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Regulamento Geral das Edificações Urbanas de 1951

Regulamento Geral das Edificações Urbanas de 1951

 

Sobre o Regulamento Geral das Edificações Urbanas de 1951, Condesso, Fernando - “Direito da construção”. Primeira Parte. Colaboração de Catarina Alexandra de Azevedo dos Reis Condesso. Lisboa: Quid Juris, 1999, p.469 e seguintes:
 
1. O Direito Administrativo da Construção no velho e em grande parte já revogado Regulamento Geral das Edificações Urbanas
1.1. A legislação
Em termos de legislação principal sobre a matéria, importa referir que o direito administrativo de construção é constituído por um conjunto vasto de diplomas legais, que cresce de acordo com as novas exigências das edificações.
Esta proliferação justifica a incumbência, legalmente atribuída ao Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, hoje Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, já nos termos do artigo 66.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, para publicar a relação das disposições legais e regulamentares, a observar pelos técnicos responsáveis dos projetos de obras e sua execução.
Embora prevista a atualização anual desta relação normativa.
Desse grande leque de legislação vigente, o texto fundamental foi, durante muito tempo, o Regulamento Geral das Edificações Urbanas (RGEU), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 38.382, de 7 de Agosto de 1951. Por isso, lhe faremos referência inicial.
O Regulamento Geral das Edificações Urbanas foi objeto de diversas alterações[1]. Encontravam-se já revogados, antes da legislação urbanística de 1999 (que assumiu muitas das suas matérias) os seguintes preceitos que se destacam:
a) Os artigos 1.º, 2.º, 5.º, 7.º, 160.º, 164.º (parcialmente), 165.º (exceto em relação ao despejo sumário), pelo anterior Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro (regime jurídico do licenciamento de obras particulares).
b) Quanto ao embargo administrativo e à demolição, hoje, há que considerar o anterior Decreto-Lei n.º92/95, de 9 de Maio;
c) Os artigos 140.º a 159.º, pelo Decreto-Lei n.º 426/89, de 6 de Dezembro (medidas de segurança contra riscos de incêndio em centros urbanos antigos), pelo Decreto-Lei n.º61/90, de 15 de Fevereiro (medidas de segurança contra riscos de incêndio em estabelecimentos comerciais) e pelo Decreto-Lei n.º 64/90, de 21 de Fevereiro (Regulamento de Segurança contra Incêndios em Edifícios de Habitação);
d) Os artigos 9.º, 10.º e 165.º a 168.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, pelo DL 555/99, de 16 de dezembro, ele mesmo várias vezes alterado[2].
1. 2. A construção e seus objetivos
Como vimos, na breve resenha histórica dada anteriormente, até ao início do século XIX vigorava, em Portugal, o princípio geral da liberdade de edificação, com exceção de limitações de cariz privado, de algumas de interesse público restritas à cidade de Lisboa (devido ao terramoto de 1755), de outras sobre segurança e salubridade, previstas em regulamentos de polícia municipal, sendo escassas as normas gerais no domínio da construção e do urbanismo aplicáveis a todo território.                
No século XIX, foram dadas atribuições aos municípios para a elaboração de posturas e regulamentos sobre o alinhamento, aprovação de projetos e emissão de licenças para a edificação e reedificação, junto das ruas e lugares públicos, demolição e reparação de habitações insalubres ou ameaçando ruína, e sobre higiene e salubridade das edificações.
A primeira legislação geral publicada sobre as condições higiénicas, a observar na construção dos prédios, foi o Regulamento de Salubridade das Edificações Urbanas, de 14 de Fevereiro de 1903 (RSEU).
O Código Administrativo, de 31 de Dezembro de 1940, atribuía competências às câmaras municipais para ordenar a demolição ou beneficiação das construções que ameaçassem ruína ou oferecessem perigo para a saúde pública, para conceder licenças para a edificação, reedificação ou quaisquer outras obras em terrenos confinantes com as ruas ou outros lugares públicos, sujeitos à jurisdição municipal ou paroquial e para conceder licenças para habitação dos edifícios construídos, reconstruídos ou que tivessem sofrido grande modificação, precedendo verificação de habitabilidade, por peritos em construção e salubridade (artigo 51.º, n.os 18, 20 e 21).
 
O Regulamento Geral das Edificações Urbanas (restrição do seu regime ao perímetro urbano, zonas rurais de proteção fixadas para as sedes dos concelhos e para as demais localidades sujeitas por lei a plano de urbanização e expansão), que revogou o RSEU, foi publicado, entre outros fins, não só com o propósito de alargar a intervenção da Administração a outras áreas para além da salubridade, como no da solidez das construções, dos riscos de incêndio e da estética, mas também para se adotarem novos processos construtivos.
 
É um regulamento geral, porque se aplica a todo País e abrange todas as construções (urbanas e rurais, grandes edifícios ou edificações simples). Todavia, como são diferentes as exigências de cada região, dá competência regulamentar às autarquias municipais para procederem a uma disciplina mais detalhada e, devido à indeterminação de alguns preceitos, permite-lhes terem em conta as particularidades locais.     
 
