LIÇõES DIREITO ADMINISTRATIVO GERAL (ed.pt 2016)

LIÇõES DIREITO ADMINISTRATIVO GERAL (ed.pt 2016)

Comunicação a todos os alunos e antigos alunos de Direito Admnistrativo:
Enuncia-se já o Plano da publicação no próximo ano (após revisao e atualizaçao) das lições lecionadas nas aulas de I ciclo (licenciaturas), ao longo das várias décadas de docência e correspondentes às apresentadas, em tempos idos, nas provas de agregaçao em ciências jurídico-políticas:

 

ÍNDICE

 

Prefácio de José Eugénio Soriano, Catedrático e Diretor do Departamento de Direito Admnistrativo da Faculdade de Direito da Universidad Complutense de Madrid

 

Abreviaturas

 

Bibliografia geral

 

Apresentação geral desta publicação sobre direito administrativo

 

PARTE I- FUNDAMENTOS CONCETUAIS GERAIS. RELAÇÕES COM OUTRAS ÁREAS DO ORDENAMENTO JURÍDICO. FONTES DO DIREITO. JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA

 

I-INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO

1.Necessidades coletivas a satisfazer e Administração Pública

2. História e a importância do ensino do direito administrativo

3. Ser e razão de ser, formação, tipologia e poder relativo das normas jurídicas.

3.1. Ontologia e ergonologia jurídica, geneseologia jurídica, catástese e dianemologia jurídica, nomocracia enomologia do direito administrativo

3.2. Origem dos vocábulos Administração Pública e Direito Administrativo

3.3. Fundamentos conceptuais

3.3.1.Conceitos da Administração Pública em sentido subjetivo, material e formal

3.3.2. Tipologia das normas administrativas. Normas onomáticas (orgânicas, materiais e relacionais), normas diagogéticas: (procedimentais, heurísticas e metodológicas) e normas diquéticas (processuais

3.4.Fundamentos conceptuais e constitucionais da Administração pública e do direito administrativo. Administraçao Pública e nomocracia

4. Teoria das funções e poderes do Estado

5. Administração pública e funções e poderes do Estado

6. Teoria dos atos políticos do governo. Redução material da sua insindicabilidade

7. Constituição e controlo das funções dos órgãos de soberania: política, legislativa, executiva, jurisdicional e moderadora

8. Enquadramento constitucional da administração pública

9. Ciência da administração, política administrativa e direito administrativo

10. Funções, poderes do Estado e o conceito de Administração Pública

11. Segmentação e pluralização da Administração Pública

12. Ciência do direito administrativo geral

13.Noção de direito administrativo

14. Características do direito administrativo. Necessidade, obrigatoriedade-coercibilidade, violabilidade-sancionamento, sistematicidade-hermenêutica científica, historicidade-conjunturalidade, poligénese hiperbólica, multifatoriedade, desconflitualidade, heteroregulação

14.1. Características destacáveis do direito administrativo

  14.1. Autonomia e sistematização da ciência do direito administrativo

  14.2. Normação hiperbólica e codificação parcelar do direito administrativo

 

II- DIREITO ADMINISTRATIVO E ORDENAMENTO JURÍDICO EM GERAL.

15. Ramos do direito. O direito administrativo como ramo do direito público. Macrodistinção entre direito público e direito privado

16. Ramos do direito administrativo. Ramos ecléticos

17. Direito administrativo e Princípio da supremacia do direito constitucional

  17.1. Postulados e outros Princípios gerais de Direito Constitucional. Constitucional Administrativa, Constituição programática, Constituição dos Direitos Fundamentais e Direito Administrativo

  17.1.1. Noção de direito constitucional

  17.1.2. Relações condicionantes entre direito constitucional e direito administrativo

  17.1.3. Direito administrativo e Direito político

18. Atos das Administrações instrumentais dos diferentes órgãos de soberania,

         atos de entidades privadas no exercício de uma tarefa da função administrativa

         aplicação do direito administrativo

19. Direito judiciário e o direito processual. Processo “contencioso” administrativo

  19.1. Direito judiciário

  19.2. Direito judiciário administrativo e processo contencioso administrativo

20. Direito penal e direito administrativo sancionatório

  20.1. Direito penal

  20.2. Direito das contraordenações sociais

 

III-CRISE E EVOLUÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

  21.1. Evolução do direito administrativo ao longo dos séculos

  21.2. Evolução e crise permanente

  21.3. Evolução para o direito privado administrativizado. Princípio geral. Caso das empresas públicas e do emprego público

 

IV –NOMOGÉNESE DO DIREITO. TEORIA DAS FONTES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 208

22. Fontes e fundamentos internacionalistas e unionistas do direito administrativo: nomologia e pluralidade das fontes de criação do direito administrativo

 22.1. Considerações gerais

 22.2. Teoria realista das fontes de direito administrativo

 22.2.1. Considerações prévias sobre as fontes do direito administrativo

 22.2. 2.Teoria das fontes de direito em geral

            A)- Teoria clássica e neoclássica

               B)- Teoria geral adotada e posição sobre a questão das fontes  de direito administrativo, sua hierarquização e aplicação

                   pela administração pública. AP e Direito Constitucional

3.Fontes de direito administrativo

23. Direito intergovernamental e supranacional. Fontes do DIP e da União Europeia.

24. Fontes de direito e sua aplicação.

 Antinomias normativas. Hierarquia das normas jurídico-administrativas. Princípio da primazia geral das fontes internacionalista e unionistas europeias. Princípio da supremacia da Constituição no âmbito das fontes nacionais

25. Princípios da legalidade e da constitucionalidade e atividade da Administração pública. Fiscalizaçao administrativa e jurisdicional da inconstitucionalidade

26. Regime da responsabilidade dos legisladores e administradores públicos por danos provocados por atos inconstitucionais. Procedimento de controlo da inconstitucionalidade pelos titulares dos órgãos da Administração Pública. Direitos impugnatórios dos contrainteressados face à inaplicação administrativa de nomas consideradas inconstitucionais

 

PARTE II - NOÇÕES FUNDAMENTAIS DA TEORIA DA ORGANIZAÇÃO E DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA

 

V- ORGANIZAÇAO ADMINISTRATIVA E SUAS IMPLICAÇOES NA ATIVIDADE JURÍDICA

32.Elementos estruturantes da organização administrativa

32.1.Personalização, órgãos e serviços públicos administrativos

32.2.Pessoas coletivas públicas e privadas e Administração Pública. Entidades particulares de administração Pública e atividades não administrativas de entidades públicas

32.3.Administraçao direta, administração indireta (orientada) e Administração tutelada (fiscalizada) Poder de direção, poder de superintendência e poder tutelar

32.4.Administraçao territorial [geral (estadual), regional autónoma (Ilhas dos Açores e da Madeira) e local (regiões autárquicas, municípios e freguesias, etc.), Administração Institucional, Administração associativa, Administraçao empresarial e Administração Independente

33.Princípios constitucionais da organização administrativa. Noções

33.1. Princípio da participação

33.1.Desconcentração original e derivada.

33.1.-Descentralização institucional, associativa e territorial

A)-Direito da organização institucional

B)-Direito da organização associativa pública

34.Direito da Cooperação orgânico-funcional entre autarquias e regiões transfronteiriças. Regime da Convenção-Quadro do Conselho da Europa

35.Direito português da organização administrativa.Estado, regiões e autarquias

35.1. Administração geral do Estado. Estado. Governo, composição e ministérios.Estrutura interna dos ministérios civis e militares. Órgãos e serviços independentes e de vocação geral. Administração periférica do Estado, seus conceitos e espécies.

