TRANSPARENCIA DEL PROCESO LEGISLATIVO Y DE LAS ACTIVIDADES DEL PODER EJECUTIVO

En el plano del proceso legislativo, este es un imperativo categórico, unánimemente consagrado en todos los Estados de la UE, pero, en cuanto al poder ejecutivo, administrativo en general, la situación es distinta, pues el proceso decisorio no puede considerarse transparente en Austria, Alemania, Irlanda y Reino Unido[1].

En los Estados Miembros, se considera que la transparencia existe, en principio, en los procesos legislativos, es decir, en el ejercicio de la función legislativa (por lo menos, en la elaboración de la Ley formal, hecha en las sesiones plenarias de los parlamentos) y no en la Ley delegada o autorizada, o en el ejercicio de poderes legislativos concurrentes atribuidos en ciertas constituciones a los ejecutivos; pero no en aprobación de normas legales en comisiones parlamentarias, procesos que se ampliaron en el Estado social reconstructor de los sistemas jurídicos democráticos confiscados por las dictaduras del siglo pasado, requiriendo una gran renovación y producción legislativa rápida que, a menudo, fue realizada en comisiones cerradas. Pero, pese a las deficiencias apuntadas, vinculadas al «confiscación» de poderes legislativos por los ejecutivos o a la opacización, ocultamiento de información, cuanto a los trabajos normativos fuera de los parlamentos, la verdad es que el procedimiento decisorio normativo de la Unión Europea, cuando está esencialmente basado, como aun hoy ocurre, en el Consejo, o en la parte que transcurre en el Consejo, es opaco. Esto es, se procesa normalmente a puertas cerradas, excepto en los momentos de la competencia del Parlamento Europeo[2].

La función legislativa europea es la más invisible, en sus momentos decisivos, para los ciudadanos, pudiendo hablarse, en un sentido tradicional, de falta de transparencia legislativa en la UE, desde luego falta de transparencia en el seno del Consejo de Ministros de la Unión y de la Comisión, esta en su importante función de iniciática y enmienda legislativa, y el Consejo al funcionar como una rama de decisión en el poder legislativo europeo y con importantes funciones de orientación y de relaciones externas.

La transparencia en el Consejo preocupó siempre más a los gobiernos, bastando recordar que la Declaración de Birmingham defendía la transparencia, ahí comprendida la posibilidad de «una cierta transparencia de los debates del Consejo (...)». Hoy, incluso con la alteración de la filosofía funcional del Consejo, esa opacidad es asumidamente deseada en ciertos planos materiales, que además se refieren a áreas importantes de los derechos de los individuos[3], como ocurre en la justicia y en los asuntos interiores.

El Consejo se preocupa con su capacidad de libre expresión en obtener compromisos, alimentando la idea de una cultura de la negociación, en que el secreto es importante, permitiendo cierto margen de maniobra a las delegaciones estatales y ajustes frente a rígidas orientaciones gubernamentales.

El Consejo teme la dificultad en terminar procesos dado que sus miembros, temen la dificultad de explicar a sus opiniones públicas las modificaciones de posición nacional, aun no preparadas, temiéndose los retrasos decisorios o la alteración de las sedes de debate y preparación de las decisiones. Todo, porque la legitimidad europea representativa de los miembros del Consejo no existe, es convencional, pues ésta es únicamente de fuente nacional, residiendo sólo en los electorados y parlamentos estatales. La fuente europea, jurídicamente implícita, derivada, es de ipso oculta, viviendo mejor de la noche que de la luz del día, que no siempre llega para terminar en tiempo razonable los asuntos más delicados. Por eso, ahora, el nuevo sistema normativo se preocupa más en «facultar un mayor acceso a los documentos en los casos en que las instituciones actúen en su capacidad legislativa, incluso por delegación de poderes, al mismo tiempo que se preserva la eficacia de su procedimiento de toma de decisiones, imponiéndose «dar acceso directo a dichos documentos en la mayor medida posible» (Fd 6 de la EM). Y, de conformidad con el apartado 1 del artículo 28 y con el apartado 1 del artículo 41 del Tratado Unión Europea, se viene a considerar que «el derecho de acceso es asimismo de aplicación a los documentos referentes a la política exterior y de seguridad común y a la cooperación policial y judicial en materia penal», aunque cada institución deba «respetar sus normas de seguridad» (Fd 7 de la EM).