Divide-se em seis títulos.
O título I reporta-se a disposições de natureza administrativa e a outras respeitantes à conservação do parque imobiliário e à demolição de construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública.
O título II respeita às condições gerais das edificações (condições de segurança, de salubridade e de estética; normas a observar nas fundações, paredes, pavimentos e coberturas e comunicações verticais).
O título III tem normas referentes à salubridade das edificações e dos terrenos de construção.
O título IV tem que ver com as condições especiais relativas à estética das edificações.
O título V refere-se às condições especiais relativas à segurança das edificações (solidez das edificações, segurança pública e dos operários no decurso das obras, segurança contra incêndios).
O título VI trata das sanções (contra-ordenações, embargo administrativo, demolição, despejo sumário) e da legalização de obras.
 
Quanto à solidez, ela é o valor fundamental a considerar numa construção. A estrutura da construção não pode falhar. Por isso, se exige que na construção sejam utilizadas as melhores normas da arte de construir (art.º 15.º, título II). Exige-se que a aplicação de novos materiais ou processos de construção para os quais não existam especificações oficiais, nem suficiente prática de utilização, seja condicionada ao prévio parecer do Laboratório de Engenharia Civil do Ministério das Obras Públicas (art.º 17.º), as fundações sejam estabelecidas sobre terreno estável e firme (art.º 1º), e sejam controlados os agravamentos de carga sobre os elementos (art.os 129.º, 130.º, 134.º).
 
Quanto à segurança, ela tem como referência as pessoas, desde os ocupantes dos prédios, aos operários que trabalham nas obras, até ao público em geral (título II e V). Há que considerar a segurança relativa às partes integrantes dos edifícios, como as instalações eléctrica, de gás, de esgotos e dos elevadores. Em relação à segurança contra os incêndios importa referir a Portaria n.º 987/93, de 6 de Outubro (prescrições mínimas de segurança e saúde nos locais de trabalho), dizendo o art.º 1.º, n.º 1 que «os edifícios onde existam locais de trabalho devem (...) garantir a segurança compatível com as características e os riscos das actividades que neles sejam exercidas».
 
Quanto à salubridade, as construções devem assentar sobre terrenos salubres, impondo-se, por isso, a secagem dos terrenos alagadiços ou húmidos e o desvio das águas pluviais (art.º 54.º).
Os terrenos, onde tenham sido acumulados resíduos sólidos ou líquidos (depósitos ou despejos de imundices ou de águas sujas), provenientes de usos domésticos ou de indústrias nocivas à saúde, devem ser previamente limpos ou beneficiados (art.º 55.º).
Há a obrigação de impermeabilização dos pavimentos e outras medidas adequadas para evitar a poluição de terrenos e águas potáveis ou mineromedicinais (art.º 56.º). As construções próximas de cemitérios dependem da realização de obras necessárias para tornar os terrenos inacessíveis às águas de infiltração provenientes daqueles.
 
Há também normas de direito público sobre a distância entre construções.
O art.º 73.º obriga ao afastamento mínimo de três metros, a quem construa uma habitação que tenha janelas voltadas sobre muro ou fachada fronteiros.
Este preceito não revogou o artigo 2325.º do Código de Seabra de 1867, correspondente ao atual art.º 1360.º, pois aquele tem subjacente um interesse público, ao contrário deste, que tem por base um interesse privado. Esse afastamento apenas é obrigatório para quem constrói e abre janelas para muro ou fachada fronteiros (Acórdão da Relação de Lisboa, de 2.11.65 e Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 5.5.87) e não para quem constrói um muro ou fachadas sem janelas, em frente a uma janela (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 29.1.76 e de 25.10.90).
 
Quanto à  estética das edificações, as diferentes normas visam a proteção da estética urbana, do bom aspeto geral das povoações e das paisagens (título IV).
Assim, as obras de construção civil podem não ser permitidas por afetarem a estética das povoações ou a beleza das paisagens [art.º 63.º, n.º 1, alínea d) do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro].
O pedido de loteamento aparecia aí como podendo ser indeferido com fundamento na afectação do património natural ou edificado [art.º 13.º, n.º 2, alínea d) do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro].
 
Quanto à qualidade de vida, importa referir que, com o aumento de padrão de vida das populações, as exigências em matéria de conforto, higiene, saúde, ambiente, etc., são cada vez maiores.
O bem-estar das pessoas passa por melhores condições de segurança e de salubridade das edificações e também por mais conforto e comodidade.
 