35.2.Administração estadual indireta.      Conceito e espécies.Institutos públicos. Empresas públicas de direito público e de direito sociatário comercial.

35.3.Administração autónoma. Conceito e espécies. Administração regional autónoma. Autarquias locais. Associações públicas.

35.4. Administração regional autónoma

35.3. Administração local do Estado.Poder autárquico. Comunidades Intermunicipais e Áreas metropolitanas. A questão da regionalização do território continental

36.Entidades particulares de natureza mista.

36.1. Sociedades de Interesse Colectivo

36.2. Coletividades de mera utilidade pública. Institutos e associações particulares.

A)- Pessoas colectivas de mera utilidade pública

B)-Instituições particulares de solidariedade social.

c)-Pessoas colectivas de utilidade pública admnistrativa

Atribuições de pessoas coletivas e ministérios e competências dos órgãos. Ilegalidade e sancionamento jurídico por tomada de decisões com desrespeito de atribuições e de competências. Incompetência absoluta e incompetência relativa

38.Teoria dos órgãos e do seu funcionamento

39.Desconcentração, hierarquia administrativa. Poder de direção e modelo legalista moderado quanto ao dever de obediência. Desresponsabilização dos trabalhadores da Administraçao Pública

40.Princípio da legalidade positiva, organização de tarefas públicas e ilegalidades

40.1.Atribuições e competências. Regime. Resolução de conflitos.

40.2.Vícios orgânicos de atividade administrativa sem os correspondentes poderes

38.Teoria da delegação e supletividade de exercício de poderes administrativos

38.1.Delegaçao de poderes de previsão avulsa. Norma habilitante, ato delegatório e publicação. Delegaçao simples e delegação em cadeia

38.2. Delegação de poderes ordinários

38.3.Substituiçao de exercício de poderes gerais por subalternos

39.Tutela administrativa

39.1.Tipologia da tutela administrativa e suas condicionantes

39.2.Regime da tutela estadual sobre as entidades locais. Regiões autárquicas, municípios e freguesias. Lei da tutela

 

VI- ATUAÇAO ADMNISTRATIVA E SUAS CONSEQUÊNCIAS JURÍDICAS. GARANTIA DA SUA JURIDICIDADE

 

Tipologia geral de intervenção administrativa.

Teoria das formas da atividade administrativa.Tipologia geral dos meios de atuação administrativa

41.1.Teoria do regulamento

a) Conceito.

b) Classificação.

c) Fundamento do Poder Regulamentar.

d) Os Regulamentos e a Constituição.

e) Limites do Poder Regulamentar.

f) Titulares do Poder Regulamentar.

g) O Princípio da Inderrogabilidade Singular dos Regulamentos.

h) Procedimento e Forma dos Regulamento

i) Regime de revogaçao de regulamentos.

41.2. Teoria do ato administrativo

a) Conceito de Ato Administrativo.

b) Classificação dos Atos Administrativos.

c) Procedimento Administrativo.

d) Validade e Eficácia do Ato Administrativo.

e) Estrutura e Vícios do Ato Administrativo.

f) Contratualizaçao procedimental de matéria decisória administrativa

g) Regime da revogação e anulação do ato administrativo

41.3. Teoria do contrato admnistrativo

a) Admissibilidade de Contratos Administrativos.

b) Noção de Contrato Administrativo.

c) Tipos de Contratos Administrativos.

d) Formação do Contrato Administrativo. Formas de apuramento do co-contraente

e) Poderes especiais da Admnistraçao pública e dos co-contratantes

f) Regime de “adjudicação” do co-contraente e revisão do contrato administrativo

g) Invalidade do Contrato Administrativo.

42.Direito do procedimento administrativo

43.Princiopiologia da atividade administrativa

43.1.Direito do procedimento administrativo. Princiopiologia fundamental

43.2.Princípios constitucionais da atividade administrativa

44.Vícios substantivos e procedimentais da atividade administrativa

44.1.Ilegalidades materiais e formais

44.2.Sanções jurídicas

44.3.Regimes normais de inexistência, nulidade e anulabilidade dos atos administrativos

44.4. Regime sancionatório especial de atos envolvendo crimes, designadamente corrupção. Fenómeno da corrupção na administração pública. Legalização da atividade lobista

45.Regime de revogação e de anulação administrativa de atos administrativos

46.Regime de impugnações administrativas. Reclamações e recursos

47.teoria geral da responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública e dos diferentes poderes públicos em geral

48.Meios administrativos e jurisdicionais de impugnação

 

VII – DIREITO JUDICIÁRIO E PROCESSUAL E TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS

49.Sistemas de regime administrativo e regime judicial

50. Sistemas de regime judicial e sistemas de “regime administrativo”: pluralidade de direitos autónomos e pluralidade de jurisdições

50.1. Autonomia do direito e regime administrativo

50.2. Sistema de administração judiciária

50.3. Comparação dos sistemas modelares jurídicos europeus

51. Princípio da tutela judicial efetiva e direito processual nos tribunais administrativos

  51.1.Considerações gerais

  512.2.Princípio constitucional da tutela judicial efetiva e da interdição de indefesa

  51.3.Procedimento de suspensão jurisdicional de atos da administração

52. Noções fundamentais sobre a justiça administrativa. Organização e meios de intervenção no direito judiciário e processual administrativo

53.Estatuto dos tribunais administrativos e fiscais

54.O autogoverno dos tribunais administrativos e fiscais

35. Estatuto dos magistrados judiciais

  55.1.Consideraçoes gerais

  55.2.A governação nomocrática

  55.3.O autogoverno dos Tribunais

  55.4.O poder regulamentar do Conselho Superior da Magistratura

  55.5.O estatuto dos juízes

  55.6.O regime das impugnações das decisões do Conselho Superior da Magistratura

 

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Alguns Pareceres, Sumários aulas, Preleçoes ou conferências proferidas até ao dia 21.1.2014:

PARECER JURÍDICO-URBANÍSTICO para debate em próxima aula

Âmbito da pronúncia solicitada

O caso é o seguinte: uma construção servindo de habitação familiar, efetivada em 1993, em terreno situado em área rural, com pequena dimensão, que fora objeto de divisão apenas passível de servir a fins de habitação, com decisão municipal de demolição, confirmada pela jurisdição administrativa, face à não apresentação na altura de um projeto de legalização.

É-me solicitado um parecer sobre a possibilidade atual de um licenciamento regularizador, normal ou especial, desta edificação, face a requerimento de licenciamento e projeto de construção recentemente presentados para ultrapassar a obrigação de demolição, cujo fundamento de decisão do diretor municipal de urbanismo, agindo em delegação de competências, e objeto de recurso hierárquico em curso de apreciação pela Câmara Municipal, se prende unicamente com uma invocada norma do PDM (sem adequação ao caso, como se demonstrou na fundamentação da impugnação por recurso e parecer junto ao processo administrativo); assim me é solicitado que me pronuncie sobre outras razoes que, em boa hermenêutica jurídica, justifiquem uma real possibilidade de legalização do imóvel existente face ao atual projeto e novos fundamentos apresentados no referido procedimento administrativo em curso, cuja virtualidade regularizadora da situação aliás ressalta agora claramente, como se constata pela residual e única razão invocada, embora legalmente não impeditiva como se pretendeu afirmar.

