior de los Estados, adviértase que las autoridades responsables de la ordenación del territorio, a todos los niveles, actúan tanto a nivel externo, para planificar y aplicar las medidas transfronterizas, transnacionales e interregionales, como a nivel interno para definir la política de desarrollo espacial en su propio territorio (punto 184). Para ello, es necesario que los Estados tengan en cuenta los objetivos y las opciones políticas de la ETE.
4.La ETE busca una estrategia territorial europea como perspectiva de la ordenación del territorio. Reconoce las autoridades territoriales infraestatales como protectores de un desarrollo sostenible, de realización de la cohesión económica y social y partes motoras esenciales de la efectuación de las políticas sectoriales unionistas europeas, objetivando simultáneamente objetivos de desarrollo relativo y, también de equilibrio en la competitividad. Se exige un proceso interactivo ascendente y descendente, en que el territorio no es solo el soporte y el espacio de aplicación de las políticas, sino también es sobre todo un agente activo en la construcción de esas mismas políticas. La afirmación de la diversidad del territorio, de sus problemas y de sus capacidades de respuesta deben pasar a ser siempre tenidos necesariamente en cuenta en la formulación de las políticas y en su territorialización. Así, tendrá naturalmente que proteger y respetar su identidad.
5.En lo que concierne al futuro de la ETE, este es un documento que contiene opciones de política, que en el futuro, podrán configurar dos tipos de política regional y dos tipos de entidad destintas: una política de base regional, en la UE, que asegure la autonomía de los territorios regionales nacionales en la definición de estrategias propias de desarrollo económico y territorial, y con poder para decidir su destino, asociada a una entidad con poder para normalizar métodos, técnicas y especificaciones, y arbitrar entre países unionistas cuando se solicite; o una política regional unionista, que permita a la UE garantizar el equilibrio interterritorial del desarrollo económico y territorial a escala europea, y con poder limitado para decidir su destino, asociada a una entidad para poder intervenir en los territorios de sus Estados, imponer legislación (aunque bajo forma de transposición) y con capacidades para impedir intervenciones realizadas en territorios nacionales. Pero, siempre la ETE debe constituir una oportunidad de desarrollo para los territorios regionales, desde el punto en que sea ejecutada en la plena comprensión cooperadora de sus potencialidades.
6.Frente a los objetivos referenciados en la Estrategia o Esquema de Desarrollo del Espacio Comunitario (ETE), que implican que la ordenación del territorio a escala regional deba tener, en general, como objetivos fundamentales, por supuesto, la vertebración territorial y la cohesión económica y social, se vuelve a la cuestión fundamental del análisis de la aplicabilidad del documento en el caso español y de la península en general, que es un todo geoestratégico, es decir, de la compatibilización, en sus territorios, de las orientaciones preconizadas por la ETE, teniendo presente los objetivos definidos en los instrumentos de planificación territorial españoles y en los denominados estratégicos Programa Nacional de Política de Ordenación del Territorio, Planes Regionales, Planes Sectoriales y Planes Intermunicipales de Ordenación del Territorio portugueses, y además los objetivos de los planes de desarrollo económico-social, y la adecuación y adaptabilidad del actual sistema de elaboración del planeamiento territorial autonómico español y nacional portugués a la realización de esos mismos objetivos. Además, en lo que concierne en general a la ETE y a los enfoques de las materias de desarrollo en la Península Ibérica, que toquen en su área de integración, hay que decir que actualmente la integración de la estrategia europea de ordenación del territorio en la Península Ibérica ya no puede pasar solo por preocupaciones ligadas a la compatibilización de objetivos estratégicos, sino, simultáneamente, por la postura positiva de procurar las formas en como estos objetivos deberán ser implantados en el territorio y por la búsqueda de apoyo de cooperación y por la convergencia de intereses comunes entre los dos Estados ibéricos. Así, la cuestión que se plantea es la siguiente: ¿están los actuales sistemas de gestión territorial aptos para mediar y realizar este proceso de integración? ¿o deberán ser ellos mimos también objeto de reflexión? En el caso de España, anclado en la evidencia de que toda la acción del Estado es reorientable al horizonte de un territorio común, no puede dejar de corresponder a la Administración General española (en cuanto la Constitución no sea eventualmente alterada para viabilizar más poderes de ordenación territorial general en manos del Estado) una determinada tarea de regulación y asociación para participar en la coordinación y armonización de las acciones independientes de las diecisiete Comunidades Autónomas, como forma de compatibilizar las estrategias económicas y sectoriales nacionales con implicaciones en la ordenación del territorio, independientemente de la imposibilidad constitucional o no (ante la actual normativa constitucional, el TC ha lamentablemente interpretado en términos totalmente negativos la existencia de un poder ordenacional nacional), de erigir un Plan español global de ordenación territorial estratégico, al igual que orientador, porque no puede alejarse de los compromisos de la aplicación de los principios estratégicos expresados en la ETE para todo el territorio de España.
Constatase en el análisis del sistema de ordenación insuficiencias de normas de encuadramiento o en los planes territoriales en el dominio de la definición de los objetivos, para conformarlos con la idea de ETE, lo cual hay que reformar. Y identificase como principales problemas a superar, respecto al actual sistema de planeamiento en España, la conciliación entre el desarrollo económico, calidad de vida y ordenación territorial en el contexto de las políticas de la UE, desde luego del desarrollo regional y de las distintas estrategias territoriales, la repartición de las actividades económicas y de la utilización de los suelos en el conjunto del territorio, el planeamiento de redes de transporte y, sobre todo, la falta de coordinación de las acción de planeamiento, integral y sectorial, a nivel vertical y horizontal, y las de creación de mecanismos supraterritoriales de supervisión de la aplicación de los instrumentos, en un sistema de participación total de las entidades territoriales con atribuciones ordenacionales y planificadoras, a llevar a cabo por las autoridades públicas de los distintos niveles. En el caso de Portugal, el sistema actual de planeamiento portugués, enmarcado esencialmente en las Bases de la Política de Ordenación del Territorio y de Urbanismo (ley 48/98), Decreto-Ley 380/99 de 22.9 y Ley del Programa Nacional de Politica de Ordenación del territorio, regula la coordinación y la colaboración entre los niveles sectorial estatal, regional y municipal. Sin embargo, la falta de clarificación trazada por el escenario del adiamiento de la concretización territorial de la regionalización viene poner la tónica en la necesidad de crear espacios, procedimientos y otros instrumentos institucionales nuevos que favorezcan y contribuyan a la definición de objetivos y acciones a la escala adecuada. La compatibilización y la coordinación entre las políticas desarrolladas por la Administración general estadual y las políticas regionales y locales se configura como esencial para la viabilizar un proceso integrado a escala europea. Así, la construcción de instrumentos de acción eficaces que aseguren, a nivel regional y local, la continuación de los resultados del proceso de planeamiento estratégico, será indispensable. En este contexto, pueden abrirse a las entidades de coordinación y desarrollo regional portuguesas, aun comisiones periféricas del Ministerio de Ambiente, Ordenación del Territorio y del Desarrollo Regional, con atribuciones en el Planeamiento, nuevas oportunidades y espacios de intervención, preparando su evolución funcional para futuras entidades regionales representativas. La existencia de actuales cinco regiones-plan y de los actuales instrumentos de gestión territorial (IGT/IOT), así como la experiencia adquirida favorecen el replanteamiento del marco administrativo a nivel del planeamiento regional, en el sentido de la mayor desconcentración de la Administración, de la integración territorial de intervenciones sectoriales y mismo descentralización representativa, para dar mayor profundidad, participación, representatividad, legitimidad y coherencia a las intervenciones de los planes estratégicos. Destacaríamos, además, la necesidad de replantear los Planes portugueses Regionales de Ordenación del Territorio (PROT), en el marco de una política nacional de ordenación del territorio, formalizada en su Programa propio (PNPOT), aunque haya sido contradictoriamente la última pieza del sistema. A estos planes regionales interesaría incorporar nuevas visiones relativas a las redes regionales de infraestructura y de transporte, contribuyendo así, a una mejor cohesión del espacio nacional. De la misma forma, que apremia una revisión más flexible, no impeditiva del desarrollo y descentralizada y con promoción activa de participación y de integración de las nuevas opciones de planeamiento estratégico económico-social situado de los Planes Municipales de Ordenación del Territorio, que se asegura prioritaria, en la medida en que hay que ajustarlos a los nuevos enfoques y exigencias del desarrollo, teniendo presente particularmente el refuerzo y adecuación equilibrada de la componente ambiental, cultural y económico-social.