Vejamos as suas manifestações, de que se destaca o direito a um nível de luminosidade conveniente à saúde, bem-estar e conforto na habitação e no local de trabalho (art.º 9.º do Decreto-Lei n.º 11/87, de 7 de Abril — Lei de Bases do Ambiente), e a obrigação de apresentação de projetos de instalações e de telecomunicações, de isolamento térmico e de instalação de antenas coletivas e de televisão por cabo (Decretos-Leis n.os 12/89, de 14 de Abril e 292/91, de 13 de  Agosto).
1.3. O dever de conservação das construções
 Os proprietários tinham já, nos termos do Regulamento Geral de Edificações Urbanas, um dever geral de conservação das edificações e de algumas construções. Matéria hoje enquadrada no RJUE, de 1999.
Assim:
O artigo 9.º dispõe sobre reparações ordinárias, periódicas, impondo que as edificações existentes deverão ser reparadas e beneficiadas, pelo menos uma vez em cada período de oito anos, com o fim de remediar as deficiências provenientes do seu uso normal e de as manter em boas condições de utilização.
O artigo 10.º refere-se às reparações extraordinárias, permitindo que as câmaras municipais possam, em qualquer altura, determinar, em edificações existentes, precedendo vistoria (art.º 51.º, parágrafo 1.º do Código Administrativo), à execução de obras, necessárias para corrigir as más condições de salubridade, de solidez ou de segurança contra o risco de incêndio.
O artigo 12.º reporta-se a pequenas obras de reparação sanitária, que são ordenadas independentemente de vistoria (roturas, obstruções ou outras formas de mau funcionamento de canalizações interiores e exteriores, de águas e esgotos ou das instalações sanitárias, deficiência das coberturas e mau funcionamento das fossas).
Relativamente aos edifícios e vedações confinantes com as estradas e com os caminhos vicinais, o artigo 5.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, dispõe que os edifícios e vedações confinantes com estradas nacionais devem manter-se com bom aspeto e em perfeito estado de conservação. O artigo 74.º do Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais (Lei n.º 2110, e 19 de Agosto 1961) dispõe que as câmaras municipais poderão intimar os proprietários ou os usufrutuários dos edifícios e vedações confinantes com as vias municipais (estradas e caminhos), que se apresentem com mau aspeto (deficiente conservação ou imperfeita construção) a executarem, no prazo que lhe for fixado, as beneficiações, reparações ou limpezas necessárias.
As obras previstas nos artigo 9.º não dependem de licenciamento municipal,  pois o art.º 3.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, dispõe que «não estão sujeitas a licenciamento municipal as obras de simples conservação, restauro, reparação ou limpeza, quando não impliquem modificação da estrutura das fachadas, da forma dos telhados, da natureza e da cor dos materiais de revestimentos exteriores», tal como as obras extraordinárias previstas no artigo 10.º (por serem impostas administrativamente).
Todavia, os interessados devem participar a data da realização das obras, para que não sejam compelidos à sua execução antes de decorrido o prazo de oito anos.
 