Começa por se considerar que a causa da distância, embora não precisada em termos concretos no terreno em causa (o que compromete formalmente a própria validade da fundamentação), eventualmente só deverá querer referir-se (porque a extrema da frente, a única que dá para a estrada de acesso, e a dos outros lados da habitação realmente não sofrem dessa falta de distância) à não existência de cinco metros num dos lados do termo do terreno, o qual (estando em causa um “procedimento de regularização” de edifício ilegal inacabado, com cerca de 20 anos) implica a parte de trás desta edificação já existente e subsistente (a qual se justapõe também às traseiras da habitação do proprietário vizinho, portanto estando ambas na mesma situação, uma sem tal invocação, em termos de tratamento igual de tal regra, e a agora em apreço com tal súbita invocação).

Ora, como tudo se demonstra também, quer no requerimento de recurso facultativo, ainda em apreço, quer no parecer entretanto junto ao mesmo pelo proprietário do terreno e edificação, não só os fundamentos do afastamento dos cinco metros não se encontra bem formulado face ao dispositivo normativo, invocado parcialmente apenas, como da leitura integral do mesmo resulta claramente a possibilidade (mesmo que a invocação do artigo 27.º do PDM se justificasse), de recurso a normação excecionatória, aí também prevista expressamente, embora a exercer em termos discricionários (mas não arbitrários ou sem qualquer fundamentação que exclua a sua invocabilidade no caso do recurso à mesma), pois, mesmo que se entendesse – o que não parece correto, até mesmo face ao princípio da preservação do existente- não considerar adequado recorrer à mesma exceção, tal exigia convincente fundamentação.

Tal invocado “fundamento”, embora não precisado em termos concretos precisos, sobre o terreno em causa (porque a frente, a única que dá para a estrada de acesso e os outros lados da habitação realmente não sofrem dessa falta de distância) só deverá querer referir-se à não existência de cinco metros num dos lados do termo do terreno, o qual (estando aliás em causa um “procedimento de regularização” de edifício inacabado sem licença camarária, com cerca de 20 anos, pela altura da entrada em vigor da primeira lei que impõe licenciamento em áreas rurais) implica apenas a parte de trás desta edificação já existente e subsistente (a qual aliás se justapõe também às traseiras da habitação do proprietário vizinho, portanto estando ambas na mesma situação, uma sem tal invocação, em termos de tratamento igual de tal regra, e a agora em apreço com tal súbita invocação). Ora, por tudo isto, coonestando sem mais argumentação, tudo o que se expõe nas peças processuais municipais referidas, limitamo-nos aqui a um parecer “re-articulador” da temática geral que melhor permita justificativos da possibilidade aberta à Câmara Municipal (por sua iniciativa ou por enunciação do quadro legal por parte da jurisdição) de proceder a uma decisão de regularização do já edificado em estado bastante avançado e do que falta concluir, sendo, desde logo constatável que, quer o procedimento administrativo desencadeado e em curso, quer a petição jurisdicional não são expedientes meramente dilatórios sobre o caso e a anterior decisão administrativa, também anteriormente jurisdicionalmente confirmada, de demolição.

Vejamos:

I- Descrição de situações factuais relacionadas com a problemática de obras ilegais, em que deparamos, à partida com realidades configuráveis em termos muito distintos, mas em que apenas duas (que nada têm que ver com o caso sub-judice) não são, se recorrermos apenas à legislação, que invocaremos, do RJUE, passíveis de enquadramento legalizador e em que me limito, por suficiência normativa aplicável, a citar um princípio r regras do RJUE.

I.1.Em termos genéricos

Temos como pertinentes considerações sobre obras sem licença ou comunicação prévia, mas em estado avançado de construção ou já acabadas. Portanto, ilegais, por caducidade da licença ou da admissão da comunicação prévia ou por inexistência de qualquer licença ou CP. Efetuadas sem alteração face à licença ou CP, enquanto vigentes, ou já depois de caducado o título ou admissão, ou com alteações face ao previsto na licença ou admissão de CP, já na sua vigência, ou efetuadas após a sua caducidade. Ou mesmo conformes à licença ou CP, depois caducados, como base fundamentadoras, com pretensão de uma nova licença ou nova admissão que viabilize a sua finalização com alterações.

I.2.Em termos de situações concretas irregulares, referentes a obras acabadas ou, se inacabadas, em estado já avançado de construção, é importante saber se o construído ilegalmente está conforme ou com as normas atuais extra-RJUE (entendendo-se por tal as normas aplicáveis em geral, ou seja, as normas do planeamento territorial e outras de que dependa a aprovação de licenças ou a admissão de comunicações prévias: normas condicionantes da edificação, para que remete em geral o RJUE e, em função das quais, este se pauta, a menos que crie, ele mesmo, normação excecionatória excecional):

 

1.ª- Obras inacabadas, sem possibilidade de serem terminadas face à caducidade da licença ou da admissão de comunicação prévia (CP), mas construídas na vigência da licença ou CP, dentro dos parâmetros aqui definidos;; solução: novo procedimento normal de licenciamento ou de CP

2.ª- Obras inacabadas, com licença ou admissão de comunicação prévia (CP) caducadas e com a efetivação, posterior à caducidade, de elementos de construção conformes com elas, e com a normação atualmente em vigor; solução: artigo 106.º

3.ª- Obras inacabadas, na mesma situação, mas com continuação posterior de construção, em termos desconforme com elas, embora se constate não desconformes com a normação atualmente em vigor; solução: artigo 106.º

4.ª- Obras inacabadas, em situação igual à anterior, mas cujas alterações posteriores estão desconformes com normas atualmente em vigor; solução: artigo 88.º, n.1 e 2

5.ª- Obras, inacabadas ou já acabadas, sem qualquer obtenção de licença ou admissão de CP anterior, com construção conforme com as normas atuais em vigor; solução: artigo 106.º

7.ª- Obras, inacabadas ou já acabadas, na situação anterior, mas com construção desconforme com normas atuais em vigor, situadas dentro de áreas ambientalmente protegidas, constantes de normas com aplicabilidade plurisubjetiva (PEOT, PMOT); ilegalizável a menos que haja normas excecuionatórias no POAP que o permita

8.ª- Obras acabadas já após a caducidade da licença ou CP, sem alterações à mesma (ou seja, construídas segundo elas); solução: artigo 106.º

9.ª- Obras, acabadas já após a caducidade da licença ou CP, com alterações à mesma (ou seja, não construídas segundo elas), mas conformes à normação atualmente vigente; solução: artigo 106.º

10.ª Obras, acabadas já após a caducidade da licença ou CP, com alterações à mesma (ou seja, não construídas segundo elas) e desconformes à normação atualmente vigente: solução: artigo 88.º, n.º 1 e 2

11.ª-Obras inacabadas, com licença ou CP atualmente caducadas, sem continuidade construtiva após a caducidade, mas cujo proprietário agora pretende efetivar alterações (face ao que constava da licença ou CP anterior), conformes com a normação atualmente vigente; soluçao: procedimento normal de licenciamento ou admissão de CP.

12.ª- Obras inacabadas, na mesma situação, mas em que as alterações que se pretende fazer não são conformes com a normação atualmente vigente. Em princípio, não é possível, a menso que se trata de normas de plano e ele admita exceção.