En los sistemas de planeamiento territorial español no se prevé en general, adecuadamente, la articulación con el planeamiento económico-social, en el sentido de la promoción territorializada del desarrollo económico regional, teniendo presente, por supuesto, los objetivos de la ETE. El sistema español es insuficiente o con mecanismos inadecuados de articulación con el Estado o entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que tienen lasatribuciones de ordenación integral del territorio. El sistema portugués lo prevé, pero los planesregionales así como los intermunicipales de ordenación territorial demasiado amplios y imprecisos e de naturaleza estratégica no son obligatorios para los particulares y, en gran medida fuera de las regiones autónomas, insulares, no existen con una perspectiva verdaderamente regional, de defensa de intereses infraestatales y supramunicipales, los primero más próximos de la visión estadual y los segundos de la mera adición de los intereses municipales envueltos, todo porque no funcionan aun órganos representativos de regiones en el Continente. Traducen en general una mera aplicación tecnocrática de la visión estatal para el nivel infra-estatal. Y este sistema está, por la experiencia vivida, fuera de garantías de respeto por las orientaciones ETE, revelándose ineficaz y sin la debida articulación, con ausencia de reconsideración por ellas, por ser muy reciente el cumplimiento del viejo comando constitucional que, hace mucho, imponía la elaboración de un plan nacional de ordenación del territorio, que tenia que servir objetivos de coherencia global del sistema y de conformación de éste con la ETE y que ahora implica un doble y difícil trabajo revisor, en contra-corriente e los planes intermedios y solo después en vía descendiente para los municipales, trabajo que sin regionalización representativa siempre será deformante, lenta y en grande parte inadecuado. En la Península y en general, hay ausencia de mecanismos articuladores de la intervención pública con real interferencia en el diseño del territorio, entre las regiones españolas, el Estado español, el Estado portugués y las Comisiones de Coordinación Regional dependientes de éste, pese la existencia ya de una organización cooperativa oriunda de los Convenio Europeo y Luso-Español sobre cooperación “transfronteriza” entre entidades infraestatales, aunque este inexplicablemente restringido a las CCAA de frontera y al territorio continental portugués (interfronteriza).
6.Las bases para un desarrollo territorial sostenible de los Estados y de las Regiones se encuentra hoy, enmarcado por elementos legislativos de ámbito nacional y europeo. Sin embargo, el proceso de aplicación de los instrumentos de ordenación territorial es, todavía, deficitario, habiendo alguna dificultad de articulación entre los distintos niveles de decisión con responsabilidad en materia de desarrollo territorial y ambiental. Ahora, la política territorial de los Estados y regiones peninsulares se encuentra apoyada en un conjunto de normas jurídicas, planes, programas y acciones, desarrolladas por las Administraciones públicas, muchas de ellas apoyadas en las políticas unionistas europeas con preocupaciones de desarrollo sostenible. Además, nos encontramos un poco en fase de experimentación. Es preciso pasar más allá de esta fase en materia de políticas territoriales, incluso de políticas urbanas, y consagrarlas como pilares de las nuevas políticas regionales y de ordenación del territorio. El gran objetivo de la política de ordenación del territorio es la plena integración de todas las acciones promovidas por las Administraciones Públicas, de modo que garantice el desarrollo territorial sostenible, integrado y armonioso entre las diferentes regiones de los dos Estados peninsulares y entre estos y el restante espacio europeo. En lo que respecta a la cooperación internacional ibérica, se hace necesario llevar a la integración de las orientaciones de la ETE en las estrategias de desarrollo supraeuropeas. La cooperación a desarrollar deberá tener presente la importancia de la dimensión peninsular del desarrollo espacial de todo el territorio de España y Portugal, es decir, la profunda unidad y compactibilidad del desarrollo peninsular, con la búsqueda concertada de financiación para los proyectos de desarrollo espacial articulados en el plano físico y de los intereses comunes, dada la conexión continental propiciada por España y la marítima, atlántica, propiciada para muchas regiones españolas de frontera, por parte de Portugal, como es, por ejemplo, el caso de Sines, de potencialidades que siguen inexploradas con perjuicio para ambos los Estados y pueblos. En el caso español, como en el portugués, hay legislación suficiente sobre la ordenación territorial. Todavía, los sistemas no siempre inspiran las políticas de ordenación del territorio peninsular, en general, frente a la ETE, de modo que la definieran claramente, como sus finalidades específicas, en el ámbito del desarrollo económico y social, del refuerzo de la cohesión territorial. Es decir, organizando el territorio, procurando atenuar las disimetrías regionales, asegurando la igualdad de oportunidades de los ciudadanos en el acceso a las infraestructuras, equipamientos, servicios y funciones urbanas, de la valorización integrada de las diversidad de los territorios regional, de la protección y valoración de las potencialidades del espacio rural, impidiendo la desertificación e incentivando la creación de oportunidades de empleo y de la racionalización, rehabilitación y modernización policentradora de los centros urbanos, como la promoción de la coherencia de los sistemas en que se insertan, y de la rentabilización de las infraestructuras, evitando la extensión innecesaria de los perímetros urbanos y racionalizando los aprovechamientos de las áreas intersticiales. El desarrollo deberá ser efectuado a través de la articulación de los distintos niveles de planes, que abarca, directa o indirectamente, el nivel territorial. En el dominio del planeamiento regional, la valoración y el desarrollo equilibrado del territorio pasa, en primer lugar y sobre todo, por la articulación entre los distintos niveles, y segundo, por respetar el principio relacional de la subsidiariedad, y por último, por la integración y conciliación de la diversidad sectorial del planeamiento. Varias de las finalidades específicas ligadas a los objetivos de ordenación en los contextos nacionales, están vinculadas a los objetivos de la política de la UE, particularmente en lo que dice respecto al desarrollo económico y social y a la promoción ambiental.
7.En términos de interpretación oficial de marco institucional y de división de atribuciones, España establece que las CCAA son las titulares de las competencias, en materia de Ordenación Territorial, tanto en el ámbito de los poderes legislativos como de los ejecutivos. De cualquier modo, la Administración Estatal mantiene ciertas atribuciones expresas que son determinantes en la configuración territorial, es decir, para la Ordenación del Territorio, desde las grandes infraestructuras de transporte y de comunicaciones, a los aspectos básicos de la política ambiental y su planificación y al detener el planeamiento hidrológico y de la orla costera. De aquí resulta que el hecho de el Estado no poseer, o no ejercer formalmente, atribuciones específicas en materia de ordenación del territorio origina imposiciones, fáctica o jurídica, de soluciones y falta de coordinación entre la normación territorial de las Comunidades Autónomas, pudiendo éstas aparecer como espacios aislados, sin relación con territorios circundantes, lo que produce efectos internos de frontera contrarios a la cohesión territorial que debe perseguir la ordenación territorial. Las atribuciones estatales con incidencia en la ordenación del territorio condicionan y limitan bastante las soluciones ordenacionales de las Regiones, al tratarse de elementos con impacto territorial, muchas veces de gran significado en la estructuración general del territorio. En este sentido, conviene reafirmar la idea expresa por el Tribunal Constitucional de que la Ordenación del Territorio es menos una técnica determinada y más una política, en que detienen los poderes convergentes distintas Administraciones, que deben ser implícitamente admitidas y tienen de cooperar para conseguir efectuar una intervención coherente sobre el territorio implicado. O sea, se exige un foro de coordinación de las distintas políticas regionales de ordenación del territorio, junto con las políticas estatales con incidencia sobre éste, basado en mecanismos de solidaridad, cohesión territorial y unidad del todo. En este sentido, hay que abordar las iniciativas necesarias para la constitución de un ámbito de reunión y debate hiperbólico y permanente entre las Administraciones englobadas, para impulsar, entre otras cuestiones, el desarrollo territorial y la aplicación de la ETE y que, ante las instituciones europeas, están representadas con una posición asociada entre el Estado y las CCAA y, además de eso, integrando la representatividad extendida peninsular, esto es, también el Estado portugués, subiendo de una primera abordaje intra-administrativa española (CIOT) para una abordaje internacional peninsular (COPOT). La ETE es un documento que pretende apuntar, precisamente una orientación articuladora en términos de coordinación no solo transfronteriza pero también transnacional entre las Regiones de los Estados de la UE y de estos con las de terceros países vecinos, en la medida en que los problemas de coordinación entre las regiones de los distintos Estados unionistas aparecen normalmente agravados cuando se comparten fronteras con regiones de Estados ajenos a la UE.