As reparações extraordinárias resultam de ato administrativo e dependem de vistoria prévia, salvo nos casos do art.º 27.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro. A vistoria constitui um meio de prova de apreciação livre, podendo as suas conclusões ser infirmadas por inspecção judicial ou outros meios probatórios. A sua falta constitui omissão de formalidade essencial e conduz à invalidade da decisão que ordena as obras ou a demolição.
O auto de vistoria deve ser notificado aos interessados (artigos 100.º e seguintes do Código Administrativo), para sobre ele se manifestarem, sob pena de invalidade da decisão que vier a ser tomada. Dele devem constar as deficiências encontradas, as suas consequências, a relação causa-efeito entre aquelas e estas, e a indicação das obras necessárias para corrigir as deficiências.
A omissão de qualquer destes elementos determina a imprecisão e a obscuridade do acto administrativo que ordena a realização das obras ou a demolição e a correspondente invalidade.
As obras a que alude o artigo 10.º só podem ser impostas aos proprietários dos prédios desde que e na medida em que são necessárias. É, pois, ilegal uma deliberação camarária que imponha ao dono de um edifício a reparação de deficiências verificadas num prédio contíguo de outrem, por essa construção ter dado causa a essa deficiência (sentença da Auditoria Administrativa do Porto, de 5.80). Como interpretar o preceito, dado que o corpo do artigo se refere a «edificações» e o seu parágrafo 1.º a «construções»?
Só estariam em causa edificações destinadas a habitação (orientação seguida na sentença da Auditoria Administrativa do Porto de 14.3.80)? Não é esta a melhor interpretação, porque uma edificação pode destinar-se a fins não habitacionais e, para além disso, a necessidade de corrigir as más condições de salubridade, solidez ou segurança contra o risco de incêndio, tanto pode existir numa habitação como num escritório ou num estabelecimento comercial. Sobre esta questão das obras de reparação, registe-se que tem sido orientação da jurisprudência civil, quanto a obras requeridas por inquilinos, ser abuso de direito a exigência de obras manifestamente desproporcionadas com a renda fixada (Acórdãos da Relação de Lisboa, de 1.6.93 e da Relação de Coimbra, de 11.5.95).
Os valores de ordem estética não têm sido considerados como integrados no artigo 10.º. As Câmaras Municipais não têm poderes para prescrever livremente a realização de reconstruções e beneficiações estéticas na propriedade urbana particular, em termos que traduzem a imposição de um padrão estético administrativo, com «subjectivas» e abusivas determinações camarárias. Mas não está paralizada, obrigada a assistir à degradação estética, a que têm sido conduzidas as edificações em muitas cidades.
Pode impôr correcções e intervenções não excessivas que evitem a destruição estética, aferida por valores estéticos dominantes, em geral, ou na área considerada ou até pela história do edifício.
1. 4. O dever de demolição
A obrigação que os proprietários têm de demolir os prédios pode ser causada por vários factores:
a) A situação de ilegalidade, no caso de obras não licenciadas, executadas em desacordo com a licença, licenciadas ilegalmente pela câmara municipal, com infracção dos preceitos que impõem restrições à construção (v.g. nos planos de ordenamento territorial). Neste caso, sem prejuízo da responsabilidade extracontratual da Administração por danos.
b) A situação de necessidade pública:
— As câmaras municipais devem ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública (art.º 10.º, parágrafo 1.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas) e intimar a demolição de construções em abandono numa faixa de oito e seis metros, conforme se trate de estrada ou caminho municipal, desde que os proprietários não procedam às obras de reconstrução ou de beneficiação  nos prazos que lhes forem fixados (art.º 76.º do Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais: Lei n.º 2110, de 19/8/61).
— À Junta Autónoma de Estradas deve  intimar a demolição das construções que se encontrem em estado de abandono, quando confinantes com as zonas das estradas nacionais (art.º 5.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro).
Podemos considerar três formas de ruína (em termos que aparecem precisados na lei dos solos espanhola): ruína económica, em que o custo das obras é superior a 50% do valor actual do edifício, excluído o valor do terreno; ruína física, em que o edifício apresenta um esgotamento generalizado dos seus elementos estruturais ou fundamentais (referida no art.º 4.1 do Regulamento de Segurança e Acções para Estruturas de Edifícios e Pontes); e ruína urbanística, em que as obras estão efectuadas em infracção ao planeamento 
Em situação de abandono encontram-se os prédios que, em virtude do seu estado de degradação, da sua desocupação, ou de outros factos, indiciem intenção do proprietário de os deixar cair, de os não recuperar, de os fazer perder a capacidade para a respectiva função. Só se considera o estado de abandono quando os proprietários não procederem à reconstrução ou beneficiação, nos prazos fixados. O termo «abandono» equivale a desinteresse ou desleixo. Em princípio, o proprietário não é obrigado a reconstruir o prédio demolido. A câmara municipal não pode impor a realização de obras, nos termos do art.º 10.º, no caso de o prédio se encontrar em estado de ruína. A liberdade de construir é a regra. São razões de interesse público que estão na base da competência das câmaras municipais para ordenar a realização de obras ou a demolição. Só na medida em que esse interesse o exige é que pode ser imposta a demolição. Como refere o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2.4.65, «na alternativa da demolição total ou de beneficiação das construções [art.º 51.º, n.º 2, d) do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março], não é discricionário o poder de escolha». E não é necessário que o perigo para a saúde pública seja manifesto (Acórdão do STA de 13.1.61, contrariamente ao decidido no Acórdão de 14.11.58).
1. 5. A protecção de terceiros     
Importa realçar a irrelevância do licenciamento sobre os direitos de terceiro. A concessão da licença para a execução de qualquer obra e o próprio exercício da fiscalização municipal no seu decurso não isentam o dono da obra, o seu proposto ou cometido, da responsabilidade pela condução dos trabalhos em estrita concordância com as prescrições regulamentares e da obediência a outros preceitos gerais ou especiais a que a  edificação, pela sua localização ou natureza, haja de subordinar-se (artigo 4.º do Regulamento Geral de Edificações Urbanas).
A licença, neste aspecto, não constitui mais do que uma autorização para a realização das obras. O proprietário tem de respeitar a lei e não pode ofender os direitos de terceiros. Se a câmara municipal licenciar uma obra que assenta parcialmente sobre terreno alheio, não pode o titular do alvará de licença de construção invocá-lo para justificar a invasão do prédio vizinho. Um terceiro prejudicado, por exemplo, nos seus direitos de propriedade, pode requerer em tribunal a suspensão dos trabalhos de construção. Se uma câmara municipal licencia a construção de um edifício com altura superior à permitida pelo artigo 59.º e se, devido a esse excesso, o proprietário fronteiro vê afectadas as condições de salubridade de sua casa, os tribunais terão competência para afastar a ameaça resultante da construção aprovada, devendo julgar a situação, independentemente da anulação do acto administrativo pelo qual foi concedida a licença, no foro administrativo (Acórdãos do STJ de 12.6.60, 23.1.70 e 4.12.84 ).
Ao conceder a licença para construção, as câmaras municipais não têm, segundo a doutrina e a Jurisprudência, que se preocupar com a presumível violação dos direitos de natureza privada (Acórdão do STJ de 7.3.58). Em princípio, esta orientação é correcta, embora a Administração esteja obrigada a agir, assente em comprovações de legitimidade ligadas à titularidade da propriedade, cujo cumprimento pode evitar a violações desses direitos. O seu desrespeito pode favorecer e explicar as situações de ilegalidade e os danos verificados. Há, pois, que introduzir uma correcção à doutrina vigente sobre as consequências para a Administração de licenças cuja utilização interfirá com os direitos de terceiros. Nos termos do art.º 22.º e 271.º da Constituição, quaisquer actos de órgãos públicos que estejam em relação de causalidade adequados com obras ocasionados a particulares, obrigam a indemnização. Nenhuma área de actividade administrativa,  designadamente a urbanística, está isenta da aplicação das normas sobre responsabilidade civil extracontratual. E, como se estatui no artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, a concessão de licença para obras de qualquer natureza não isenta o seu titular da obrigação de reparar, nos termos o Código Civil, qualquer dano que, directa ou indirectamente, possa resultar, para a propriedade do Estado ou de particular, da execução das obras ou trabalhos a que tais licenças se refiram. Mas a licença não envolve, num plano de direito civil, presunção de propriedade ou posse sobre os prédios em que as obras hajam de ser feitas, nem poderá ser alegada para contestar a oposição que, fundada em direitos, por parte de terceiros, possa ser apresentada ao uso das licenças concedidas. Os terceiros podem ainda recorrer aos meios contenciosos, quando sejam titulares de interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso (art.os 821.º do Código Administrativo e 46.º, n.º 1 do Regulamento do STA). Isto é, quando «a procedência do recurso lhe for útil, por lhe trazer benefícios que sejam consequência directa do ganho da causa» (Fernando Brandão Ferreira Pinto e Guilherme F. D. Pereira da Fonseca, in Direito Processual Administrativo Contencioso, Lisboa, 1991, pág. 71).