13ª- Obras inacabadas, efetivadas sem controlo prévio na altura legalmente exigido, e em desconformidade com normação atualmente em vigor, mas fora de áreas ambientalmente protegidas; solução: artigo 88.º, n.º3.

14.º- Obras já acabadas, efetivadas sem controlo prévio na altura legalmente exigido, e em desconformidade com normação atualmente em vigor, mas fora de áreas ambientalmente protegidas; solução: artigo 88.º, n.º3.

II- Questões teóricas

Tem-se à partida, sem possibilidade jurídica de contestação (interpretação extensiva), como resolvida facilmente a questão prévia de saber se a preservação do inexistente, nos termos constantes do art.º88.º, expressamente preocupado em responder a situações de obras inacabadas, também se aplica àquelas entretanto ou em geral já acabadas, a responder positivamente, pois se se pretende preservar as quase acabadas (em estado avançado de construção), por igual ou mesmo maioria de razão, ele deve ter-se como, no mínimo se outro mais favorável ainda não existir, o regime aplicável às já acabadas, em situação ilegal, quer tenham partido de situações com título o admissão de comunicação prévia já caducada (n.ºs 1 e 2), quer sem ter havido qualquer título de controlo prévio legal (n.º3). Podemos pois, com propriedade, face à normação atual, falar em preservação do existente face ao artigo 60.º[1] (67.º;10,n.º5), em que não há qualquer anomalia da construção original, efetivadas à base da legislação então vigente, com controlo administrativo ou sem ele, com garantia de não afetação dessa construção existente nem (em princípio) de obras futuras nela a efetivar (preservação relativa a partir do existente de possibilidades edificatórias segundo a legislação original), apesar de desconformidade com normação superveniente, e quer a construção esteja ainda totalmente erigida (em caso de pretendidas alterações ou mesmo reconstrução), quer já em ruínas (ou melhor em situações de existência de anterior construção não ilegal: para as situações em que se pretenda a reconstrução); e também (aqui, já apenas um princípio do primado da preservação do construído), embora com disciplinas reguladoras distintas daquela e mesmo entre si, àquelas em que, face a construções ilegais ou que entretanto se tornaram ilegais, o legislador cria soluções próprias de regularização, seja o artigo 106.º, seja as distintas normas do artigo 88.º do RJUE (cujo n.º 2 remete para o artigo 60.º), assim como os artigos 84.º e 85.º, ambos em casos inacabados de urbanização e o 84.º ainda também em situações de edificação (obras inacabadas, passíveis de serem terminadas pela CM ou por terceiros).

Com efeito, o artigo 106.º, em si e juntamente com os artigos 84.º, 85.º, 88.1, regime das AUGI, artigo 60.º, tal com o a mais recente jurisprudência do STA e do TCAS, consagram claramente o princípio da demolição como última ratio. Ou seja, só se de todo em todo, não houver solução: ou porque o proiprietário não está disposto a regularizar a situação, com pedido de licenciamento especial ou alterações propostas pela Câmara Municipal, ou porque, mesmo que esteja ou passe estar, como agora acontece, o construído não tenha por onde se pegue, por razoes insupríveis de segurança da habitação ou de incapacidade de lhe introduzir modificações que resolvam problemas de insalubridade. Ou seja, estando o proprietário ou passando a estar interessado na sua “salvação” no termos do ordenamento jurídico, no plano material, a Câmara Municipal demonstre que não é possível aproveitar a obra ilegal, acabada ou inacabada, ou mesmo com título construtivo válido mas caducado (inacabada mas em estado avançado de conclusão, ou, por maioria de razão, se já acabada, mesmo que fosse recente, mas muito mais se pelo tempo decorrido se tiver sedimentado no património do respetivo proprietário, e desde logo com elementos de oficialidade, registos para efeitos fiscais ou prediais, numa situação de isotonia exigindo tratamento igual à de uma situação de construção sem licença, por esta ser nula e portanto de nenhum efeito, mas ter decorrido tempo largo (10 anos, na tese de Marcelo Caetano, em seu Manual de Direito Administrativo, tudo hoje com cobertura expressa ou por analogia, dado não se ver argumentos que, no caso -construção com mais de 20 anos-, possa justificar tratamento distinto, com base mesmo em lei escrita: o artigo 134, n.º 3 (efeitos putativos de ato nulo; o ato é ilegal mas a Administração deve fazer de conta que é legal e tratar como se o fosse, em nome de princípios basilares do direito, como o da segurança jurídica e o da boa fé, da proporcionalidade, etc.). E, no caso, este princípio do aproveitamento do existente, total ou do existente parcial, quando seja o facto, pode mesmo ser, se não diretamente baseado, pelo menos apoiado, em razoes relacionadas com a existência muito anterior a 1991; no caso mesmo secular, como a Câmara (se não houvesse -e há, abaixo indicados- outros argumentos legais a permitir solucionar a legalização de imediato e sem mais diligências, e portanto sem necessidade de a Câmara invocar o artigo 60.º do RJUE, sendo certo que sempre poderia constatar por inspeção local e análise física ao solo e subsolo do terreno com vestígios de ruínas referentes a casario de família e de apoio agrícola, até documentos de acesso oficial, e mesmo um amplo conhecimento de cidadãos da zona, ainda vivos). Portanto, de facto, temos hoje vigente este princípio da demolição apenas quando nada em termos regularizadores o proprietário queira fazer ou, mesmo que o queira, nada seja possível fazer para dar ao edificado condições de legalização. Claro que o atual requerimento de licenciamento não tendo sido feito antes da anterior decisão camarária de demolição e antes da sua posterior confirmação jurisdicional, não pode já assentar exatamente nos mesmos factos e fundamentos que deram origem a tal decisão de demolição e daí que só possa ser ultrapassado com um real pedido de aprovação de projeto de regularização (ou pedido de licenciamento normal- art.º 106.º, n.º 1 e 2-, ou, se se entendesse -embora mal, como se demonstrou acima- que não caberia aqui, como é invocado na decisão a que se reporta o recurso hierárquico administrativo a que se junta este Parecer, mesmo que não coubesse no artigo 106.º que pressupõe um licenciamento normal, de situação que caiba na normação atual, não poderia deixar de se recorrer ao artigo 88, n.º 3, de licenciamento especial aí previsto (situações quase acabadas, em que seria desperdício demolir, e por maioria de razão, situações de construção já acabadas, em que o desperdício seria maior). Concluindo este ponto, face ao ordenamento jurídico português, são absolutamente residuais os casos em que, por incapacidade total de dotar o imóvel de condições de salubridade e segurança, a sua salvação (mesmo que com imposição eventual de condições para o efeito), se revele, em apreciação casuística, completamente e na totalidade impossível. No caso, o proprietário agiu sem apresentar um autêntico pedido de licenciamento com projeto regularizador, o que não deixou alternativa nem à Câmra Municipal nem ao tribunal de decretar a regularização-legalização pretendida, mas agora fê-lo e o pedido de licenciamento devia ter sido deferido, mesmo que a norma invocada do PDM fosse aplicável (então face ao artigo 88.º, n.º3, mesmo que fosse obra acaba, embora de facto seja obra inacabada – como se referirá mais abaixo e os serviços dos município só não o constatou porque não tomou contacto com a realidade local, como devia – numa situação tao grave como a de hipótese de evitar uma demolição- face aos artigos 87.º e 88.º, n.º1 do Código do Procedimento Administrativo, com eventual assumir de responsabilidades e obrigação de indemnizar pela demolição que poderia ser evitada, por lhe caber em primeira linha aplicar devidamente o direito aos factos que também lhe cabe diligenciar apurar (tudo nos termos do decreto-Lei n.º Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro - Diário da República, 1.ª Série, n.º 251, p. 9117 e ss.- em concretização do artigo 22.º da Constituição; vide Condesso, Fernando –“Princípio da responsabilização e garantia patrimonial”. In Princípios Constitucionais de Direito Administrativo. Em: http://www.condesso2011.no.comunidades.net/index.php?pagina=1774134375_32; em geral: http://www.condesso2011.no.comunidades.net), sendo de qualquer modo que não o sendo obrigatoriamente como não é e se demonstrou acima, bastaria invocar o artigo normal 106, n.º1 e 2, em qualquer caso sem necessidade de ter de invocar o artigo 60.º, embora também aplicável.