Cuadro: gráfico DAFO sobre la cooperación territorial ibérica:
DEBILIDADES AMENAZAS
-Complejidad dispersora del -eliminación de las manos del Estado
atribución Sistema de poderes territoriales, español de poderes concurrentes
generales de OT (exclusividad de la OT
en las CCAA)
-Situación periférica europea
FORTALEZAS OPORTUNIDADES
-Integración total en la UE -adhesión de los Estados a la ETE
-Eliminación de fronteras internas -manutención de objetivos de cohesión,
-Experiencia europea de éxito con políticas incentivadotas unionistas
en el funcionamiento de EAI -legislación e finalización de normación
(v.g., gestión conjunta de grandes ríos) planificadora en general
-experiencias recientes de cooperación
ibérica con éxito
(.v.g., Convenio sobre ríos internacionales)
Es urgente que, en general, en los Estados peninsulares, se tenga como cuestión más importante a resolver, la intervención global de colaboración y cooperación de los agentes públicos territoriales, en la búsqueda de soluciones, no solo desconflictuantes, sino permanentemente convergentes con los intereses dinámicos y las competencias estáticas de todos. Y, aquí, una entidad pública paraindependiente puede tener una función importante a desempeñar. Los Estados peninsulares han definido varios niveles de Administración, donde cada uno tiene sus objetivos, instrumentos y ámbitos de acción fijados, pero si es, política y administrativamente, importante definir las “fronteras” de la subsidiariedad vertical, también es fundamental construir y afirmar, permanente, e institucionalmente, la solidaridad interestatal e interpeninsular, por supuesto, en este campo de desarrollo económico y territorial, que exige amplia y permanente actuación de cooperación estructurada.
Cuadro C ?. Organización institucional de la cooperación territorial peninsular
La eficacia constitutiva y aplicativa depende de la participación y de la colaboración de todos los implicados en la temática territorial, igual que, y hasta sobre todo porque sus competencias no siempre coinciden, la mejor fórmula que la concretiza, sin bloqueo, fricciones de fronteras competenciales, errores o inercias de algunos, pasa por la institucionalización de entidades de naturaleza interadministrativa de Ordenación del Territorio, tanto a nivel interno como Ibérico, que permita la colaboración técnica permanente de Estados y Regiones, con composiciones y objetivos pensados para la realización de la teleología funcional, la que son llamadas a responder órganos nacionales complementados en la cúpula con una Agencia o Comisión Peninsular de Ordenación del Territorio, que, a nivel supraterritorial prepare las soluciones, dirima conflictos, articule y actúe en general, introduciendo principios cooperativos naturales y eficaces en la elaboración, participación, ejecución y control de la aplicación del planeamiento territorial.
BIBLIOGRAFIA Bertrand XXX
ALEXANDRE, Paulo (1999) –A Integração Espacial: Economías de Rede e Inovação. Lisboa: Instituto Piaget,
ALONSO, W. (1967) –Location and Land Use. Cambridge: Harvard University Press, Mass, 1964; - " "A reformulation of Classical Location on Theory and Its relations to Rent Theory". In Papers of the Regional Science Association. Vol.19
ALVERTI ROVIRA, E (1993) -Relaciones entre administraciones públicas. La nueva ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común. LEGUINA VILLA. J.. e SÁNCHEZ MORÓN, M. (Dir). Madrid: Tecnos
ALVES, Demetrio (1995) - "Os Problemas do Planeamento a Nível Local e as suas Ligações com os Restantes Níveis de Planeamento". In Estratégia e Planeamento na Gestâo e Administraçâo Pública. Lisboa: ISCSP
ANTUNES, António Pais (1996) –Lições de Planeamento Territorial: conceitos e principios Fundamentais. Texto plicopiado. Departamento de Engenharia Civil, Faculdade de Ciencias e Tecnologia, Universidade de Coimbra
ÁVILA ORIVE, J.L. (1993) –La ordenación del territorio en el País Vasco: Análisis, Ejercicio y Delimitación Competencial. MADRID: Civitas, Instituto Vasco de Administración Pública
AYDALOT, P. (1985) – Économie Regional et Urbaine. Paris: Economica; (1984) -Crise et Espace. Paris: Economica
BARBOSA, António S. Pinto de (1998) –Economía Pública. Lisboa: McGraw- Hill
BARRETO, António (1998) – A Situação Social em Portugal, 1960-1995. Lisboa: ISC
BASSOLS COMA, Martín (1982) -"Ordenación del Territorio y cuencas hidrográficas". Revista de Derecho Urbanistico, n.º 80
BELLEN, H. (2002) -Indicadores de Sustentabilidade: Uma análise Comparativa, Universidade Federal de Santa Catarina, Santa Catarina,
BERRY, B. J. L. (1964) -"Aproaches to regional Analisis: ´A synthesis´". In Annals of the Association of American Geographers, nº 54
BERTRAND, C., y BERTRAND. G. (1992): " ", GEODOC. n.° 37
BILHIM, João (2000) – Ciencia da Administração. Lisboa: Universidad Aberta
BOSQUE MAUREL, Joaquín -"Prólogo". In SOTELO NAVALPOTRO, J.A. (1999). Modelos de Organización y desarrollo regional. Madrid., UCM/Oxford U.P.,
BOUDEVILLE, J. (1968) –L´espace et les pôles de croissance. Paris: PUF
BRITO, António José dos Santos Lopes de (1997) –A protecção do Ambiente a os Planos Regionais de Ordenamento do Territorio. Coimbra: Almedina
BRUCE MILLAN (1997) -Comunicación EUROPA 2000.Site UE
CABRITA, Eduardo (1998) –Descentralizaçao Regionalização e Reforma Democrática do Estado. Lisboa: Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território Comissão de Apoio à Reestruturação do Equipamento e da Administração do Territorio
CAMPESINO FERNÁNDEZ, A. J. - "Políticas urbanísticas 1979 – 1998". In MÁRQUEZ MELLA, J.M. (Coord.) (1998). In Economía y política regional en España ante la Europa del siglo XXI. Madrid: Akal
CARAMELO, Sérgio; FERMISSON, João (1999) -"Política regional e ordenamento do territorio europeu: o EDEC". In Regiõnes e Cidades na União Europeia. Coimbra: APDR
CARVALHO, Virgílio de (1998) –Regionalização do Continente: Informação que tem faltado. Lisboa: Sociedade Histórica da Independencia de Portugal
CEMAT (2000) -Stratégie commune d'aménagement et de développement durable pour l'Europe". 12.ª CEMAT, realizada en Hanover, en la Alemania, a 7 y 8 de septiembre
CHRISTALLER, W. (1996) –Central Places in Southern Germany. (Tradución del alemano de 1933, por Carlisle W. Bassin). Prentice-Hall: Englewood Cliffs
CLIMENT BARBERA, J. (1998) -"La cooperación estatal y autonómica en los servicios municipales". In Tratado de Derecho Municipal. Santiago MUÑOZ MACHADO (Dir.), Tomo I, Madrid: Civitas
CONDESSO, F. (2005) –Ordenamento do territorio: Administração e Políticas Públicas, Directo Administrativo e Desenvolvimento Regional. Lisboa; (1988) -Caminhos da Europa. Lisboa: IPSD; (1995) -Direito à Informação Administrativa. Lisboa: P.F.; (1997) -Direito de Acesso à Informação Administrativa. Lisboa: Universidade Moderna; (1998) -Europa: A força da Interdependencia (Política Comunitária da Coperação). Lisboa: IPSD, (1999) -Direito do Urbanismo: Noções Fundamentais. Lisboa. Quid Juris?; (2001) -"Os fundamentos Conceptuais do Ordenamento e Planificação do Territorio e a ETE". In III Congreso Internacional de Ordenación del Territorio: Política regional, urbanismo y medio ambiente. FUNDICOT, Gijón, España, 3 al 6 julio; (2000) -"Situación actual de la ordenación del territorio en la península ibérica". In V Congreso Internacional sobre "Fronteras del desarrollo y desarrollo de fronteras". Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Extremadura. Cáceres, 30 y 31 de Octubre; (2001b) -Direito do Ambiente. Coimbra: Almedina; (2009) -"El encuadramiento orgánico y de gestión y el modelo jurídico fijado para la administración del agua en Portugal". In I Seminario iberoamericano sobre planificación y gestión del agua en áreas metropolitanas. Madrid:Univ Autónoma, Mayo