Enquanto titulares de interesses difusos (ambiente, saúde pública, património cultural, qualidade de vida, etc.) têm o direito de acção popular (regulado, conjuntamente com o direito de participação popular, na Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto) «independentemente de terem ou não interesse directo na demanda», segundo o art.º 2.º, n.º 1 da Lei n.º 83/95.
1.6. Os interesses urbanísticos
Destaco alguns aspectos do regime do Regulamento Geral de Edificações Urbanas mais importantes com soluções exigidas pelo interesse da Administração:
1.6.1. O regime das distâncias entre prédios
O capítulo II do título III do Regulamento Geral de Edificações Urbanas  contém regras sobre a distância entre edificações, destinadas a manter boas con-dições de salubridade. Os preceitos são aplicáveis aos prédios a construir, a ampliar ou a reconstruir e não aos já existentes (Acórdão do STA, de 5.5.87). O artigo 59.º, que impõe uma distância em relação aos prédios fronteiros, não inferior à altura dos prédios a construir, respeita exclusivamente às fachadas principais.
As distâncias referidas nos vários preceitos do capítulo podem não ser observadas, nos seguintes casos:
— nos termos do art.º 63.º, quando tal se justifique por condições excepcionais e irremediáveis, criadas antes da publicação do Regulamento, desde que fiquem garantidas algumas condições.
— nos termos do art.º 64.º, quando se trate de edificações, cuja natureza, destino ou carácter arquitectónico, requeiram disposições especiais, desde que fiquem asseguradas as condições mínimas de salubridade exigíveis.
O art.º 62.º refere-se às fachadas posteriores. Já não o art.º 60.º. Neste, é necessário que haja vãos de compartimentos de habitações em ambas as fachadas, e não só numa delas (Acórdão do STA, de 25.10.90).
E a que fachadas se refere o preceito? De acordo com uma das interpretações, entende-se que os artigos 59.º e 60.º se aplicam às fachadas principais e o artigo 62.º às posteriores. Não estão previstas distâncias para as fachadas laterais, o que pode ser explicado por várias razões, que (sendo uma interpretação, que não é impedida pelo disposto no parágrafo 4.º do art.º 59.º, dado que este se restringe à hipótese do corpo do preceito), a tornam a posição mais concordante com a lei. Ao estabelecer a distância mínima de 10 metros,  «independentemente do estabele-cido no artigo anterior», parece que a previsão, em ambos os preceitos, é a mesma. O artigo 61.º, que parece referir-se somente às fachadas principais, permite às câmaras municipais estabelecer a obrigatoriedade da construção de edificações recuadas em relação aos limites dos arruamentos, «independentemente do disposto nos artigos 59.º e 60.º». O artigo 60.º possibilita o estabelecimento de alinhamentos (alinhamento: definição da linha que demarca a via pública dos prédios adjacentes) com menor intervalo. A tese contrária impediria a construção em banda contínua.
 1.6.2. O despejo sumário
As câmaras municipais podem ordenar o despejo dos inquilinos e demais ocupantes dos prédios ou de parte dos mesmos, no prazo de 45 dias, quando são utilizados, sem as respectivas licenças ou em desconformidade com elas (art.º 165.º do Regulamento Geral de Edificações Urbanas ).
Trata-se de situações em que pode ser ordenada a sua demolição, reparação ou beneficiação (art.º 16º do Regulamento Geral de Edificações Urbanas). Segundo o artigo 16º, parágrafo 1.º, o despejo pode executar-se imediatamente, quando houver risco iminente de desmoronamento ou perigo para a saúde pública. O presidente da câmara municipal tem competência para ordenar o despejo sumário dos prédios cuja expropriação por utilidade pública tenha sido declarada ou cuja beneficiação tenha sido deliberada [art.º 53, n.º 2, alínea m) do Decreto-Lei n.º 100/84, de Março, na redacção da Lei n.º 18/91, de 12 Junho]. Há que ter em conta o princípio da proporcionalidade, ou seja, os direitos dos inquilinos e ocupantes apenas devem ser sacrificados na justa medida em que tal seja necessário para alcançar o fim visado. Não pode ser ordenado o despejo sumário sem que seja decretada a demolição, a reparação ou a beneficiação dos edifícios.
Reparados ou beneficiados os prédios, os inquilinos têm direito a reocupá-          -los. Em caso de demolição total do arrendado, o contrato de arrendamento caduca [art.º 1051.º, alínea c) do Código Civil]. Sendo a demolição parcial (art.º 793.º Código Civil) o senhorio desonera-se arrendando o que for possível, estando obri-gado a reduzir proporcionalmente a renda. O senhorio não é obrigado a reconstruir totalmente o arrendado.
Diz o artigo 34.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa que a entrada no domicílio dos cidadãos contra a sua vontade só pode ser ordenada pela autoridade judicial competente, nos casos e segundo as formas previstos na lei. O despejo administrativo pode, pois, originar algum problema em face do princípio constitucional da inviolabilidade do domicílio? Tem de ser respeitado o direito constitucional à inviolabilidade do domicílio, pelo que só é legítima a intervenção administrativa, ou com cobertura judicial ou, sem autorização judicial, apenas em caso de «estado de necessidade» (casos de maior gravidade, quando a desocu-pação dos prédios é urgente, vg. por estar iminente uma derrocada).
1.6.3. As obras de conservação exigidas pelos inquilinos
As obras de conservação, previstas nos art.os 10.º e 12.º do Regulamento Geral de Edificações Urbanas, são, normalmente, solicitadas pelos inquilinos. As obras impostas pela Administração Pública e que visem conferir ao prédio as características apresentadas aquando da concessão da licença de utilização, são obras de conservação ordinária e estão a cargo do senhorio (art.os 11.º, n.º 2 e 12.º do Regime do Arrendamento Urbano — RAU).
Decidindo-se a câmara municipal pela realização das obras, além da vistoria, deve elaborar um orçamento do respectivo custo, a comunicar ao senhorio por escrito — carta registada com aviso de recepção —, o qual representa o valor máximo por que este é responsável.
Podem seguir-se três caminhos para a execução das obras:
1.º O senhorio efectua-as nos termos ordenados, podendo exigir do arrendatário um aumento de renda mensal igual ao duodécimo do produto resultante da aplicação da taxa das rendas condicionadas — aprovada por portaria dos Ministérios das Finanças e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações — ao custo total das obras (taxa de 8 %, segundo a Portaria n.º 1232/90, de 28 de Dezembro ).
2.º Quando o senhorio não fizer as obras no prazo fixado, a câmara municipal fá-las, podendo exigir o reembolso das despesas feitas, em prestações mensais, até 70% da renda, durante o tempo necessário a esse reembolso e dos respectivos juros (art.º 15.º).
3.º Se o senhorio omitir o seu dever e a câmara municipal não iniciar as obras no prazo de 120 dias, a contar da recepção do requerimento formulado pelo inquilino para que ela as realize, este poderá fazê-las, podendo exigir o pagamento ao senhorio. Na falta de pagamento voluntário, tem a faculdade de deduzir na renda, até 70% do seu montante, as despesas efectuadas e respectivos juros, até integral pagamento (art.os 16.º e 1º).
1. 7. As responsabilidades  derivadas da construção
A violação das normas, que regulamentam a actividade de construção, envolve responsabilidade para os diversos intervenientes (donos das obras, projectistas, responsáveis pela sua execução e os fiscalizadores do cumprimento da lei).
Quanto à responsabilidade disciplinar, os autores dos projectos e os técnicos responsáveis pela direcção da obra estão sujeitos à disciplina do grupo profissional em que se inserem.
O Estatuto da Associação dos Arquitectos Portugueses:
— submete os arquitectos, cuja a inscrição é imprescindível para o exercício da profissão, à jurisdição disciplinar dos órgãos da Associação (art.º 35.º);
— prescreve que quaisquer entidades podem dar conhecimento à Associação da prática, por parte de arquitectos, de factos susceptíveis de constituir infracção disciplinar (art.º 43.º). 
Regime idêntico resulta para os engenheiros, no que respeita à obrigatoriedade de inscrição e poder disciplinar, do Estatuto da Ordem dos Engenheiros.