III-Principais normas substantivas de enquadramento de regularização de obras ilegais, inacabadas ou acabadas:

Artigo 106.º (Obra sem licença ou CP anterior mas regularizável, face à normação atualmente vigente, tal como está ou com alterações:): licenciamento ou CP normal, poder da CM vinculado:

N.º2:”A demolição pode ser evitada, se a obra for susceptível de ser licenciada ou objecto de comunicação prévia ou se for possível assegurar a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares que lhe são aplicáveis mediante a realização de trabalhos de correcção ou de alteração”.

 

Artigo 88.º, n.º1 e 2 (Obras inacabadas): licenciamento ou CP especial, poder vinculado:

N.º1: “Quando as obras já tenham atingido um estado avançado de execução, mas a licença ou a admissão de comunicação prévia haja caducado, pode ser requerida a concessão de licença especial para a sua conclusão ou ser apresentada comunicação prévia para o mesmo efeito”. N.º2:”A concessão da licença especial e a apresentação da comunicação prévia referida no número anterior seguem o procedimento previsto nos artigos 27.º ou 35.º, consoante o caso, aplicando -se o disposto no artigo 60.º”.

 

Artigo 88.º, n.º3 (Obras inacabadas): licenciamento ou CP especial, poder discricionário

N.º3: “Podem ser concedidas as licenças ou admitidas as comunicações previstas no n.º1 ou apresentadas comunicações prévias quando a câmara municipal reconheça o interesse na conclusão da obra e não se mostre aconselhável a demolição da mesma, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas”. N.º4:”No caso de comunicação prévia, o reconhecimento do interesse na conclusão da obra tem lugar através da não rejeição pela câmara municipal da comunicação, por referência aos fundamentos do número anterior, dentro do prazo fixado no n.º1 do artigo 36.º”.

 

Artigo 84.º (Execução das obras pela câmara municipal): licença especial por intervenção da iniciativa municipal, poder discricionário

N.º1: “Sem prejuízo do disposto no presente diploma em matéria de suspensão, caducidade das licenças, autorizações ou admissão de comunicação prévia ou de cassação dos respetivos alvarás, a câmara municipal, para salvaguarda do património cultural, da qualidade do meio urbano e do meio ambiente, da segurança das edificações e do público em geral ou, no caso de obras de urbanização, também para proteção de interesses de terceiros adquirentes de lotes, pode promover a realização das obras por conta do titular do alvará ou do apresentante da comunicação prévia quando, por causa que seja imputável a este último: a)-Não tiverem sido iniciadas no prazo de um ano a contar da data da emissão do alvará ou do prazo previsto no n.º1 do artigo 36.º; b)-Permanecerem interrompidas por mais de um ano; c)-Não tiverem sido concluídas no prazo fixado ou suas prorrogações, nos casos em que a câmara municipal tenha declarado a caducidade; d)-Não hajam sido efetuadas as correções ou alterações que hajam sido intimadas nos termos do artigo 105.º”.

Artigo 85.º (Execução das obras de urbanização por terceiro): licença especial por intervenção jurisdicional face a iniciativa de terceiros

N.º1:”Qualquer adquirente dos lotes, de edifícios construídos nos lotes ou de frações autónomas dos mesmos tem legitimidade para requerer a autorização judicial para promover diretamente a execução das obras de urbanização quando, verificando -se as situações previstas no n.º 1 do artigo anterior, a câmara municipal não tenha promovido a sua execução”. N.º9-A câmara municipal emite oficiosamente alvará para execução de obras por terceiro, competindo ao seu presidente dar conhecimento das respectivas deliberações à direção regional do ambiente e do ordenamento do território e ao conservador do registo predial, quando: a)Tenha havido receção provisória das obras; ou b)Seja integralmente reembolsada das despesas efetuadas, caso se verifique a situação prevista no n.º 5”.

Artigo 65.º da CRP (urbanismo e habitação)

N.º1:Todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar”.

 

IV.Considerações face ao articulado referido

Citadas as normas essenciais, começo portanto por referir que este artigo constitucional tem de ser chamado à colação em matéria de regularização de edificações aptas a habitação, pois nele o urbanismo está intimamente, teleologicamente, imbricado no direito fundamental à habitação, da natureza dos “direitos económicos, sociais e culturais”, que integra e consagra. Pelo que, independentemente da sua possibilidade concreta de maior ou menor concretização pelo legislador, pelo menos há que considerar as situações urbanísticas referentes a edificações (e, nesta linha protetiva de loteamentos e edificações ilegais a regularização a todo o custo, temos as leis das AUGI) ou edifícios isolados aptos a habitação, e por maioria de razão se já habitados, especialmente se não for uma habitação secundária ou, em geral, os proprietários não tiverem outra habitação para viverem e, em princípio, se a regularização não ofender regras ambientais ordenamentais diretamente aplicáveis aos cidadãos em função da localização (PEOT e PMOT), em que só casuisticamente poderá haver alguma justificação excecionatória face à cumulativamente dimensão e estilo da construção e meios económicos do proprietário.

O artigo 88.º do RJUE, que se refere expressamente a obras muito adiantadas embora ainda não acabadas, ou seja quase acabadas, inacabadas portanto, mas que, estão tao adiantadas que é como se já estivessem acabadas. No caso, tendo presente a boa interpretação, aliás acolhida no direito comparado, é uma obra em “estado avançado” de construção, mas ainda inacabada a que falte colocar na totalidade ou em parte o telhado, rebocar paredes em tijolo, não pintada exteriormente, com incompletudes várias, como é o caso, visível a um simples olhar… Embora, face à ratio legis seja tanto mais aplicável esta norma do artigo 88.º quanto mais acabada estiver a obra, porque obviamente maior seria o desaproveitamento da construção quanto mais se tivesse de destruir, para voltar depois a construir….

Refere, pois, as situações em que os seus proprietários, face a à aplicação de novas normas (por exemplo, normas de um PDM, etc.), posteriores à caducidade do título construtivo, não conseguiriam vir a ter uma licença normal segundo o artigo 106.º para serem terminadas como estava previsto anteriormente, face à necessidade normal de novo procedimento de licenciamento segundo as novas regras.

Estando sem possibilidade disso, a construção já quase acabada (ou acabada, por maioria de razão) teria de seguir a nova legislação, e portanto teria de ser demolida e reconstruída em termos diferentes com nova licença como se nada tivesse acontecido antes.