COSCULLUELA MONTANER, Luis (1991) –Presupuestos constitucionales de las competencias urbanísticas". In Estudios sobre la Constitución Española: Homenaje al profesor Eduardo García Enterría. Madrid: Civitas
CRAVINHO, João (1998) –Descentralização Regionalização e Reforma Democrática do Estado. Lisboa: Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, Comissão de Apoio à Reestruturação do Equipamento e da Administração do Território
CRUZ, João Beicard (1995) -"Planeamento e Administração do Território". In Estratégia e Planeamento na Gestão e Administração Pública, Fórum 2000; – Renovar a Administração. Lisboa: ISCSP; (1995) -"Relações do Planeamento Regional com os outros níveis de Planeamento". In Fórum 2000: Estratégia e Planeamento na Gestão e Administração Pública. Lisboa: ISCSP
CUADRADO, J.R.; MANCHA, T.E .GARRIDO, R. (1998) –Convergencia regional en España. Madrid: Fundación Argentaria
CUPETO, C., ABELHA, H. (2006)-Agenda 21: Perder ou Ganhar, Seminário Agenda 21 no Baixo Alentejo, Beja: Instituto Politécnica de Beja
CUPETO, C. -(2004) Comunicação e Desenvolvimento Sustentável, Semanário Económico, Dezembro; (2004) -Comunicação, Participação e Acesso Informação para a Sustentabilidade, 1º Curso Internacional de Verão sobre A Sustentabilidade é Possível. Barba; (2005) -Desafios Emergentes da AG21L: do conceito à Prática em Portugal Agenda 21 Local::Partilhar, Participar, Operacionalizar, Oeiras; (2004) -Viver Bem nas Cidades, Semanário Económico, Dezembro
CUPETO, C., GUERRA, M. (2001) -Agenda 21 Local Estratégia de Desenvolvimento e Qualidade de Vida, Seminário - Desenvolvimento para a Sustentabilidade, Leiria
DOMPER FERRANDO, Javier (1992) -El Medio Ambiente y la intervención administrativa en las actividades clasificadas. Vol. I: Planteamientos constitucionales. Madrid: Civitas
ENÉRIZ DE OLAECHEA, Javier (1991) –La Ordenación del Territorio en la legislación de Navarra. Oñati: Civitas, Instituto Vasco de Administración Pública
ESTEBAN MORATILLA, Fernando (1999) –La estrategia Territorial Europea y las implicaciones para España. Lições policopiadas ao Curso de "Planificación y Desarrollo Sostenible". Universidade de Cáceres, 15 a 19 de Novembro.
ESTEBAN, J.M. (1994) -"La desigualdad interregional en Europa y España: descripción y análisis". In Crecimiento y convergencia regional en España y Europa. Esteban, J. E. Vives, X. (coord.). Madrid: Instituto de Análisis Económico
EUROPEAN COMMISSION (1997) -The meaning of ‘spatial planning’.Luxemburg:OPOCE
FÉRNANDEZ FARRERES, Germán (1991) -"Colisiones normativas y primacía del derecho estatal". In Estudios sobre la Constitución Española: Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterríía. Vol.I, Madrid: Civitas
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón (1976) -"El sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas". In Revista de Estudios de la Vida Local, n.º201
FRIEDMANN, J. (1972) -"The spatial organization of power in the development urban systems". In Development and Change, nº 4
FRIEDMANN, J. e WEAVER, C. (1981) –Territorio y función: La evolución de la planificación regional. Madrid: Instituto de estudios de Administración Local
GAGO LLORRENTE, V. (1988) –"El Planeamiento Territorial en la Comunidad de Madrid". In El espacio metropolitano. (Colección de Temas de Administración Local), n.º 39, Granada: Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Interprovincial
GARCÍA ÁLVAREZ, Antonio (1981) -"La Ordenación del Territorio en el Estado de las Autonomías". In Estudios Territoriales, n.º 1
GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1985) -"El ordenamiento estatal y los ordenamientos autonómicos: sistema de relaciones". In Estudios sobre las Autonomías Territoriales. Madrid: Cívitas; (1985) -La cuestión regional: una reflexión". In Estudios sobre Autonomías Territoriales. Madrid: Cívitas
GASPAR, Jorge (1998) -"O novo ordenamento do territorio: geografía e valores". In Dinamismos sócio-económicos e reorganização territorial: processos de urbanização e reestruturação produtiva. Coimbra: Instituto de Estudos Geográficos
GODINHO, R. M. C. (2004) -Desenvolvimento Sustentável: As cidades como solução, Núcleo de Pesquisa em Tecnologia da Arquitectura e Urbanismo, São Paulo
GONZÁLEZ HABA, José Luis y MARTÍNEZ DIEZ, Roberto -"Ordenación Territorial en una nueva situación". In Estudios Territoriales, n.º 19; (1980) -"Ordenación Territorial en una nueva situación". Ciudad y Territorio, n.º1
HALL, P. (1993) -"Forces Shaping Urban Europe". Urban Studies, Vol.30, nº 6, Junho (1992) –Urban and Regional Planning. London: Routledge
HERMANS, K. (2004) -Agenda 21 Local: Orientações Metodológicas para a Construção e Avaliação, Ceará, Fundação Konrad Adenauer
HERRERA, F. (1998) – El sistema de ciudades en Europa y España: Desarrollo urbano y estrategia de política territorial. Madrid: Alfa Delta
HEWITT (1995) -Guia Europeu de Planeamento para a Agenda 21 Local - Como Implementar o Planeamento Ambiental a Longo Prazo com vista à Sustentabilidade, [s.l.], ICLEI
HILLDEBRAND, A. (1996) –Política de Ordenación del Territorio en Europa. Sevilla: Universidad de Sevilla, Consejería de Obras y Transportes de la Junta de Andalucía
IHOBE (2004) -Agenda 21 Local Comunicar para Avanzar, Manual de Estratégias de Comunicación Durante el Processo. Bilbao, Govierno Vasco
ISARD, W. (1956) –Location and Space economy. Boston: MIT, 1956.
KRUGMAN, P. -"Increasing Returns, Monopolistic Competition, and Internacional Trade". Journal of Internacional Economics, nº 9.
KUKLINSKI, A. (1970) -"Regional development, regional policies and regional planning". In Regional Studies, Vol. IV
LACAZE, J. P. (1998) –O Ordenamento do Territorio. Lisboa: Instituto Piaget
LOBO, Costa; PARDAL, Sidónio; CORREIA, Paulo; LOBO, Margarida (1995) –Normas Urbanísticas: Princípios e conceitos fundamentais. Vol. I, 2ª Edição, Lisboa: DGOT/UTL
LOPES, António Simões (1987) –Desenvolvimento Regional: Problemática, Teoria, Modelos. 3ª Ed. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian
LÓPEZ MENUDO, Francisco (1994) -"Planteamiento Constitucional del Medio Ambiente: Distribución de Competencias Estado-Comunidades Autónomas". In Cuadernos de Derecho Judicial, Protección Administrativa del Medio Ambiente. Vol. XXVIII, Madrid: Consejo General del Poder Judicial
LÓPEZ RAMÓN, Fernando (1995) -Estudios jurídicos sobre Ordenación del Territorio. Pamplona: Aranzadi
MAGALHÃES, F., NUNES DA SILVA, F., SILVESTRE, S. (1997) -"O Ambiente Urbano e o Desenvolvimento Sustentable". Coimbra: Seminário de Investigação em Engenharia, Arquitectura e Planeamento Urbano
MARTÍN MATEO, R. (1980) -"La Ordenación del Territorio y el nuevo marco institucional". REVL, nº 106
MARTÍN REBOLLO, Luis (1993) -"La Ordenación del Territorio: una función autonómica entre las competencias estatales y la autonomía local". In Instituciones Autonómicas: Estudios sobre el Derecho de la Comunidad de Cantabria. Santander: Universidad de Cantabria, Asamblea Regional de Cantabria.