Relativamente aos industriais de construção civil, as câmaras municipais devem comunicar à Comissão de Alvarás de Empresas de Obras Públicas e Particulares a aplicação de sanções acessórias de coimas, para efeito de cassação do alvará, em caso de declaração de inidoneidade do industrial [art.os 55.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro e 5.º, n.º 3, alínea f) e 51.º, n.º 1, alínea d) do Decreto-Lei n.º 100/88, de 23 de Março].
 Os funcionários e agentes da Administração Pública poderão ser punidos com penas desde a suspensão à de demissão, quando deixarem de participar infracções às entidades fiscalizadoras ou prestarem informações falsas ou erradas sobre as infracções legais e regulamentares relativas ao licenciamento municipal, de que tiverem conhecimento no exercício das suas funções (art.º 56.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro).
    A prestação de informações falsas ou erradas constitui violação do dever de lealdade, nos termos do art.º 3.º, n.º 4, alínea d) e n.º 8 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local. Sendo tais informações dadas a superior hierárquico, será aplicada pena de suspensão, em caso de negligência grave ou grave desinteresse pelos deveres profissionais [art.º 24.º, n.º 1, alínea a)].
Quanto à responsabilidade contra-ordenacional, regem os artigos 54.º e 55.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro e os artigos 160.º a 164.º do Regulamento Geral de Edificações Urbanas. Estes só se aplicam quando a infracção não estiver prevista naquele diploma (art.º 162.º, parágrafo 3.º do Regulamento Geral de Edificações Urbanas).
As sanções acessórias, designadamente a interdição do exercício da profissão ou da actividade conexa com a infracção praticada, na área do município e até ao máximo de dois anos, poderão ser mais graves do que a própria coima.
Quanto à responsabilidade criminal, o Código Penal no capítulo respeitante aos «crimes de perigo comum», configura duas situações de ilícito criminal relativo à construção:
O art.º 272.º refere-se a «incêndios, explosões e outras condutas especialmente perigosas». Respeita a qualquer agente que, por acção ou por omissão, entre outras coisas, provoque desmoronamento ou desabamento de construções, designadamente por incumprimento de obrigações impostas pelo Regulamento Geral de Edificações Urbanas e demais diplomas respeitantes à construção [al. a) do n.º 1].
O art.º 277.º refere-se a «infracção de regras de construção, dano em insta-lações e perturbação de serviços». Tem como destinatários da sua al. a) do n.º 1 (infracção de actividade profissional) todos aqueles que sejam responsáveis pelo «projecto, desenho, concepção da obra a executar, governo, orientação, adminis-tração da mesma, e pela sua utilização em concreto, pela sua feitura» (Código Penal de 1982, Vol. III, pág. 330, Leal Henriques e Simas Santos).
Para a consumação do crime não é necessária a lesão efectiva do bem prote-gido, mas apenas o facto de ser criada uma situação tal que seja possível a lesão desse bem jurídico.Estamos na presença de crimes de perigo (não de dano), bastan-do a criação de perigo para a vida, integridade física ou  bens patrimoniais de valor elevado. É necessário que o perigo seja real, concreto, não se presumindo «juris et de jure» o perigo, verificada que seja a conduta do agente (desmorona-mento ou desabamento e violação das regras de construção).
 Os autores dos projectos e os técnicos poderão responder criminalmente se prestarem falsas declarações ou informações no certificado de conformidade, previsto no art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, no termo de responsabilidade do art.º 6.º, no livro de obra do art.º 25.º ou na declaração do art.º 26.º, n.º 4. Incorrerão no crime de falsificação de documentos (art.º 256.º do Código Penal).
Comete o crime de desobediência (art.º 34º Código Penal) quem desrespeitar os actos administrativos que determinem o embargo, a demolição, a reposição do terreno na situação anterior à infracção ou a entrega do alvará de licença de construção (art.º 59.º do Decreto-Lei n.º 445/91). O prosseguimento de obras embargadas constitui crime e contra-ordenação. Como ninguém pode ser julgado duas vezes pelo mesmo facto — princípio non bis in idem — o infractor deverá ser punido a título de crime, sem prejuízo das sanções acessórias previstas para as contra-ordenações (art.º 20.º do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro). Tendo sido instaurados os dois procedimentos, deve sustar-se o administrativo até que o juiz se pronuncie. Se este absolver, a autoridade administrativa deve arquivar o processo (a orientação da jurisprudência, constitucional e ordinária espanhola).  
Quanto à responsabilidade civil, há que considerar o artigo 70.º do Decreto-      -Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro e os artigos 492.º e 493.º do Código Civil. O art.º 492.º refere-se a «Danos causados por edifícios ou outras obras». O proprietário ou possuidor de edifícios ou outra obra que ruir, no todo ou em parte, por vício de construção ou defeito de construção, responde pelos danos causados, salvo se provar que não houve culpa da sua parte ou que, mesmo com a diligência devida, se não teriam evitado os danos (n.º 1).
O art.º 493.º refere-se aos «Danos causados por coisas, animais ou actividades». Quem tiver em seu poder coisa móvel ou imóvel, com o dever de a vigiar (...), responde pelos danos que a coisa ou animais causarem, salvo se provar que nenhuma culpa houve da sua parte ou que os danos se teriam igualmente produzido ainda que não houvesse culpa sua (n.º 1). Quem causar danos a outrém no exercício de uma actividade perigosa, por sua natureza ou pela natureza dos meios utilizados, é obrigado a repará-los, excepto se mostrar que empregou todas as providências exigidas pelas circunstâncias, com o fim de os prevenir (n.º 2).
No âmbito do contrato de empreitada, há a considerar o artigo 1225.º, na redacção do Decreto-Lei n.º 267/94, de 25 de Outubro, sobre «imóveis destinados a longa duração». Sem prejuízo do disposto nos artigos 1219.º (casos de irresponsabilidade do empreiteiro) e seguintes, se a empreitada tiver por objecto a construção, modificação ou reparação de edifícios ou outros imóveis destinados, por sua natureza, a longa duração e, no decurso de cinco anos, a contar da entrega, ou no decurso do prazo de garantia convencionado, a obra, por vício do solo ou da construção, modificação ou reparação, ou por erros na execução dos trabalhos, ruir total ou parcialmente, ou apresentar defeitos, o empreiteiro é responsável pelo prejuízo causado ao dono da obra ou a terceiro adquirente (n.º 1). A denúncia, em qualquer dos casos, deve ser feita dentro do prazo de um ano. E a indemnização deve ser pedida no ano seguinte à denúncia (n.º 2). Este regime estende-se também ao vendedor-construtor, nos termos do n.º 4 do artigo 1225.º («O disposto nos números anteriores é aplicável ao vendedor de imóvel, que o tenha construído, modificado ou reparado»). O empreiteiro é o executor da obra, determina o modo dessa execução, é o responsável pela condução dos trabalhadores, tendo a obrigação de possuir os conhecimentos técnicos próprios da actividade que exerce. Exerce uma actividade abstractamente perigosa, por natureza e pela natureza dos meios utilizados, pelo que deve presumir-se a sua culpa, nos termos do n.º 2 do artigo 493.º do Código Civil (Acórdão da Relação do Porto, de 22.2.90). O dono da obra tem o poder de fiscalização, desde que não perturbe o andamento ordinário da empreitada (art.º 1209.º do Código Civil), podendo dar instruções para a correcção de irregularidades, sobre aspectos omissos no plano ou pequenas alterações. O empreiteiro será responsável pelos danos causados por incumprimento dessas instruções.
Os autores dos projectos comprometem-se a apresentar um bom projecto, sem defeitos, pelo que, se tal não acontecer, violam o contrato de prestação de serviços ou de trabalho, celebrados com o dono da obra ou com o empreiteiro, e constituem-se em responsabilidade pelos prejuízos resultantes dos projectos.
Os autores de projectos de arquitectura referentes a obras, a realizar em imóveis classificados ou em vias de classificação e nas respectivas zonas de protecção, ficam sujeitos a sanções administrativas e a responsabilidade civil e criminal, nos termos da lei (art.º 6.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 205/88, de 18 de Junho). A responsabilidade do arquitecto cessa quando este verifique que o projecto não está a ser cumprido conforme o aprovado ou que à obra foi dada ocupação distinta daquela para que foi projectada (art.º 7.º, n.º 1).
A Administração e os seus funcionários e agentes, por culpa «in vigilando», podem ser responsabilizados pelos danos resultantes da construção, quando nas vistorias e fiscalizações posteriores se deixar passar deficiências, designadamente em matéria de segurança contra risco de incêndio (art.os 22.º e 271.º da Constituição Portuguesa e art.º 2.º do Decreto-Lei n.º 4051, de 21 de Novembro).
Esta responsabilidade é transferida para o técnico responsável pela direcção técnica da obra, quando este fez a declaração de conformidade da obra com o projecto, nos termos do art.º 26.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro.
 