Se chegou a haver antes um título licenciador ou admissão de comunicação prévia, aplica-se o n.º1 e 2 e as regras do artigo 60.º, que deve ser lido como um poder vinculado: o município é obrigado a legalizar o resto da construção com uma licença especial não obrigando a aplicar as novas normas, embora também não possa aproveitar-se para agravar o desrespeito delas (fazer como estava no título caducado).

Se, como é entendimento da doutrina (v.g., Fernanda Pula de Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes, Fernanda Maças, no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação: Comentado, Almedina, 2012), em qualquer outra situação, ou seja, se não houve nunca tal título – isto é, se estamos face a uma construção isolada de génese ilegal (se fossem várias, uma área delas, aplicar-se-ia também normação semelhante, a AUGI, que aliás pode servir de orientação analógica quanto ao construído passível de ser salvo), que na totalidade ou em parte, não está conforme às novas regras, temos o seu n.º3: “Podem ser concedidas as licenças (…) quando a câmara municipal reconheça o interesse na conclusão da obra e não se mostre aconselhável a demolição da mesma, por razões ambientais, urbanísticas, técnicas ou económicas.

Ou seja, a Câmara Municipal mesmo em construções ilegais que vão contra normas legais atuais e portanto não suscetíveis de legalizar nos termos do artigo 106.º (mesmo que fossem concluídas ontem e não acabadas ou, como até é o caso, estivessem inacabadas há 20 e tal anos) pode permitir acabar ou manter o já construído, desde que declare e fundamente que “reconhece -se “o interesse em não a demolir não existindo razoes urbanísticas, económicas, etc. para as demolir.

Ora, se este poder discricionário existe qual o interesse da Câmara em as demolir – em certas aldeias não seria demolir metade do edificado?; ou então ofender o princípio constitucional de tratamento igual de todos os cidadãos, mandando demolir umas e não outras?

Razões urbanísticas existem e sobram para se defender tal interesse. Não é verdade que o artigo 65.º da Constituição (“Constituição do Urbanismo”) se intitula “Habitação e Urbanismo”, consagrando ela o direito à habitação como um direito económico, social e cultural. Artigo constitucional fundador portanto de um direito fundamental do cidadão, que embora não obrigue a dar casa gratuita num país que não é rico de meios públicos ara o efeito, impede pelo menos a sua demolição quando seja uma obra (para ou) já ocupada para habitação de uma família, e ainda mais se não tem outra para o efeito. Portanto, independentemente da densidade maior ou menor com que o legislador ordinário a tenha ou venha a concretizar, pelo menos integra e exige a sua invocação pelo município, aberta-permitida pelo legislador, para levar – neste caso de habitação impor mesmo- o reconhecimento do “interesse” referido no normativo em apreço (n.º3 do art.º88.º RGUE), pelo município na manutençao e mesmo na conclusao (situação expressada, por que seria aquela em que as dúvidas legitimadoras da emissao de uma licença especial poderiam ocorrer: se o que ainda não está concluído deve ser defendido, muito mais o já concluído, sem necessidade de o expressar e a resultar portanto da incontornável metodologia científica de interpretação jurídica).

Basta fundar a concessão da licença numa das razoes, mas naturalmente que razoes técnicas e ambientais (ambiente rural ou urbano) existem também, ao não se vislumbrar a vantagem de transformar um pequeno terreno, sem unidade mínima legal de cultura, em terreno agrícola, quando não serve a mais do que a construção e horta de subsistência familiar: inútil para a atividade agrícola a não ser de apoio á casa, ficaria abandonado, numa zona de casario, irracionalmente sem se ver qual o interesse público a criado à custa do desinteresse privado!? Tecnicamente e Economicamente estaríamos face a uma demolição que só poderia ser utilmente seguida de uma reconstrução sensivelmente idêntica, ofendendo o princípio da proporcionalidade se tudo fosse deitado abaixo e não só algo disforme, em grande desproporção face à relação custo económico e também como se referiu custo de agressão ao direito fundamental à habitaçao, valor superior a qualquer norma regulamentar de duvidosa legalidade, porque valor constitucional em comparação com o benefício municipal concreto, que não se enxerga, aliás súbito ao fim de décadas em que não se enxergou, nem aqui nem noutras situações iguais, de vigência de um PDM que se revelou assim ao longo do tempo sem necessidade de um PPS para a área, aí em Loulé em toda a área não urbana, então previsto, e que aliás, no que a qualquer intenção não de defesa de interesses meramente privados, mas, mesmo que fosse interesse pública ordenador do território, nem sequer ficará em causa.

Inexistem assim razões normativas que impeçam a legalização do obra, e existem mesmo nos termos apresentados obrigação in casu de o município o fazer. Nunca aliás destruição total do construído, face ao despacho de invocação de razão meramente parcial, mesmo que fosse legalmente imposta e não o é.  E, aliás, mesmo que fossem necessárias alterações, a indicar pela Câmara Municipal, caso esse fosse o entendimento e não foi, pois a única razão indicada no despacho de indeferimento é a inexistência de distância entre as paredes traseiras das duas construções, da autora do recurso hierárquico e da da proprietária do terreno vizinho, tocando as paredes, o que tanto funciona para aquela como para esta, e não se vê justificação bastante para tal argumentação, como se refere no início deste Parecer, sendo certo que mesmo que tal imposição se devesse considerar regulamentarmente válida, o próprio artigo prevê exceção ao mesmo, que pelo menos deveria aplicar-se à concessão de a uma licença especial, como o é a de regularização do já construído, nos termos antes explicitados

Conclusão:

Dito isto, o nosso parecer é o seguinte:

a)-Face à existência de um procedimento de regularização legal de um imóvel mesmo que tenha sido objeto de anterior processo de demolição, esta deve considerar-se, ipso facto, adiada até à decisão final no atual procedimento em curso, sob pena de a introdução deste e seu tratamento camarário não ter sentido, pelo que logo teria de ter sido indeferido por inoportuno, o que a lei não prevê, antes admite para fazer funcionar devidamente, na medida do possível, o principio da primazia da preservação das obras ilegais, acabadas ou em estado avançado de construção;

b)-O macroprincípio urbanístico, hoje claramente imposto no ordenamento jurídico vigente, é o da preservação do edificado ilegal, sendo a demolição a ultima ratio, em casos em que, ou a Câmara Municipal ou os proprietários, não diligenciem a sua regularização, no todo ou em parte.

c)-A ultrapassagem de anterior decisão de demolição, em termos definitivos, só o proprietário, apresentando um projeto de regularização, e a Câmara Municipal, se vier a existir tal projeto, o podem efetivar (ou se o município o não efetiva, contra o disposto na legislação, o tribunal administrativo); e só se resolve aprovando um projeto da edificação, com conteúdo correspondente a termos legalmente previstos, tal como apresentado ou com imposição de alterações;

d)-Se o PDM impedir essa legalização em licenciamento normal (artigo 106.º), então importa considerar a aplicação do artigo 60.º ou do artigo 88.º, cujo n.º3 permite à Câmara Municipal deferir tal regularização com uma licença municipal especial, com bases nas razoes aí expressas.