MARTÍNEZ DÍEZ, Roberto (1983) -"Pasado, Presente e Futuro de La Ordenación del Territorio en España". Ciudad y Territorio, nº 1
MATOS, António de Jesús Fernández de (2000) –Ordenamento do Territorio e Desenvolvimento Regional. Tesis Inédita defendida en la Universidad da Covilhã (cedida por cortesía); (1997) –"Beira Interior: desenvolvimento ou subdesenvolvimento". In Perspectivas de Desenvolvimento do Interior: Debates, Presidencia da Republica. 2ª Ed., Lisboa: INCM
MCLONGLIN, J. Brian (1971) –Planificación urbana y regional. Madrid: IEAL
MELO, João de; PIMENTA, Carlos –Ecologia e Ambiente. Lisboa: Difusão Cultural, 1993.
Méndez, Ricardo (1997) –Geografía Económica. Barcelona:Ariel Geografía
MENÉNDEZ REXACH, A. (1992) -"Coordinación de la ordenación del territorio con políticas sectoriales que inciden en el medio físico". Documentación Administrativos, IV: Administración y Constitución: El Principio de la Coordinación, nº 230-231, Abril-Septiembre
MORA ALISEDA, J. (1992) –La Organización del Territorio Extremeño: Economía, Población y Medio Físico. Cáceres: JMA
MILLAN, Bruce (1991) -Introducción a la Comunicación EUROPA 2000. Comisión Europea
MOREL OCANA, Luis (1992) -"La coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas con la Administración local", Documentación Administrativa, nº 230-231
MUÑOZ MACHADO, Santiago (1982) -Derecho Público de las Comunidades Autónomas.Vol.I, Madrid: Civitas
ONU, PNUD (1999) -Relatório de Desenvolvimento Humano 1999. Lisboa: Trinova Editora
PARDAL, Sidónio (1995) -"Gestão Urbanística: Os problemas e a prática do urbanismo: limites e alcances da intervenção municipal". In Gestão Autárquica: um desafio, uma aposta (Ciclo de conferências 1994). Lisboa: CCRLVT
PAREIO ALFONSO, Luciano (1987) -"La organización administrativa de la Ordenación del Territorio". RDU, nº 105, octubre-diciembre; (1981) -"El Urbanismo ante el Derecho". Revista de Derecho Urbanístico, n.º 71; (2003) -Derecho Administrativo: Instituciones, bases, Fuentes, Organización y Sujetos, Actividad y Control. Madrid: Ariel Derecho; (1985) -"La ordenación el territorio: un reto para el Estado de las Autonomías".Revista de Estudios de la Administración Local e Autonómica, n.º226. Madrid
PEARCE, David (1998) –Economics and Environment: Seáis on Ecological Economics and Sustainable Development.. Aldershot:: Edgard Elgar Publishing
PEREIRA, António dos Santos; ALVES, Manuel Brandão; REIGADO, Felisberto Marques; COSTA, Pedro Gomes (1998) –Regionalização: Textos oportunos. Covilhã; Universidade da Beira Interior
PERESTRELO, M. (2000) -"Prospectiva, Planeamento Estratégico e Avaliação". IV Congresso Português de Sociologia, Sociedade Portuguesa, Coimbra, APS
PÉREZ ANDRÉS, António Alfonso (1998) –La Ordenación del Territorio en el Estado de la Autonomías. Madrid, Barcelona: Marcial Pons
PINTO, A. (2005) -Sistemas de Gestão Ambiental - Guia para a Sua Implementação. Lisboa: Edições Silabo
PORTUGAL, IPAMB (1993) –Agenda 21 e Outros Documentos Aprovados na Conferência das Nações Unidas para o Ambiente e Desenvolvimento. Lisboa: Instituto de Promoção Ambiental
PORTUGAL, MAOT (2000) –Relatório do Estado do Ordenamento do Território 1999. Lisboa: DGOTDU; (2000) -Portugal: Plano de Desenvolvimento Regional 2000-2006. Lisboa: MP; (1995) -Portugal: Posição no Espaço Europeu: uma Reflexão Prospectiva. Riveiro, J. Félix (Coord.). Lisboa: DDP, Núcleo de Informação e Comunicação
REIGADO, F. M. (2001) -"Desarrollo Regional, Investigación y Sostenibilidad". In Máster Internacional en Desarrollo local e Estrategias Medioambientales y II Simposio Internacional sobre Planificación y Desarrollo Sostenible, 29 a 31 de Março de 2001. Universidad de Cáceres, facultad de Filosofía y Letras, Departamento de Geografía y Ordenación de Territorio; (2000) -Desenvolvimiento e Planeamento Regional: Uma abordagem sistémica. Lisboa: Editorial Estampa
RICHARDSON, H.W. (1986) –Economía regional e urbana. Madrid: Alianza; (1973) -Economía Regional: Teoría de la localización, estructuras urbanas y crecimiento regional. Barcelona: Vincens Vives (versão inglesa: 1968)
RIO, C. del ; CUADRO ROURA, J.R. (1994) –Territorios en Transformación. Madrid:Feder, CSIC
ROMÁ PUJADAS e JAUME FONT (1998) –Ordenación y Planificación Territorial. (Colección Espacios y Sociedades, Serie Mayor nº8). Madrid: Editorial Síntesis
ROSA, M. (2002) -Conceptualização do Desenvolvimento Sustentável a sua operacionalização no âmbito da Governação local através dos Planos Municipais de Ambiente, Universidade Nova de Lisboa
RUEDA, S. et al. (1998) –La ciudad sostenible.. Barcelona: Centre de Cultura Contemporánea de Barcelona, Institut d´Ediciones de la Diputación de Barcelona
SÁ, Luís (1994) –As Regiōes, a Europa e a Coesão Económica e Social. Lisboa: Ediçōes Cosmos; (1997) -"Modelos Políticos de Regionalização: Sobre os ´Modelos´ Para Portugal". In Regionalizaçao e desenvolvimiento. Lisboa: ISCSP
SABY, B. e SABY, D. (1997) –As grandes Teorias Económicas. Porto: Ediçōes ASA
SAENZ DE BURDAGA, Gonzalo (1982) -"Sentido de la Ordenación Territorial en la España actual". In Estudios Territoriales, n.º 7
SÁENZ DE BURUAGA, Gonzalo (1982) -"Sentido de la Ordenación Territorial en la España actual". In Estudios Territoriales, n.º7. Madrid
SAINT-JULIAN, M.T. (1985) –La difusión Spatial des innovations. Montpellier : GIP-RECLUS
SALLEZ, Alain (1986) -"Planification Spatiale et planification stratégiqe". Revue d´Economie Régionale et Urbanie, nº 10-11
SANCHEZ MORON, Miguel (1992) -"La coordinación administrativa como concepto jurídico". Documentación Administrativa, nº 230-231, abril-septiembre
SANTOS DIEZ, Ricardo e CASTELAO REDRÍGUEZ, Julio (1999) –Derecho Urbanístico: Manual para Juristas ey Técnicos. 3ª. Ed., Madrid: Abella, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados
SARAIVA, João (1996) –Poder Local: Revista de Administração Democrática, nº 128. Lisboa: Editorial Caminho
SCHMIDT, L. (2005) -Autarquias e Desenvolvimento Sustentável - Agenda 21 Local e Novas Estratégias Ambientaiss. Lisboa: Fronteira do Caos
SCOTT, A. (1985) -"Procesos de localización, urbanización y desarrollo territorial: un ensayo exploratorio". Estudios Territoriales, nº 17
SEABRA, Maria João (1995) -"Vizinhança Inconstante: Portugal e Espanha na Europa". Cadernos do Lumiar, nº5. Lisboa: Instituto Estudos Estratégicos e Internacionais
SIEDENTOFF, Heinrich (1994) –"Condicionamientos Institucionales de una Política Europea de Ordenación del Territorio". In Revista Aragonesa de Administración Pública, número acerca de Condiciones Institucionales de una Política Europea de Ordenación del Territorio. Zaragoza
SILVA, S. (2007) -Agenda 21 Local um Sistema de Indicadores de Qualidade, Tese de Doutoramento, Universidade de Évora
SIMŌES LOPES, A. (1995) –Desenvolvimento Regional: Problemática, Teoria e Métodos. 4ª Ed. Lisboa: Ed. Fundação Calouste Gulbenkian
SOTELO NAVALPOTRO, José A. –"Modelos de organización y desarrollo regional. Madrid". Rev. Del Observatorio Medioambiental del Instituto Universitario de Ciencias Ambientales, IUCM, s/d.; (1999) -Modelos de Organización y desarrollo regional., Madrid:, UCM/Oxford U.P.