[1] Alterado por Decreto 38.888, de 29 de Agosto de 1952; Decreto-Lei 44258, de 31 de Março de 1962; Decreto-Lei 45027, de 13 de Maio de 1963; Decreto-Lei 650/75, de 18 de Novembro (DR 267/75, Série I), que altera os artigos 46º, 50º, 65º, 66º, 67º, 68º, 69º, 70º, 71º, 77º, 84º, 87º e 110º do RGEU; Decreto-Lei 463/85, de 4 de Novembro (DR 253/85, Série I), que altera os artigos 5º, 161º, 162º, 163º e 164º do RGEU. A redacção dada pelo nº 1 do Decreto-Lei 463/85, ao artigo 162º do RGEU, foi declarada inconstitucional; Decreto-Lei 61/93, de 3 de Março (DR 52/93, Série I-A), que altera os artigos 162º e 163º do RGEU]. Parcialmente revogado por Decreto-Lei 64/90, de 21 de Fevereiro (DR 44/90, Série I), que aprova Regulamento de Segurança contra Incêndio em Edifícios de Habitação e revoga o capítulo III do título V do RGEU no que se refere a edifícios de habitação); Decreto-Lei 409/98, de 23 de Dezembro (DR 295/98, Série I-A) que aprova o Regulamento de Segurança contra Incêndio em Edifícios de Tipo Hospitalar e revoga o capítulo III do título V do RGEU no que se refere a edifícios de tipo hospitalar; Decreto-Lei 410/98, de 23 de Dezembro (DR 295/98, Série I-A), que aprova o Regulamento de Segurança contra Incêndio em Edifícios de Tipo Administrativo e revoga o capítulo III do título V do RGEU no que se refere a edifícios de tipo administrativo; Decreto-Lei 414/98, de 31 de Dezembro (DR 301/98, Série I-A), que aprova o Regulamento de Segurança contra Incêndio em Edifícios Escolares e revoga o capítulo III do título V do RGEU no que se refere a edifícios escolares; Decreto-Lei 555/99, de 16 de Dezembro (DR 291, Série I-A), na redacção dada pelo Decreto-Lei 177/2001, de 4 de Junho (DR 129, Série I-A), que estabelece o regime jurídico da urbanização e da edificação: revogados os artigos 9º, 10º, 165º, 166º, 167º e 168º do RGEU].