 

***

 

Numa questão concreta colocada, punha-se a questão de saber se o artigo 27.º do PDM de Loulé (limite de 5 metros de todos os lados de um terreno em área rural, face à alínea d) do ponto 3.2. e parágrafo 2 do mesmo) não seria impeditivo da regularização do edífício em causa construído em 1992-3:

Transcreve-se também, quanto a esta parte, o texto elaborado por consenso dos juristas urbanistas Fernando Condesso e Joaquim Cabrita:

Para a Câmara Municipal poder atualmente deliberar licenciar a construção, bastaria analisar este ponto referente ao normativo do PDM que é o único invocado na fundamentação do despacho de indeferimento. Mas mesmo que se pretendesse dar-lhe valor para impedir o licenciamento nos termos nomais do artigo 106.º, há e -referiremos- outras normas que o permitiriam.

Mas começa-se por contestar que o PDM impeça o licenciamento.

E, aliás, nem o poderia impedir com a extensão pretendida, sob pena de inconstitucionalidade de muitas situações, em que anulasse o direito do proprietário sem indemnização por autentica “expropriação do plano” em terrenos sem dimensão de unidade agrícola mínima e com dimensão tao pequena que a sua leitura mal interpretada levasse à sua inutilização para os únicos fins que ainda pode servir: os de edificação.

Vejamos:

Considerando a possibilidade de aplicação do artº 27º do PDM de Loulé à situação em apreço, por se tratar de área de edificação dispersa existente e a estruturar, não se compreende e, como tal, parece inaceitável a não inclusão da situação em apreço no disposto no número 3 do referido artigo.

Com efeito, todo o artº 27º se destina a prever a estruturação das zonas de edificação dispersa, quer por instrumento de planeamento de âmbito submunicipal (nº 1), quer através do licenciamento de situações pontuais que não comprometam essa estruturação programada (nº 3).

Ora, o caso presente integra-se perfeitamente na previsão normativa do nº3 do artº 27º, até por maioria de razão, pois possibilitando ele o licenciamento de edificação (a referência a autorização é hoje anacrónica, devendo entender-se que se referirá hoje a eventual comunicação prévia, subsequente a Pedido de Informação Prévia nos termos do nº2 do artº14º do RJUE), mais fácil acolhimento deve ter a situação que se traduza em legalização de edificação existente (e até com cerca de 20 anos de construída);

Certo é que, tratando-se de edificação isolada e destinada a habitação, terá que cumprir as diversas regras das alíneas do nº 3.2 do referido artigo 27º.

Parece-nos um tanto estranha a exigência da alínea a) e destituída até de algum sentido quando se trata de prédio já existente, pois que, não tendo ninguém que permanecer na situação de encrave, existindo o prédio, direta ou indiretamente se terá que obter o acesso a via pública (faz sentido a exigência de confinamento com via pública no caso do destaque, porque se trata de criar prédio novo, como o fará sempre que da operação pretendida possa resultar fracionamento fundiário, mas não tem sentido a exigência quando o prédio pré-exista, pois que, com ou sem a edificação, sempre o acesso a prédio autónomo, pelas regras do direito civil estaria garantido). No entanto, a falta de acesso não é o caso do prédio em causa (tem-no e aliás sempre o teve), até por o mesmo ter já ruina de edificação urbana pré-existente, pelo que sempre o acesso ao mesmo estaria ou teria que ser assegurado.

Também, tanto quanto é do nosso conhecimento, cumpre a edificação a licenciar os requisitos quanto às áreas de implantação e de construção, pelo que, também por aqui, não pode o licenciamento ser recusado.

E quanto ao afastamento mínimo à estrema, também labora o município em grave erro ao não considerar cumprido tal requisito.

Isto porque tentando-se perceber a ratio da norma em causa, a mesma só pode entroncar, ou entroncará primordialmente, em duas proteções, a do prédio vizinho e, nomeadamente para fixação de critério equitativo de cumprimento dos afastamentos entre vãos do RGUE (dez metros), e a salvaguarda de eventual passagem de via ou outra infraestrutura decorrente de posterior estruturação programada da área.

No entanto, tem o legislador perfeita noção de que esta limitação tem verdadeira natureza restritiva do direito a edificar que a própria natureza da área em causa e o previsto no plano permite, bem como tem consciência de que se trata de zona onde já existe edificação prévia (se assim não fosse não seria área considerada pelo plano de edificação dispersa), pelo que, no respeito pelo princípio da igualdade e porque se trata de norma restritiva, limitando-a a situações em cujos efeitos úteis se possam produzir, criou, desde logo e expressamente limite a essa exigência quando “existam construções em prédios confinantes” que afastem a exigência do cumprimento do afastamento mínimo.

Ou seja, pré-existindo ao pedido de licenciamento de construção para um prédio, no prédio vizinho e confinante, uma edificação que não cumpra já ela esse afastamento mínimo, deixa de ter sentido exigir à edificação a licenciar o cumprimento daquele afastamento mínimo.

E diz o legislador que “podem ser fixados afastamentos inferiores”, não definindo qualquer limite mínimo, certamente porque essa redução estará condicionada pelo afastamento existente no prédio confinante, admitindo-se claramente que, por decorrência do principio do igual tratamento, se no prédio confinante se edificou à estrema, razão não existe para naquele que se aprecia tal não ser também permitido

Este entendimento do legislador não só corrobora o que supra referimos quanto à ratio da exigência de afastamento mínimo e qual o valor que o legislador procura defender com ela, como tem todo o sentido no respeito pelo princípio da igualdade, pois que não tendo um dos prédios cumprido tal requisito, sem sentido fica a exigência de que o outro o cumpra.

Admite-se até que sempre que o proprietário do prédio confinante autorizasse e renunciasse a esse direito ao afastamento mínimo à estrema, na medida em que existe para o proteger, se poderia igualmente considerar a redução ou dispensa do afastamento, desde que, cumulativamente, a situação também não fosse claramente comprometedora de futura infraestrutura.

E diga-se ainda que, embora o legislador use as expressões ”sem prejuízo” e  “poderem ser”, não se trata aqui de norma para utilização discricionária da administração licenciadora, mas antes essa utilização está modelada pelos princípios que a enformam. Desde logo, o princípio da igualdade (não existindo no prédio confinante, não deve ser exigido no em apreciação), mas, e sobretudo, quando se trate de situações de legalização de pré-existências também os princípios da salvaguarda do edificado e da demolição como último caminho e apenas quando a legalização, total ou parcial, não seja possível. Estes são valores e princípios do direito urbanístico recebidos pelo RJUE, a que as normas dos planos que definem e condicionam diretamente a edificação não podem também ser alheias.

Isto dito e porque no caso em apreço é evidente a existência de edificações várias no prédio confinante e imediatamente contíguo à edificação a licenciar, estando elas a distância inferior a cinco metros e mesmo contiguas à estrema, a Câmara Municipal não podia invocar o incumprimento do afastamento mínimo para indeferir o pedido de licenciamento; fazendo-o, viola expressamente o plano diretor municipal que viabiliza a legalização das situações pontuais nas áreas de edificação dispersa e usa fundamento inexistente.

Note-se que o legislador na al. d) do ponto 3.2 do artº 27º do PDM, sequer refere que as construções existentes no prédio confinante têm que ser legais, pelo que, sequer essa restrição poderia ser legítima. É que tem o legislador perfeita consciência de se tratar de área de edificação dispersa (e com edificações anteriores ao plano e muitas nem licenciadas) procurando criar alguma constância e estruturação para a área, mas não ignorando que princípios de igualdade e de condescendência em face do existente se impõem.

Se o regulamentador do plano tem esta consciência, o aplicador não pode deixar também de a ter e, como tal, a Câmara Municipal não pode ignorar as suas obrigações, que são bem aplicar o direito que rege a sua ação e o dever de bem administrar.