SOUSA, F.F. (2000) -"Articulação economia, territorio e cidadão resume bem-estar nacional". Economia Pura, nº20
STÖHR, W.B. (1981) -"Development from below: the bottom-up and periphery-inward development paradigm". In Development from above or below?. Stöhr and Fraser taylor, D.R. (Ed.), John Wiley & Sons
TOMÁS-RAMON FERNÁNDEZ –Manual de derecho urbanístico. 14ª Ed.
TORRES RIESCO, Juan Carlos (1982) -"Propuestas para una política de Ordenación del Territorio en España". In Estudios Territoriales. n.º 8
VAZ, Leopoldo –"O Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário". In Revista de Associação dos Urbanistas Portugueses, n.º 4.
VÁZQUEZ, A. (1988) –“El cambio del modelo de desarrollo regional y los nuevos procesos de difusión en España”. Estudios Territoriales, n.º20, 1986. –Desarrollo local: Una estrategia de creación de empleo. Madrid: Pirámide, 1988.
VELOSO, Irene (1997) -"Perspectivas de desenvolvimento do Interior (algumas considerações)". In Perspectivas de Desenvolvimento do Interior: Debates. 2.ª Edição, Lisboa: INCM, 1997.
VVAA (1995) –As Regiões de Fronteira: Inovação e Desenvolvimento na Perspectiva do Mercado Único Europeu. CAVACO, Carminda (coord.). Lisboa: Centro de Estudos Geográficos, Universidade de Lisboa
VVAA (1996) –FORUM 2000, Renovar a administração e desenvolvimento. Lisboa: Instituto Superior de Ciencias Sociais e Políticas,
WILLIAMSON, J.G. –Analysis Regional. (Tradución de Regional Inequility and the Process of Development:: A Description of the Patterns. London: EDCC, 1965). Madrid: Tecnos, 1970
VVAA (2000) -Para um perfil da Sustentabilidade Local Indicadores Comuns Europeus: Relatório Técnico, Lisboa, Comissão Europeia
LOS PRINCIPIOS ORIENTADORES DA LA NUEVA POLÍTICA TERRITORIAL EUROPEA (ETE/EDEC) Y LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
La Ordenación del Territorio es concebida como vía para obtener la atenuación de las asimetrías regionales, en una progresiva de perecuación territorial, en orden a la realización de la cohesión económica y social, concomitante con la realización del desarrollo equilibrado y sostenible.
La Estrategia Territorial Europea expresa orientaciones para la integración en las políticas nacionales y infraestaduales, sin cuestionar las atribuciones y entidades existentes en los Estados y con la manutención de las competencias de las Instituciones responsables por las políticas comunitarias.
La cooperación territorial interadministrativa, en el respecto por el principio de la subsidiariedad debe, construirse en una base voluntaria, entre, por un lado, las administraciones responsables por las políticas sectoriales y entre estas y las incumbidas de la planificación territorial, a todos los niveles (cooperación horizontal) y, por otro lado, entre las políticas en el ámbito comunitario y las de nivel transnacional, regional y local (cooperación vertical).
Esta cooperación, que es llave para una política de desarrollo territorial integrado, configura una más valía con relación a la implementación aislada de las políticas sectoriales, imponiendo no solo, política y administrativamente, la definición de las fronteras de la subsidiariedad vertical, como también la fundamental construcción y afirmación, permanente y institucionalmente, de la solidariedad interestadual y interpeninsular, desde luego, en este campo del desarrollo económico y territorial, que exige amplias actuaciones de cooperación estructurada.
[2] El tema de la 12.ª CEMAT, realizada en Hanover, en la Alemania, a 7 y 8 de septiembre de 2000, ha sido la «Estrategía común de ordenación y desarrollo durable para la Europa».
[3] En España, domina la concepción amplia, mixta, deordenación. Como afirma López Ramón, en el plan científico y técnico, la ordenación «constituye una fase de unión entre disciplinas económicas y urbanísticas» propiciada, desde luego, por la «pujanza analítica y operativa de la geografía humana» (López Ramón, 1995).
[4] La tendencia, al no existir una diferenciación de materias y de funciones, que permita cualquier separación material, es, por razones organizativas de los poderes administrativos, para hacer la separación potestática, convencional, de los conceptos, con la ordenación territorial ligada a los poderes nacionales y regionales y el urbanismo, desde luego la previa ordenación urbanística, ligado a los poderes locales.
[5] En el FJ 1.º-B de su Sentencia n.º149/1991, de 4 de julio.
[6] Cierta doctrina, en la medida en que considera que en España vigora uno concepto de la ordenación apartado del de planeamiento económico, no distingue cualitativamente el de Ordenación del Territorio, ligado a intereses supralocales, del Urbanismo, esto es, referente a los intereses meramente locales, v.g., Gonzalez Haba y Martinez Díez (1980: 27) («instrumento de determinación de las vocaciones de las distintas panes del territorio y de formulación de las grandes líneas del planeamiento infraestructural y de los usos generales dentro de los distintos territorios autónomos»). Es una visión restricta de la competencia de la Ordenación del Territorio que fluye, también, declaradamente de cierta jurisprudencia española, v.g., de la STC n.º77/1984, de 3 de julio, expediente n.º250/1982, referente a uno conflicto positivo de competencias, suscitado entre el Estado y la Región Autónoma Vasca, sobre el «Proyecto de Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao y su Comarca», aproximando el concepto de Ordenación del Territorio del de Urbanismo, al atribuirle, en el fundamento jurídico 2.°, como único objetivo, la «delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial»; o de la STC n.º 149/1991, de 4 de julio (FJ 1.B) sobre la Ley 22/1988, de 28 de julio, «de Costas», de la STC n.º36/1994, de 10 de febrero, relativa a la Ley de Protección y harmonización de Usos del Mar Menor de la Comunidad de Múrcia, la Ley 3/1987, de 23 de abril (F.j 3.°). El Tribunal Supremo de España ha procurado distinguir los conceptos de ordenación urbanística, en sentido estricto, del de Ordenación del Territorio, «casi en exclusiva en el mayor ámbito que se le supone a las actuaciones tendentes a la Ordenación del Territorio», pareciendo considerar que se está solamente ante la dicotomía intereses locales e intereses supralocales (v.g., en la década de noventa, la STS de 11 de octubre de 1994, sala 3 .ª, Sección 5.ª; (Ar..7810); de 17 de mayo de 1993 (Ar. 3488) e 28 de septiembre de 1990 (Ar. 7297).
[7] Como puede parecer que sería la voluntad del legislador constitucional.
[8] STC n.º227/1988, de 29 de noviembre, sobre la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas.
[9] Contrariamente al significado dado por alguna doctrina, v.g., Gago Llorente (1988), Enériz Olaechea (o.c.: 114).
[10] Indefinición considerada como absoluta, v. g., González Haba (oc: 27), o como relativa, v.g., Perez Andres (oc:.:235). Sobre el tema, vide, aun, Parejo Alfonso (1985: 211).
[11] Sobre esta temática, vide en general Fernández Rodríguez (79: 26-); Muñoz Machado (82: 371).
[12] V.g., STC de 16 de noviembre de 1981.
[13] En este dominio, cuando se está ante atribuciones compartidas, apartamos la doctrina de la prevalencia de los intereses del Estado, aceptando la posición y justificaciones desarrolladas por Férnandez Farreres (91: 545-). Tiene que ceder quién adelantó sus poderes, creando el conflicto competencial: además de eso, el contrario es permitir que el Estado se exceda y crie el conflicto intencionalmente, para hacer vencer su posición.
[14] Artículos 137, 148 e 149 del Tratado de la Comunidad Europea.
[15] STC 149/1991, de 4 de julio, FJ 1.B).
[16] Vide Domper Ferrando (92: 135); López Menudo (94: 57) Parejo Alfonso (Manual : 255).
[17] Vide, también, Reigado, 1983:2000 y 2001.