[2] Artigo 9.º: “As edificações existentes deverão ser reparadas e beneficiadas pelo menos uma vez em cada período de oito anos, com o fim de remediar as deficiências provenientes do seu uso normal e de as manter em boas condições de utilização, sob todos os aspectos de que trata o presente regulamento”. Artigo 10.º: “Independentemente das obras periódicas de conservação a que se refere o artigo anterior, as câmaras municipais poderão, em qualquer altura, determinar, em edificações existentes, precedendo vistoria realizada nos termos do artigo 51.º, § 1.º, do Código Administrativo, a execução de obras necessárias para corrigir más condições de salubridade, solidez ou segurança contra o risco de incêndio. § 1.º Às câmaras municipais compete ordenar, precedendo vistoria, a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública, bem como das pequenas casas abarracadas com um ou dois pavimentos, em construção ou já construídas, e de quaisquer construções ligeiras, desde que o seu projecto não tenha sido aprovado nem tenha sido concedida licença para a sua construção. § 2.º As deliberações tomadas pelas câmaras municipais em matéria de beneficiação extraordinária ou demolição serão notificadas ao proprietário do prédio no prazo de três dias, a contar da aprovação da respectiva acta”. Artigo 165.º (dava poderes às câmaras municipais para ordenar, independentemente da aplicação das penalidades referidas nos artigos anteriores, a suspensão dos trabalhos ou a demolição das obras executadas em desconformidade com o disposto no RGEU, bem como poderão determinar o despejo sumário dos inquilinos e demais ocupantes das edificações ou partes das edificações utilizadas sem as respectivas licenças ou em desconformidade com elas.