Não o fez quando ignorou a norma em causa, quando cega e limitadamente quis aplicar a exigência de afastamento mínimo, quando, e para além de outros considerandos que também devia ter ponderado (como a situação económica dos proprietários, o fim do edificado em causa e o conhecimento que não pode deixar de ter de não constituir a edificação sem licenciamento prévio um aspeto característico da área em causa), se limitou a parcelarmente aplicar um critério geral sem cuidar que o mesmo tem, ele próprio, regra especial para quando o seu fim último e a situação concreta impuserem a sua redução ou afastamento.    

A norma que a Câmara tinha que aplicar não era a regra geral da al. d) do ponto 3.2 do artº 27º do PDM, mas a regra especial, por força da existência de construções nos prédios confinantes (2º parágrafo) e, naturalmente que sendo esta especial, fica afastada a geral, sendo inválido o ato que erradamente se baseou no critério geral e ignorou o especial.



[1] Artigo 60.º (Edificações existentes): “1 —  As edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respectivas não são afectadas por normas legais e regulamentares supervenientes.2—A licença ou admissão de comunicação prévia de obras de reconstrução ou de alteração das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação.3—Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, a lei pode impor condições específicas para o exercício de certas actividades em edificações já afectas a tais actividades ao abrigo do direito anterior, bem como condicionar a execução das obras referidas no número anterior à realização dos trabalhos acessórios que se mostrem necessários para a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação”.

 

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No dia 4 de outubro, colocarei aqui a Conferência efetivada em Congresso (sobre Políticas e Direito Ambiental, realizado em Cusco, Perú), com o título "La Conmutación de las sanciones administrativas y judiciales en derecho ambiental".

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SUMÁRIOS DE AULAS DE DIREITO - CONFERÊNCIAS-PARECERES-PRELEÇõES A EXPL. COLETIVOS

Sumário de (Teoria do) Direito Administrativo (Geral), Cursos APD, APPL e APPT, dia 16, 9h45 e dia 17, 18h30:

1.Apresentação do docente na cadeira e na universidade;

2.Apresentação panorâmica dos conteúdos do direito administrativo geral e explicitação da importância relativa das diferentes matérias do Programa;

3.Enunciaçaão dos métodos de ensino/aprendizagem e de avaliação de conhecimentos, em diálogo com os alunos;

4.Enunciação da bibliografia fundamental, designadamente da do próprio docente: compromisso de envio gratuito das lições policopiadas correspondentes ao Programa apresentado e da sua atualização permanente:

Bibliografia geral:

1.Diogo Freitas do Amaral -Curso de Direito Administrativo, dois volumes, Almedina, última ediçao; 

2.Do docente (são facultadas cópias gratuitas, diretamente ou no site, dos textos que se encontram em versão policopiada):
- Lições  de Direito Administrativo (polic.)
-"Princípios Gerais da Actividade Administrativa", Revista Política Social, Lisboa: ISCSP-UTL, 2010; 
-Direito administrativo I: Noções fundamentais de direito administrativo geral. Fundamentos políticos e constitucionais de Administração pública e do direito administrativo. Constituição e controlo das funções política, legislativa, executiva e jurisdicional. Características, crise e evolução do direito administrativo. Direito público e privado. Ramos de direito e direito administrativo. Teoria geral das fontes de direito e direito administrativo. Noções fundamentais sobre a justiça administrativa,Lisboa, Liçoes polic. em A5, 2007;
-Regime Administrativo e Justiça AdministrativaAutonomia do Direito Administrativo e Jurisdição Administrativa. Princípio constitucional da tutela judicial efectiva e de interdição de indefesa. Noções fundamentais sobre direito judiciário e processual administrativo. Lisboa, 2007, polic. em A5;
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Bibliografia do docente (complementar):
-Derecho de acceso de los Ciudadanos a la Información en la Unión Europea y en la Península Ibérica. Tomo II, EUA, RU, Tubinguen: LAMBERT ACADEMIC PUBLISHING GMBH & CO. KG, abril de 2012, 676 p.
-Derecho de Acceso de los Ciudadanos a la Información. Cuestiones y Fundamentos Politológicos, Económico-Financieros, Comunicacionales y Ambientales. Tomo I, EUA, RU, Tubinguen: LAMBERT ACADEMIC PUBLISHING GMBH & CO. KG, março de 2012; 
-Derecho a la Información: Crisis del Sistema Político y Transparencia de los Poderes Públicos. Madrid: Dykinson. 2011; 
-Cap. «Teoria das Fontes de Direito em geral» (e sua hierarquia).In Direito da Comunicação Social,Coimbra: Almedina, 2007, pág.s 131-157;
-La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y las Especialidades en Materia de Personal. EA: Beja, 2000;
-Administração Pública, Direito e Urbanismo: as Assembleias Municipais no Sistema Português de Governo Local,Revista Observatorio Medioambiental, Ed. Universidad Complutense de Madrid; 
-O Direito de Defesa Processual no Ordenamento Jurídico Português (A Interdição de Indefesa). Estudo monográfico, UNEX, 1998;
-Estatuto dos Magistrados Judiciais e Actividade Administrativa no Poder Judicial. Estudo monográfico, FDUE, 1999;
-A Autonomia Universitária no Direito Espanhol e Português.Estudo monográfico, FDUE, Policopiado, 1999; 
Democracia e Transparência: Análise do Regime Unionista Europeu de Acesso à Informação Possuída pelas Entidades Europeias”. In Livro de Homenagem ao Senhor Prof. Doutor João Mota de Campos. Lisboa: Univ.Católica, 2013;
-Regime Jurídico da Responsabilidade Civil Extra-Contratual dos Poderes Públicos, polic. em A5;
-Direito Institucional Público, polic. em A5;
-Direito Autárquico, Lições aos alunos do Mestrado de Gestão Autárquica do Mestrado de Gestão e Administração Pública do ISCSP, Anos lectivos:1992 a 2005.
 
Lisboa, 16 de setembro de 2013

NB.: Solicita-se aos três Delegado de ano que me comuniquem datas, dentro do primeiro semestre, para a substituição de aulas dos Cursos de AP-Diurno (30SET e 1OUT) e de APPT e AP-PL (7OUT e 8OUT), dada a ausência do docente no Perú-Cusco, em Congresso Internacional, onde efetivará uma Conferência na área do direito administrativo (do ambiente, ordenamento do território e urbanismo), relacionado com a problemática do direito da água na Europa e em Portugal.

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I- Convites para apresentaçao de exposiçoes em Congressos-Seminários-Encontros-Conferências internacionais:

Cachet: a fixar previamente, caso a caso, mais pagamento de hotel e de bilhete de aviao;

II- Pareceres

A)-sobre direito do urbanismo-ordenamento do território-ambiente- património cultural:

B)- sobre direito administrativo-direito autárquico:

Honorários: a fixar, previamente, caso a caso;

III-Preleçoes a explicandos em grupos organizados sobre matérias e cadeiras de direito administrativo, direito contitucional-ciência política, direito internacional, direito da uniao europeia, introduçao ao direito, direito do urbanismo, direito do ordenamento do território-ETE, política e direito do ambiente, direito de defesa do património:

Grupos constituídos por um coletor de interessados e coordenador do grupo com honorários, de acordo com o número de alunos e de horas semanais, fixados previamente com o coordenador.