[18] La Región del Arco Alpino tiene un PIB, per capita (1991, en SPA, EUR 12=1000) de 122, en cuanto al del Arco Latino tiene 91, la de la Diagonal, 87 y la del Arco Atlántico, 80.
[19] Vide figura de síntesis en Friedman, Territory and Function, University of California, 1979. Sobre la intervención pública en el territorio, aún, Sotelo Navalpotro, J.A. Modelos de organización y desarrollo regional. Madrid: IUCA, s.d., p.42.
[20] En Portugal, basta referir que en términos de distribución de gasto público per cápita, se ha visto favorecida en el continente en la región más desarrollada, que es Lisboa, aumentándose, así, las asimetrías regionales (en el período de 1994-98, en la Región de Lisboa y Valle del Tajo, alcanza los 225.000 escudos, mientras que en el Alentejo rondó 177.000, en el Centro, 174.000 y en el Norte, 142.000).
[21] En el caso portugués, Lisboa-Setúbal y Oporto-Braga.
[22] Según refiere el Informe del Estado de la Ordenación del Territorio de 1997, Portugal presenta ya algunos corredores de desarrollo en consolidación, con fuertes inversiones concretamente en transportes, en territorio nacional (corredor nacional, siguiendo el eje Guarda-Covilhã-Castelo Branco, junto a la frontera a lo largo de la IP2), peninsular (ejes galaico-portugués, por la mayor parte del litoral; Faro-Sevilla, por la costa del Algarbe) y asimismo europeos (ejes Portugal-Irún, por la IP5, Lisboa-Madrid-Francia, por la frontera de Segura).
[23] En 1987, decía Simão Lopes que, en Portugal, la política regional, per se, era prácticamente, inexistente, aunque, desde hacía mucho, se hablase de los desequilibrios regionales y de la necesidad de corregirlos. Hoy, teniendo presente el modo de crear y la autoría de los planes regionales (de desarrollo regional o de OT), podemos continuar diciendo que el verdadero planeamiento regional, capaz de desarrollar las regiones según sus recursos y dinámicas, todavía no ha llegado siempre y en todas las situaciones.
[24] Como afirma João Cravinho, una democracia europea verdaderamente moderna carece de una reforma de la AP que, en el caso portugués, está todavía hoy marcada por un excesivo centralismo que afecta negativamente a la eficacia de las políticas públicas y hace que las decisiones administrativas sean lentas.
[25] Las regiones administrativas, que se creen en Portugal por previsión constitucional, constituirán poderes locales de nivel intermedio entre el Estado y los municipios, llamadas a intervenir a nivel del planeamiento y de la definición de las prioridades de actuación del sector público en cada una de las regiones.
[26] En Portugal, el Decreto-Ley n.º 380/99, del 22 de Septiembre, concretiza estas orientaciones, afirmando, en la sección I del capítulo I (disposiciones generales), que su objetivos es el desarrollo de las bases de la política de ordenación del territorio y del urbanismo, a través de la definición del régimen de coordinación de los ámbitos nacional, regional y municipal del sistema de gestión territorial, el régimen general de uso del suelo y el régimen de elaboración, aprobación, ejecución y evaluación de los instrumentos de gestión territorial (art. 1). El art. 2º (sistema de gestión territorial) refiere “La política de ordenación del territorio y de urbanismo asienta en el sistema de gestión territorial, que se organiza, en un marco de integración coordinada, en tres ámbitos (n. º 1): a) el ámbito nacional; b) el ámbito regional; c) el ámbito municipal. El ámbito nacional es concretizado a través de los siguientes instrumentos (n. º2): a) El programa nacional de la política de ordenación del territorio; b) Los planes sectoriales con incidencia territorial; c) Los planes especiales de ordenación del territorio, comprendiendo los planes de ordenación de áreas protegidas, los planes de ordenación de albuferas de aguas públicas y los planes de ordenación de las franjas costeras. El ámbito regional es concretizado a través de los planes regionales de ordenación del territorio (n. º 3). El ámbito municipal es concretizado a través de los siguientes instrumentos (n. º4): a) los planes intermunicipales de ordenamiento del territorio; b) Los planes municipales de ordenación del territorio, comprendiendo los planes directores municipales, los planes de urbanización y los planes de pormenor. Todos el marco jurídico de estos instrumentos, tanto estratégicos, como los ambientales y los de aplicación directa, no solamente los de tipo sectorial referentes al medio ambiente y los de los tres tipo especial (ambientales), contienen normas formadas por preocupaciones de naturaleza ambiental, además de que los intereses ambientales están necesariamente presentes en la elaboración de cualquiera de éstos, limitando la discrecionalidad de la planificación, en la aplicación del principio, de imposición comunitaria, de la transversalidad del medio ambiente y del, de raíz constitucional, de la obligación de la justa ponderación de los intereses relevantes.
[27] Unión Europea, Comisión Europea -«Rapport sur les politiques communautaires et l´aménagent du territoire». www.inforegio.cec.eu.int/document/doc/document/coordfor/Rapport fr.doc
[28] En Portugal, las Comisiones de Coordinación y Desarrollo Regional (CCDR) del Ministerio del Ambiente, Ordenación del Territorio y Desarrollo Regional, en muchos aspectos, sustituyen (todavía con una lógica nacional), los responsables de los órganos de las futuras regiones administrativas representativas, dado que este proceso constitucionalmente previsto y legalmente organizado, aún no ha territorialmente concretado.
[29] Como se manifiesta, claramente, por ejemplo, en Portugal, con el Plano Director Municipal, permitiéndose anteriormente al municipio aprobar los planes urbanísticos, con control del poder central, a través del mecanismo de ratificación o registro, y, mismo hoy, ante el Decreto-Ley n.º316/2007, de 19.9, siguiendo existiendo comisiones de acompañamiento, mecanismos de conciliación y si necesario, aún, la ratificación por reglamento del Gobierno, todo para verificar el respeto por planes y objetivos nacionales y regionales.
[30] Con estatuto de entidades independientes o ligadas a las autoridades locales.
[31] El proceso de reformulación está bloqueado en Portugal, por la parada, debido al reciente referendum, del proceso de configuración del mapa de las futuras Regiones representativas, que tendrán fuertes poderes en este terreno
[32] Como referíamos en el V Congreso Internacional sobre Fronteras del Desarrollo y Desarrollo de Fronteras, realizado a finales del 2000 en Cáceres.
[33] La reorganización administrativa portuguesa debiendo eliminar el anacrónico cuadro normativo-orgánico de las microadministraciones inframunicipales de carácter representativo directo de las circunscripciones religiosas (‘paróquias’), renombradas por la reforma del liberalismo del inicio del siglo XIX como “freguesias”, con sus juntas y asambleas elegidas por el pueblo y en su conjunto, con encargos administrativos y financieros no correspondientes a sus competencias mínimas,, por un lado responsabilizando los distintos concejales de os Ayuntamientos, al estilo de Barcelona, por su administración ejecutiva propia o “delegada”, bajo orientación de los órganos municipales y, por otro, elevando a municipio particularmente aquellas estructuras con grande densidad de residentes y territorio, playas, termas, áreas de frontera, y al final encuadrando todo en administración supramunicipal con regímenes meramente administrativos o sea con eras atribuciones en ciertas áreas administrativas, legalmente ya fijadas en la Ley-Cuadro de 1991, sin polémicas esteréis, antes según el método funcionalista progresivo, empezando por ensayar atribuciones con la mera sustitución de los directivos de las Regiones- Plan (CCDR) por lideres representativas o entonces siguiendo un camino más osado. En efecto, en general, se impone una profunda reforma administrativa do Estado-Comunidad, particularmente al nível periférico que, para ser coherente y eficaz, debe ser articulada y, por lo tanto, precedida por la organización de la Administración regional representativa, por lo que esta es más una razón que torna urgente la recolocación, en términos electoralmente aceptables, del proceso de la regionalización en moldes totalmente distintos del proceso anterior, cuyas razones justificativas de fondo, a pesar del resultado del referendo de 1998, se mantienen. En efecto, esas razones sustantivas continúan a ser válidas y fáciles de enunciar. La AP portuguesa aún padece de un excesivo centralismo, lo cual sigue a afectar negativamente la rapidez aplicativa y adaptativa y por tanto la eficacia de las políticas públicas. El desarrollo armonioso es el primordial objetivo de la institución de regiones no políticas, o sea meramente administrativas, supramunicipales, pues ellas están vocacionadas para actuar en los dominios del planeamiento, programación de las políticas públicas y afirmación de las potencialidades regionales. La meta subyacente a la creación de las regiones administrativas es precisamente el aumento de la eficiencia del Estado, en la medida en que eso permite tornar las decisiones más céleres, más participadas y más próximas de los destinatarios. Las regiones administrativas, a crear en Portugal, por previsión constitucional, constituyendo administraciones locales (“autarquías”), de nivel intermedio entre el Estado y los municipios, vocacionadas para intervenir al nivel del planeamiento y de la definición de las prioridades de actuación del sector público en cada una de las regiones. La regionalización deberá pues procurar crear capacidades adicionales de intervención en los espacios regionalmente compartidos, promoviendo la solidaridad y la cooperación entre municipios y entre regiones, evitando el egocentrismo de la lógica de la capitalidad nacional y de los municipios, contribuyendo, así, para la cohesión y la coherencia nacionales. Y el aproximar las estructuras y polos de decisión administrativa de los ciudadanos debe ser otra de las metas a atingir por la regionalización. Hay que referir el hecho de que estas estructuras regionales intermedias de poder, existentes en la generalidad de los Estados europeos desarrollados, como la Bélgica, Holanda o Dinamarca, en media, poseen menor área y menos población que las regiones administrativas deseables para Portugal. Por tanto, razones suficientes existen, la cuestión a colocar tiene que ver con el proceso de las efectuar. Y cuanto al proceso futuro a desencadenar, importa, desde luego, analizar los erros del anterior proceso regionalizador, ligado al mapa pre-fabricado por los poderes centrales en Lisboa, mapa artificial anacrónico y distante de las solidaridades funcionales y relacionales históricamente construidas, y a la no clarificación de otras cuestiones que aparecían como dotadas de incerteza total, cuyo método resolutivo eso referendum no clarificaba. Por eso, el procedimiento futuro, para no afrontar a los ciudadanos y poder traducir el apoyo a la regionalización, debrá seguir un camino inverso, con un referendo en que los ciudadanos no se limiten a sufragar soluciones preconcebidas de modo iluminado, antes un referendo desencadenador del proceso y balizador de los términos en que el mismo se conformará. En este aspecto, hay que crear una flexibilización del texto constitucional, sin que él continue a imponer a la partida cualquier solución de fondo, la cual puede, en ciertas situaciones, ser remetida para una formulación evolutiva a partir de la realidad actual del asociativismo territorial resultante de la aplicación de las Leyes n.º10 e 11, de 18 de mayo de 2003, y que se procese fuertemente en términos permanentemente enformados y condicionados a la voluntad popular y de sus órganos representativos de base. Esto exige, por tanto, una modificación constitucional radical, en orden a la construcción de um proceso from below, dado que el método constitucionalizado ha sido totalmente recusudo en referendo, lo cual demostró que los ciudadanos no sólo no quieren, ni en si misma, ni en sus parámetros temporales y mapas de división territorial, una regionalización decidida de arriba para bajo, o sea, impuesta según la voluntad de los partidos nacionales, y órganos de soberanía que sus dirigentes dominan, como pretenden, antes una proposición definidora, con claridad, del proceso «democrático» de solución de las cuestiones polémicas, en que las poblaciones recelan la influencia impositiva de los partidos, a la rebeldia de la voluntad popular: o sea, uno método para la formulación del mapa y para la elección de las capitales. La regionalización sólo será acepte si eso proceso garantizar la participación decisiva de la población y la libre opción de sus organismos de poder local, antes de una aprobación final por el Parlamento.
[34] Sobre toda esta temática y las razones para la regionalización en general, vide, Condesso, Fernando –Ordenamento do territorio: Administração e Políticas Públicas, Directo Administrativo e Desenvolvimento Regional. Lisboa: 2005, p.213-240. La descentralización debe contribuir, también, a la disminución de la afiliación política de la creación de empleo y ayuda, por otro lado, al aumento de la perspectiva de redistribución de recursos fuera de la clientela del liderazgo político.
[35] IGT: Plan regional de Estrategía Territirial; programas coordinados de acción territorial y Planes de ordenación del Medio natural y Rural
[36]IGT: Plan territorial general, Planes territoriales parciales y sectoriales, Planes Directores Territoriales, Catálogos del Paisaje y Directrices del Paisaje.
[37] IGT: Estrategia Territorial de Navarra, Planes de OT, Planes Directores de Acción Territorial, Planes Sectoriales y Proyectos de Incidencia Supramunicipal y Planes con Incidencia en la O del T.
[38] IGT: Directrices de Ordenación Territorial Regionales, Subregionales y Sectoriales, Programas de Actuación Territorial, Planes Territorialres Especiales, Catálogo de Núcleos Rurales, Evaluaciones de Impacto Ambiental y Planes de Ordenación de los Recursos Naturales.
[39] IGT: Plan de OT de Andalucia, Plan de OT de Ámbito subregional y Planes con Incidencia en la OT.
[40] IGT: Directrices de O, Planes Insulares de O, Planes y Normas de los espacios Naturales Protegidos, Planes Territoriales de O Parciales y Especiales, Proyectos de Actuación T. y Calificación T..
[41] Directrices de OT, Planes T. Insulares y Planes Directores Sectoriales.
[42] IGT: Estrategia T. de la Comunidad, Planes de acción T., integrados y Sectoriales, y Sistema de Información T..
[43] IGT: Plan Regional de OT, Normas Urbanísticas Regionales, Proyectos Singulares de Interés Regional y Plan de Ordenación del Litoral.
[44] IGT: Directrices de OT del País, Planes T. Parciales y Planes T. Sectoriales.
[45] IGT: Directrices de OT de la CA, Planes de OT, Programas de Actuación T., Planes de O. del Litoral y Actuaciones de Interés Regional.
[46] Directrices Generales de OT, Directrices Parciales de OT, Programas Específicos de Gestión o Actuación de Ábito T., Procedimientos de Gestión Coordinada, Estrategia T. de Aragón, Directrices Territoriales o Sectoriales, Plan General de O. urbana, Planes Parciales, Planes Especiales, Normas Urbanísticas Comarcales y Proyectos de Interés General.
[47] Directrices de Ordenación del Territorio de la C.A., Directrices de O. de ámbito Subregional, Planes y Proyectos Regionales, Plan de O. de los Recursos Naturales.
[48] IGT:Planes de OT, Proyectos de Singular Interés.
[49] IGT: Estrategia T. de la CA, Directrices de Actuación T., Zonas de Interés Regional y Proyectos de Interés Supramunicipal.
[50] IGT: Directrices de OT, Planes T. Integrados, Programas Coord. De Actuación, Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal, Planes de O. del Medio Físico, Plan de Desarrollo Comarcal y Plan de O. del Litoral.
[51] IGT: Directrices de OT, Planes T. y Proyectos de Interés Regional.
[52] En los planes portugueses, cada vez, aparecen preocupaciones ligadas a la aplicación de sus orientaciones. La cuestión está en saber lo que valen tales imposiciones. Según el art. 37º del reglamento PROT-Algarve, referente al seguimiento y evaluación, “ Incumbe a la CCRA, en general, organizar y mantener actualizados todos los elementos referentes a los planes, proyectos o acciones futuras con incidencia en la ocupación, uso o trasformación del suelo, relevantes para el PROT, y en particular cartografiar todos los planes, proyectos y acciones relevantes, tras aprobados o autorizados, debiendo además “elaborar, periódicamente, informes específicos donde conste la evaluación cualitativa y cuantitativa de la concretización del PROT. Entretanto, la revisión de los planes es hecha sin estudios de evaluación de la aplicación de los anteriores.
[53] Vía de la reducción de las disparidades de desarrollo económico, de los efectos de periferia y de la exclusión social.
[54] Sobre esta temática, vide extensa bibliografía de págs..644 a 658 de Condesso, F. –o.c.
[55] Condesso, F. –o.c., Lisboa: ISCSP, 2005.
[56] Como impone, en Portugal, el Decreto-Ley n.º 380/99, del 22 de Septiembre, en el ámbito de la elaboración de cualquier plan territorial cuando se mantienen divergencias entre Administraciones.